Resumo
Atualmente, existem muitos estudos sobre desempenho organizacional, principalmente relacionados ao setor privado. Nas últimas décadas, no entanto, o setor público também vem sendo pressionado para melhorar seu desempenho e demonstrar maior transparência e avaliação de resultados. Neste contexto, algumas instituições públicas têm buscado práticas gerenciais do setor privado, entre elas o modelo do Balanced Scorecard (BSC). Entretanto, a literatura sobre o setor público é relativamente escassa, principalmente no contexto brasileiro. Neste sentido, o objetivo deste artigo é descrever um estudo de caso em uma instituição pública brasileira do setor educacional, sobre o processo de formulação e implementação da estratégia, utilizando o modelo do BSC. No trabalho, são analisados os objetivos estratégicos e os indicadores sugeridos, avaliando de forma mais detalhada a seguinte perspectiva do mapa estratégico: “aprendizado e crescimento”. Os resultados da análise indicaram diferenças em relação à aplicação tradicional do BSC no setor privado, além de dificuldades de en-volvimento dos funcionários, de desdobramento das estratégias e da medição dos indicadores sugeridos. Palavras-chave: Balanced Scorecard (BSC); Indicadores de Desempenho; Setor Público.
Abstract
Nowadays, there are many studies on organizational performance, mainly associated with the private sector. In the last decades, however, the public sector has also been under pressure to improve its performance and show more transparency and assessment of results. In this context, some public institutions have sought after mana-gement practices from the private sector, among them the Balanced Scorecard (BSC). However, the academic literature on the public sector is relatively scarce, especially in the Brazilian context. In this sense, the objective of this paper consists of describing a case study of formulation and implementation of strategy in a Brazilian educational public institution, by using the methodology of Balanced Scorecard (BSC). The present paper, the strategic objectives and the measurement suggested are analyzed, evaluating the learning and growth pers-pective in more details. The results indicated differences with regard to the traditional BSC application to the private sector, in addition to difficulties regarding involvement of the employees, strategy deployment and the measurement of the suggested performance indicators.
Keywords: Balanced Scorecard (BSC); performance measures; public sector.
utilizando BSC: um estudo de caso
no setor público brasileiro
Antonio Rafael Namur Muscat (PRO/EPUSP) – armuscat@usp.br
Monica Rottmann de Biazzi (PRO/EPUSP) – monica.rottmann@poli.usp.br
• Rua Filomena Blois Rizzo, 325 – Parque dos Príncipes – CEP 05396-050 – São Paulo-SP Paulo Augusto Cauchick Miguel (PRO/EPUSP) – paulo.miguel@poli.usp.br
Da ta de r eceb imen D ata d e a provaç
1. INTRODUÇÃO
Ao longo das últimas duas décadas, o setor público deparou-se com a necessidade de avaliar seus re-sultados, melhorar seu desempenho e demonstrar maior transparência, o que resultou na busca de melho-rias em sua forma de operar. Vámelho-rias estratégias de mudança têm sido adotadas, por diferentes instituições públicas, geralmente utilizando práticas gerenciais do setor privado. Sendo assim, é reconhecida a impor-tância da inter-ligação entre as iniciativas de mudança e de aperfeiçoamento com as prioridades estratégi-cas, derivadas dos interesses dos stakeholders de uma organização, visto que, em organizações do setor pú-blico, há necessidade de conciliar os interesses de múltiplos stakeholders, tais como: governo, funcionários e cidadãos. Neste sentido, a adoção da metodologia do BSC e a utilização de mapas estratégicos mostram-se bastante vantajosas, uma vez que estas técnicas garantem a explicitação da estratégia de governo, bem como o foco do uso dos recursos disponíveis (Kaplan e Norton, 2004).
Deve-se notar, porém, que existem várias características específicas do setor público que exercem influência sobre programas de melhoria ou qualquer programa de mudança, tais como a existência de hierarquias rígidas, a cultura própria do setor, mudanças periódicas de direção política, entre outras. Es-tas características evidenciam a necessidade de se adotar programas de mudança específicos para o setor público, em vez de simplesmente serem aplicados modelos desenvolvidos para o setor privado (Gulledge e Sommer, 2002). Embora a metodologia do BSC já venha sendo aplicada com êxito em muitas organizações da iniciativa privada, são poucos os trabalhos que descrevem sua utilização no setor público, principalmen-te brasileiro.
Neste contexto, o objetivo deste artigo é descrever, por meio de um estudo de caso em uma instituição pública brasileira, o processo de formulação e implementação da estratégia, utilizando o modelo do Ba-lanced Scorecard (BSC), bem como analisar os objetivos estratégicos e indicadores sugeridos. A partir das etapas de implementação, pretende-se realizar a análise dos passos realizados e sugerir eventuais melhorias para os indicadores e para o plano de implementação, avaliando de forma detalhada a perspectiva “Apren-dizado e Crescimento” do mapa estratégico. Uma vez que a literatura sobre o tema é relativamente escassa, principalmente no contexto nacional, a descrição e análise de um caso e de seus resultados têm também como objetivo, proporcionar uma contribuição empírica e fundamentos para trabalhos futuros.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Antes de apresentar os resultados obtidos com o estudo, descreve-se o referencial teórico que funda-menta o presente trabalho, a partir da revisão bibliográfica realizada. Esse referencial apresenta, inicial-mente, o conceito de estratégia e, na seqüência, o modelo do BSC, bem como algumas aplicações no setor público, foco deste trabalho.
O conceito de estratégia organizacional abrange várias abordagens e está em contínua evolução (Car-valho e Laurindo, 2003a). Ainda segundo os autores, as várias formas de entender o conceito de estratégia podem variar entre as escolas de formulação da estratégia, com pensamento de caráter analítico e prescri-tivo, que visam instruir e as de caráter descriprescri-tivo, que buscam inspirar, em vez de instruir. Além das escolas voltadas para a formulação, há abordagens que estão ganhando evidência e focam a implementação da estratégia. Para Eisenhardt (1999), definindo de uma forma simples, a estratégia serve para responder às seguintes questões: aonde se pretende chegar e como chegar lá. Uma vez formulada a estratégia, passa-se para o processo de implementação, mensuração e monitoramento dos resultados obtidos. No entanto, o processo de formulação e implementação da estratégia costuma ser lento e é realizado, muitas vezes, de for-ma isolada pela alta administração. Deve-se notar que não se pode dissociar o planejamento da ação, com o comprometimento de todos na organização, não apenas da alta diretoria. As ações de todos devem estar alinhadas com a estratégia formulada, para que a implementação seja efetiva. Uma das formas de
imple-GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
mentar as estratégias, é por meio da busca do alinhamento desta com perspectivas importantes, definidas pelo BSC, descrito a seguir.
2.1. O modelo do Balanced Scorecard
O Balanced Scorecard é uma das abordagens disponíveis na literatura, que trata do alinhamento es-tratégico e de seu desdobramento em metas, objetivos e requisitos organizacionais. A abordagem foi ide-alizada com o objetivo de complementar os sistemas tradicionais de medidas de desempenho, baseados em indicadores financeiros (Kaplan e Norton, 1992), uma vez que esses indicadores não mais atendiam às necessidades de medição das habilidades, competências e outros ativos intangíveis, buscados, atualmente, pelas organizações. Os ativos intangíveis, tais como o relacionamento com os clientes, a habilidade e o co-nhecimento da força de trabalho, a existência de uma cultura corporativa voltada para a inovação e melho-ria, entre outros, não eram incluídos nas formas tradicionais de medição de desempenho, apesar de serem atualmente importantes fontes de vantagem competitiva. Enquanto buscava-se remediar a inadequação, tentando melhorar os indicadores financeiros, outros trabalhos de pesquisa defendiam a utilização de indi-cadores operacionais, tais como tempo de ciclo ou taxa de falhas, uma vez que melhorando o desempenho operacional, a melhoria no resultado financeiro seria uma conseqüência.
Kaplan e Norton (1992), no entanto, afirmam que nenhum indicador sozinho pode, isoladamente, proporcionar uma clara visão do desempenho da organização. Portanto, é necessário apresentar medidas balanceadas, utilizando tanto indicadores financeiros quanto operacionais. Desta forma, os autores pro-puseram um modelo que chamaram de Balanced Scorecard, que consiste em um quadro de indicadores que permite à alta diretoria obter uma rápida, porém completa visão do negócio. O modelo do BSC inclui medidas financeiras, que apresentam os resultados das ações já tomadas, sendo que estas são complemen-tadas por indicadores operacionais sobre a satisfação dos clientes, os processos internos e as atividades de aprendizado e crescimento da organização. Estes indicadores operacionais são os direcionadores da futura
performance financeira, uma vez que a complexidade de gerenciar uma organização, atualmente, exige que
os gerentes possuam uma visão, simultânea do desempenho, em diversas áreas do negócio. Assim, o BSC permite obter uma visão a partir de quatro importantes perspectivas (Kaplan e Norton, 1996): Financeira, Cliente, Processos Internos e Aprendizado e Crescimento. Cada perspectiva apresenta seu próprio grupo de indicadores de desempenho, que refletem as necessidades de cada organização. A visão e a estratégia são traduzidas em termos do conhecimento, das habilidades, das tecnologias e da cultura organizacional (aprendizado e crescimento) para construir os meios eficientes e eficazes (processos internos) que podem entregar valor específico ao mercado (clientes), aumentando o valor ao acionista (financeiro).
Na verdade, o BSC não tem sido utilizado apenas como um sistema de indicadores mas também como um novo sistema de gestão estratégica. O BSC apresenta quatro novos processos gerenciais que, combina-dos com as perspectivas, contribuem para alinhar os objetivos estratégicos de longo prazo, com as ações de curto prazo. Os quatro novos processos são:
• Traduzindo a visão: auxilia a construir um consenso sobre a visão e a estratégia da organização. É comum, no entanto, que exista uma lacuna entre as declarações de missão e o conhecimento dos fun-cionários sobre as ações do dia-a-dia, que contribuem para a realização da missão. Para que as ações ocorram de forma alinhada com a visão e a estratégia, estas declarações devem ser expressas de forma integrada, com os objetivos e os indicadores organizacionais, com a concordância de todos, pois serão os direcionadores do sucesso da organização no longo prazo.
• Comunicação e ligação: permite comunicar a estratégia do nível mais alto para o mais baixo, ligando-os aligando-os objetivligando-os departamentais e individuais. Neste ponto, é essencial que ligando-os indicadores estratégicligando-os do BSC sejam desdobrados em indicadores em todos os níveis da organização, inclusive no nível
ope-GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
racional. O desenvolvimento de indicadores operacionais para as quatro perspectivas faz com que os gestores compreendam o real sentido da declaração estratégica.
• Planejamento do negócio: permite às empresas integrarem seus planos financeiro e de negócio. Criar um BSC faz com que a organização integre seu planejamento estratégico ao processo de orçamento, de forma a assegurar que o orçamento irá suportar as estratégias planejadas. Uma vez que a estratégia está definida e os direcionadores estão identificados, o BSC influencia os gestores a concentrarem sua atenção no aperfeiçoamento ou na reengenharia dos processos considerados críticos para o sucesso da estratégia organizacional. Esta é a forma mais clara de como a organização liga e alinha suas ações com a estratégia. Para tanto, é essencial que a organização, ao implementar o modelo do BSC, já tenha adotado uma visão por processos e que, de preferência, eles já estejam mapeados, para facilitar seu estudo e melhoria.
• Feedback e aprendizado: proporcionam à organização a capacidade de aprendizado estratégico. Com o BSC, no centro do sistema de gestão, as empresas podem monitorar os resultados de curto prazo, a partir de três perspectivas adicionais, além da perspectiva financeira, avaliando a necessidade de modificar estratégias que reflitam o aprendizado organizacional.
Para facilitar a divulgação e a compreensão da estratégia por todos na organização, Kaplan e Norton (2000) sugerem a construção de um “mapa estratégico” - uma ferramenta para comunicar tanto a estratégia como os processos e sistemas de indicadores, que irão auxiliar na sua implementação. O mapa mostra as relações de causa e efeito, através das quais as melhorias criam os resultados desejados. O mapa estratégico apresenta quatro regiões distintas, correspondentes às quatro perspectivas do BSC: Financeira, Cliente, Processos Internos e Aprendizado e Crescimento. A melhor forma de se construir um mapa estratégico é de cima para baixo, ou seja, iniciando pelo destino e, a seguir, representando as rotas que levam a ele. Inicialmente, deve-se então desenvolver (ou revisar) a missão e os valores essenciais da organização e, com estas informações, pode-se desenvolver a visão organizacional. A estratégia deve então, definir a lógica de como transformar esta visão em realidade. A aplicação do BSC vem sido conduzida em organizações pro-venientes de diversos setores econômicos, principalmente na iniciativa privada. Na realidade, são poucas as aplicações do BSC no setor público. Algumas dessas iniciativas são destacadas a seguir.
2.2. BSC no Setor Público
Na área pública, várias instituições têm estudado e implantado novas formas de gestão estratégica, uma vez que também neste setor, o foco da otimização do uso de recursos tem sido uma necessidade pre-ponderante. Kaplan e Norton (2004) relatam casos de implantação do modelo do BSC e do uso de mapas estratégicos, como forma de garantir a divulgação da estratégia de governo, bem como o foco do uso de recursos.
Existem relatos de casos de utilização da metodologia do BSC no setor público. Greasley (2004), por exemplo, descreve a aplicação da metodologia no departamento de polícia do Reino Unido, associada a um programa de aperfeiçoamento. O autor argumenta que a metodologia auxilia a conciliar os interesses dos diversos stakeholders envolvidos em organizações do setor público. Carmona e Grönlund (2003) descrevem um caso de utilização da metodologia do BSC na polícia sueca, relatando que, apesar da implementação ter apresentado resultados positivos, ocorreram problemas, devido a vários fatores, entre eles, a agregação de indicadores não financeiros, a omissão de medição de desempenho de algumas áreas e a definição de indicadores simplistas. Wilson, Hagarty e Gauthier (2003) relatam casos de utilização do BSC em insti-tuições públicas do Canadá, Estados Unidos, Noruega e Suécia e concluem que a abordagem do BSC tem
GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
sido bem aceita no setor público. Estes autores comentam que para um sistema de medidas de desempenho ter sucesso, deve-se evitar o erro de criar indicadores em demasia, sob o risco de se perder o foco sobre as informações realmente críticas. Radnor e Lovell (2003) analisam casos em agências do Serviço Nacional de Saúde do Reino Unido, levantando fatores de sucesso para a implementação do modelo do BSC. Especifi-camente, no caso do setor público brasileiro, não foram encontrados trabalhos na literatura, identificando uma lacuna importante para o desenvolvimento do presente trabalho, cujos métodos e técnicas adotados são apresentados na seqüência.
3. MÉTODOS E TÉCNICAS DE PESQUISA
Como identificado na literatura, uma vez que a aplicação do BSC, no contexto do setor público brasi-leiro, não se encontra plenamente desenvolvida, o presente trabalho caracteriza-se como de caráter explo-ratório. As questões a serem endereçadas neste trabalho são as seguintes: Como uma organização do setor público brasileiro pode implementar sua estratégia, utilizando a metodologia do BSC? Existem caracterís-ticas específicas de organizações públicas que impactam na implementação da estratégia, utilizando BSC? Para responder a estas questões, foi selecionada uma instituição pública brasileira, que passa atualmente por um processo de revisão e implementação de estratégia, utilizando o modelo do BSC. A unidade de aná-lise selecionada é uma instituição centenária, de renome internacional, do setor educacional. Além desses critérios, foi também considerada a facilidade de acesso aos dados para a condução do estudo. Em função do tipo de questão a ser respondida, foi adotada a abordagem metodológica de estudo de casos, cujos dados são de natureza predominantemente qualitativa. Esta abordagem pode ser definida como a “história de um fenômeno passado ou presente, extraída a partir de múltiplas fontes de evidências” (Voss, Tsikriktsis e Frohlich, 2002), que permite o estudo do fenômeno em seu cenário natural, também possibilitando gerar teoria relevante e significativa por meio da observação da realidade.
O projeto de pesquisa envolveu as seguintes etapas: revisão da teoria, buscando a construção do re-ferencial teórico e identificação de questões a serem endereçadas; seleção da unidade de análise coleta de dados sobre o caso; análise dos dados levantados e desenvolvimento de conclusões, a partir da análise reali-zada. Como fontes de evidência na coleta de dados, foram utilizadas a análise documental (relatórios sobre o projeto de implementação da estratégia, o mapa estratégico construído, os indicadores e metas sugeridos, além de informações disponíveis no site da instituição) e a realização de entrevistas semi-estruturadas, com um consultor interno da organização, diretamente envolvido no projeto de implantação. Uma análise de conteúdo dos dados coletados foi feita, buscando a complementaridade e busca de contrastes entre as diversas fontes de evidência utilizadas. A partir dessa análise, o caso foi então construído, cuja apresentação é feita a seguir.
4. CONDUÇÃO E RESULTADOS DO ESTUDO DE CASO
A organização estudada é uma instituição pública de ensino superior, com 15 departamentos e com uma força de trabalho de cerca de mil pessoas, sendo aproximadamente 500 funcionários docentes e 500 funcionários administrativos. A necessidade de formulação e implementação de uma estratégia vinha sen-do discutida há vários anos, uma vez que existia um desejo de se criar uma visão comum. Sentia-se a necessidade de desenvolver um plano de longo prazo, buscando um futuro único, contemplando novas metodologias de ensino, linhas convergentes de pesquisa, inserção da organização no panorama mundial, interação com outras instituições de ensino, empresas, órgãos governamentais e entidades representati-vas da sociedade. Diante desta necessidade, a organização decidiu desenvolver um projeto de formulação
GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
e implementação de estratégia, abrangendo os seguintes passos: (1) Definir a orientação estratégica; (2) Identificar os temas-chave que conduzem à estratégia; (3) Construir o mapa estratégico; (4) Determinar indicadores e metas; (5) Selecionar iniciativas prioritárias; (6) Estabelecer um plano de implementação.
O passo 1 - definir orientação da estratégia - corresponde à definição da visão. Foi utilizada a me-todologia descrita por Weisbord (1996), que busca identificar o que um grupo de pessoas ligadas a uma mesma atividade tem em comum, para que se venha a definir uma pauta de ações integradas, de forma que trabalhem, perseguindo um mesmo objetivo. A proposta deste passo consistiu em definir uma visão para os 13 anos seguintes. Foi constituída então uma equipe de planejamento, formada por funcionários, que selecionou 120 pessoas para representarem a instituição em um encontro de três dias fora da organização. Como resultado deste passo, a organização obteve duas declarações de visão, uma relacionada à própria instituição e outra relacionada ao perfil dos alunos por ela formados.
A partir do passo 2 - identificar os temas-chave que conduzem à estratégia - passou-se a utilizar a me-todologia do BSC, com o auxílio de uma empresa de consultoria externa, especializada em sua aplicação. Definida a metodologia, iniciou-se a estruturação dos trabalhos, com a montagem das equipes: equipes de líderes (6 funcionários internos da alta direção), equipe de líderes agregados (15 funcionários internos de vários departamentos) e equipe de desenvolvimento (11 participantes, entre funcionários internos e exter-nos). Para a realização do segundo passo, foram realizadas entrevistas com 21 participantes do encontro re-alizado no passo 1, tendo como base, a visão e as perspectivas estratégicas do BSC. A partir das entrevistas, a empresa de consultoria externa elaborou uma relação preliminar de objetivos estratégicos.
No passo 3 - construir o mapa estratégico - a partir de inúmeras discussões, optou-se pela modifica-ção da estrutura original sugerida na literatura. A Figura 1 apresenta um esquema do Mapa Estratégico da organização estudada.
Kaplan e Norton (2004) apresentam casos de organizações públicas e sem fins lucrativos, que constru-íram mapas estratégicos com estruturas diferentes da usual. Estes autores comentam que se a organização considerar pertinente, o mapa deve ser mudado. À medida que os objetivos foram sendo definidos, a estru-turação das perspectivas passou por várias alterações, sendo que as principais foram:
• A denominação da perspectiva Cliente foi mudada para perspectiva Sociedade, uma vez que a missão da organização, que é pública, é servir a sociedade. Esta perspectiva acabou sendo a de nível mais alto, ou seja, aquela para a qual todas as outras perspectivas deveriam buscar servir e atender.
• Houve grande debate a respeito da perspectiva Financeira. Alguns consideravam que os objetivos des-ta perspectiva deveriam ser os de nível mais alto, ou seja, seriam mais impordes-tantes e os objetivos das outras perspectivas seriam meios de alcançá-los. Outros, pensavam que, apesar de muito importante, a perspectiva financeira não deveria ser a finalidade maior. Nas primeiras versões do mapa, a pers-pectiva Financeira figurou ao lado da perspers-pectiva de Processos Internos, hierarquicamente abaixo da perspectiva Sociedade. Com o amadurecimento das discussões, decidiu-se que ela poderia ser incor-porada como um tema dentro da perspectiva de Processos Internos. Atualmente, porém, a perspectiva Financeira foi inserida como um tema na perspectiva Aprendizado e Crescimento. Considerou-se que o aspecto financeiro provê sustentação e apoio à realização dos processos para atender aos objetivos da sociedade, deixando de ser uma dimensão a ser otimizada, como no caso das empresas privadas, em geral.
Com a construção do mapa estratégico, ficaram definidos 28 objetivos estratégicos, inseridos em três perspectivas: Sociedade, Processos Internos e Aprendizado e Crescimento. O mapa estratégico obtido foi divulgado à organização em diversas ocasiões. Além das apresentações formais, inclusive para cada depar-tamento, foram elaborados folhetos explicativos e “mouse pads” para auxiliar na divulgação. Deve-se notar que a versão mais divulgada do mapa não é a mais atual, onde o tema financeiro encontra-se inserido na perspectiva Aprendizado e Crescimento.
GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
Com o mapa estratégico estabelecido, passou-se para o passo 4 - determinar indicadores e metas. Foram então apresentados uma base conceitual e um roteiro para a construção dos indicadores, que consis-tiam de uma especificação completa e detalhada com a definição ou o significado do indicador, fórmula de cálculo, unidade de medida, fontes de dados, periodicidade e desdobramento. Foi dada uma ênfase especial à definição de indicadores estratégicos, que são aqueles que respondem às questões diretamente ligadas à estratégia de futuro da empresa, e, portanto, devem ser “separados daqueles mais ligados ao dia-a-dia da operação da empresa”. Isto não significa que a organização irá abandonar os indicadores operacionais, ape-nas que eles não constarão do mapa estratégico.
FIGURA 1 – Esquema do Mapa Estratégico da Organização Estudada.
Fonte: Mapa estratégico da Organização Estudada.
GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
Para cada objetivo foi definido, pelo menos, um indicador de desempenho, resultando em um total de 41 indicadores. A seguir, foram definidas as metas para os indicadores. Segundo a metodologia do BSC, a definição de uma meta depende da especificação e da disponibilidade de dados históricos. Se estes não existirem, a construção do indicador passa a ser um projeto e a coleta de dados, uma sistemática a ser implantada. Dentre os 41 indicadores definidos, apenas 7 apresentavam dados históricos, sendo possível o estabelecimento de metas. Para os indicadores sem histórico disponível, está prevista a condução de estudos para compor as metas faltantes. Este fato evidencia a dificuldade de definição de indicadores pela organização. Considerando especificamente a perspectiva Aprendizado e Crescimento, foram definidos os objetivos, indicadores e forma de desdobramento para cada tema mostrados na Tabela 1.
A Tabela 1 mostra que a perspectiva Aprendizado e Crescimento apresenta quatro temas – financeiro, infra-estrutura, cultura e competências. Dentro do tema financeiro, foi levantado apenas um objetivo estra-tégico - Viabilizar e gerir os recursos necessários, que podem ser medidos a partir de dois indicadores - Re-cursos complementares necessários a serem captados; Variação dos reRe-cursos realizados x reRe-cursos gerados. Ambos os indicadores são quantitativos e, portanto, apresentam forma de medição objetiva. Entretanto, como não havia dados históricos para estes indicadores, o estabelecimento de metas foi postergado. Com relação aos temas infra-estrutura, cultura e competências, foram estabelecidos dois objetivos estratégicos para cada tema, sendo definido, a seguir, um indicador para cada objetivo, conforme mostra a Tabela 1. Pode-se observar que todos os indicadores para estes três temas são de natureza qualitativa, com avaliação subjetiva, por meio de painel de especialistas ou questionários preenchidos pelos funcionários e professo-res. Nenhum destes indicadores apresentava dados históricos, portanto, novamente, o estabelecimento de metas foi adiado.
TABELA 1 – Objetivos e indicadores para a perspectiva aprendizado e crescimento
Tema Objetivo Indicador
Financeiro Viabilizar e gerir os recursos necessários
Recursos complementares necessários a serem captados
Variação dos recursos realizados x recursos gerados
Infra-estrutura
Consolidar a gestão organizacional baseada em iniciativas e processos
Avaliação por painel sobre a coerência do modelo de gestão com o objetivo
Manter atualizados a infra-estrutura e laboratórios
Avaliação por painel sobre o grau de atualização da infra-estrutura de pesquisa e de ensino
Cultura
Alinhar funcionários e docentes da organização à estratégia
Grau de adesão medido em questionário de clima organizacional entre professores e funcionários Promover cooperação entre
colaboradores
Grau de cooperação medido em questionário de clima organizacional entre professores e funcionários
Competências
Atrair e reter profissionais talentosos
Avaliação por Painel sobre a atração e retenção de talentos
Desenvolver competências em professores e funcionários
Grau Atingido em relação ao Modelo de Competências entre professores e funcionários Fonte: Relatório do Projeto
A seguir, passou-se para o passo 5 - selecionar iniciativas prioritárias. Por uma questão de prazo, de-cidiu-se que a equipe de planejamento elaboraria uma relação inicial de iniciativas, em vez de promover a participação de toda a organização. Durante o programa de comunicação da estratégia, seriam realizados alguns workshops para coletar contribuições e sugestões do resto da organização para a implementação. Foram sugeridas até o momento do presente estudo, 15 iniciativas estratégicas. As iniciativas que
apresen-GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
tam impacto sobre os objetivos estratégicos da perspectiva Aprendizado e Crescimento são mostradas na Tabela 2. Considerando que a metodologia do BSC é dinâmica, estas 15 iniciativas, inicialmente sugeridas, poderiam ser alteradas, conforme a necessidade.
Para verificar se os objetivos estratégicos estavam adequadamente contemplados com as iniciativas, construiu-se uma matriz de impacto. Nesta matriz, para cada iniciativa do projeto, foi feita uma avaliação do impacto que resulta para cada objetivo estratégico. Esta avaliação foi realizada para se certificar de que todos os objetivos estavam sendo contemplados. A matriz de impacto das iniciativas, nos objetivos da perspectiva Aprendizado e Crescimento, é apresentada na Figura 2. A figura apresenta os impactos de 8 iniciativas (apresentadas na Tabela 2) nos objetivos estratégicos da perspectiva. A análise do impacto de cada iniciativa nos objetivos, avaliada em conjunto com os objetivos das demais perspectivas, possibilitou priorizar as iniciativas a serem tomadas pela organização estudada.
TABELA 2 – Iniciativas Estratégicas com Impacto na Perspectiva Aprendizado e Crescimento
Iniciativa
1 Vestibular nacional e internacional
2 Mapeamento de competências de professores e funcionários 3 Integração com setores produtivos
4 Modernização da administração - Valorização dos Funcionários - Melhoria da infra-estrutura 5 Desenvolvimento contínuo do corpo docente
6 Desenvolvimento de um Web Lab
7 Formação de Liderança para mudança organizacional 8 Captar recursos complementares
Iniciativas Estratégicas
Objetivos Estratégicos 1 2 3 4 5 6 7 8
Viabilizar e gerir os recursos necessários 1 2 3
Consolidar a gestão organizacional baseada em iniciativas e
processos 2
Manter atualizada a infra-estrutura e laboratórios 3 2 3
Promover cooperação entre colaboradores 2 2 3
Alinhar funcionários e docentes da organização à estratégia 1 2 1 3
Atrair e reter profissionais talentosos 2 2 3 2
Desenvolver competências em professores e funcionários 3 3 3 3
Legenda dos impactos das iniciativas nos objetivos
3 A iniciativa tem impacto alto e direto no alcance do Objetivo Estratégico 2 A iniciativa tem impacto médio no alcance do Objetivo Estratégico 1 A iniciativa tem um impacto indireto no alcance do Objetivo Estratégico
FIGURA 2 – Matriz de Impacto das Iniciativas nos Objetivos
GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
Uma vez constatado que os objetivos estavam adequadamente cobertos, passou-se para o plano de implementação - passo 6. Este passo, que está sendo anualmente conduzido; seus resultados não estão ple-namente finalizados. O tópico, a seguir, discute os resultados obtidos até os passos anteriores.
5. ANÁLISE DOS RESULTADOS
Analisando o mapa estratégico da organização estudada, observou-se que o tema financeiro está inse-rido na perspectiva Aprendizado e Crescimento. É importante observar que, mesmo sendo uma organiza-ção pública, e que, portanto, não visa ao lucro, existe uma estrutura de custos que deve ser adequadamente administrada. Este fato justificaria a construção de um mapa estratégico, incluindo o aspecto financeiro como uma perspectiva. Aumentando-se a produtividade dos processos, com melhorias de eficiência e efi-cácia, os recursos do orçamento podem ser melhor alocados. Além dos recursos do orçamento provenien-tes do governo, a organização possui recursos extra-orçamentários, que também devem ser bem geridos, sendo, por isso, importante a medição de indicadores de desempenho relacionados ao uso dos recursos financeiros. Embora existam dois indicadores sugeridos para este tema (Tabela 1), é interessante que todas as perspectivas sejam contempladas de forma equivalente, para se obter um mapa estratégico balanceado.
O segundo tema desta perspectiva, infra-estrutura - que pode ser definida como o suporte indispen-sável para a manutenção e o funcionamento da organização, como instalações físicas, salas de aula, labora-tórios e a própria estrutura organizacional - apresenta um objetivo crucial para a implementação do BSC: consolidar a gestão organizacional, baseada em iniciativas e processos. De acordo com Wilson (2004), que descreve a implementação do BSC em uma instituição pública do Reino Unido, antes de se adotar um efe-tivo BSC, existe o grande desafio de analisar e definir os processos. É essencial, portanto, que esta mudança de visão seja realizada anteriormente à implementação do BSC.
Analisando a seqüência de passos realizada no projeto, a introdução da gestão por processos (e sua consolidação) corresponde a um dos objetivos estratégicos a ser atingido. Não existe, portanto, inicialmen-te, uma gestão por processos na instituição. Pretende-se, assim, através de uma das iniciativas do projeto, introduzir e consolidar a gestão por processos, após a implementação do BSC. Segundo um dos membros da equipe de desenvolvimento, esta inversão na seqüência de implantação da metodologia foi proposital, tendo sido realizada com o objetivo de primeiramente, envolver todos em um objetivo comum (definir a visão, estabelecer objetivos e metas), para depois tentar adotar uma gestão por processos. A estrutura departamental, hoje existente, é muito forte política e culturalmente, tendo persistido por décadas, o que dificulta a adoção de uma visão por processos. Entretanto, deve-se considerar essa afirmativa com cautela, uma vez que, se houver falhas na implantação do BSC, devido à falta de uma visão por processos, pode acarretar uma descrença em relação a todo o projeto. Se não houver mais credibilidade na implementação das ações, de nada adianta tentar criar um objetivo comum. A inversão da metodologia, aparentemente necessária, pode então causar problemas difíceis de ser revertidos.
Analisando a situação encontrada na organização estudada, percebe-se, realmente, que a implantação do BSC, inicialmente recebida com entusiasmo, passa atualmente por dificuldades. O projeto depende do envolvimento dos funcionários para a execução do desdobramento dos indicadores e sua disseminação por toda a organização. Entretanto, a inversão da metodologia, com a implantação do BSC antes da gestão por processos, teve como pontos positivos a criação das iniciativas para se atingir os objetivos estratégicos, entre eles um projeto de modernização da administração, que, entre suas finalidades, apresenta, como obje-tivo, a criação de uma estrutura organizacional com visão por processos. Talvez, após a criação desta visão por processo, o entusiasmo com a implantação do modelo do BSC seja recuperado.
O segundo objetivo deste tema - manter atualizada a infra-estrutura e laboratórios - envolve o inves-timento na infra-estrutura, que inclui os sistemas de informação, hardware, instalações prediais, salas de aula, centros de convivências e laboratórios. Com relação aos sistemas de informação, percebe-se a
neces-GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
sidade do alinhamento da estratégia e estrutura de tecnologia de informação, com a estratégia e a estrutura de processos da organização.
No tema cultura, encontra-se um dos principais problemas atuais para a implementação do BSC. Ambos os objetivos - alinhar funcionários e docentes da organização à estratégia e promover cooperação entre colaboradores - esbarram na cultura organizacional estabelecida. Existe um desalinhamento entre a hierarquia da instituição e a autoridade de fato. Comparativamente, Carvalho e Laurindo (2003b) relatam o mesmo tipo de problema em outra instituição pública brasileira, onde a legislação vigente e a estrutura de carreira colocam os funcionários além do controle da diretoria da organização. Neste sentido, é preciso esperar pela “boa vontade dos funcionários”. Considerando que as atividades do projeto são tarefas além do trabalho rotineiro, nem todos os funcionários estão dispostos a colaborar. É possível, além disso, que parte dos funcionários esteja desmotivada, por não ter participado mais ativamente da concepção da visão (pois apenas 120 pessoas foram selecionadas) ou da idealização das iniciativas (que foram sugeridos, inicialmen-te, pela equipe de planejamento).
Com relação ao tema Competências, tanto o objetivo de “atrair e reter profissionais talentosos” como o de “desenvolver competências em professores e funcionários”, estão relacionados às condições oferecidas pela organização. Estes dois objetivos estratégicos constituem mais um motivo para a organização buscar a melhor forma de gerir seus recursos financeiros, para poder oferecer condições atraentes aos melhores profissionais do mercado.
É interessante notar que a maioria dos indicadores sugeridos nesta perspectiva tem uma configuração de cunho mais qualitativo do que quantitativo, o que torna mais complexa sua construção e apuração. Pelo fato de alguns indicadores requererem avaliações subjetivas de fatores intangíveis, após muitos debates, op-tou-se por indicadores do tipo “painel de especialistas” ou “pesquisa de opinião”. Uma questão que se coloca neste ponto é a seguinte: com base em quais dados os especialistas irão realizar suas avaliações? Segundo os dados levantados, os indicadores estratégicos devem ser “separados dos indicadores operacionais”.
Similarmente, Carmona e Grönlund (2003), relatam um caso de implementação do BSC no setor pú-blico sueco, em que se enfatizavam indicadores simplistas, tendo como conseqüência a diminuição do po-tencial operacional do sistema de indicadores. A ferramenta fornecida pelo BSC deve ter justamente a ha-bilidade de alinhar a estratégia de longo prazo com as ações de curto prazo. Para tanto, é fundamental que se crie o comprometimento de toda a organização com a estratégia, em todos os níveis, inclusive no nível operacional (Epstein e Manzoni, 1998). Slack (1998) apresenta casos genéricos de trade-offs, com os quais o nível operacional se depara no dia-a-dia e discute a necessidade de se alinhar às decisões tomadas com a estratégia da organização. Ao se tomar decisões no nível operacional, estas decisões devem estar alinhadas com os objetivos estratégicos. É importante, portanto, ter indicadores operacionais que mostrem os resul-tados das decisões tomadas no dia-a-dia, para verificar se são coerentes com os objetivos estratégicos.
Analisando o desdobramento dos indicadores estratégicos sugeridos na Tabela 1, percebe-se que não existe desdobramento em indicadores operacionais, o que traz dificuldade para a integração e o alinha-mento dos indicadores. Seria interessante criar uma rede de indicadores em que, partindo de indicadores estratégicos sugeridos, se efetue seu desdobramento em indicadores para os demais níveis da organização. A relevância do alinhamento entre a estratégia organizacional e os indicadores operacionais tem sido cada vez mais estudada, como já apontados em outros trabalhos (Tonchia, 2000; Carvalho e Laurindo, 2003b).
6. CONCLUSÕES
Este artigo apresentou uma aplicação de conceitos e ferramentas do BSC em uma organização públi-ca, discutindo as diferenças em relação à aplicação tradicional no setor privado. Observou-se que o mapa estratégico foi construído com apenas três perspectivas, sendo que o conteúdo delas também apresentou diferenças em relação à aplicação tradicional. Ocorreu a inserção do tema financeiro na perspectiva
Apren-GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
dizado e Crescimento, já que este constitui um suporte às atividades e não um objetivo da organização. Além disso, houve inversão da metodologia, uma vez que tradicionalmente o BSC é implantado com uma gestão por processos constituída, o que não é o caso da organização estudada.
O caso estudado demonstrou pontos positivos, como a própria iniciativa da direção da organização, no sentido de se buscar objetivos comuns. Além disso, a metodologia do BSC acendeu a discussão que visa a aperfeiçoamentos, além de envolver grande parte da organização. O fato de a organização ser pública traz algumas dificuldades, entre elas a grande departamentalização e a necessidade de mudança cultural da organização. Além disso, observou-se que houve dificuldades de mensuração de indicadores, sendo que também não foi efetuado o desdobramento dos indicadores estratégicos em indicadores operacionais. Aparentemente, a dinâmica de envolvimento não propiciou motivação nos funcionários em geral, o que acabou retardando o processo de implantação do BSC.
Verificou-se um elevado número de objetivos estratégicos propostos, distribuídos a diversos setores da organização, fato que dificulta sua gestão de forma integrada, dispersando demais as atenções e ocasio-nando perda do foco de atuação. Além disso, a não-distinção sobre como associar os indicadores e ações estratégicas aos setores da organização, leva a dificuldades operacionais. Essas limitações podem ser consi-deradas como perspectivas para estudos futuros.
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CARMONA, S.; GRÖNLUND, A. Measures vs Actions: the balanced scorecard in Swedish Law Enfor-cement. International Journal of Operations & Production Management, v. 23, nº. 12, pp. 1475-1496, 2003.
CARVALHO, M. M.; LAURINDO, F. J. B. Estratégias para a competitividade. São Paulo: Futura, 2003a. 254 p.
_________. Linking Strategy with a network of performance indicators: a Brazilian Research Center Case Study. International Journal of Business Performance Management, v. 5, nº. 4, pp. 285-301, 2003b. EISENHARDT, K. M. Strategy as strategic decision making. Sloan Management Review, pp. 65-72, Spring 1999.
EPSTEIN, M.; MANZONI, J. F. Implementing corporate strategy: from tableaux de bord to balanced sco-recards. European Management Journal, v.16, nº. 2, pp.190-203, abr. 1998.
GREASLEY, A. Process improvement within a HR division at a UK police force. International Journal of
Operations & Production Management, v. 24, nº. 3, pp. 230-240, 2004.
GULLEDGE Jr. T. R.; SOMMER, R. A. Business process management: public sector implications. Business
Process Management Journal, v. 8, nº. 4, pp.364-376, 2002.
KAPLAN, R. S.; NORTON, D. P. The balanced scorecard - Measures that drive performance. Harvard
Business Review, v. 70, nº. 1, pp. 71-79, 1992.
_________. Using the balanced scorecard as a strategic management system. Harvard Business Review, pp. 75-85, jan./fev. 1996.
_________. Having problem with your strategy? Then map it. Harvard Business Review, v. 78, nº. 5, pp. 167-176, set./out. 2000.
_________.Balanced Scorecard-Mapas Estratégicos: convertendo ativos intangíveis em resultados
tan-gíveis.Tradução de Afonso Celso da Cunha Serra.São Paulo:Câmpus,2004.471p.Tít. orig.: Strategy Maps.
RADNOR, Z.; LOVELL, B. Success Factors for implementation of the balanced scorecard in a NHS multi-agency setting. International Journal of Health Care Quality Assurance, v. 16, nº. 2, pp. 99-108, 2003. SLACK, N. Generic trade-offs and responses: an operations strategy analysis. International Journal of
GEPROS. Gestão da
Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3
Business Performance Management, v. 1, nº. 1, pp.13-27, 1998.
TONCHIA, S. Linking performance measurement system to strategic and organizational choices.
Interna-tional Journal of Business Performance, v. 2, nº. 1/2/3, pp. 15-29, 2000.
VOSS, C.; TSIKRIKTSIS, N.; FROHLICH, M. Case research in operations management. International
Journal of Operations & Production Management, v. 22, nº. 2, pp.195-219, 2002.
WEISBORD, M. R. Descobrindo uma base comum. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1996.
WILSON, A. How process defines performance management. International Journal of Productivity
Per-formance Management, v. 53, nº. 3, pp. 261-267, 2004.
WILSON, C.; HAGARTY, D.; GAUTHIER, J. Results using the balanced scorecard in the public sector.
Journal of Corporate Real Estate, v. 6, nº. 1,pp. 53-63, 2003.
