Direito administrativo: relações sociais e espaços políticos

Luiza Helena M a l t a Moll

DISSERTAÇÃO APRESENTADA AO CURSO DE PÕS-GRADUAÇÃO EM DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

COMO REQUISITO À OBTENÇÃO DO TlTULO

DE MESTRE EM CIÊNCIAS HUMANAS - ESPECIALIDADE DIREITO

Orientador: Prof. Dr. Paulo Henrique Blasi

FLORIANÓPOLIS 1986

U N I V E R S I D A D E F E D E R A L D E S A N T A C A T A R I N A C E N T R O S Õ C I O - E C O N Ô M I C O C U R S O DE P Ó S - G R A D U A Ç Ã O E M D I R E I T O A dissertação D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O : R E L A Ç Õ E S S O C I A I S E S P A Ç O S P O L Í T I C O S elabo r a d a por L U I Z A H E L E N A M A L T A M O L L

e aprovada por todos os membros da Banca Examinadora, foi julgada a dequada para a obtenção do título de MESTRE EM CIÊNCIAS HUMANAS - E S P E C IALIDADE DIREITO

Meus agradecimentos

ao Colegiado do Curso de Pós-Graduaçao em Direito da UFSC

e ao meu orientador, Professor Biãsa,

por terem oportunizado

por m e i o do trabalho filosófico propriamente dito, dessa imagem da escolha da concepção de m undo que melhor convém — na qual se inclui o conceito da falta de compromisso, que priva a filosofia de sua exigência de liberdade."

SUMÁRIO R e s u m o ... VI S u m m a r y ... VII EXPOSIÇÃO DO PROBLEMA ... 1 1 M a terial e m é t o d o ... 1 2 Do conteúdo e da f o r m a ... 26 CAPlTULO I - A CRISE D A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO CONTEXTO DO ESTADO

C ONTEMPORÂNEO E M TRANSFORMAÇÃO ... 48 1 Que papel atribuir ã c r i s e ? ... 49 2 O caráter político-discricionário da Administração P ú blica na

implementação dos procedimentos governamentais ... 58 3 As disfunções da A d m i n istração Pública e a estrutura legal que

a instrumentaliza ... 76 CAPlTULO II - 0 DIREITO ADMINISTRATIVO ANTE AS TRANSFORMAÇÕES DA

RELAÇÃO ENTRE ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. . . . 103 1 0 caráter político do Direito Administrativo como instrumento

da Ad ministraçao Pública: a dependência dos três poderes . . . . 104 2 O espaço jurídico da cidadania ... 137 PROJ EÇÃO DE UMA ABOR D A G E M DAS REPERCUSSÕES ... 153

Este ensaio busca circunscrever-se ã temática da renovaçao do. Direito Administrativo ante a .transfortnação que se opera na relação entre Estado e Sociedade Civil, como resultado imediato do aumento de papéis que a Administração Publica passou a desempenhar em função da intervenção do Estado na economia e na esfera privada da sociedade, aparecendo como o es­ paço jurídico apropriado para incorporar a prática política dos cidadaos. A partir de alguns postulados da teoria dos sistemas, acentua- se a insuficiência do referencial teórico tradicional para fornecer prin­ cípios explicativos do Estado e do Direito e afirma-se a necessidade de se buscarem outros princípios informadores, mais adequadosàrealidade so- cioestatal e jurídico-político-administrativa do Estado contemporâneo. Nes­ ta realidade, o Planejamento e a Lei do Plano indicam as bases para a no­ va formulaçao.

Utilizando o método da "análise de conteúdo" constata-se, na o- pinião pública, a crescente insatisfação da Sociedade Civil com os rumos tomados pelos governos do Estado brasileiro. Mediante abordagem dialéti­ ca, analisa a realidade da prática procedimental da Administração Pública no Brasil põs-64, destacando o caráter discricionário das decisões e a marcante característica política que se imprime aos atos e fatos da gover­ namental idade, com repercussões correlatas no ordenamento do Direito A d­ ministrativo, que regulamenta e legaliza a estrutura administrativa.

A transubstancializaçao política deste direito revela que os tradicionais princípios jurídicos do Estado de Direito liberal, tais como o da independência e harmonia dos poderes, o da l eg a l i d a d e e o da democra­ cia representativa, se mostram de todo inoperantes para legalizar, contro­ lar e legitimar a nova prática procedimental da Administraçao Pública, uma vez que esta atua sob o comando do planejamento, da coordenação, do con­ trole, da descentralizaçao e da delegaçao de competência, segundo os cri­ térios da conveniencia que a situaçao do contexto impoe e condiciona.

Implementados mediante uma técnica jurídica que se vale de ino- vaçoes constitucionais, como a do Decreto-Lei, estes princípios justifi­ cam o gradativo fortalecimento do Poder Executivo e provocam a necessida­ de da formaçao de outros processos de legitimação para os planos do gover­ no, permitindo a ampliaçao do campo do Direito Administrativo como espaço jurídico para o exercício da cidadania, através de mecanismos de partici- paçao da sociedade na formulaçao dos planos, e decisões, assim como no con­ trole direto da àtuaçao do Estado.

SUMMARY

This essay is an attempt to define the renewal of Administrative Law in face of the changes operating in the relation between the State and the Civil Society, as an immediate result of the increase in te number of parts now being performed by Public Administration due to the intervention of the State in economy and the private spheres of society. Public Administration has now the adequate juridical space to incorporate the citizens' political practice.

Taking as a starting point some assumptions from the theory of systems, stress is placed on the absence of traditional theoretical references to explain the principles of State and Law, and on the need to look for other pieces of information, more adequate tò the socio-statal and juridical-political-admir.istrative reality of the contemporary State. Within this reality, Planning and the Law of Planning show the bases for

a new definition.

The use of the "content analysis" method made evident, in public opinion, the growing dissatisfaction of the Civil Society with the behaviour of the Brazilian State governments. The reality of the

procedural practice of Public Administration in Brasil after 1964 is analysed by means of a dialectic approach,'and emphasis is placed on the arbitrariness of decisions and the marking political features present in the governamental acts and facts, with correlate effects on the

Administrative Law ordering, which regulates and legalizes the administrative framework.

The political transubstantiation of this Law shows that the traditional juridical principles of the liberal State of Law, such as independence and harmony of power, conformity to law, and representative democracy, appear to be entirely inoperative to legalize, control and legitimate the new Public Administration procedural practice, since Public Administration acts under the command of planning, coordination, control decentralization and competence delegacy, according to criteria of convenience which are imposed and conditioned by the context.

Having been implemented though a juridical technique which makes use of Constitutional innovations such as the "Decree-Law", th.ese principles justify the gradual invigoration of the Executive Power and provoke the naed for other legitimization processes for the government plans, which would make the field of Administrative Law grow as a juridical place for the practice of citizenship, through society participation devices in plan and decision making, as well as in the direct control of the State acts.

"Eò químeAa p&tuaA. m unaAocíedad qu.zh.z- concÁJLÍz aJL poema y oJL acXo, quzàza pa- Zabha v-iva z paZabha v iv id a , cA.zacÁ.Õn dz ta comunidad y comunidad cAzadoha?"

Oatavi.0 Paz {Loa Aignoó zn hotaclon)

1 MATERIAL E METODO P a r a f r a s e a n d o a s o c i ó l o g a R o s e M u r a r o e m o b r a r e c e n ­ te (1), d i g o qu e n e s t e e n s a i o n ã o d e v e m i m p o r t a r as te orias, mas, s i m , a s idéias. E s t a é u m a a t i t u d e t e m e r á r i a e m e x e r c í c i o a c a d ê m i c o de t r a b a l h o de c o n c l u s ã o de curso, p r o b l e m a q u e m e c o m p e t e r e s o l v e r . A c r e d i t o qu e as t e n t a t i v a s p a r a se r e s o l v e r u m p r o b l e m a são, e m geral, d e t e r m i n a d a s p e l a f o r m a c o m o el e é c o l o c a d o , e j u s t a m e n t e o e s f o r ç o p a r a e n f o c a r o b j e t i v a m e n t e u m a s i t u a ç ã o p r o b l e m á t i c a s i g n i f i c a d e s d e logo a p r ó p r i a s o ­ lução: o m a i s são e x p l i c a ç õ e s e j u s t i f i c a t i v a s . A h i s t ó r i a do e n s a i o qu e p r o p o n h o — q u e b u s c a c i r ­ c u n s c r e v e r - s e â t e m á t i c a d a r e n o v a ç ã o do D i r e i t o A d m i n i s t r a ­ tivo — e s t á d e l i n e a d a p e l a t r a j e t ó r i a de q u a t r o anos, t e n t a n ­ do " r e c or t a r" , b e m ao f e it io do j a r g ã o a c a d ê m i c o , o t e m a a

2 ser d i s c u t i d o , de m o l d e a o b j e t i v á - l o , sem d e i x a r de r e f e r i r t o d a a i m e n s a c o m p l e x i d a d e e m que e s t á imerso. A d e n t r a r p e l a s t e m á t i c a s c i r c u n v i z i n h a s d e m a n d a r i a d i s s e r t a ç õ e s p a r a l e l a s ,daí a d i f i c u l d a d e : m o s t r a r q u e não se i g n o r a m as i m p l i c a ç õ e s , m a s que n ã o se d e s e j a a b o rdá-las. C h e g a r a e s t e p o n t o r e m o n t a u m a i n c e s s a n t e t a r e f a de busca. I n i c i a l m e n t e , os clás s i c o s , co m o O t t o M a y er, E r n e s t F o r s t h o f f , M a u r i c e H o uri o u , A d o l f M e r c k l (2) e o u t r o s ;d e p o i s , c h e g a n d o aos c r í t i c o s e p r o g r e s s i s t a s , co mo C h a r l e s D eb ba sch, A n d r é de L a u b a d è r e , A g u s t i n G or d i l l o , etc. (3) Isso, p a r a c u m ­ p r i r a e t a p a de d e m o n s t r a r o q u e nã o se queria. S e r v i u p a r a c o ­ n h e c i m e n t o , e studo, f u n d a m e n t a ç ã o e, p r i n c i p a l m e n t e , p a r a a- f i r m a r c o m t r a n q ü i l i d a d e qu e o D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o é u m c a m p o j u r í d i c o e m c o n s t a n t e f o r m a ç ã o p o r q u e a c o m p a n h a "pari p a ss u" a e s t r u t u r a ç ã o do E s t a d o de D i r e i t o M o d e r n o , e s t a n d o o r ­ g a n i c a m e n t e v i n c u l a d o ao c o n s t i t u c i o n a l i s m o q u e d e u c o r p o aos s i s t e m a s j u r í d i c o s o c i d e n t a i s . N e n h u m a u t o r n e g a e s t e m o v i m e n ­ to, e m u i t o s at é a p o n t a m p a r a sua c o m p l e x i d a d e c r e s c e n t e , a n ­ te a d i n â m i c a de a t u a ç ã o do E s t a d o c o n t e m p o r â n e o e sua c o n s e ­ q ü e n t e b u r o c r a t i z a ç ã o . E s t a s leitu r as , e m b o r a a m p l i a n d o as d i f i c u l d a d e s do tema, t i v e r a m o m é r i t o de r e m e t e r a o u t r o s te x tos , e m á r e a s c o n e x a s das c i ê n c i a s sociais, e n r i q u e c e n d o a v i s ã o c o m d i v e r ­ s i d a d e de d e t a l h e s , e, o b v i a m e n t e , c o m p l i c a n d o o c o n t o r n o do d e s e n h o i n c i pi e nt e . D e s d e a c i ê n c i a a d m i n i s t r a t i v a ,c i ê n c i a s e t e o r i a s p o l í t i c a s , c i ê n c i a s e c o n ô m i c a s , s o c i o l o g i a , a n t r o p o ­ logia, t e o r i a da c o m u n i c a ç ã o , i n f o r m á t i c a , p s i c o l o g i a , até, é

claro, o b r a s jurí d i ca s , m u i t o t e m p o foi d i s p e n s a d o ãs c o n s u l ­ tas e aos e s t u d o s , a c o m p a n h a d o s de m u i t o r a s c u n h o p o s t o fora, p o r q u e e r a d i f í c i l de fechar, na p e r s p e c t i v a de u m â n g u l o não p r e t e n s i o s o , u m a m a t é r i a q u e e n v o l v e a d i n â m i c a da i n t e r a ç ã o E s t a d o / S o c i e d a d e Civil, c o m o a do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o .

P o s s o a f i r m a r que, após e x t e n s a p e s q u i s a b i b l i o g r á ­ fica, n ã o e n c o n t r e i , e p e n s o que e s t á p o r se fazer, u m e s t u d o e s s e n c i a l m e n t e jurídico, q u e s ej a f o r m u l a d o a p a r t i r de novo r e f e r e n c i a l t e ó r ic o , a p r e s e n t a n d o n o v a s b a s e s e p i s t e m o l ó g i c a s , n ã o só p a r a a r e e s t r u t u r a ç ã o do s i s t e m a j u r í d i c o c o m o u m t o ­ do, mas, e m e sp e c i a l , do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , no c o n t e x t o d o E s t a d o i n t e r v e n c i o n i s t a c o n t e m p o r â n e o , g e r e n t e d o s i n t e ­ r e s s e s da s o c ie d a d e. Já n ã o m a i s é p o s s í v e l p e r m a n e c e r no t e r ­ r e n o da c r ít i ca , se m q u e se f a ç a m p r o p o s t a s c o n c r e t a s de n o ­ v a s te o r i a s , c o n s e n t â n e a s c o m a r e a l i d a d e do m u n d o a t u a l e d o s E s t a d o s n a c i o n a i s , na c o n j u n t u r a do c a p i t a l i s m o a v a n ç a d o da " a l d e i a g l o b a l " i n f o r m a t i z a d a .

Por certo, isto é o u s a r o p a s s o q u a l i t a t i v o . T r a t a - se, e v i d e n t e m e n t e , de u m a e m p r e s a p a r a g r a n d e s e r e q u e r u m i n s t r u m e n t a l c o m p a r a d i g m a s l e g i t i m a d o s p e l o s c í r c u l o s c i e n ­ t í f i c o s do s no t á v e i s . M a s ê e n s a i a n d o g r a d a t i v a m e n t e qu e se c o n t r i b u i p a r a a m o n t a g e m e a p r e s e n t a ç ã o do e s p e t á c u l o . Foi a s s i m q u e — de e n s a i o e m ensaio, c o m m u i t o d e b a ­ te e m a m b i e n t e s a c a d ê m i c o s e nas á reas de p r o f i s s i o n a i s do D i ­ r e i t o e da Po l í t i c a , p a r t i c i p a n d o e m c o n g r e s s o s , s i m p ó s i o s e s e m i n á r i o s p r o m o v i d o s p o r faculda de s , a s s e m b l é i a l e g i s l a t i v a ,

4 c â m a r a de v e r e a d o r e s , s o c i e d a d e s c u l t u r a i s e a s s o c i a ç õ e s de cl as se , t r o c a n d o c o r r e s p o n d ê n c i a s c o m e m i n e n t e s j u r i s t a s n a ­ c io na is , e m e s m o e s t r a n g e i r o s e, p r i m o r d i a l m e n t e , p r o c u r a n d o m a n t e r a t u a l i z a d o m e u c a b e d a l de i n f o r m a ç õ e s , a p a r t i r de 1983, a l é m de i n t e n s i f i c a r a b u s c a no a l v o r e c e r da a b e r t u r a p o l í t i c a no B r a s i l e no c o n t e x t o da A m é r i c a L a t i n a — a idéia a m a d u r e c e u . A p ó s o a r r e m e d o de t eses m u i t o a b r a n g e n t e s e o p e r ­ m a n e n t e g o s t o a m a r g o do a p e t i t e i n s a t i s f e i t o , foi t o m a n d o f o rm a e c o n f i a n ç a , q u a s e c on v i c ç ã o , de q u e sati sf az , c om o t e ­ se i ncial, l a n ç a r a h i p ó t e s e e a f i r m a r a n e c e s s i d a d e de r e ­ p e n s a r o D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , q u e s t i o n a n d o seu r e f e r e n c i ­ al c l á s s i c o e i n s i n u a n d o n o v o s caminhos. Ë i m p o r t a n t e r e l a t a r as e t a p a s u l t r a p a s s a d a s at é c h e ­ g a r ã f o r m u l a ç ã o d e s t a h i p ó t e s e p o r q u e c o n s t i t u í r a m p a s s o s da m e t o d o l o g i a q u e p r o c u r e i a p l i c a r ao t r ab al ho . E s s a m e t o d o l o ­ g i a é p r o p o s t a p or J o h n N a i s b i t t , no li vro " M e g a t e n d ê n c i a s , as dez g r a n d e s t r a n s f o r m a ç õ e s q u e e s t ã o o c o r r e n d o n a s o c i e d a ­ de m o d e r n a " (4). T r a t a - s e de u m m é t o d o c h a m a d o " a n á l i s e de c o n t e ú d o " p r o p o s t o p o r H a r o l d L a s s w e l l (5) q u e c o n s i s t e no e x a m e dos t e m a s d o m i n a n t e s q u e i n t e g r a m e st u d o s , d e bat e s, se mi n á r i o s , n o t í c i a s de jornais, re vi s t a s , p e r i ó d i c o s , b o l e ­ tins e s p e c i a l i z a d o s , p u b l i c a ç õ e s d i v e r s a s , e n t r e v i s t a s ,e t c ., o u seja, t e m a s que, e m d e t e r m i n a d o m o m e n t o , p o r p e r í o d o s i g ­ n i f i c a t i v o , e m u m c o n t e x t o h i s t ó r i c o , o c u p a r a m c o m d e s t a q u e os m e i o s de c o m u n i c a ç ã o — a qu i c o n s i d e r a d a q u a l q u e r f o r ­ m a de m a n i f e s t a ç ã o —, s e nd o m o n i t o r i z a d o s c o m o b j e t i v o de a v a l i a r o c o m p o r t a m e n t o e a o p i n i ã o

p ú b l i c a . A a n á l i s e de c o n t e ú d o f u n c i o n a na b a s e de l e i t u r a in- t e r p r e t a t i v a de t o d a e q u a l q u e r m a t é r i a q u e a p a r e ç a r e i t e r a - da me nt e , c o m o n o t í c i a ou i nf o r m a ç ã o , e m u m a d e t e r m i n a d a área de c o n h e c i m e n t o , c o m o p o d e m ser a p o l ít ic a, o d ir ei to , a a d ­ m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , o g o v e r n o ou a saúde, a e d u c a ç ã o , o t r a ­ balh o , e a s s i m s u c e s s i v a m e n t e . A p ó s a " m o n i t o r a ç ã o " — p a l a ­ v r a a d o t a d a p e l o a p l i c a d o r do m é t o d o — do m a t e r i a l coleta do, c u j o p a r â m e t r o é e s t a b e l e c i d o p e l o p e s q u i s a d o r e m t e r m o s de i n t e r e s s e , á r e a de c o n h e c i m e n t o , t e m p o e e s p a ç o , d e l e são e x ­ t r a í d o s os c o n t e ú d o s a l t a m e n t e s i g n i f i c a t i v o s , e m t e r m o s de a l v o de p r e o c u p a ç ã o da o p i n i ã o p úb li ca , f o r m u l a n d o - s e u m q u a ­ d r o de s i t ua ç ão , c o m o o b j e t i v o de d e t e c t a r t e n d ê n c i a s de m u ­ d a n ç a s sociais. C o m o se vê, é u m a m a n e i r a de a n á l i s e e m p í r i c a , p a r a a q u a l n ã o se e s t a b e l e c e m limi t e s ríg idos, o q u e p e r m i t e ao p e s q u i s a d o r o e x e r c í c i o da li vre i n t e r p r e t a ç ã o , e v i d e n t e m e n ­ te a p a r t i r de c e r t o s c r i t é r i o s de c o n h e c i m e n t o q u e l e g i t i ­ m e m sua f u n d a m e n t a ç ã o . A s s i m sendo, d e n t r o do i t e m m e t o d o l o ­ gia, a a d o ç ã o da a n á l i s e de c o n t e ú d o i m p l i c a t a m b é m a a n á l i ­ se d i a l é t i c a , e m que i n e x i s t e m d a d o s c o n c r e t o s t a b e l a d o s e m m o l d e s e s t a t í s t i c o s , m a s o n d e o c o r r e u m a c o m p r o v a ç ã o ,e m t e r ­ m o s de o p i n i ã o p ú b l i c a c or r e n t e , s o br e d e t e r m i n a d a m a t é r i a , a q u e se a t r i b u i u m a i n t e r p r e t a ç ã o e l a b o r a d a c o m f u n d a m e n t o e m p r e s s u p o s t o s t eóricos. Q u a n t o a e s t e e n f o q u e m e t o d o l ó g i c o , é i n t e r e s s a n t e

6

r e p r o d u z i r a p o s i ç ã o a s s u m i d a p o r F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso. Q u a n d o e x p l i c a a r e l a ç ã o e n t r e p r á t i c a e teoria, ist o é, as b a s e s e m p í r i c a s p a r a a f o r m u l a ç ã o teórica, a f i r m a qu e

"... o estatuto metodológico da mensuração numa abordagem dialética não desempenha o papel de um instrumento fun­ damental na lógica da demonstração, como se tratássemos com hipóteses a serem aceites ou rejeitadas apenas de­ pois de estatisticamente testadas. Evidentemente, as in- formaçoes e demonstraçoes estatísticas sao úteis e n e c e s ­ sárias para tornar a análise dialética menos abstrata (portanto, menos geral) e mais concreta (portanto, rela­ cionando entre si conjuntos específicos de relações).Mas as questões cruciais a serem demonstradas são de outra natureza. Antes de tudo, é necessário propor conceitos capazes de explicar tendências de transformação.Isso su­ põe o reconhecimento de forças opostas a m o v e r e m a h i s ­ tória. Em segundo lugar, é preciso relacionar essas for­ ças de uma forma global, caracterizando as fontes b á s i ­ cas de sua existência, continuidade e mud a n ç a ..." (6)

Po r o u t r o lado, a c r e s c e n t a ainda,

"as estruturas sociais impoem limites aos processos so­ ciais e reiteram f o r m a s .estabelecidas de comportamento. Contudo, geram também còntradiçoes e tensões sociais, a- brindo possibilidades para movimentos sociais e ideolo­ gias de transformação" (7). V a l e n d o - m e d e s t a p o s t u r a m e t o d o l ó g i c a o r g a n i z e i u m a c e r v o de n o t í c i a s de jornais, r e vi s tas , p e r i ó d i c o s , b o l e t i n s i n f o r m a t i v o s , etc. p u b l i c a d o s na i m p r e n s a b r a s i l e i r a ,c o n c e n ­ t r a n d o o i n t e r e s s e na á r e a da p o l í t i c a e da a d m i n i s t r a ç ã o p ú ­ b l i c a — a q u i c o n s i d e r a d a a a t u a ç ã o dos g o v e r n o s f e d e r a l , e s

-t a d u a l e m u n i c i p a l —, b e m c o m o m a -t é r i a s de á re as c o n e x a s das c i ê n c i a s sociais. Após, e s t a b e l e c i co m o n e x o de i n t e r e s s e c o ­ m u m o p r o b l e m a da a t u a ç ã o g o v e r n a m e n t a l na d i r e ç ã o do E s t a d o e a f o r ma c o m o e s s a a ç ã o é o b s e r v a d a e a v a l i a d a p o r set or es da s o c i e d a d e c i v i l e m geral, sem a p r e o c u p a ç ã o de d i s c r i m i n a r c a ­ t e g o r i a s p r o f i s s i o n a i s o u c l a s s e s sociais, a dot a ndo , p o r t a n t o c o m o c r i t é r i o ú n i c o o c o n t e ú d o da m a t é r i a v e i c u l a d a .

D e s t a r t e , foi p o s s í v e l sel ec io na r, e m e x p r e s s õ e s b e m o b j e t i v a s , os a s s u n t o s que o c u p a r a m as p a u t a s do n o t i c i á r i o a p a r t i r de 1983, m a r c o de c e r t a forma a l e a t ó r i o (eis q u e com- p r o v a d a m e n t e as m e s m a s p r e o c u p a ç õ e s são a n t e r i o r e s ) , até fins de 1985, f e cho d e t e r m i n a d o p a r a a s e l e ç ã o do m a t e r i a l (uma vez q ue os m e s m o s t em a s c o n t i n u a m a lv o de d i s c u s s õ e s ) . D e s t e , des - t a c a m - s e , e n t r e out r os , os s e g u i n t e s tópicos: O c r e s c i m e n t o d o Estado, c o m a g r a d a t i v a i n t e r v e n -- ção na e c o nomia; - A e s t a t i z a ç ã o da e c o n o m i a e o e x c e s s i v o n ú m e r o de e m p r e s a s estat ai s; - A i n d u s t r i a l i z a ç ã o e a s o f i s t i c a ç ã o da tec n o l o g i a ; - A d e s e s t a t i z a ç ã o e o i n c e n t i v o ã l i v r e in ici a tiv a ; - A b u r o c r a t i z a ç ã o g e r a d a p e l a e s t a t i z a ç ã o e o em- p e r r a m e n t o da m á q u i n a estatal; - Os m e c a n i s m o s de d e s b u r o c r a t i z a ç ã o c o m n o v a s f o r ­ m a s de c r e s c i m e n t o da bu r o c r a c i a ; - A a l i a n ç a dos t é c n i c o s e e l i t e s e c o n ô m i c a s d o m i ­ n a n t e s c o m a m á q u i n a b u r o c r á t i c a , c o m o e s t r u t u r a g o v e r n a m e n t a l m o n t a d a p a r a p e n s a r e r e a l i z a r o

de-8 s e n v o l v i m e n t o ; 0 p o d e r t e c n o b u r o c r á t i c o c o n d i c i o n a n d o as d e c i s õ e s p o l í t i c a s ; A i d e o l o g i a do d e s e n v o l v i m e n t o e s e g u r a n ç a n a c i o ­ n a l i m p l e m e n t a d a p e l o p o d e r m i l i t a r - t e c n o b u r o c r á t i - co e o d i s t a n c i a m e n t o das r e a i s n e c e s s i d a d e s b á s i ­ cas da Nação; A f a lt a de p o l í t i c a s s o c i a i s d e f i n i d a s a p a r t i r das n e c e s s i d a d e s e s s e n c i a i s da sociedade; A c r i s e g e r a d a p e l a c o r r u p ç ã o e c o n s e q ü e n t e d e s ­ c r e n ç a da s o c i e d a d e c i v i l nas i ns t i t u i ç õ e s ; A f alta de p a r t i c i p a ç ã o do p o v o na s decisõ e s; A c r i s e de i d e n t i d a d e n a c i o n a l e a d i s f u n ç ã o das i n s ­ t i t u i ç õ e s ; A c r i s e de r e p r e s e n t a t i v i d a d e dos p a r t i d o s p o l í t i ­ cos e a f a l ê n c i a da d e m o c r a c i a r e p r e s e n t a t i v a ; A c r i s e do p a r l a m e n t o , c o m d e s c r é d i t o e d e c l í n i o do p o d e r l eg i slativo; A h e g e m o n i a do p o d e r e x e c u t i v o e a p r o l i f e r a ç ã o l e ­ g i s l a t i v a de o r i g e m g o v e r n a m e n t a l ; A i n o p e r â n c i a do p o d e r ju di ci ár io ; 0 c o l a p s o da e s t r u t u r a a d m i n i s t r a t i v a e a ineficiên­ c i a de seus órgãos; A i n s a t i s f a ç ã o g e n e r a l i z a d a da s o c i e d a d e civil; A e x i g ê n c i a de p o l í t i c a s s o c i a i s e f i c a z e s , p o r p a r ­ te do a p a r e l h o g o v e r n a m e n t a l ; A u r g e n t e n e c e s s i d a d e de n o v o o r d e n a m e n t o j u r í d i ­ co, e x p r e s s a n d o a v o n t a d e p o p u l a r e a r e a l i d a d e

na-c ional, e g a r a n t i n d o as l i b e r d a d e s p ú b l i na-c a s e os d i r e i t o s h u ma no s.

E v i d e n t e m e n t e não é p o s s í v e l sit u a r a c a u s a de todo e s t e d e s a r r a n j o e x p r e s s a d o p e l o s t em as t r a z i d o s ã c o l a ç ã o . R e ­ d u z i - l o s a u m a ú n i c a o r i g e m c o n s t i t u i r i a u m a i n a d e q u a ç ã o , ao n í v e l da a n ál i s e , e u m a d i s f u n ç ã o q u a n t o à v a l i d a d e dos r e ­ s u l t a d o s d e s s a m e s m a análise. Mas, a t r a v é s de u m a a n á l i s e de c o n t e ú d o é p o s s í v e l c o s t u r a r toda a c o m p l e x i d a d e q u e se a d e n ­ sa no c e n á r i o social, p o l í t i c o , j u r í d i c o e e c o n ô m i c o do B r a ­ sil a p ós o r e g i m e q u e t o m o u o p o d e r e m 1964. A c r e d i t o q u e tal c o s t u r a t e rá o p a p e l de m o s t r a r e s t e s m e s m o s f atos p o r uma o u t r a ótica, r e v e l a n d o o q u e até o m o m e n t o , na m a i o r p a r t e dos d e b a t e s qu e t ê m se trava do , p e r m a n e c e subme rs o, r e l e g a d o a u m s e g u n d o plano, q u a n d o na v e r d a d e o c u p o u e c o n t i n u a r á o c u p a n ­ do o c e n t r o n e r v o s o de t o d a a a t u a ç ã o g o v e r n a m e n t a l , p r i n c í ­ p i o e fim dos t e ma s a r r o l a d o s p a r a r e f l e x ã o e i n t e r p r e t a ç ã o . O c e n t r o n e r v o s o de que falo m e t a f o r i c a m e n t e ê a e s ­ t r u t u r a a d m i n i s t r a t i v a do Estado, a q u e f u n c i o n a c om o a m e d u ­ la d a g o v e r n a m e n t a l i d a d e , v i s t o ser o c e n t r o i r r a d i a d o r de t o d o o c o r p o da a d m i n i s t r a ç ã o pú bl ic a, sem q u e se p o s s a m d e ­ t e r m i n a r os l i m i te s de seu al cance. D a í p o r q u e , ap ó s u m a a n á ­ lise do c o n t e ú d o dos t em as d e s t a c a d o s , i m p o r t a e s t a b e l e c e r u m n e x o c a u s a l comum, p o r ser medu l a r , e m b o r a n ã o o único. Tal a t i t u d e t e r i a c o m o c o n s e q ü ê n c i a u m a r e d u ç ã o i n d e v i d a cu jo r e ­ s u l t a d o s e r i a a s e g r e g a ç ã o das d e m a i s i n s t â n c i a s ã c o n d i ç ã o de e p i f e n ô m e n o s .

10

A ss i m, e n f o c a n d o a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a c o m o u m t o ­ do, e, de f o r ma e s p e c í f i c a , o o r d e n a m e n t o j u r í d i c o q u e a i n s ­ t r u m e n t a l i z a e l eg a li z a, q u a l seja, a e s t r u t u r a do D i r e i t o A d ­ m i n i s t r a t i v o , c r e i o p o s s í v e l a f i r m a r c o m s e g u r a n ç a que tal d i r e i t o p o s i t i v o , p o r ser o "l íquor" da med ul a, m a n t é m to da a m á q u i n a e m f u n c i o n a m e n t o e por ironia, p e r m a n e c e e n c o b e r t o por o u t r a s e s t r u t u r a s e funções, d i f i c u l t a n d o e e m p e r r a n d o o a n d a m e n t o d o c o n j u n t o m a n t e n d o - s e no a n o n i m a t o das s alas e dos g a b i n e t e s . A o c o n t r á r i o , d e v e r i a ser e x a m i n a d o p e l o c r i v o a- n a l í t i c o d os e s p e c i a l i s t a s , no s e n t i d o de m e r e c e r u m t r a t a ­ m e n t o p a r a m u d a n ç a s u b s t a n c i a l , c o m n o v o s p r i n c í p i o s que

lhe s e r v i s s e m de m a n a n c i a l e que lhe a b r i s s e m os p o s t u l a d o s d o g m á t i c o s p a r a q u e lhe f o s s e m i n j e t a d a s as s e iva s de m u d a n ­ ças. T a i s m u d a n ç a s , q u e i n c l u s i v e já se o p e r a r a m nas e s t r u ­ t ur as s o cia i s, p e r s i s t e m na e s p e r a de uma r e c i c l a g e m , a fim d e q u e se v i a b i l i z e u m a i n t e r r e l a ç ã o m a i s e f i c a z e n t r e a s o ­ c i e d a d e c i v i l e o c o r p o a d m i n i s t r a t i v o estatal. P o r e n t e n d e r q u e c o n s t i t u i u m a q u i m e r a a p r e t e n s ã o de a b r a n g e r a t o t a l i d a d e social, a m e n o s q u e se a d q u i r a u m c a ­ m a r o t e fora d a h i s t ó r i a , c o m u m d i s t a n c i a m e n t o q u e p r o p o r c i ­ one a v i s ã o do todo, a c r e d i t o q u e s o m e n t e m e d i a n t e a a n á l i s e do s i s t e m a p o d e r e m o s d i s p o r de m e l h o r a p r o x i m a ç ã o do o b j e t o a e l u c i d a r , p o r q u e s e rá e x a m i n a d o sob a ó t i c a das m ú l t i p l a s i m b r i c a ç õ e s e l e v a n d o e m c o n s i d e r a ç ã o a d i v e r s i d a d e das i n s ­ t â n c i a s e m q u e e s t á imerso. J e a n C a r b o n n i e r diz que

"Tous les phénomènes du droit qui se situent dans un m ê ­ me espace et un même temps de la société, sont reliés entre eux par des rapports de solidarité qui dessinent un système" (8).

Ë a t r a v é s d e s t a c o n c e p ç ã o de s i s t e m a q u e se p o d e m a- v a l i a r as f o r ç a s s o c i a i s e m c r e s c e n t e co m p l e x i d a d e , s e n d o p o s ­ s í ve l d e t e r m i n a r as e s t r u t u r a s m a t e r i a i s e as e s t r u t u r a s f o r ­ m a i s e m c o n f r o n t o . N o q u e se r e f e r e âs e s t r u t u r a s legais, no p e r í o d o p ó s - 6 4 , no B rasil, fi cou v i s í v e l o a u m e n t o das t e n ­ sões e c o n f l i t o s , d a d a a h e t e r o g e n e i d a d e das forç as s o c i a i s e das e s f e r a s de p o d e r e m ant a g o n i s m o . U m a a n á l i s e q u e p r e t e n d e s s e a b r a n g e r a t o t a l i d a d e do c o n t e x t o h i s t ó r i c o n e s t e p e r í o d o e e m suas d i v e r s a s i m p l i c a ­ ções, n e c e s s a r i a m e n t e d e v e r i a levar e m c o n t a os a n t a g o n i s m o s do s i n t e r e s s e s de c l asses, a p a r t i r de c a t e g o r i a s de a n á l i s e a p r o p r i a d a s , b e m c o m o os m e c a n i s m o s de p o d e r e as f o r ças p o ­ l í t i c a s e m c o n f r o n t o , v a l e n d o - s e da m e t o d o l o g i a d as c i ê n c i a s p o l í t i c a s e s o c i a i s e d e u m a s é ri e de i n j u n ç õ e s s ob r e os n ov os m o v i m e n t o s s o c i a i s e o p a p e l do E s t a d o c o n t e m p o r â n e o . N ã o é o q u e p r e t e n d o no pr e s e n t e .

õbvio, ainda,, que, n u m t ip o de s o c i e d a d e c o m o a que se b u s c a a na l i s a r , no c a s o a b r a s i l e i r a , as e s t r u t u r a s n ã o e s ­ tão b a s e a d a s e m r e l a ç õ e s de i g u a l d a d e n e m a o r g a n i z a ç ã o s o ­ c ial leva e m c o n t a p a d r õ e s de c o l a b o r a ç ã o . A t ô n i c a da s r e l a ­ ções é a a s s i m e t r i a , a d e s i g u a l d a d e social, a e x p l o r a ç ã o , com a p a r a d o x a l e m e r g ê n c i a de c o n f l i t o s n ã o m e d i a d o s i n s t i t u c i o - n a l men t e. E n t r a r p o r e s t e terreno, a d e n s a r i a e e s t e n d e r i a a

12 a n á l i s e p a r a a á r e a e c o n ô m i c a , p ol íti c a, s o ci o l ó g i c a , etc... e a c r e d i t o que u m e n f o q u e j u r í d i c o - p o l í t i c o t e r i a o m é r i t o n ã o só de g e n e r a l i z a r , m a s p r i n c i p a l m e n t e de s i m p l i f i c a r n u m m o m e n t o h i s t ó r i c o e m q u e se p e n s a o r e o r d e n a m e n t o da s o c i e ­ d a d e . A l i á s, e n x e r g a r u m a n o v a o r d e m soc ial c o m o a p o s s i b i ­ l i d a d e de a l t e r a ç õ e s e s t r u t u r a i s p r o f u n d a s é o m o t e p a r a a e- l a b o r a ç ã o d e s t e ensaio. É e m F e r n a n d o H e n r i q u e C a r d o s o que, m a i s u m a vez, e n c o n t r o s u b s í d i o p a r a m e u p o n t o - d e - v i s t a . A s ­ s e v e r a el e que:

"em momentos históricos decisivos, a capacidade política (que inclui organização, vontade, ideologias) é neces­ sária para reforçar ou transformar uma situação estru­ tural. A avaliação intelectual de uma situação d a d a e a s idéias acerca do que deve ser feito são cruciais em p o ­ lítica. Esta está imersa na obscura área entre interes­ ses sociais e criatividade humana" (9).

S e n d o assim, r e s s a l t a da a n á l i s e de c o n t e ú d o o fato de q u e e m f u n ç ã o de u m a p o l í t i c a de d e s e n v o l v i m e n t o q u e l evou o B r a s i l a u m a c e l e r a d o c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o e a v a n ç o na á- re a t e c n o l ó g i c a , o E s t a d o p a s s o u a d e s e m p e n h a r u m p a p e l na e- c o n o m i a q u e f a t a l m e n t e t e v e r e p e r c u s s õ e s na a d m i n i s t r a ç ã o p ú ­ b l i c a e na e s t r u t u r a b u r o c r á t i c a q u e a sustenta. P o d e - s e a- po nt ar, m e sm o , a e s t r u t u r a a d m i n i s t r a t i v a c o m o u m a da s g r a n ­ des c o n s e q ü ê n c i a s d e s t e p r o c e s s o e, n u m m o v i m e n t o d i a l é t i c o , c om o u m a d as g r a n d e s c a u s a s dos d e s a j u s t e s e s t r u t u r a i s ,l o g i ­ c a m e n t e c o m a i m p l i c a ç ã o de f at o r e s de o r d e m di ve rs a.

M e r e c e , p o r t a n t o , u r g e n t e t r a t a m e n t o o o r d e n a m e n t o j u r í d i c o do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , p o r ser a q u e l e qu e e stá o r g a n i c a m e n t e v i n c u l a d o c o m a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a e p o r ser a q u e l e que, e m v i r t u d e das m u d a n ç a s o c o r r i d a s na a t u a ç ã o do E stado, a s s u m i u a t a r e f a de p r o c e s s a r os c o n f r o n t o s da s o c i e ­ d a d e c o m o a p a r e l h o estatal, sem, no en t anto, e s t a r d e v i d a ­ m e n t e i n s t r u m e n t a l i z a d o p a r a a r e a l i z a ç ã o da j u s t i ç a e p a r a a m e d i a ç ã o do s c on f l i t o s .

I n s e r i d a no s i s t e m a j u r í d i c o e o r d e n a d a c o m o d i r e i t o p o s i t i v o , c o m p e c u l i a r i d a d e s únicas, a e s t r u t u r a do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o f u n c i o n a na i n t e r a ç ã o E s t a d o - S o c i e d a d e C iv i l c o m o o líqtior da m e d u l a espinhal, S us t ent a , s e m ap ar e c e r , o a r c a b o u ç o da a d m i n i s t r a ç ã o , e sua m a l h a j u r í d i c a m a n t é m o f u n c i o n a m e n t o da e s t r u t u r a b u r o c r á t i c a . 0 c r e s c i m e n t o de a m ­ bas é p r o p o r c i o n a l à a t u a ç ã o do E s t a d o ,p e r p a s s a n d o - a nas três e s f e r a s p r i n c i p a i s do poder, s e m no e n t a n t o e v i d e n c i a r - s e , p e r m a n e c e n d o o D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o e n c o b e r t o p o r á rea s a- fins, cç>mo o D i r e i t o E c o n ô m i c o , F i n a n c e i r o , T r i b u t á r i o , C o ­ m e r c i a l , etc. . P o r e s t e s d e s c a m i n h o s , d e i x a o c u l t o s os v í c i o s de o r i g e m do s i s t e m a a m e a ç a d o de rui r ou, q u e m s a b e , j á e m r u ­ ínas .

Isto posto, se, p o r u m lado, a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a — i n s t r u m e n t a l i z a d a p o r u m D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o c u j a r e g u ­ l a m e n t a ç ã o c o n t e m p o r â n e a se d i s t a n c i o u dos p r i n c í p i o s j u r í ­ d i co s t r a d i c i o n a i s — , a p a r e c e c o m o u m a f o rça m a t e r i a l q u e se o p õ e ã r e a l i z a ç ã o de o b j e t i v o s s o c i a i s p o r q u e seus p r o c e d i ­ m e n t o s e d e c i s õ e s e s t ã o c r i s t a l i z a d o s p o r m e c a n i s m o s b u r o c r á ­

14 ticos, p o r o u t r o lado, s u r g e m os s i nt o m a s s o c i a i s - d e t e c t a d o s n a o p i n i ã o p ú bl i ca , co m o falta de c r e d i b i l i d a d e no governo, n ã o - r e c o n h e c i m e n t o da sua l e g i t i m i d a d e , i n s a t i s f a ç ã o c o m as p o l í t i c a s s o c i a i s i m p l e m e n t a d a s e c l a r a m a n i f e s t a ç ã o da i n e ­ f i c i ê n c i a da s i n s t i t u i ç õ e s e ó r g ã o s g o v e r n a m e n t a i s — co mo um a n o v a f or ç a p o l í t i c a , q u e d e l i n e i a n o v o s p r i n c í p i o s f ormais na b u s c a de s o l u ç õ e s m a i s c o n s e n t â n e a s c o m as n e c e s s i d a d e s e a s ­ p i r a ç õ e s da soci e da d e. Do c o n f r o n t o e n t r e o a p a r e l h o g o v e r n a m e n t a l e a s o ­ c i e d a d e c i v i l r e s u l t a a a b e r t u r a de e s p a ç o s q u e v i a b i l i z a m s i t u a ç õ e s c o n c r e t a s no s e n t i d o de a l t e r a ç õ e s e m u d a n ç a s e s ­ t r u t u r a i s . P a r a n ã o f u gir ao fato h i s t ó r i c o m a i s i m e d i a t o ,i s ­ so p o d e ser e x e m p l i f i c a d o p e l a r e i v i n d i c a ç ã o de u m a a s s e m ­ b l é i a n a c i o n a l c o n s t i t u i n t e no Brasil, após a t r a n s i ç ã o dos r e g i m e s a u t o r i t á r i o s p a r a u m a d e m o c r a c i a f o rm al ne go c i a d a .

N e s t e ínterim, não s endo o o b j e t i v o a n a l i s a r o m o ­ m e n t o c o n s t i t u i n t e q u e traz v í c i o s no n a s c e d o u r o , a firmo, no e n t a n t o , q u e se t r a t a da o p o r t u n i d a d e de e f e t i v a m e n t e p r o c e s ­ sar m u d a n ç a s de o r d e m e s t r u t u r a l no s i s t e m a j u r ídi c o, q u e i- rão f o r m a l i z a r a e x p r e s s ã o de n o v a s forç as s o c i a i s já e n g e n ­ d r a d a s e que, todavia, n ã o e n c o n t r a m c a n a i s a p r o p r i a d o s p a r a a r e a l i z a ç ã o de c o m u n i c a ç õ e s e f i c a z e s e n t r e a s o c i e d a d e ci vil e o Estado. E s c l a r e c e n d o , r e f i r o - m e às n o v a s for mas de v i d a na s o c i e d a d e c o n t e m p o r â n e a , e m q u e o E s t a d o g e r e n c i a os i n t e r e s ­ ses s o c i a i s i m p l e m e n t a n d o políticas' e a ç õ e s s o c i a i s q u e a te n

-d e m as -d i v e r s a s e s f e r a s -da v i -d a p r i v a -d a -dos c i-da -d ã o s , c omo e- d u c a ç ã o , saúde, a l i m e n t a ç ã o , t r a n s p o r t e , h a b i t a ç ã o e lazer, p a r a n ã o f a l a r no t r a b a l h o e nos m e i o s de p ro du çã o. Mas, c o n ­ t r a d i t o r i a m e n t e , d e i x a de p r o p i c i a r m e i o s p a r a q u e as d i r e t r i ­ zes d as p o l í t i c a s i m p l e m e n t a d a s s e j a m e x p r e s s ã o da v o n t a d e da s o c i e d a d e . Este, aliás, é u m f e n ô m e n o c a r a c t e r í s t i c o do m u n d o atual, e m q u e se p r o c e s s a , ao d i z e r c i e n t í f i c o , a p u b l i c i z a - ção d o p r i v a d o e a p r i v a t i z a ç ã o do pú b lic o , f e n ô m e n o de n a t u ­ r e z a social, e c o n ô m i c a e p o l í t i c a , m a s de f o r m a l i z a ç ã o j u r í ­ dica, ei s q u e s i g n i f i c a u m a a d m i n i s t r a t i v i z a ç ã o do Dir e ito , p o r q u e "tudo" p a s s o u ã e s f e r a da a d m i n i s t r a ç ã o do Estado. G u a r d a d a s as d i v e r s i d a d e s h i s t ó r i c a s e c u l t u r a i s de c a d a s o ­ c i e d a d e , e s t a a t u a ç ã o do E s t a d o m a r c a d a m e n t e a d m i n i s t r a d o r , g e r e n t e dos i n t e r e s s e s sociais, c o n s t i t u i c a r a c t e r í s t i c a do E s t a d o c o n t e m p o r â n e o , ind i s t i n t a , inclu s ive , das c o l o r a ç õ e s c a p i t a l i s t a s o u s o c i a l i s t a s , eis q u e é u m p r o c e s s o q u e se dá b a s i c a m e n t e e m f u n ç ã o da c r e s c e n t e c o m p l e x i d a d e da v i d a e m s o ­ ci ed a d e , d i a n t e do s p r o b l e m a s e c o n ô m i c o s , p o l í t i c o s e as d i ­ f e r e n ç a s s o c i a i s e m t e r m o s de n í v e l e de q u a l i d a d e d e v i d a . É p o s s í v e l , já, e s t a b e l e c e r t ra ç o s c o m u n s s obr e o p a p e l do E s ­ tado, m e s m o q u e se c o n s i d e r e a d i v e r s i d a d e de c o n t e x t o s , q u a n d o se fala s o b r e a g o v e r n a m e n t a l i d a d e , t e r m o a b r a n g e n t e e a b s t r a t o q u e p o d e ser a t r i b u í d o â a t u a ç ã o do E s t a d o c o m o a d ­ m i n i s t r a ç ã o e m s e n t i d o amplo. M e r e c e m r e f e r ê n c i a , a t í t u l o de e x emp l o, as c o n s t a t a ç õ e s a q u e c h e g a r a m os s i m p ó s i o s b i a n u ­ ais que t r a t a m da c o r r e l a ç ã o e n t r e as t r a n s f o r m a ç õ e s a d m i ­ n i s t r a t i v a s e as m u d a n ç a s e c o n ô m i c a s e s oc iais, m e d i a n t e a- n ã l i s e de s i t u a ç õ e s t a n t o dos p a í s e s da E u r o p a q u a n t o d a A m é ­

16 rica. T a i s e n c o n t r o s a t e s t a m a u n i v e r s a l i z a ç ã o do s m e i o s a d ­ m i n i s t r a t i v o s (10). E m r e l a t ó r i o e f e t u a d o so bre os t r a b a l h o s das d e l e g a ­ ções de d i f e r e n t e s p a í s e s e u r o p e u s na á r e a da a d m i n i s t r a ç ã o pú b l i c a , J e a n R i v e r o a f i r m a que, n ão c o n s i d e r a n d o as d i f e r e n ­ ças f u n d a m e n t a i s de d i m e n s ã o e de e s t r u t u r a e n t r e as a d m i n i s ­ t r a ç õ e s de c a d a E stado, é p o s s í v e l e s t a b e l e c e r u m t ra ço c o m u m de e v o l u ç ã o , a i n d a q u e c o m d i f e r e n ç a s de ritmo. Sã o eles, na p a l a v r a do autor:

"Quant aux facteurs communs ils sont bien sûr les plus nombreux; inutile de les développer: industrialisation, urbanisation, élévation du niveau de vie, volonté accrue de sécurité et de culture, souci de l ' e n v ironnement,pri­ mat croissant de l'économie dans la vie de chaque pays"

(

11

) .

O s e n t i d o d e s t a c o n s t a t a ç ã o não r e s i d e e m s i s t e m a t i ­ zar o t r a ç o c o m u m e n t r e as d i f e r e n t e s a d m i n i s t r a ç õ e s dos E s ­ tados, m a s e m a p o n t a r p a r a a t r a n s f o r m a ç ã o e s t r u t u r a l q ue f a ­ t o r e s de o r d e m e c o n ô m i c a , p o l í t i c a e s o c i a l e s t ã o p r o d u z i n d o na e s f e r a da a d m i n i s t r a ç ã o es ta ta l, c o m r e p e r c u s s õ e s s ob re o E s t a d o p r o p r i a m e n t e dito, co mo i n s t â n c i a p r o d u z i d a p e l a s o c i ­ edade, a q u a l sofre, h i s t ó r i c a e d i a l e t i c a m e n t e , a l t e r a ç õ e s , e s t a n d o a m e r e c e r , p o r t a n t o , u m a n o v a f o r m u l a ç ã o t e ó r i c a qu e v i s e ao e n g e n d r a m e n t o de s o l u ç õ e s m a i s c o n s e n t â n e a s c o m a r e ­ a l i d a d e do cont e xt o . U m dos e l e m e n t o s q u e m a r c a o p e r f i l d e s t e E s t a d o é o p l a n e j a m e n t o , ou seja, o p a p e l de p l a n e j a d o r , d e s e m p e n h a d o

p e l o E s ta d o , e que, t udo e s t á a indicar, s u r g i u p a r a p e r m a n e ­ cer, d a n d o f u n d a m e n t o p a r a q u e se a f i r m e u m a c o n c e p ç ã o de E s ­ t a d o d i f e r e n t e d a s q u e até a g o r a t ê m sido e n u m e r a d a s . 0 que q u e r o d i z e r é q u e o E s t a d o c o n t e m p o r â n e o jã for n e c e e l e m e n t o s p a r a ser c a r a c t e r i z a d o c o m o u m t ip o d i s t i n t o d a q u e l e s t e o r i ­ zados p e l a s c i ê n c i a s p o l í t i c a s e sociais. E o m a i s s i g n i f i c a ­ t i v o d e s t a c o n s t a t a ç ã o não e s t á e m p e r c e b e r e s s a n u a n c e , mas e m d e s p e r t a r p a r a o fato de ser i m p o s s í v e l u s a r e m - s e ,c o m o r e ­ f e r e n c i a i s , q u e r p a r a a teoria, q u e r p a r a a pr á t i c a , a q u e l e s t i p o s de E s t a d o qu e c o m u m e n t e o c o r r e m no d i s c u r s o t r a d i c i o ­ nal, c o m o E s t a d o de D i r e i t o burg u ê s , E s t a d o m o d e r n o , etc.

Na s c i ê n c i a s j u r í d i c a s e s o c i a i s e s t a é u m a q u e s t ã o de i m p o r t â n c i a f u n d a m e n t a l p o r q u e e s t á l o c a l i z a d a n o s p o s t u ­ l ados e p i s t e m o l ó g i c o s de t e o r i a s de c o n c e p ç ã o p o s i t i v i s t a do d i r e i t o q u e t i v e r a m i n f l u ê n c i a m a r c a n t e na f o r m a ç ã o e no d e ­ s e n v o l v i m e n t o dos s i s t e m a s j u r í d i c o s o c i d e n t a i s a p a r t i r do s é c .XVIII. A r e l a ç ã o do E s t a d o c o m o D i r e i t o é a o r i g e m dos s i s t e m a s j u r í d i c o s m o d e r n o s p o r q u e e s t a b e l e c e os p r i n c í p i o s do o r d e n a m e n t o p o s i t i v o c r i s t a l i z a d o s nas c a r t a s c o n s t i t u c i ­ onais. E m c o n s e q ü ê n c i a , a m e n o s q u e se p r e t e n d a f u n d a r u m n o ­ v o r e f e r e n t e p a r a o d ireito, n ã o é p o s s í v e l e s c a p a r ao r e f e ­ r e n c i a l do E s t a d o , m e s m o p o r q u e e s t á p a r a n a s c e r u m a i n s t â n ­ cia m e d i a d o r a q u e e s t a b e l e ç a , e m m e l h o r e s c o n d i ç õ e s , a r e l a ­ ção da s o c i e d a d e c o m e l a mesma, no e s t á g i o de d e s e n v o l v i m e n t o qu e as c i v i l i z a ç õ e s atingiram. L o g i c a m e n t e , n e s t a a s s e r t i v a s e g ue e m b u t i d a u m a i- d é i a do q u e se j a o E s t a d o e c o n c o m i t a n t e m e n t e do q u e seja a

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S o c i e d a d e C i v i l e e s t a a d m i n i s t r a ç ã o p e l o s m e s m o s i m p l e m e n t a ­ da, eis que e s t á s u g e r i d a uma í n t i m a r e l a ç ã o de d e p e n d ê n c i a , sob c o n d i ç õ e s i n e l u t á v e i s , e m q ue r e s s a l t a a i n s t â n c i a j u r í ­ d i c a c omo f e n ô m e n o q u e a e x p r e s s a e p or ela é e x p r e ss ad o. Sob o p o n t o de v i s t a f i l o s ó f i c o e t e ó r i c o há, s e g u n ­ do H a b e r m a s , c i n c o t e m á t i c a s b á s i c a s de e x p l i c a ç ã o qu e a c o m p a ­ n h a m a f o r m a ç ã o do E s t a d o Mo de r n o , as q u a i s c u m p r e m c o m a f i ­ n a l i d a d e de j u s t i f i c a ç ã o dos f u n d a m e n t o s da a t u a ç ã o do E s t a d o , c o n f e r i n d o e f i c á c i a ã sua l e g i t im aç ão , pois, c i t a n d o Weh n er , a f i r m a : ■" v i v e m o s n u m p e r í o d o e m que é a s e m â n t i c a que de ci d e " (12). A p e n a s p a r a re f er ir , sem e n t r a r no m é r i t o do d e b a t e , H a ­ b e r m a s fala das t e m á t i c a s da " s e c u l a r i z a ç ã o " , do " D i r e i t o r a ­ cio na l", do " d i r e i t o a b s t r a t o e c o m é r c i o c a p i t a l i s t a de m e r c a ­ dor i a s " , da " s o b e r a n i a " e da "Nação". N a v e rd a d e , tais temas e x p r e s s a m c o r r e n t e s b e m d e f i n i d a s de d i s c u s s õ e s qu e a c o m p a n h a ­ r a m a e v o l u ç ã o do E s t a d o M o d e r n o até a f o r m a ç ã o m a i s r e c e n t e d a q u i l o q u e o a u t o r c h a m a de u m E s t a d o s o c i a l de d e m o c r a c i a de m a s sa , n u m s i s t e m a de c a p i t a l i s m o m o n o p o l i s t a de E s t a d o , q u a n ­ do o q u a d r o se a l t e r a e s t r u t u r a l m e n t e sob s i t u a ç õ e s e x t e r n a s e i n t e r n a s p e c u l i a r e s , m a s co mo f e n ô m e n o u n i v e r s a l . Ace n tua ele q u e o " E s t a d o M o d e r n o n ã o n a s c e no singular, m a s c o m o s i s t e m a de E s t a d o s " , d a d o s os p r o b l e m a s de r e c o n h e c i m e n t o r e c í p r o c o da s o b e ra n ia, do m e r c a d o , da e co no mi a, etc. a s s i m c o m o e s t e s f a ­ to r es r e p e r c u t e m i n t e r n a m e n t e , eis qu e

"... o desenvolvimento da administração fiscal e, em geral, de um aparelho administrativo fiscal foi marcado por es­ ses imperativos, em medida não menor do que pelas neces­ sidades organizativas da economia capitalista". (13)

0 q u e i m p o r t a e x t r a i r d a a n á l i s e e l a b o r a d a p o r Ha- b e r m a s , q u a n d o a f i r m a q u e é p o s s í v e l d i s t i n g u i r e s s e s "cinco c o m p l e x o s t e m á t i c o s (...) q u e se e s p a l h a m p o r s é c u l o s i n t e i ­ ros "a r e s p e i t o de t e o r i a s do Estado, é o fato de q u e a p r o ­ b l e m á t i c a da r e l a ç ã o e n t r e E s t a d o / S o c i e d a d e C i v i l é u m a c o n s ­ t a n t e , j u n t a m e n t e c o m o d e s e n v o l v i m e n t o de u m a p a r e l h o a d m i ­ n i s t r a t i v o c o m o i n s t â n c i a do Estado, e s t r e i t a m e n t e r e l a c i o ­ n a d o c o m o social. O u seja, Estado, S o c i e d a d e C i v i l e A d m i ­ n i s t r a ç ã o P ú b l i c a são i n s t â n c i a s qu e n e c e s s a r i a m e n t e d e v e m a n d a r j u n t a s q u a n d o se a n a l i s a q u a l q u e r u m dos três e l e m e n ­ tos. S e n d o assim, o p e r a c i o n a l m e n t e , a r e f l e x ã o d e s t e e n s a i o p a r t e de u m a c o n c e p ç ã o de E s t a d o e m q u e p r o c u r a r e i juntar, sob u m a m e s m a ótica, a v i s ã o de Ha be r m a s , de C l a u s Offe, de G e r o L e n h a r d t e o u t r o s p o r q u e t r a b a l h a m corn a a n á l i s e das e s ­ t r u t u r a s s o c i a i s e p o l í t i c a s i m b r i c a d a s no d e v i r h i s t ó r i c o das naç õe s, c o n s i d e r a n d o , p o r t a n t o , a p r á x i s de c a d a s i s t e m a g l o ­ bal, e e m c o n s e q ü ê n c i a , o p e r a n d o c o n c o m i t a n t e m e n t e c o m a p r á ­ t i c a e a teoria. I n c o r p o r a - s e , ainda, a c o n c e p ç ã o f i l o s õ f i - c o - a n t r o p o l õ g i c a de M i c h e l F o u c a u l t , p o r ser q u e m i n s t a u r a u- m a n o v a f o r m a de e x a m i n a r o p r o b l e m a , q u a n d o diz q u e

"... esquecemos a prática para não mais ver senão os ob je­ tos que a reificam a nossos olhos. Façamos então o inver­ so: é preciso desviar os olhos dos objetos naturais para perceber uma certa prática, muito b e m datada, que os ob­ jetivou sob u m aspecto datado como ela." (14)

E m suma, p o r q u e ju nt a r F o u c a u l t c o m H a b e r m a s e o u ­ tros?

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P o r q u e F o u c a u l t nã o nos c o n v i d a a j u lga r as c o i s a s a p a r t i r das p a l a v r a s . A o c o n trário, el e m o s t r a qu e as p a l a v r a s nos e n ganam, f a z e n d o - n o s a c r e d i t a r na e x i s t ê n c i a de c o i s a s ,de 'objetos n a t u r a i s ' , t i p o governo, g o v e r n a d o s , E s t a d o e n q u a n ­ to tais e n t i d a d e s n ã o p a s s a m de c o r r e l a t o s das p r á t i c a s c o r ­ r e s p o n d e n t e s , "pois a s e m â n t i c a é a e n c a r n a ç ã o da i l u s ã o i d e ­ a l i s t a " (15). C o m o p r o p õ e Paul M. Veyne , s o bre as id éi a s de F o u c a u l t , seu m é r i t o e s t á e m nos da r a p e r c e b e r que

"Sao os acasos da história, as saliências e reentrâncias das práticas vizinhas e de suas transformaçoes que fazem com que a gramática política de uma época consista em a- mimar crianças ou, entao, em administrar os fluxos: não é uma Razao que edifica um sistema coerente. A história não é utopia: as políticas nao desenvolvem,sistematicamente, grandes princípios ("a cada um de acordo com suas n e c e s ­ sidades" , "tudo para o povo e nada por ele"); sao as cria­ ções da história e não as da consciência ou da razão."

(16).

Ê, então, u m e n f o q u e e p i s t e m o l ó g i c o e f i l o s ó f i c o que nos lev a a

"julgar as pessoas por seus atos" o que "não é julgá-las por suas ideologias; é também, não as julgar a partir de grandes noçoes eternas, os governados, o E s t a d o , a liber­ dade, a essência da política (...) que somente banalizam e tornam anacrônica a originalidade das práticas suces­ sivas" (17) .

A s s i m p e n s a n d o e r e p r o d u z i n d o as p a l a v r a s de Veyne,

"evitamos, pois, fazer uma lista teórica, nos contentamos com uma lista empírica e aberta: 'registramos' .as

tare-fas que o Estado se viu solicitado a executar em tal épo­ ca. E m resumo, o Estado com suas obrigaçoes nao pass a , p a ­ ra nós, de uma palavra, e a fé otimista que temos nesse pretenso objeto natural não deve ser muito s i n c e r a j á que nao age. 0 que nao impede que a palavra continue a nos fazer acreditar em uma coisa chamada Estado. Por mais que saibamos que esse Estado nao é um objeto sobre o qual pu­ déssemos fazer, de antemao, investigação teórica e cujo devir nos permitiria fazer sua descoberta p r o g r essiva,nem por isso deixamos de nele fixar nossos olhos, em vez de tentar descobrir, debaixo d'agua, a prática, de que ele não é senão projeção" (18).

S e g u e - s e que, n e s t a m e s m a linha de r a c i o c í n i o , a S o ­ c i e d a d e C i v i l se d e f i n e p e l a sua p r ó p r i a p r á t i c a , n u m a i n t e ­ r a ç ã o c o m o Estado, no d e v i r h i s t ó r i c o de c a d a nação. A t e n ­ t a t i v a de t e o r i z a r t a m b é m s o br e a S o c i e d a d e C i v i l n ã o foge de a b o r d a g e n s f o r m a l i s t a s , como as e c o n ô m i c a s e as j u r í d i c a s , o u n o r m a t i v i s t a s , c o m o as das c i ê n c i a s s o c i a i s e m g e r a l . S e m p r e ­ t e n d e r a s u p e r a ç ã o das mesm a s , já que a p e n a s r e f o r ç a m a d u a ­ l i d a d e i n c o n c i l i á v e l das d ua s e s f e r a s .. (a do E s t a d o e a da S o ­ c i e d a d e C i v i l ) , a c r e d i t o que a a b o r d a g e m s i s t ê m i c a é q u e p o s ­ s i b i l i t a a m e l h o r a p r o x i m a ç ã o do e n t e n d i m e n t o d e s t a a p a r e n t e d i c o t o m i a , já q u e se p r e o c u p a por r e f l e t i r s ob r e o s a s p e c t o s de c o n t e ú d o , de função, de i n t e r e s s e s e n e c e s s i d a d e s , t e n d o s e mpr e p r e s e n t e a i n s t â n c i a p o l í t i c a c o m o m e i o de a r t i c u l a ­ ção q u e f o r n e c e d a d o s p a r a os p r o c e d i m e n t o s e s t a t a i s e s o c i ­ e t á r i o s i n d i s t i n t a m e n t e . A j u s t i f i c a t i v a p a r a e s t e p o s i c i o n a m e n t o r e s i d e na c o n s t a t a ç ã o da r e a l i d a d e , pois, na m e d i d a e m q u e se p r o c e s s a o d e s e n v o l v i m e n t o d a e c o n o m i a c a p i t a l i s t a , a s o c i e d a d e se

sub-22

m e t e e é s u b m e t i d a e m e s f e r a s n ova s de vida, sob u m p r i n c í p i o de s o c i a l i z a ç ã o que t o r n a m a i s e v i d e n t e e i n t e n s o o c a r á t e r s i s t ê m i c o da s o c i e d a d e m a r c a d a m e n t e b u r gue s a. E s t e p r o c e s s o g e r a i n t e r d e p e n d ê n c i a s n e s s a s e s f e r a s , q u e ,p r i m i t i v a m e n t e p r i ­ v a d a s , se p u b l i c i z a r a m , a u m e n t a n d o sua p e r m e a b i l i d a d e a a l t e ­ r a ç õ e s s i s t ê m i c a s p o r p r e s s õ e s p o l í t i c a s . Is to s i g n i f i c a d i ­ zer q u e é a p r ó p r i a c o m p l e x i d a d e c r e s c e n t e da v i d a e m s o c i e d a ­ de q u e g e r a m o v i m e n t o s e s t r u t u r a i s , d e i x a n d o - s e r e d u z i r c ada v ez m e n o s a s e g m e n t o s p r i v a d o s e t r a n s f e r i n d o c a d a vez m a i s p a ­ ra a a l ç a d a do E s t a d o o e n c a m i n h a m e n t o das soluções. D e s t a r t e , a s s i m como o E s t a d o g a n h a g r a d a t i v a m e n t e u- m a c o m p e t ê n c i a g e r a l p a r a lidar c o m os p r o b l e m a s , a S o c i e d a d e C i v i l n ã o e s t á i s e n t a no p r o c e s s o , eis que ê dela que tais proble­ m a s e m e r g e m . D a í r e l e v a r - s e o p e r a c i o n a l m e n t e a c a t e g o r i a da p r á t i c a h i s t ó r i c a da s o c i e d a d e e do Estado, c o mo c h a v e p a r a t o ­ das as f e c h a d u r a s , p o r q u e f a c i l i t a a e x p o s i ç ã o de u m a r e f l e x ã o que, n ã o se p r e t e n d e n d o t e ó r i c a n e m e mp í r i c a , d i s t i n t a m e n t e , q u e r a g l u t i n a r os d o i s m o m e n t o s , d i a l e t i c a m e n t e . Então, n ã o p o d e r i a c o m e t e r o e q u í v o c o de m e v a l e r de u m a m e t a l i n g u a g e m de a b s t r a ç õ e s teór i cas , ao c u m p r i r c o m a o- b r i g a ç ã o de d e f i n i r co nc e i t o s , f u n d a m e n t o s o u p r i n c í p i o s e x ­ p l i c a t i v o s , pois, c o mo a f i r m a H a b e r m a s e m r e l a ç ã o ao p o d e r do E s t a d o ,

"o que hoje legitima não são fundamentos n e m últimos, nem penúltimos: quem afirma isso está ã altura da Idade M é ­ dia. A força legitimadora cabe hoje somente às regras e às premissas da comunicação, que perm i t e m distinguir en­

tre um entendimento ou acordo alcançado entre livres e iguais, por um lado, e, por outro, u m consenso contin­ gente ou forçado. 0 fato de que essas regras e premis­ sas sejam interpretadas e explicadas com a ajuda de construçoes jusnaturalistas ou de teorias contratua- listas, ou de conceitos de uma filosofia transcenden­ tal, de uma pragmática (lingUística) ou até mesmo no âmbito de uma teoria do desenvolvimento da consciência moral: esse fato, em nosso contexto, continua a ser se­ cundário." (19)

I r r e f u t a v e l m e n t e , n ã o dã p a r a e n t e n d e r a b s t r a t a m e n ­ te a S o c i e d a d e C i v i l l onge de u m a m a t r i z c o n c e i t u a i m a r x i s ­ ta, q u e a c o m p r e e n d e c om o

"todo o conjunto das relações materiais entre os indiví­ duos, no interior de um determinado grau de desenv o l v i ­ mento das forças produtivas. Ela compreende todo o con­ junto da vida comercial e industrial de u m grau de de­ senvolvimento e, portanto, transcende o Estado e a N a ­ ção, embora, por outro lado, tenha novamente de se afir­ mar em relação ao exterior como nacionalidade e de se organizar em relação ao interior como Estado." (20)

P o d e - s e v e r q u e e n t e n d o a S o c i e d a d e C i v i l co mo o c e n t r o do e s p e t á c u l o , o p a l c o da hi st ó r i a , e a d i f i c u l d a d e está, f a l a n d o e m t e r m o s ge ra is , na q u e s t ã o de c o m o u m a s o c i ­ e d a d e h i s t ó r i c a se r e pr o d u z , de f orma i d ên ti ca , o u n ã o , o u s e ­ ja: q u a i s as e s t r u t u r a s e os m e c a n i s m o s q u e ger am, s eja sua c o n t i n u i d a d e p r o b l e m á t i c a , seja sua i d e n t i d a d e m a l - r e s o l v i d a ou m e s m o suas d e s c o n t i n u i d a d e s . A c o n v i c ç ã o de q u e sua c o n t i ­ n u i d a d e n ã o e s t á g a r a n t i d a por d a d o s m e t a s s o c i a i s ( c o m o o b e m - comum, o i n t e r e s s e geral, a n a t u r e z a huma na , etc.) c o n s t i t u i

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o c e r n e d e s t e e x e r c í c i o , ao se i n v e s t i g a r e m as q u e s t õ e s e s ­ t r u t u r a i s q u e p r o b l e m a t i z a m o c o n t e x t o da s o c i e d a d e e sua c o n t i n u i d a d e h i s t ó r i c a e m m e l h o r e s c o nd i ç õ e s , ao m e s m o t e mp o e m q u e se t e n t a e s c l a r e c e r a t r a v é s de q u e m e d i d a s de i n t e g r a ­ ção o s i s t e m a s o c i a l é ou não capaz de r e s o l v e r seus p r o b l e ­ m a s e s t r u t u r a i s e s p e c í f i c o s . N e s t e ponto, r e t o m a - s e o t e r c e i r o e l e m e n t o da a n á l i ­ se, a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a c o m o a s p e c t o e s t r u t u r a l i n d i s s o ­ c i á v e l da p r o b l e m á t i c a da f o r m a ç ã o do E s t a d o e g a r a n t i a de c o n t i n u i d a d e da s o c i e d a d e que, p a r a n ã o f ugir ã r e g r a , n e c e s ­ s a r i a m e n t e é a g e n t e a t i v o e p a s s i v o da c o m p l e x i d a d e c r e s c e n ­ te na r e l a ç ã o q u e o r a se d is cu te . : E s t r u t u r a d e t e r m i n a d a e d e t e r m i n a n t e da c o n j u n t u r a s ó c i o - e s t a t a l , a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a c o n f i g u r a a p r á t i c a p r o p r i a m e n t e d i t a da r e l a ç ã o e n t r e E s t a d o e S o c i e d a d e Civil. N o s e n t i d o m e s m o que se a t r i b u i ao t e r m o "prá t ica " c o m o o b j e - t i v i z a ç ã o c o r r e l a t a da r e f e r i d a d ic o t o m i a , e s t ã o seu a p a r e ­ c ime n t o , forma ç ã o , d e s e n v o l v i m e n t o , a t r i b u i ç õ e s ,f u n ç õ e s e e x ­ t e n s ã o n a m e d i d a p r o p o r c i o n a l do a c r é s c i m o de a t r i b u i ç õ e s e c o m p e t ê n c i a s do E stado, sendo o p a l c o e m q u e se c o n c r e t i z a m as p o l í t i c a s i m p l e m e n t a d a s p e l o E s t a d o ou r e q u e r i d a s p e l a s o ­ cieda d e. E m o u t r a s p a l a v r a s , a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a form a - se e o r g a n i z a - s e p a r a l e l a m e n t e ã e s t r u t u r a ç ã o do E s t a d o e a s ­ sume os c o n t o r n o s q u e o c o n t e x t o h i s t ó r i c o f o r n e c e a t r a v é s da v i d a e c o n ô m i c a , social, p o l í t i c a , c u l t u r a l da nação. E m r e s ­ p o s t a ãs e x i g ê n c i a s das funç õ e s a s s u m i d a s p e l o Es ta d o , o que c a r a c t e r i z a sua f o r m a de atuação, ao d i z e r de N . L u h m a n n , são

os p r o c e d i m e n t o s a q u e se a t r i b u i a g e n e r a l i z a ç ã o de p r á t i ­ c as a d m i n i s t r a t i v a s . (21) Por v i a de c o n s e q ü ê n c i a , se e n t e n d o a e s t r u t u r a a d ­ m i n i s t r a t i v a c o m o e l e m e n t o i m b r i c a d o na r e l a ç ã o e n t r e E s t a d o e S o c i e d a d e Civ il , c u m p r i n d o o p a p e l de c o n c r e t i z a r a a t u a ç ã o do E s t a d o nos seus m a i s d i s t i n t o s n í v e i s e u l t r a p a s s a n d o ,c o ­ m o u m a rede, t o d a s as e s f e r a s de poder, isto s i g n i f i c a e n t e n ­ d e r t a m b é m q u e a a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a c o n s u b s t a n c i a a g o v e r - n a m e n t a l i d a d e do Est ad o , e x e c u t a n d o , a t r a v é s de seus p r o c e d i ­ m e n t o s , u m a p o l í t i c a de g o v e r n o da q u a l é i m p o s s í v e l d i s s o - c i ã - l a . S i t u a n d o h i s t o r i c a m e n t e e s t a t r i c o t o m i a no E s t a d o b r a s i l e i r o c o n t e m p o r â n e o — c a r a c t e r i z a d o c o m o u m E s t a d o c a ­ p i t a l i s t a e m fase de i n d u s t r i a l i z a ç ã o a va n ç a d a , q u e i m p l e m e n ­ ta t e c n o l o g i a s de ú l t i m a geração, n u m c o n t e x t o de i n t e r d e p e n ­ d ê n c i a e c o n ô m i c a , ao l ad o dos p a í s e s do t e r c e i r o m un d o , ao m e s m o t e m p o e m q u e i n t e r v é m na e s f e r a p r i v a d a c o m m e d i d a s e- c o n ô m i c a s , p o l í t i c a s e s o c i a i s e x i g i d a s p o r f a t o r e s e s t r u t u ­ ra i s m a r c a d o s p o r s é r i a s c o n t r a d i ç õ e s a n í v e l d a s o c i e d a d e — a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a b r a s i l e i r a c a r a c t e r i z a - s e p o r u m e s ­ t á g i o a v a n ç a d o de e s t a t i z a ç ã o da e s f e r a p r i v a d a , c o m u m a p a ­ r e l h o b u r o c r á t i c o f o r t e m e n t e d e s e n v o l v i d o e, p a r a d o x a l m e n t e , c o m m a r c a s de i n e f i c i ê n c i a q ue f r u s t r a m e g e r a m i n s a t i s f a ç ã o na soci e da d e . I n s t r u m e n t a l i z a d a e m e x c e s s o p o r u m D i r e i t o A d ­ m i n i s t r a t i v o c o m p l e t a m e n t e d e s c a r a c t e r i z a d o e m r e l a ç ã o aos seus p r i n c í p i o s j u r í d i cos, é s e g u r a m e n t e n ã o só a o r i g e m de d i s f u n ç õ e s na p o l í t i c a soci a l do go ve rn o, c o m o o a l v o das c r í ­