UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE ECONOMIA CURSO DE GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
ELEN DA SILVA COUTINHO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: DO BOLSA ESCOLA À INCLUSÃO PRODUTIVA
SALVADOR 2013
ELEN DA SILVA COUTINHO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: DO BOLSA ESCOLA À INCLUSÃO PRODUTIVA
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Economia da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial a obtenção do grau de Bacharel em Economia.
Orientador: Prof. Dr. Vitor de Athayde Couto
Co-orientadora: Profa. Ms Eva Cristina de Castro Borges
SALVADOR 2013
Ficha catalográfica elaborada por Vânia Cristina Magalhães CRB 5- 960 Coutinho, Elen da Silva
C981 Programa Bolsa Família: do bolsa escola à inclusão produtiva./ Elen da Silva Coutinho. – Salvador, 2013.
50 f. il.; tab.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação) – Faculdade de Economia, Universidade Federal da Bahia, 2013.
Orientador: Prof. Dr. Vitor de Athayde Couto. Co-orientadora: Profa. Eva Cristina de Castro Borges
1. Programa de sustentação de renda - Brasil. 2. Programa bolsa família – Brasil. I. Couto, Vitor de Athayde. II. Borges, Eva Cristina de Castro. III. Título. IV. Universidade Federal da Bahia.
ELEN DA SILVA COUTINHO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: DO BOLSA ESCOLA À INCLUSÃO PRODUTIVA
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Economia da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de bacharel em Economia.
Aprovada em 21 de março de 2013.
BANCA EXAMINADORA
Orientador: __________________________________ Prof. Dr: VITOR DE ATHAYDE COUTO Faculdade de Economia da UFBA
Banca: __________________________________ Profa. Drª: GILCA GARCIA DE OLIVEIRA Faculdade de Economia da UFBA
Banca: __________________________________
Profa. Ms: EVA CRISTINA DE CASTRO BORGES
Dedico esse trabalho ao meu bom exemplo: Luzitania, minha mãe.
AGRADECIMENTOS
A Deus por todas as graças que recebi nessa caminhada, e também por todos os obstáculos cuja superação só me trouxe maturidade, serenidade e alegria.
Ao meu orientador Vitor, que é um exemplo de ser humano, que juntamente com a professora Gilca foram os melhores professores que já tive.
A minha coorientadora Eva, que é um exemplo de profissional, e muito me ajudou nessa etapa. A Minha mãe por todo incentivo, por todos os conselhos, pela paciência e pelo amor imensurável.
A meu pai por tornar possível a realização desse sonho. A meu irmão por toda ajuda com as dificuldades do dia-a-dia.
A minha avó Luzia, e a minha tia Ane que me deram todo o apoio que só uma família unida poderia oferecer.
Ao meu grande amigo Rodrigo por ser tão prestativo e atencioso, sempre me ajudando em todos os percalços.
Aos amigos, em especial: Joici e Caio pelas criticas construtivas, e pelos momentos de descontração.
Ao Ousar Ser Diferente, Por todos os momentos de formação política que muito me ajudaram a descobrir qual caminho seguir na vida, tanto no finalizar a etapa da graduação quanto no iniciar a etapa do mestrado.
“De cada qual, segundo sua capacidade”; a cada qual, segundo suas necessidades.” Karl Marx
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo relatar a evolução do Programa Bolsa Família (PBF), de transferência de renda à população instituído por lei federal no Brasil em 2004. O PBF foi criado com a finalidade de unificar os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal, especialmente o Bolsa Escola, o Programa Nacional de Acesso a Alimentação (PNAA), o Bolsa Alimentação, e o Programa Auxílio-Gás. Neste estudo foi construída uma analise do PBF desde os programas remanescentes até a inclusão produtiva, um programa complementar considerado como uma porta de saída. Embasado em dados oficiais do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), a análise leva em consideração o número de beneficiários e o valor dos repasses. O número de famílias beneficiárias no período analisado cresceu 112%, e os programas e planos complementares agregaram medidas que conferiam caráter ainda mais focalizado ao PBF. Concluiu-se que promover o acesso à rede de serviços públicos: saúde, educação e assistência social; combater a fome e a pobreza foram objetivos alcançados pelo programa, porém a emancipação das famílias beneficiárias é um objetivo do PBF em conjunto com os programas complementares que até então não apresentou sucesso.
Palavras–chave: Programa bolsa família. Transferência de renda. Inclusão produtiva. Programas remanescentes.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Evolução dos valores do PBF 20
Tabela 2 - Número de Famílias beneficiárias do PBF 26
Tabela 3 - Beneficiários do PBF em relação ao total da população por Unidade da
Federação 28
Tabela 4 - Famílias beneficiárias dos programas remanescentes 30
LISTA DE SIGLAS
BPC Benefício de Prestação Continuada
BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento CádÚnico Cadastro Único para Programas Sociais
CRAS Centro de Referência de Assistência Social
CGL Comitê Gestor Local
CAR Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional
CONSEA Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional CF/88 Constituição Federal de 1988
IGD Índice de Gestão Descentralizada
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome MTE Ministério do Trabalho e Emprego
NIS Número de Identificação Social
PLANSEQ Plano Setorial de Qualificação Profissional PSF Posto de Saúde da Família
PBF Programa Bolsa Família
PAC Programa de Aceleração do Crescimento PDRI Programa de Desenvolvimento Rural Integrado PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PGRM Programa de Garantia de Renda Mínima
PTCR Programa de Transferência Condicionada de Renda PNAA Programa Nacional de Acesso à Alimentação
PRONATEC Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego SAGI Secretária de Avaliação e Gestão da Informação
SEAS Secretaria de Estado e Assistência Social SNAES Secretária Nacional de Economia Solidária SENARC Secretária Nacional de Renda e Cidadania
SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas SINE Serviço Nacional de Empregos
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 10
2 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA 12
2.1 PROTEÇÃO SOCIAL E PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA 12
2.2 OS PROGRAMAS REMANESCENTES 15
2.3 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA 17
2.3.1 Critérios de elegibilidade e tipos de benefício 19
2.3.2 Competências e responsabilidades na execução do programa Bolsa Família 21
3 EVOLUÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA 25
3.1 NÚMEROS DO PROGRAMA NO PERÍODO DE 2004 A 2012 25
3.1.1 Famílias beneficiárias do PBF no período de 2004 a 2012 25
3.1.2 Evolução do número de beneficiários dos programas remanescentes no período
de 2004 a 2012 29
3.1.3 Evolução do valor dos repasses de 2004 a 2012 30
3.2 AVANÇOS DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA 32
4 PORTA DE SAÍDA DO BOLSA FAMÍLIA: INCLUSÃO PRODUTIVA 34
4.1 INCLUSÃO PRODUTIVA NO BRASIL 34
4.2 INICIATIVAS PARA EMANCIPAÇÃO DAS FAMÍLIAS BENEFICIÁRIAS 36
4.3 UM CAMINHO POSSÍVEL 38
5 CONCLUSÃO 42
REFERÊNCIAS 45
1 INTRODUÇÃO
No Brasil, a partir das décadas de 1980 e 1990, houve uma ampliação referente à ação social do Estado que resultou em mudanças significativas no Sistema Brasileiro de Proteção Social (SBPS). A partir da Constituição Federal brasileira de 1988 (CF/88) os direitos sociais e o campo da proteção social sob responsabilidade estatal foram ampliados. O aumento das situações sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteção implicaram em tornar a ação estatatal mais abrangetente com objetivos de equalizar o acesso as oportunidades, e enfrentar condições de destituições de direitos, riscos sociais e pobreza (CARDOSO; JACCOUD, 2005).
Entre os avanços mais significativos da CF/88 em relação à proteção social brasileira está a instituição da seguridade social. A seguridade social é um conjunto de políticas sociais cujo fim é amparar e assistir o cidadão em situação de risco. Consta na CF/88 que a seguridade social é fundamentada em três pilares: a previdência social, a assistência social e a saúde pública. A assistência social é um importante instrumento de política pública para enfrentar a exclusão social, a desigualdade e a pobreza. A assistência social pode ser proporcionada na forma de manutenção da renda, transferência em espécie, ou em serviços sociais.
Os programas de transferências condicionadas de renda se inserem no conceito de proteção social como investimento em capital humano. Por meio de incentivos para que as famílias invistam em capital humano educacional, nutricional e de saúde, as condicionalidades dos programas de transferência de renda visam quebrar o ciclo intergeracional da pobreza (VILLATORO, 2013).
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência condicionada de renda do governo federal que opera na área de saúde e educação. O Programa atua em três segmentos: i) o alívio imediato da pobreza por meio da transferência direta de renda às famílias classificadas como pobres e extremamente pobres; ii) a contribuição para a ruptura do ciclo da pobreza entre gerações por meio das condicionalidades nas áreas de saúde e educação; e iii) o desenvolvimento das capacidades das famílias beneficiárias por meio de ações complementares (SAMPAIO, 2010).
O PBF foi instituído por Lei federal no Brasil em 2004, a partir da unificação de programas de transferência condicionada de renda (PTCR), em vigência no país, com a intenção de melhorar a gestão e a execução desses programas. O Bolsa Escola, o Programa Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA), o Bolsa Alimentação, e o Programa Auxílio-Gás são os chamados programas remanescentes que foram unificados com a criação do PBF. Cada um deles tinha sua própria estrutura administrativa, sua forma específica de selecionar beneficiários e mecanismos de repasses dos recursos. Antes da unificação o isolamento dos programas contribuía para ineficiências, má gestão e má alocação de recursos, culminando na perda de oportunidades. Após a criação do PBF, o número de beneficiários e o valor dos repasses aumentaram tornando o Programa o principal instrumento de prevenção, mitigação e combate à pobreza no país.
Diante dessa constatação, este trabalho tem a finalidade de fazer uma análise da evolução do PBF desde os programas remanescentes até a fase atual para verificar de que forma ocorreu essa evolução, e apontar as potencialidades do Programa.
O trabalho está dividido em introdução, três capítulos e a conclusão. No segundo capítulo é feita uma análise do momento histórico no qual o PBF foi criado. São descritos os programas remanescentes e é exposto um panorama da proteção social no Brasil antes da criação do PBF. No terceiro capítulo são analisados e comparados os dados obtidos na matriz de informações sociais do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) referentes à evolução do número de beneficiários e valor dos repasses dos programas remanescentes e do PBF. No quarto capítulo a inclusão produtiva é avaliada enquanto porta de saída do PBF; são apresentadas ações do governo federal nessa esfera do Programa, além dos principais desafios no que diz respeito à emancipação dos beneficiários.
2 CONTEXTUALIZAÇÃO HITÓRICA
O PBF foi instituído pela medida provisória nº 132, em outubro de 2003. Sua criação é consequência do curso da proteção social no Brasil a partir da Constituição Federal de 1988 (CF/88). No primeiro mandato do governo Lula a rede de assistência social formada no governo de FHC foi consolidada e expandida.
Assentado no princípio da solidariedade nacional, o PBF representa um avanço na proteção social e na seguridade social brasileira. Surge no cenário nacional pela primeira vez um programa de distribuição de renda à população pobre independente da comprovação de incapacidade para o trabalho (JACCOUD, 2009).
Apesar de ser operado por uma gestão própria e independente, esse programa é aqui entendido como um programa do campo da assistência social – e, em decorrência, da seguridade social, devido ao fato de: a) ser um beneficio não contributivo; b) operar no âmbito da segurança de renda; c) ter cobertura universal no grupo de beneficiário; e d) não contrariar os princípios que regem a seguridade social expressos no artigo 194 da Constituição Federal. (JACCOUD, 2009, p. 13).
Esta seção contextualiza o momento histórico em que o Bolsa Família foi criado em relação à evolução da proteção social no Brasil, define os programas remanescentes e o PBF.
2.1 PROTEÇÃO SOCIAL E PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
Entende-se por Sistema Brasileiro de Proteção Social (SBPS) o conjunto de políticas e programas do Estado destinados a prestação de bens e serviços e a transferência de renda com objetivo de cobertura de riscos sociais e garantia de direitos sociais, equalização de oportunidades e enfrentamento das condições de destituição e pobreza. É formado por garantias legais tendo por objetivo realizar fora da esfera privada o acesso a bens e serviços que assegurem a proteção social do individuo diante de alguns riscos e vulnerabilidades sociais. O SBPS agrega ações de proteção contra riscos sociais (doenças, velhices, privações, desemprego), contra a pobreza e de garantia de acesso aos serviços de educação e saúde. Nesse conceito estão inclusas tanto as
formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais, quanto de bens culturais que permitirão a sobrevivência e a integração na vida social. (CARDOSO; JACCOUD, 2005)
Antes da constituição Federal de 1988 (CF/88), a proteção social no Brasil estava fortemente atrelada à capacidade contributiva dos trabalhadores. A Constituição é um importante marco de referência na política de proteção social brasileira, pois a partir dela foram ampliados o acesso e os tipos de benefícios sociais disponíveis. A solidariedade nacional passou a figurar no cenário das políticas sociais no país.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. (BRASIL, 1988).
A partir da CF/88 os direitos sociais agregaram para além dos direitos do trabalho, os direitos de cidadania, onde a seguridade social desempenha papel fundamental. A seguridade social definida pelo artigo 194 compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Desde então o acesso a proteção social contributiva e não contributiva foi assegurada por lei a todos os brasileiros, sob responsabilidade do Estado. Por definição compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços as populações urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; irredutibilidade do valor dos benefícios; equidade na forma de participação no custeio; diversidade da base de financiamento; caráter democrático e descentralizado da administração mediante gestão quadripartite com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (BRASIL, 1988).
A carta magma de 1988 postulou o direito a aposentadoria não integralmente contributiva dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar e por definição iniciou um sistema de políticas sociais redistributivas. Estabeleceu a garantia do direito de acesso a serviços por parte de populações necessitadas e criou uma renda de solidariedade para idosos e portadores de
deficiência em situação de extrema pobreza: o Beneficio de Prestação Continuada (BPC). (SOARES, 2009)
A relativização do caráter contributivo da previdência social e a criação de benefícios assistenciais foram decisivos no direcionamento da política de proteção social brasileira. Nos anos seguintes à CF/88, houve uma ampliação nos programas de garantia de renda destacando-se a emergência de benefícios monetários de natureza não-contributiva geridos pelo governo federal.
De fato, a Constituição de 1988 lançou as bases para uma expressiva alteração da intervenção social do Estado, alargando o arco dos direitos sociais e o campo da proteção social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das políticas, à definição dos beneficiários e dos benefícios. A ampliação das situações sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteção e submetidas à regulamentação estatal implicaram significativa expansão da responsabilidade pública em face de vários problemas cujo enfrentamento se dava, parcial ou integralmente, no espaço privado. A intervenção estatal, regulamentada pelas leis complementares que normatizaram as determinações constitucionais, passou a referir-se a um terreno mais vasto da vida social, tanto com objetivos de equalizar o acesso a oportunidades como de enfrentar condições de destituição de direitos, riscos sociais e pobreza. (JACCOUD, 2005, p. 182).
Na década de 1990 surgiu o primeiro projeto de lei fundamentado na condição de pobreza. Era o projeto de Lei n° 2568 do senador Eduardo Suplicy que propunha um Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM). O Programa beneficiaria, sob a forma do imposto de renda negativo, todas as pessoas residentes no País maiores de 25 anos e que auferiam rendimentos brutos mensais inferiores a Cr$45.000,00 (quarenta e cinco mil cruzeiros). O Programa consistia na complementação dos rendimentos brutos do beneficiário em valor equivalente a trinta por cento da diferença entre esses rendimentos e o limite estabelecido pelo Programa. Esse projeto de lei nunca foi votado, mas com relação ao sistema de proteção social brasileiro, passava a existir a possibilidade de baseá-lo na solidariedade nacional (SOARES; SÁTYRO, 2009).
Posterior ao projeto de lei que propunha o PGRM, em 1996, foi criado o primeiro programa de transferência de renda condicionada federal: o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). O PETI inicialmente era focalizado nas crianças de sete a quinze anos que trabalhavam ou estavam sob o risco de trabalhar em atividades perigosas, insalubres ou degradantes. Ofertava um beneficio de R$ 25,00 (vinte e cinco reais) para crianças na área rural. Em seguida foi
expandido para áreas urbanas com valor de R$ 40,00 (quarenta reais) por beneficiário. As contrapartidas do PETI eram que os beneficiários não trabalhassem em atividades perigosas, insalubres ou degradantes e tivessem freqüência escolar de no mínimo 75% (setenta e cinco por cento) no ano. A Secretaria de Estado e Assistência Social (SEAS) era responsável pelo Programa (SOARES, 2009).
Em 2001 foi criado o segundo programa de transferência de renda condicionada federal do Brasil, o Programa Bolsa Escola. Ele é o primeiro dos programas remanescentes que foram unificados para criação do PBF, que atualmente é um importante instrumento do sistema de proteção social brasileiro.
2.2 OS PROGRAMAS REMANESCENTES
O PBF foi criado com a finalidade de unificar os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal, especialmente o Bolsa Escola, o Programa Nacional de Acesso a Alimentação (PNAA), o Bolsa Alimentação, e o Programa Auxílio-Gás. Esses benefícios sociais são os chamados programas remanescentes que foram unificados pela medida provisória nº 132, em outubro de 2003.
Os programas remanescentes foram criados nos dois últimos anos do governo de FHC e no primeiro ano do governo Lula. Por ordem de criação são eles: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio-gás e o PNAA.
A Lei 10.219 de 11 de abril de 2001 criou o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação: Bolsa Escola. O programa era instrumento de participação financeira da União em programas municipais de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas. Era pré-requisito que os programas tivessem como beneficiárias as famílias residentes no Município, com renda familiar per capita inferior a R$ 90,00 (noventa reais) e que tivessem membros com idade entre seis e quinze anos, matriculados em estabelecimentos de ensino regular, com freqüência escolar igual ou superior a 85% (oitenta e cinco por cento). O valor do benefício era de R$ 15,00
(quinze reais) por criança, com um teto de R$ 45,00 (quarenta e cinco reais) por família. O ministério da educação respondia pelo programa (BRASIL, 2001a).
Em setembro de 2001 foi criado o Bolsa Alimentação, Programa Nacional de Renda Mínima vinculado a saúde. O Programa destinava-se a promoção das condições de saúde e nutrição de gestantes, nutrizes e crianças de seis meses a seis anos e onze meses de idade, mediante a complementação da renda familiar para melhoria da alimentação. O Programa destinava aos beneficiários, o valor mensal de R$ 15,00 (quinze reais) por individuo, até o limite de R$ 45,00 (quarenta e cinco reais) por família beneficiada. O Ministério da Saúde era responsável pela coordenação, acompanhamento e a avaliação do Programa, em articulação com Estados, Municípios, órgãos e instituições da Administração Pública e outros entes da sociedade civil organizada. Uma vez cadastradas no Programa, as famílias se comprometiam a realizar uma Agenda de Compromissos em saúde que consistiam em ações básicas como pré-natal, vacinação, acompanhamento do crescimento e desenvolvimento infantil e atividades educativas em saúde e nutrição. Os beneficiários do Programa seriam assistidos por uma equipe do Programa Saúde da Família (PSF), pelos Agentes Comunitários de Saúde ou por uma unidade básica de saúde, responsáveis por proporcionar serviços para o cumprimento da Agenda de Compromissos (BRASIL, 2001b).
O auxílio-gás era um programa destinado a subsidiar o preço do gás liquefeito de petróleo as famílias de baixa renda. Eram consideradas famílias de baixa renda aquelas que possuíam renda mensal per capita máxima equivalente ou menor que meio salário mínimo. Para ser beneficiária a família precisava ser integrante do Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal ou ser beneficiária do programas "Bolsa Escola" ou "Bolsa Alimentação", ou estar cadastrada como potencial beneficiária desses programas. O valor do benefício mensal é de R$ 7,50 (setes reais e cinqüenta centavos) e seriam pagos bimestralmente à mãe ou, na sua ausência, ao responsável pela família. O Ministério de Minas e Energia era o responsável pela coordenação, acompanhamento, avaliação e controle das atividades necessárias a execução do programa, sendo-lhe facultado: celebrar convênios de cooperação com os Estados, dispondo sobre as formas de apoio aos Municípios na divulgação, supervisão, acompanhamento, avaliação e execução do programa; e celebrar convênios com outros órgãos públicos responsáveis pelos
demais programas sociais do Governo Federal, com vistas a fiscalizar a adequada distribuição dos benefícios (BRASIL, 2002).
O ultimo programa a ser criado já no governo Lula, que integrou o PBF foi o Programa Nacional de Acesso a Alimentação (PNAA), criado pela lei n° 10689 de 13 de junho de 2003. O PNAA ou cartão alimentação era vinculado às ações dirigidas ao combate à fome e a promoção da segurança alimentar e nutricional. Tratava-se de uma transferência de R$ 50,00 (cinqüenta reais) para famílias cuja renda per capita fosse inferior a meio salário mínimo, destinados exclusivamente a compra de alimentos. O controle social do cartão alimentação era responsabilidade do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) que coordenava o programa em parceria com Conselhos Estaduais da área social, em funcionamento, ou por um Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional e em âmbito local, por um dos Conselhos Municipais da área social, ou por um Comitê Gestor Local (CGL) (BRASIL, 2003).
A situação dos programas de transferência de renda em 2003 era de desarticulação. Cada programa federal tinha sua agência executora e a coordenação entre elas era mínima. Os sistemas de informação desses quatro programas eram separados e não se comunicavam, de modo que uma família poderia receber todos os benefícios, enquanto outra vivendo em condições iguais não receber transferência alguma. Não estava formada uma rede de proteção social, eram apenas iniciativas isoladas com objetivos diferentes e para públicos diferentes, sendo que nenhum programa cobria todo território nacional. Todos os programas atuavam no sentido de reconhecer a pobreza enquanto risco social e eram focalizados em indivíduos de domicílios pobres. Estava formado a arcabouço conceitual indispensável para uma rede de proteção social eficiente, mas era necessária uma reforma gerencial para eliminar as inconsistências e falhas dos programas (SOARES, 2009).
2.3 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
O Programa Bolsa família, destinado às ações de transferência de renda com condicionalidades, foi criado pela medida provisória n° 132, no dia 20 de outubro de 2003. Posteriormente foi
regulamentado pela lei n° 10.836 de 9 de janeiro e de 2004 e pelo decreto n°5.209 de 17 de setembro de 2004.
São objetivos básicos do PBF em relação aos seus beneficiários: promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de saúde, educação e assistência social; combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional; estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza; combater a pobreza; promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das ações sociais do poder público (BRASIL, 2004b).
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda que beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza em todo o País. O Bolsa Família integra o Plano Brasil Sem Miséria (BSM), que tem como foco de atuação os 16 milhões de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais, e está baseado na garantia de renda, inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos. (BRASIL, 2012).
A concessão dos benefícios é vinculada ao cumprimento, de condicionalidades relativas à assistência ao pré-natal e ao puerpério, a vacinação, a vigilância alimentar e nutricional de crianças menores de sete anos; à frequência mínima de 85% (oitenta e cinco por cento) da carga horária escolar mensal, em estabelecimentos de ensino regular, de crianças e adolescentes de seis a quinze anos, e a de 75% (setenta e cinco por cento) da carga horária escolar mensal de jovens com idade de dezesseis a dezessete anos (BRASIL, 2004a).
As condicionalidades do PBF são de extrema importância para os objetivos do Programa, pois elas agregam um caráter de investimento em capital humano das famílias mais pobres. Ao combinar o incentivo financeiro imediato e promover o acesso a bens e serviços públicos para quebrar o ciclo intergeracional de pobreza e promover a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de vulnerabilidade econômica, as condicionalidades se tornam essenciais para a promoção social dos beneficiários.
O monitoramento das contrapartidas do PBF é articulado por três níveis federativos: as contrapartidas educacionais, pelo Ministério da Educação; as contrapartidas de saúde, pelo Ministério da Saúde; e ao MDS cabe o apoio, a articulação intersetorial e a supervisão das ações
governamentais para o cumprimento das condicionalidades do Programa (SOARES; SÁTIRO, 2009).
Em relação aos critérios de elegibilidade, tipos de benefício, competências e responsabilidades na execução do PBF, as subseções a seguir fazem a síntese da legislação do Programa.
2.3.1 Critérios de elegibilidade e tipos de benefícios
Os critérios de elegibilidade do PBF referem-se à renda familiar per capita. Famílias que se encontrem em situação de extrema pobreza recebem um benefício básico, e famílias que se encontrem em situação de pobreza recebem um benefício variável.
Para ser beneficiária do PBF a família deve estar cadastrada no Cadastro Único para programas sociais do governo federal (CadÚnico). O CadÚnico foi instituído em 2001 como um instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda. Famílias com renda mensal igual ou inferior a meio salário mínimo por pessoa, ou com renda familiar mensal de até três salários mínimos. No CadÚnico constam informações de todas as pessoas cadastradas nos programas federais de assistência social. A base nacional do Cadastro Único contém informações de quem são, onde estão e quais são as características de aproximadamente um terço das famílias brasileiras (BRASIL, 2010).
O Programa atende mais de 13 milhões de famílias em todo território nacional de acordo com o perfil e tipos de benefícios: o básico, o variável, o variável vinculado ao adolescente, o variável gestante, e o variável nutriz e o Benefício para Superação da Extrema Pobreza na Primeira Infância. Os valores dos benefícios pagos pelo PBF variam de acordo com as características de cada família: considerando a renda mensal da família por pessoa, o número de crianças e adolescentes de até 17 anos, de gestantes, nutrizes e de componentes da família. (BRASIL, 2012).
O benefício básico é destinado a famílias que se encontrem em situação de extrema pobreza, com renda familiar mensal per capita de até R$ 70,00 (setenta reais), independentemente de sua composição. O valor do benefício básico é de R$ 70,00 (setenta reais) mensal (BRASIL, 2004 a).
O benefício variável é destinado a famílias que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 (zero) e 12 (doze)
anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos, sendo pago até o limite de 5 (cinco) benefícios por família. Há também o benefício variável vinculado ao adolescente, destinado a famílias que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição adolescentes com idade entre 16 (dezesseis) e 17 (dezessete) anos, sendo pago até o limite de 2 (dois) benefícios por família. O benefício variável é concedido a famílias com renda familiar mensal per capita de até R$ 140,00 (cento e quarenta reais), dependendo de sua composição. O benefício variável no valor de R$ 32,00 (trinta e dois reais), e o benefício variável vinculado ao adolescente no valor de R$ 38,00 (trinta e oito reais) (BRASIL, 2004, a).
Tabela 1 - Evolução dos valores do PBF
Benefício
Valor referência Renda Per Capita Redação Básico (BB) Variável (BV) Variável vinculado ao adolescente (BVJ) Extrema pobreza Pobreza Limite Por Família MPv nº 132, de 2003 R$ 50,00 R$ 15,00 - R$ 50,00 R$ 100,00 Até 3 BV MPv nº 411, de 2007 R$ 58,00 R$ 18,00 R$ 30,00 R$ 60,00 R$ 120,00 Até 3 BV e 2 BVJ Decreto nº 6.917, de 2009 R$ 68,00 R$ 22,00 R$ 33,00 R$ 70,00 R$ 140,00 Até 3 BV e 2 BVJ Decreto nº 7.447, de 2011 R$ 70,00 R$ 32,00 R$ 38,00 R$ 70,00 R$ 140,00 Até 3 BV e 2 BVJ Lei nº 12.512, de 2011 R$ 70,00 R$ 32,00 R$ 38,00 R$ 70,00 R$ 140,00 Até 5 BV e 2 BVJ Fonte: Elaboração própria, 2013
Os valores dos benefícios e os valores referenciais que caracterizam situação de pobreza e extrema pobreza são majorados pelo poder executivo em razão da dinâmica sócio-econômica do país e de estudos técnicos sobre o tema. A Tabela 1 sintetiza o histórico dos valores dos benefícios e dos valores referenciais até o ano de 2011.
Em maio de 2012 a medida provisória n° 570 instituiu o benefício para superação da extrema pobreza na primeira infância, com limite de um por família, destinado às famílias beneficiárias do PBF e que tenham em sua composição crianças de zero a seis anos de idade; e apresentem soma da renda familiar mensal e dos benefícios financeiros, igual ou inferior a R$ 70,00 (setenta reais) per capita.
Esse benefício para superação da extrema pobreza faz parte do Programa Brasil Carinhoso, que tem como principal objetivo retirar da miséria todas as famílias com crianças entre 0 e 6 anos que sejam beneficiárias do PBF. A nova ação, que agrega o Plano Brasil Sem Miséria1, reforça a transferência de renda, fortalece a educação com aumento de vagas nas creches e cuidados adicionais na saúde.
Para além dos benefícios supracitados está previsto no PBF o benefício variável de caráter extraordinário. Esse benefício é a parcela do valor dos benefícios das famílias remanescentes dos Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás que na data da sua incorporação ao PBF, excedia o limite máximo fixado para o Programa (BRASIL, 2004a).
2.3.2 Competências e responsabilidades na execução do programa Bolsa Família
O poder executivo é o responsável por compatibilizar a quantidade de beneficiários do PBF com as dotações orçamentárias existentes. As despesas estão sujeitas as dotações alocadas nos programas federais de transferência de renda e no Cadastro Único, bem como de outras dotações do orçamento de Seguridade Social da União, que forem consignadas ao programa.
A concessão dos benefícios do PBF tem caráter temporário e não gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famílias para recebimento de tais benefícios ser obrigatoriamente revista a cada período de dois anos.
1
Brasil Sem Miséria é um plano para superação da extrema pobreza instituído no Brasil pelo Governo da
As famílias elegíveis ao PBF, identificadas no Cadastro Único, são selecionadas a partir de um conjunto de indicadores sociais capazes de estabelecer as situações de vulnerabilidade social e econômica. As famílias beneficiadas pelos Programas Remanescentes foram incorporadas, gradualmente, ao Programa Bolsa Família, desde que acatados os critérios de elegibilidade do Programa, de acordo com a disponibilidade orçamentária.
A execução do PBF tem formato descentralizado, por meio de esforços combinados entre os entes federados. A execução e a gestão descentralizada são implementadas mediante adesão voluntária dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios, observados os critérios e procedimentos estabelecidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), com: fixação de competências, e responsabilidades na gestão e execução do PBF; possibilidade de recebimento de recursos do MDS para apoiar a gestão do programa (BRASIL, 2004b).
A Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC), do MDS, tem a função de gerir e operacionalizar o PBF, o Cadastro Único e executar as seguintes atividades: realizar a gestão dos benefícios do PBF; supervisionar o cumprimento das condicionalidades e promover a oferta de programas complementares em articulação com outros ministérios e entes federados; acompanhar e fiscalizar a execução do PBF; disciplinar, coordenar e implementar as ações de apoio financeiro à qualidade da gestão e da execução descentralizada do PBF, a exemplo do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) (BRASIL, 2004b).
Cabe aos Estados: formar coordenação composta por representantes das áreas de saúde, educação, assistência social e segurança alimentar; que será responsável pelas ações do PBF na esfera estadual; promover ações que viabilizem a gestão intersetorial; promover ações de sensibilização e articulação com os gestores municipais; disponibilizar apoio técnico-institucional aos municípios; disponibilizar serviços e estruturas institucionais da área da assistência social, da educação e da saúde, na esfera estadual; apoiar e estimular o cadastramento pelos Municípios; estimular os Municípios para o estabelecimento de parcerias com órgãos e instituições municipais, estaduais e federais, governamentais e não-governamentais, para oferta dos programas sociais complementares; e promover, em articulação com a União e os Municípios, o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades (BRASIL, 2004b).
É de responsabilidade dos Municípios: constituir coordenação composta por representantes das áreas de saúde, educação, assistência social e segurança alimentar responsável pelas ações do PBF, no âmbito municipal; fazer a inscrição das famílias pobres do Município no Cadastramento Único; promover ações que viabilizem a gestão intersetorial na esfera municipal; disponibilizar serviços e estruturas institucionais da área da assistência social, da educação e de saúde, na esfera municipal; garantir apoio técnico-institucional para a gestão local do programa; constituir órgão de controle social respeitada a paridade entre governo e sociedade; estabelecer parcerias com órgãos e instituições municipais, estaduais e federais, governamentais e não-governamentais para oferta de programas sociais complementares; e promover, em articulação com a União e os Estados, o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades. Nos municípios, as secretarias municipais de assistência social abarcam as atividades relacionadas ao PBF, os Centro de Referência de Assistência social (CRAS) executam as ações de proteção social básicas (BRASIL, 2004b).
A Caixa Econômica Federal desempenha a função de agente operador do PBF, mediante remuneração e condições determinadas pelo MDS. É de responsabilidade do agente operador: fornecimento da infraestrutura necessária à organização e à manutenção do Cadastramento Único do Governo Federal; desenvolvimento dos sistemas de processamento de dados; organização e operação da logística de pagamento dos benefícios; elaboração de relatórios e fornecimento de bases de dados necessários ao acompanhamento, ao controle, a avaliação e a fiscalização da execução do PBF por parte dos órgãos do Governo Federal designados para tal fim (BRASIL, 2004b).
A Caixa Econômica Federal é responsável pela logística de pagamento dos benefícios financeiros. O MDS disciplina a operacionalização, divulga calendário de pagamento, e cuida das atividades e procedimentos relativos à utilização dos cartões magnéticos da conta contábil fornecidos pela Caixa Econômica. Os benefícios financeiros podem ser pagos por meio de: contas-correntes de depósito a vista; contas especiais de depósito a vista; e contas contábeis. No cartão magnético bancário fornecido pela Caixa Econômica consta a identificação do responsável mediante o Número de Identificação Social (NIS), um número pessoal e intransferível, que
identifica cada pessoa inscrita no Cadastro Único. Consta na Lei do PBF que o pagamento do benefício será feito preferencialmente a mulher responsável pela família. A Caixa Econômica tem papel destacado na operacionalização do PBF, pois é o órgão operador e pagador que calcula a renda per capita e qual valor do benefício deve receber cada família, de acordo com os critérios estabelecidos pela SENARC (BRASIL, 2004b).
Vinculado ao MDS existe o Conselho Gestor do Programa Bolsa Família (CGPBF), órgão colegiado de Caráter deliberativo que formula e integra políticas públicas, define diretrizes, normas e procedimentos relativos ao PBF; e apoia iniciativas para instituição de políticas públicas que visem promover a emancipação dos beneficiários. Compõe o CGPBF: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome; Ministério da Educação; Ministério da Saúde; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério da Fazenda; Casa Civil da Presidência da República; e Caixa Econômica Federal (BRASIL, 2004b).
Para viabilizar a estrutura necessária a gestão e execução descentralizada, a União transfere recursos aos entes federados, de acordo com o IGD, que é um indicador que avalia a qualidade da gestão municipal refletindo os compromissos assumidos no Termo de Adesão. Quanto maior for o IGD mais qualidade apresentará a gestão municipal do Cadastro Único e do PBF (BRASIL, 2004b).
3 EVOLUÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Após a criação do Bolsa Família, em 2003, as famílias beneficiárias dos programas remanescentes foram inseridas gradativamente no PBF. Essa migração foi feita com base na utilização do Cadastro Único.
Melhoria na gestão e execução do programa significava evitar a sobreposição de programas de maneira a aumentar o número de beneficiados e elevar o benefício pago por família. O MDS dispõe de um conjunto de ferramentas informacionais que reúnem números e dados detalhados sobre seus programas, projetos e ações. Parte desse banco de dados está disponível para acesso público. Este trabalho utiliza as ferramentas informacionais do MDS, principalmente, a Matriz de Informação Social (MI Social) que fornece dados em diferentes formatos sobre informações municipais ou estaduais, mensais ou anuais desde 2004.
3.1 NÚMEROS DO PROGRAMA NO PERÍODO DE 2004 A 2012
Para verificar a evolução dos programas de transferência de renda do Governo Federal, os programas remanescentes e o PBF, esta seção procura acompanhar o número de beneficiários e o volume dos recursos gastos com estes programas no período de 2004 a 2012.
3.1.1 Famílias Beneficiárias do PBF no período de 2004 A 2012
Apesar de o Programa Bolsa Família ter sido criado em outubro de 2003, em dezembro de 2004 o número de famílias pobres beneficiadas pelos programas remanescentes, no país, ainda somava 8.560.400. Esse número foi diminuindo gradativamente, e o número de famílias beneficiárias do PBF aumentando. Em 2004 as famílias beneficiárias do PBF somavam 6.571.839, e em 2012 esse número mais que dobrou. O acréscimo foi de 112%, um total de 7.330.316 famílias. Em 2012 no Brasil havia 13.902.155 famílias beneficiárias do PBF.
Entre 2004 e 2009 o aumento no número de famílias beneficiárias foi da ordem de 88%, nos anos seguintes os acréscimos giraram em torno de 3% ou 4%, até o final da série em 2012 quando o
aumento total foi de 109%. Nos anos iniciais os aumentos passavam de 20%, até que entre 2006 e 2007 cresceu apenas 1% (mais de 77 mil famílias) e entre 2007 e 2008 houve uma diminuição da ordem de mais de 485 mil famílias, uma queda de 4% entre esses anos. Entre 2008 e 2009 o número volta a ter um grande acréscimo de 17%.
Tabela 2 - Número de Famílias beneficiária do PBF Brasil 13.902.155 Ano 2012 2011 13.352.306 2010 12.778.220 2009 12.370.915 2008 10.557.996 2007 11.043.076 2006 10.965.810 2005 8.700.445 2004 6.571.839 Fonte: BRASIL, 2013
Santa Catarina e o Paraná são os Estados que menos tiveram acréscimo no número de beneficiários no período analisado, cresceram respectivamente 42% e 43%, o Rio Grande do Sul cresceu 57%. A região Sul do Brasil foi a que menos aumentou o número de famílias beneficiárias, houve um acréscimo de 341.258 famílias, que representou 5% do aumento total do Programa.
No Nordeste, o crescimento no número total de famílias na série, ficou entre 85% na Paraíba e 135% em Sergipe. O acréscimo de famílias do Nordeste representou 51% do acréscimo total, 3.674.172 famílias. No Norte o acréscimo variou de 418% no Amapá, e 112% em Rondônia. O Amapá quadriplicou o número de beneficiários, mas em números absolutos, crescimento menor que o de outros estados como a Bahia que dobrou o número de beneficiários, um aumento de 954.317 famílias, enquanto o Amapá foi de 42.844 famílias. O crescimento do número de famílias do Norte representou 14% do crescimento total do Brasil.
O acréscimo de famílias no PBF, na região Sudeste foi 1.663.81 famílias, 23% do aumento total do Brasil. O número de beneficiários cresceu 238% no RJ, nos outros Estados do sudeste o crescimento não passou dos 88%. Na região Centro-Oeste todos os Estados mais que dobraram o
número de famílias beneficiárias, e no total do Brasil as 473.218 famílias que ingressaram no programa durante o período analisado representaram 7%.
O aumento no número de famílias beneficiárias do PBF, entre os anos de 2004 e 2012 é produto das ações do governo federal para aumentar o número de beneficiários, e ampliar a cobertura no grupo de famílias elegíveis inscritas no CádÚnico. Em 2011 foi lançado o Busca Ativa, que integra o Plano Brasil Sem Miséria. O Busca Ativa é uma ação realizada pelo MDS, em parceria com estados e municípios, que tem por objetivo incluir pessoas que não acessam os serviços públicos e vivem fora de qualquer rede de proteção social , por especificidades como ausência de documentação civil, migrações constantes, residência em territórios com conflitos, pertencimento a populações tradicionais que habitam áreas isoladas ou distantes, desconhecimento de seus direitos, pertencimento a segmentos socialmente excluídos , entre outros, no CádÚnico para que possam ter acesso ao Bolsa Família e a serviços públicos, programas de inclusão produtiva, entre outras iniciativas. Bem exemplificado nas populações em situação de rua, que só poderiam ser incluídos na Proteção Social Brasileira com uma ação orientada do Estado na identificação desses. Identificar corretamente, no Cadastro Único, todas as famílias que pertencem a povos e comunidades tradicionais ou grupos específicos da população, possibilita ações mais efetivas na superação da miséria vivida por estas famílias. Para essas famílias a concessão de benefícios é definida diretamente pela SENARC, passando a frente de outras famílias elegíveis.
Segundo Censo do IBGE de 2010 a média da família Brasileira é de 3,3 pessoas. Relacionando a estimativa populacional para 2012 do IBGE com o número de beneficiários2 do PBF para avaliar a proporção de beneficiários em relação à população apresentou-se a distribuição da Tabela 4. Entre os anos de 2010 e 2012, a relação entre beneficiários do PBF, e população cresceu em todo país. No nordeste é onde se encontra maior percentual de beneficiários em relação à população. Em 2012 a média da proporção entre beneficiários do PBF e total da população dos Estados Nordestinos é de 43%. Nas regiões Sul e Sudeste é onde se encontra menor percentual relativo, pois em média os beneficiários do PBF representavam 12% e 15% respectivamente.
2 O número de beneficiários é o calculo do número de famílias beneficiárias do PBF multiplicado pelo
Tabela 3 – Beneficiários do PBF em relação ao total da população por Unidade da Federação Beneficiários PBF/População % UF 2010 2012 AC 26,9 30,5 AL 43,8 45,1 AM 26,4 30,3 AP 21,7 25,1 BA 39,1 41,7 CE 39,9 42,1 DF 12,7 12,4 ES 17,8 18,3 GO 17,9 18,5 MA 43,7 46,5 MG 19,1 19,6 MS 17,9 18,4 MT 18,2 19,3 PA 29,6 34,2 PB 39,5 43,5 PE 39,2 42,2 PI 44,5 47,2 PR 14,7 13,8 RJ 14,1 15,9 RN 35,3 36,9 RO 24,1 24,2 RR 30,9 33,0 RS 14,0 14,0 SC 7,6 7,4 SE 36,8 41,6 SP 9,4 9,7 TO 30,6 32,1 BR 22,1 23,4
Fonte: Elaboração própria, 2013, com base em IBGE 2010; BRASIL, 2013
Em 2012 a média da proporção entre beneficiários do PBF e total da população dos Estados Nordestinos era de 43%. Os beneficiários do PBF representam em média 30% da população dos estados do Norte, e 17% da população dos estados do Centro-Oeste. Nas regiões Sul e Sudeste é onde se encontra os menores percentuais relativos, pois em média os beneficiários do PBF representavam 12% e 15% respectivamente.
Chama atenção que nos Estados do Sudeste, o bolsa família tem número elevado de beneficiários, São Paulo é o segundo estado brasileiro em número de famílias beneficiárias do PBF, com quase 10% dos beneficiários do programa em 2012 e, no entanto, enquanto que no primeiro estado em número de beneficiários, a Bahia, o percentual de pessoas que recebem o PBF em relação à população do estado é de 42%, em São Paulo esse percentual é de 10%. O número alto de famílias beneficiárias nos estados do sudeste, exceto no Espírito Santo que não tem um numero alto de beneficiários, não representa um percentual alto da população dos Estados, diferente de no Nordeste onde 51% dos beneficiários do PBF se encontram, e onde a média do percentual de beneficiários em relação ao total da população é de 43%.
3.1.2 Evolução do número de beneficiários dos programas remanescente no período de 2004 g a 2012
Na Matriz de Informações Sociais do MDS, constam os dados de três dos quatro programas remanescente. O Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação e o Cartão Alimentação. Observar a evolução do número de beneficiários desses programas é no sentido verificar se à medida que o número de beneficiários do PBF cresce, os beneficiários dos programas remanescentes diminuem, visto que o PBF foi criado para unificar esses programas e promover melhor gestão e execução dos recursos.
Gradativamente, observa-se que o número total de beneficiados com os programas remanescentes diminui a sua cobertura. Em 2006, apenas 712.735 famílias são assistidas com os programas. Já em 2009, o número de beneficiados cai para 9.144 famílias, com 8.157 (89,21%) residentes no Nordeste, enquanto o restante do país detém apenas 10,87% ou 987 famílias. (QUEIROZ, et al., 2010, p. 51).
Queiroz (2010) em seu estudo faz uma estimativa das famílias pobres por região do país e verifica que a análise por região aponta disparidades. Isto porque o Nordeste configura-se como a segunda maior região do país, com 27,99% da população total. Todavia, detém quase metade (49,53%) do total da pobreza brasileira, destacando-se como a região mais pobre. Já a Região Sudeste, que possui a maior população (42,26%), aparece com 26,98% da pobreza nacional, ou em segundo lugar em número de famílias pobres. Na análise do número de famílias beneficiárias, nota-se que o Nordeste concentra cerca de 50% do total de beneficiários do programa.
Tabela 4 – Famílias beneficiárias dos programas remanescentes Ano Cartão Alimentação Bolsa Escola Bolsa Alimentação 2004 107.907 3.042.779 53.507 2005 83.524 1.783.917 24.175 2006 32.136 36.481 2.474 2007 22.193 5.860 229 2008 14.686 179 2 2009 9.138 6 2010 6.934 2011 1.537 Fonte: BRASIL, 2013
O Bolsa Alimentação no ano de 2008 acumulava uma redução de 99,6% dos beneficiários, havia apenas um beneficiário em Pernambuco e um na Paraíba. O Bolsa Alimentação em 2009 já havia reduzido 99,9% dos beneficiários, e o Cartão Alimentação em 2011 98,6% o número de beneficiários. Na medida em que em 2012 o PBF mais que dobrou o número de beneficiários, em 2011 os programas remanescentes contavam com um número de beneficiários reduzidos em aproximadamente 99%.
Por outro lado, no caso do Programa Bolsa Família (PBF), verifica-se que à medida que diminui o número de beneficiários com os programas remanescentes (Tabela 3), este programa expande o número de famílias pobres atendidas em quase 100%, ao passar de 6.571.839 em 2004 para 12.472.540 de famílias assistidas em 2009 (Tabela 4), o que representa aproximadamente 50 milhões de pessoas se considerarmos uma média de quatro indivíduos por família, correspondendo a aproximadamente 27% da população brasileira atendida pelo Bolsa Família no ano de 2009. (QUEIROZ, et al., 2010, p. 51). 3.1.3 Evolução do valor dos repasses de 2004 À 2012
Em termos de valores absolutos, os repasses do PBF cresceram 497,56%, no período de 2004 a 2012, passou de R$ 3.791.785.038 em 2004 para R$ 21.156.794.695 em 2012, um aumento de R$ 17.364.959.657. A região Nordeste concentrou cerca de 50% desse acréscimo. A Bahia foi o Estado que apresentou o maior crescimento em todo Brasil, o acréscimo representou 13% do total. É também o Estado que recebe maior volume de recursos do programa.
Entre os anos de 2004 e 2005 houve crescimento de mais de 50% no valor dos repasses. No ano seguinte um acréscimo de 32%, em todos os outros anos o acrescimento ficou acima de 15%, e
entre 2010 e 2012 o ficou acima de 20%. Nas regiões do Brasil o acréscimo foi maior no Nordeste e no Sudeste. Tabela 5 – Repasses de 2004 a 2012 Ano Brasil 2012 21.156.794.695,00 2011 17.360.387.445,00 2010 14.372.702.865,00 2009 12.454.702.501,00 2008 10.606.500.193,00 2007 8.965.499.608,00 2006 7.524.661.322,00 2005 5.691.667.041,00 2004 3.791.785.038,00 Fonte: BRASIL, 2013
Em 2012 Os repasses do PBF estavam distribuídos entre as regiões do Brasil, de forma que o Nordeste concentrava 51% das transferências de renda, o Sudeste concentrava 24%, o Norte 13%, o Sul e o Centro-Oeste 7% e 5% respectivamente.
Apesar do significativo aumento dos gastos com o PBF e das críticas de alguns setores, este programa é barato, pois não chega a 0,4% do PIB brasileiro e, por meio dele, acabam sendo injetados mais recursos na economia, a partir do consumo das famílias mais pobres. (QUEIROZ et al., 2010, p. 54).
Apesar das críticas às políticas de combate à pobreza mediante a concessão de renda, esses programas, juntamente com a estabilização da economia, o aumento real do salário mínimo e a queda dos juros a partir de 2004, têm reduzido a pobreza no Brasil, conforme indica o relatório nacional de acompanhamento dos objetivos de desenvolvimento do milênio, 2007.
Grande parte da crítica ao Bolsa Família refere-se à preocupação com os gastos públicos. Entretanto, quando comparados os gastos do Programa Bolsa Família com os juros da dívida em 2008, encontra-se 0,38% do PIB para o Programa Bolsa Família e 6% (R$ 162 bilhõesem 2008) para os juros, de acordo com o BACEN. É preciso enfatizar que, em 2008, o Bolsa Família beneficiou 10.557.996 de famílias pobres no país, sendo que 51,58% (5.445.428) delas na Região Nordeste. (QUEIROZ et al., 2010, p. 56).
Um programa de transferência de renda focalizado permite um impacto forte sobre a desigualdade com custo fiscal reduzido. A exemplo dos casos do Brasil e do México, países nos
quais os PTCRs atingiram uma escala que permitem influenciar a distribuição de renda, apesar de seu peso na renda total ainda ser bastante reduzido. Isto quer dizer que é possível expandir a cobertura e/ou o valor dos benefícios e obter impactos ainda maiores sobre a desigualdade. (SOARES et al., 2007).
3.2 AVANÇOS DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA
A literatura sobre os impactos do PBF é vasta. Muitos autores têm analisado de forma positiva os impactos do PBF na redução da pobreza e da extrema pobreza, e da desigualdade desde 2004. O PBF tem contribuído para redução da pobreza e da extrema pobreza no Brasil. Constatou-se que quanto mais focalizado for o Programa, maior é o sucesso em melhorar os indicadores de desigualdade e pobreza/extrema pobreza. A focalização permite o direcionamento da proteção social para aqueles que mais precisam.
O programa é mais efetivo em reduzir a incidência de extrema pobreza do que de pobreza, embora a queda na insuficiência e desigualdade de renda entre os pobres seja maior do que entre os extremamente pobres. Isto porque, além de o incremento de renda para os domicílios indigentes ser mais elevado, a maioria dos estados não deve conseguir atender a famílias no extremo da distribuição de renda. No entanto, nos estados nordestinos – que apresentam os melhores indicadores de focalização – os impactos mais efetivos do programa recaem sobre a população indigente. (TAVARES et al., 2009, p. 48).
Os impactos positivos verificados estão associados ao valor do benefício e à focalização do Programa. O incremento de renda pela transferência é maior para as famílias extremamente pobres do que para as famílias pobres. Porque, além do valor absoluto concedido aos extremamente pobres ser mais alto, do que o valor concedido às famílias pobres; os resultados indicam que os domicílios mais necessitados são selecionados, de modo que o Programa tem maiores chances de reduzir a indigência do que a pobreza (TAVARES et al., 2009).
Soares e outros (2010), em seu trabalho verificou que a pobreza se manteve no mesmo nível no período de 1999 a 2003, com a queda começando no período 2003 a 2005, coincidindo com o período da unificação dos programas remanescentes e da expansão da cobertura do PBF. Os autores apontam que não se pode atribuir toda a queda na pobreza ao programa, pois outros fatores, como o aumento do emprego, dos salários e da cobertura previdenciária, também contribuíram.
Em 2001, os programas de transferência que precederam o Bolsa Família já faziam com que a pobreza extrema observada fosse 0,1 ponto percentual menor do que seria no Brasil sem os programas, e a pobreza 0,3 ponto menor. Estas reduções equivaleram a 0,6% da taxa de pobreza e 2,8% da taxa de pobreza extrema, respectivamente, naquele ano. Não parecem números muito impressionantes. A partir de 2005 o efeito praticamente dobra e em 2009 o Bolsa Família faz a pobreza extrema e a pobreza serem 1,9 e 1,6 pontos percentuais (p.p.) menores do que seriam essas taxas na ausência do programa. Estas reduções equivalem a 13% da pobreza e 32% da pobreza extrema em 2009. (SOARES et al., 2010, p. 46).
É relevante a importância dos programas de transferência de renda na redução da pobreza. Entretanto, tais programas têm limites fiscais e administrativos, e os mesmos não devem ser utilizados como principal mecanismo de combate à desigualdade e a pobreza, mas sim de forma conjugada com políticas de geração de emprego e correções das aposentadorias e pensões, dado o alto peso do rendimento do trabalho e da previdência social na distribuição da renda total do país (SOARES et al., 2007).
O alivio provocado nas condições de destituição e risco, principalmente para as famílias extremamente pobres, e o aumento no consumo das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família são avanços do Programa, mas faz-se necessária a ressalva: O caráter de política assistencialista é diretamente relacionado com a dependência do programa para manutenção da melhor qualidade de vida adquirida.
Para cumprir a função de combater a pobreza de forma permanente e que modifique a estrutura da desigualdade de renda no Brasil, o PBF deve promover mudanças estruturais na vida das famílias beneficiárias para romper o ciclo intergeracional de pobreza, o Programa deve assumir o caráter de política emancipatória.
No formato em que o PBF foi construído, a emancipação das famílias beneficiárias é de responsabilidade dos programas e ações complementares, a exemplo das iniciativas de inclusão produtiva. Para os gestores e ideólogos do PBF a inclusão produtiva é considerada a porta de saída do programa.
4 A PORTA DE SAIDA DO BOLSA FAMÍLIA: INCLUSÃO PRODUTIVA
Um dos objetivos básicos do programa Bolsa Família é estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza. O Bolsa Família possui três eixos principais: transferência de renda; condicionalidades; ações e programas complementares. A transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza. As condicionalidades articulam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação e saúde. E as ações dos programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade. A inclusão produtiva é discutida nesse trabalho como possível porta de saída do PBF, enquanto eixo do Programa que articula a promoção social e conduz o beneficiário do PBF a emancipação.
4.1 INCLUSÃO PRODUTIVA NO BRASIL
Segundo Castro e outros (2010), atribuir a responsabilidade de promover projetos de inclusão produtiva ao PBF é um risco para os objetivos do programa. Para esses autores o público alvo dos projetos de inclusão produtiva deve ser selecionado com base no Cadastro Único, oportunizando os beneficiários do PBF e os passiveis de serem beneficiários. O PBF não é entendido como um programa de geração de oportunidades, mas os instrumentos utilizados pelo programa: o CádÚnico e os programas complementares, associados ao PBF possibilitam uma sinergia entre a proteção social, e a promoção social mediante inclusão produtiva que esses programas complementares permitem.
Castro e outros (2010), analisam a condição dos indivíduos no perfil CádÚnico em relação a ocupação produtiva. Segundo os autores apenas 43% são economicamente ativos, e entre eles parcela importante está desempregada ou em ocupações marginais.
O desafio da inclusão produtiva das famílias brasileiras de baixa renda é uma tarefa que necessita da transversalidade de um conjunto de políticas públicas. Não somente as políticas sociais, mas também políticas de fomento ao crédito e ao investimento, por exemplo.
No plano Brasil Sem Miséria os eixos de inclusão produtiva se diferenciam a nível rural e urbano. Inclusão Produtiva Urbana correlaciona ações e programas que favorecem a inserção no mercado
de trabalho seja por meio do emprego formal, do empreendedorismo ou de empreendimentos da economia solidária. Agrega iniciativas de oferta de qualificação sócio-profissional e intermediação de mão-de-obra, de apoio a microempreendedores e a cooperativas de economia solidária. Inclusão Produtiva Rural visa fortalecer as atividades realizadas pelas famílias em situação de vulnerabilidade da agricultura familiar, aumentando a sua capacidade produtiva e a entrada de seus produtos nos mercados consumidores, através de orientação e acompanhamento técnico, oferta de insumos e de água (PLANO..., 2013).
A qualificação sócio-profissional é realizada por meio de oferta de turmas do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC) Brasil Sem Miséria e o Programa Mulheres Mil. Em conjunto eles articulam a oferta gratuita de mais de 200 tipos de cursos de formação inicial e continuada, de acordo com a vocação econômica de cada região. O aluno recebe material de estudo, lanche e transporte gratuitamente. A qualificação e a colocação no mercado de trabalho são mediadas pelo Sistema Nacional de Empregos (SINE) (PLANO..., 2013).
No empreendedorismo, as ações são para estimular a ampliação e o fortalecimento dos pequenos negócios e apoiar o microempreendedor individual. São desenvolvidas ações para trazê-los para formalidade e prestar assistência técnica a esses empreendedores, em parceria com o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE). A inclusão produtiva urbana fomenta junto aos bancos públicos iniciativas que visam a ampliar o microcrédito produtivo. Atua também na promoção de cooperativas de catadores, com ações de fomento e qualificação profissional dos catadores de material reciclado. O caminho da economia solidária é no sentido de estimular a criação de empreendimentos autogestionados, microcrédito produtivo orientado, assistência técnica, e apoio à comercialização de produtos desses empreendimentos. São ações desenvolvidas em parceria com a Secretaria Nacional de Economia Solidária (SNAES) (PLANO..., 2013).
Para o fortalecimento das atividades realizadas pelas famílias em situação de vulnerabilidade da agricultura familiar, há o fomento para que as famílias consigam implementar os projetos produtivos elaborados em conjunto com as equipes de assistência técnica, elas receberão um fomento a fundo perdido, pagos em parcelas semestrais, durante dois anos, para adquirir insumos
e equipamentos. E ações complementares como a oferta de sementes da Embrapa e tecnologias apropriadas para cada região. Para além das ações de fomento e oferta de sementes há também o Programa Água para Todos, com a construção de cisternas e sistemas simplificados coletivos, muito importantes para a produção (PLANO..., 2013).
O conjunto de iniciativa transforma a inclusão produtiva em uma estratégia de superação da extrema pobreza baseada em políticas de geração de renda e inserção no mercado de trabalho.
A transferência de renda do PBF possibilita que os beneficiários saiam da condição de indigência, mas de forma relacionada à dependência do programa. O conjunto das ações de inclusão produtiva, condicionalidades de saúde e educação possibilitam a elevação da qualidade de vida e a renda das famílias. A inclusão produtiva é o eixo do PBF que pode deslocar o perfil do programa de política assistencialista para política emancipatória. Na atual fase do PBF, muito se ouve falar da Inclusão Produtiva, enquanto forma encontrada pelos gestores para promover emancipação das famílias beneficiárias.
4.2 INICIATIVAS PARA EMANCIPAÇÃO DAS FAMILIAS BENEFICIÁRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA
Em 2008 foi criado o Plano Setorial de Qualificação Profissional para os beneficiários do Programa Bolsa Família (PLANSEQ). O PLANSEQ era também chamado de o “Próximo Passo”, e tem o objetivo de qualificar profissionalmente os beneficiários do PBF. O plano oferece cursos nas áreas da construção civil e do turismo. São cursos de pedreiro, eletricista, pintor, gesseiro, encanador, garçom, auxiliar de cozinha, mensageiro de hotel, camareira e outros cursos. O PLANSEQ é uma das modalidades do plano nacional de qualificação do Ministério do Trabalho Emprego (MTE), e faz parte de um acordo firmado entre o MTE e o MDS para uma ação nacional de qualificação e inserção profissional dos beneficiários do PBF. O PLANSEQ é executado pelo MTE (BRASIL, 2008).
O beneficiário do PBF precisava possuir idade acima dos 18 anos e pelo menos a 4º série do ensino fundamental completa para participar do PLANSEQ. As famílias com integrantes com esse perfil receberiam uma correspondência do governo federal solicitando a inscrição do
