Relatório de Antecedentes para a Reunião de
Timor-Leste e Parceiros de Desenvolvimento
Dili, 3 - 5 Dezembro de 2003
RESUMO
Ao longo da primeira metade do AF04, o Governo progrediu de forma estável em relação à implementação do Plano de Desenvolvimento Nacional. Desde a última Reunião de Timor-Leste e Parceiros de
Desenvolvimento, o Governo assistiu a aumentos estáveis nos indicadores de saúde, realizou um Congresso Nacional de Educação, adoptou um projecto de legislação para as sociedades comerciais, preparou um projecto de política e legislação sobre investimento privado, testemunhou a criação de um registo de propriedade e terra, assim como um registo de cadastro, concluiu o recrutamento de um responsável por gestão para a Autoridade da Energia, implementou uma muito bem sucedida campanha de vacinação de gado, concluiu o processo de registo de veteranos e antigos combatentes, aderiu à Iniciativa de Transparência das Indústrias Extractivas e organizou uma Conferência sobre Transparência e Responsabilização na Administração Pública. No seguimento da ratificação do Tratado do Mar de Timor, por Timor -Leste e pela Austrália, foram iniciadas as conversações sobre as fronteiras marítimas entre os dois países
O enfoque do orçamento do Estado é fortemente a favor dos pobres, tanto no plano como na execução. Porém, devido, em grande parte, a um sistema informático de despesa pública que se destaca pela qualidade e oportunidade, o Governo identificou várias tendências preocupantes na gestão da despesa pública, nomeadamente o rápido aumento de certos custos fixos, continuação de uma reduzida recuperação de custos no sector da energia e uma falta de cumprimento de procedimentos relativos a despesa. O Governo reagiu prontamente no combate a estas tendências, identificando um vasto conjunto de medidas cuja implementação foi já iniciada.
Nos próximos três anos será possível observar um substancial défice de financiamento, cuja magnitude se estima, agora, que venha a ser de USD 126 milhões. Isto fica-se a dever apenas a dificuldades técnicas
ocorridas na fase de arranque do projecto petrolífero e de gás do Bayu-Undan, o qual não afectará os ganhos previstos para a duração do projecto. De forma a cobrir o défice de financiamento, o Governo está
a considerar sete opções que incluem: limitação do crescimento das
despesas CFET; aumento adicional de receitas internas; venda de bens; mobilização de maior apoio orçamental para o AF05 junto dos parceiros de desenvolvimento e prolongamento do apoio orçamental para o AF06 e 07; solicitando aos parceiros de desenvolvimento para redireccionar a assistência sob a forma de subsídios para programas prioritários; alteração à política de poupanças para as receitas do petróleo e gá s; e considerar obtenção de empréstimos de concessão junto de Instituições Financeiras Internacionais. Dada a magnitude do défice de financiamento, o Governo apercebe-se que poderá ter de recorrer a uma combinação destes mecanismos financeiros.
O Governo continua a devotar-se singularmente à implementação do PDN com especial ênfase para as Prioridades de Estabilidade a curto prazo. O enfoque do orçamento é grandemente a favor dos pobres mas o Governo identificou várias questões relativas a gestão de despesa que se encontra a resolver.
O país está perante um considerável défice de financiamento para os próximos três anos e está a considerar várias opções para cobrir esse défice.
Timor-Leste estabeleceu uma louvável estreita relação entre o PDN e o CFET e procura uma relação igualmente estreita entre o PDN e o Orçamento de Fontes Combinadas. Para este efeito, iniciou a
preparação dos Programas de Despesa Sectoriais, o qual espera concluir dentro dos próximos seis meses, em estreita colaboração com os seus parceiros de desenvolvimento.
DESENVOLVIMENTOS DESDE A ÚLTIMA REUNIÃO E PLANOS PARA CONTINUAR A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL
Desde a última Reunião de Timor-Leste e P arceiros de Desenvolvimento, realizada em Junho de 2003, o Governo progrediu de forma estável na implementação do Plano de Desenvolvimento Nacional (PDN) e continua a envidar esforços para conhecer a opinião e posição da população em relação aos programas do Governo, por meio de um programa intensivo de reuniões de Governação Aberta. Continuou a trabalhar no Guia para a Implementação dos Programas do PDN, dando início à elaboração de Programas de Despesa Sectoriais detalhados. Progresso na Implementação do Plano de Desenvolvimento Nacional no AF04
Nos primeiros cinco meses do AF04, o Governo manteve a sua atenção centrada na implementação do PDN. Deste modo, as instituições foram orientadas pelos seus Planos de Acção Anuais (PAAs), monitorizados com base numa Relatório Matriz Trimestral (RMT). O Governo foi, igualmente, orientado pela matriz de acção do Segundo Programa de Apoio à Transição (TSP II), um subconjunto das principais acções prioritárias incluídas nos PAAs e constituindo a base para um orçamento de USD34 milhões e operação de apoio da balança de pagamentos. O TSP II é inteiramente financiado por subsídios disponibilizados pela Austrália, Canadá, Estados Unidos da América, Finlândia, Irlanda, Nova Zelândia, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suécia, e Banco Mundial, sendo apoiado pela assistência técnica destes mesmos parceiros de desenvolvimento, assim como do Banco Asiático de Desenvolvimento, UNMISET, PNUD e UNICEF. 1
Nos últimos cinco meses, têm sido particularmente fortes os resultados alcançados no desenvolvimento do sector privado, saúde, educação e registo de antigos combatentes e veteranos. O progresso tem sido mais lento nas áreas de governação e justiça. O Governo tem sido rápido na identificação de problemas emergentes na gestão da despesa pública, os
1
Em Maio de 2002, um grupo de doadores bilaterais e o Banco Mundial comprometeram-se a criar o Programa de Apoio à Transição para prestar apoio orçamental e à balança de pagamentos durante os três primeiros anos fiscais de Timor -Leste como nação independente, no valor de USD 90 milhões, distribuídos ao longo dos três anos. O TSP II é a edição do AF04 deste programa.
O Governo procura uma relação mais estreita entre o PDN e o Orçamento de Fontes Combinadas. O Governo continua a progredir de forma estável na implementação do PDN. A implementação do PDN é orientada pelos planos de acção anuais e rela tórios matrizes trimestrais, assim como pela matriz de acção do TSP.
quais são discutidos mais pormenorizadamente na secção dedicada a utilização e mobilização de recursos.2
No seguimento da ratificação do Tratado do Mar de Timor, por Timor -Leste e pela Austrália, autorizando a exploração do campo petrolífero e de gás do Bayu Undan, ambos os Governos iniciaram, agora, as
conversações sobre as fronteiras marítimas entre os dois países. Foi
alcançado significativo progresso na preparação de legislação de
incentivo ao sector privado, o qual é vital para a futura cr iação de
postos de trabalho. A proposta de lei para as sociedades comerciais foi adoptada pelo Conselho de Ministros e encontra-se em fase de discussão no Parlamento. Um projecto de política e lei sobre o investimento privado foi preparado e será submetido a consulta pública antes do final do ano civil. Seguindo-se à promulgação da Lei sobre Regime Jurídico para Propriedade Imóvel, no início de 2003, foi criado um registo de
terra e propriedade, assim como um registo de cadastro, associados por
um número de lote único. O processo de reivindicação de terra e propriedade continuará até à data de sua conclusão, em Março de 2004. Foi criada uma base de dados de apoio a reivindicações e foi prestada formação por todo o país, relativa a mediação de disputas associadas à terra.
Após adopção, pelo Conselho de Ministros, da política quadro global para a saúde, no início de 2003, seguiu -se a conclusão de micro-políticas para EPI e Saúde Infantil e Reprodutiva. Em Junho de 2003, as taxas trimestrais de vacinação de DPT3 e sarampo atingiram os 71% e 59%, respectivamente, comparado a 59% e 55% em Março de 2003. No mesmo espaço de tempo, os partos assistidos por pessoal qualificado aumentaram de 42% para 47% e as visitas externas per capita passaram de 1,6 para 1,92. 3Ainda que estes resultados sejam impressionantes, o Ministério da Saúde centra agora a sua atenção na contínua reduzida procura de serviços de saúde públicos e na larga variabilidade entre distritos, no que diz respeito às taxas de vacinação e partos assistidos. Na educação, após intensiva preparação, foi concluído, no final de Outubro, um Congresso Nacional de Educação. Entre outras recomendações, o Congresso propôs a adopção da língua materna como língua de ensino para os primeiros dois anos do ensino primário, ao que se seguiria a introdução do ensino bilingue, nas duas línguas nacionais, a partir do terceiro ano do ensino básico. As recomendações do Congresso servirão de base à preparação de uma política nacional para a educação a ser submetida ao Conselho de Ministros antes do final do ano civil. As duas comissões criadas pelo Presidente, com o total apoio do Governo, uma para os antigos combatentes do período 1975-79 (CAAC)
2
Uma apresentação do progresso alcançado para a matriz de acção do TSP II é apresentada no Anexo I, e a própria matriz de acção é apresentada no Anexo II.
3
O rigor dos indicadores de saúde poderão estar sujeitos a uma quantificação incorrecta da taxa bruta de nascimento, um problema ao nível de informação que poderá apenas ser abordado após a realização do censo agendado para meados de 2004. Ainda assim, fica clara a existência de uma tendência para melhoria em todos os indicadores. Considerável progresso foi alcançado ao nível da legislação de incentivo ao sector privado... …assim como em relação a uma série de questões respeitantes a política e regulamentação para administração de terra e propriedade. Os resultados na saúde melhoraram significativamente e o processo de definição de uma política educacional nacional está já agendado.
e uma para os veteranos Falintil do período 1981-99 (CAVF), terminaram o processo de registo nacional de todos os veteranos e
antigos combatentes. Mais de 33.000 questionários (aproximadamente
20.000 para os sobreviventes e 13.000 para os falecidos) foram recolhidos, tendo sido apresentado um resumo provisório do relatório. As comissões encontram-se agora a preparar as listas de registo para publicação, no contexto do processo de verificação. A isto seguir-se-á um processo de consulta pública, que enformará o desenvolvimento de critérios e recomendações para o reconhecimento de veteranos e antigos combatentes. O trabalho das comissões será concluído em Março de 2004. As listas e o relatório final das comissões servirão de base à formulação da política governamental para o reconhecimento dos veteranos e antigos combatentes, a ser elaborada de acordo com a Constituição de Timor-Leste e proporcional aos recursos do país. No que diz respeito à agricultura , o muito bem sucedido programa de vacinação de gado completou a formação de mais 190 trabalhadores privados na área de criação animal nas aldeias e concluiu a campanha de vacinação contra a peste suína de 2003, atingindo uns estimados 99% da população suína. No geral, os programas da agricultura, pescas e florestas continuam a sofrer com a ausência de uma política quadro nacional, a qual será preparada na segunda metade do ano fiscal. Em relação a infra-estruturas, foi recrutado um responsável pela gestão para a Autoridade da Energia, que iniciará funções no início de 2004. A instalação de 10.000 contadores pré -pagamento foi iniciada, mas o progresso é muito lento, não tendo, por isso, sido registado qualquer efeito quantificável sobre a recuperação de custos no sector. Está a decorrer um programa com base na comunidade de manutenção de estradas, prevendo-se que apoie cerca de 1.000 postos de trabalho, com a duração de um ano, durante o ano fiscal de 2005.
Na governação, o progresso tem sido lento. O Governo não foi capaz de redigir o programa legislativo anual ou preparar uma proposta de processo legislativo e política formal. A lei orgânica para o Provedor dos Direitos Humanos e Justiça foi aprovada pelo Conselho de Ministros em Julho, mas não foi ainda submetida ao Parlamento. O gabinete do Inspector-Geral concluiu três investigações no primeiro trimestre do ano fiscal, uma das quais foi encaminhada para o Procurador Geral. Infelizmente, o Gabinete do Inspector-Geral não mais divulga junto do público os resultados das suas investigações. Após consideráveis atrasos, a proposta de Estatuto da Função Pública foi submetida a Conselho de Ministros em meados de Novembro. A sua adopção virá clarificar as responsabilidades dos funcionários públicos, assim como os procedimentos disciplinares no caso de ocorrência de práticas abusivas ou corrupção. O Governo expressou o seu forte compromisso à Iniciativa de Transparência nas Indústrias Extractivas e organizou uma conferência sobre Transparência e Responsabilização na Administração Pública. Na justiça, após a nomeação do Conselho Superior de Magistratura e tomada de posse do Presidente do Tribunal de Recursos, foi criado um Conselho de Coordenação, como fórum para o diálogo
O processo nacional de registo de veteranos e antigos combatentes foi concluído e entra agora na fase de verificação. Progresso continua a fazer-se sentir no programa de vacinação de animais e o recrutamento de um responsável por gestão para a Autoridade da Energia f oi finalizado. Nas áreas de governação e justiça o progresso tem sido lento.
entre todos aqueles que intervêm neste sector. No entanto, falta ainda tornar operacionais dois dos cinco tribunais distritais, enquanto que o Gabinete da Procuradoria e Gabinete da Defensoria continuam a sentir graves faltas a nível de pessoal. Um outro desafio chave, a ser enfrentado pelo sector, é o desenvolvimento, implementação e consolidação de sistemas informáticos e administrativos, incluindo sistemas para uma gestão adequada de casos.
As acções nos serviços de lei e ordem têm focado, maioritariamente, as necessidades a curto prazo que precedem a conclusão da retirada das forças PKF e UNPOL, em meados de 2004, possivelmente à custa de necessidades a longo prazo, incluindo o desenvolvimento de uma política para a polícia e um código de procedimento, em consulta com a força policial e intervenientes externos. Ainda que os serviços de lei e ordem sejam reconhecidos como prioridade chave para a estabilidade, e desta forma para o crescimento e redução da pobreza, surgem questões relativas à sustentabilidade das forças policiais em questão. Estas dizem respeito ao rácio de polícias per capita de 1:240, comparado a 1:400-500 nos países desenvolvidos, e traduz-se numa magnitude de queixas crimes apresentadas por agente de polícia activo por ano de cerca de 1,5. O Guia para a Implementação do Plano de Desenvolvimento Nacional e Programas de Despesa Sectoriais
O Governo de Timor-Leste desenvolveu um sistema sólido de planeamento sobre o qual se apoia a preparação do Orçamento de Fontes Combinadas. A médio prazo este é orientado pelo Guia para a
Implementação do Plano de Desenvolvimento Nacional, que inclui as Prioridades de Estabilidade apresentadas no início de 2003,
estruturadas em torno da governação (lei e ordem, justiça e legitimação das autoridades locais); criação de emprego, e prestação de serviços para a redução da pobreza. O Guia constitui a base da definição do Orçamento de Fontes Combinadas a médio prazo, o qual engloba o CFET (apoiado pelo TSP), o fundos não desembolsados do TFET e outra assistência multilateral e programas de assistência bilateral (ver figura 1).
Anualmente, o PDN e o seu Guia são traduzido em Planos de Acção Anuais e dotações orçamentais do CFET, sendo o progresso quantificado pelos Relatórios Matrizes Trimestrais. A matriz de acção para os programas do TSP é totalmente estruturada em torno do Guia e das Prioridades de Estabilidade, sendo destilada para os PAAs.
Os serviços de lei e ordem estão a preparar-se para a retirada da UNMISET. A longo prazo, surgem questões relativas à sustentabilidade. O Governo desenvolveu uma estreita relação entre o PDN e o Orçamento de Fontes Combinadas.
Figura:1: O PDN e o seu Guia Orientador do Orçamento de Fontes Combinadas
De forma a fortalecer ainda mais o Guia e para melhor firmar o Orçamento de Fontes Combinadas no PDN, o Governo iniciou a preparação de Programas de Despesa Sectoriais (SEPs). Os SEPs tiveram um excelente arranque ao reunir metas e objectivos quantitativos para cada sector, políticas e estratégias para o seu alcance e os programas de despesa a médio prazo associados, abrangendo o restante período do PDN (anos fiscais de 2005-2007). Foram preparados projecto de SEPs para a Saúde, Educação, Agricultura e Pescas, Recursos Naturais e Ambiente, Desenvolvimento do Sector Privado, Energia, Transportes e Comunicações e Água e Saneamento. Os projectos de SEPs serão discutidos na Reunião de Timor -Leste e Parceiros de Desenvolvimento de Dezembro e serão aperfeiçoados durante os próximos seis meses, em total coordenação com todos os parceiros de desenvolvimento.
Questões para Discussão sobre a Implementação do Plano de Desenvolvimento Nacional e sobre os Programas de Despesa Sectoriais
A prevenção da corrupção e a promoção da transparência e responsabilização são elementos chave para atrair investimento e para a prestação de serviços públicos de qualidade. O Governo deixou claro que não tolerará corrupção, nepotismo ou abuso de poder. No entanto, largar os hábitos passados constitui um tremendo desafio: abuso de poder, uso de bens governamentais para benefício próprio, não aplicação de procedimentos adequados de aprovação para o uso de fundos públicos e desvio de fundos públicos para outro destino que não o previsto são questões que emergem como problemas reais. Ainda que a dimensão do problema continue limitada, é agora a altura para agir no
Fontes de Financiamento para o Guia de
Implementação do PDN a ser pormenorizado nos SEPs
Orçamento de Fontes Combinadas
TFET
Programas de Assistência Bilateral Programas de Assistência Multilateral
CFET Receita do Governo Subsídios TSP O Governo formu lou Programas de Despesa Sectoriais para melhor firmar os programas de assistência bilateral e multilateral. Tópicos para discussão poderão incluir a acção firme para prevenir que a corrupção se generalize...
sentido prevenir a generalização da corrupção. Para além da criação
oportuna do Gabinete do Provedor e do retomar da publicação dos relatórios do Inspector-Geral, existem outras acções que poderiam ser desenvolvidas a curto prazo para sublinhar a determinação do Governo em prevenir a corrupção?
Os projectos de SEPs constituem um considerável passo em frente no aperfeiçoamento do Guia e no estreitamento entre o processo de planeamento e orçamento, especialmente para a parte não CFET do Orçamento de Fontes Combinadas. Ao olharmos para a finalização dos SEPs e preparação do Orçamento de Fontes Combinadas, para o restante período do PDN (anos fiscais de 2005-2007), seria útil analisar as
implicações financeiras globais dos projectos de SEPs e garantir a conformidade entre os SEPs e as opções financeiras? Se assim for, seria útil redefinir e nacionalizar as metas a curto e médio prazo de Timor-Leste para os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (MDGs) como parte do processo de finalização do SEP? Como pode o processo de finalização dos SEPs incluir de forma melhorada tanto o nível médio de gestão nos minis térios da tutela – para garantir total sentimento de pertença a todos os níveis do Governo - e parceiros de desenvolvimento para garantir alinhamento melhorado entre os SEPs e as estratégias de assistência dos doadores?
À medida que a presença da UNMISET diminuir durante os próximos seis meses, a presença da assistência técnica internacional irá diminuir consideravelmente. Alguns sectores, como a saúde, estão bem preparados para este acontecimento, uma vez que adoptaram planos de desenvolvimento de recursos humanos, incluindo estratégias de transição, que estão a ser implementados. No processo de finalização
dos SEPs, seria desejável que todos os sectores definissem e adoptassem um plano de desenvolvimento de recursos humanos, adequado à sua estratégia de desenvolvimento a médio e longo prazo? Estes planos de formação de capacidade beneficiariam com a definição de estratégias de transição a curto prazo?
Muitos países em situação de pós -conflito confrontaram-se com forças destabilizadoras ao não abordar questões relativas a veteranos ou ao adoptar políticas financeiramente insustentáveis. Timor -Leste embarcou num programa que promete evitar estes dois tipos de erros, tendo concluído um processo de registo de veteranos e antigos combatentes, ao qual se seguirá a definição de uma política adequada aos recursos do país. Até que esta política seja definida, não será aconselhável iniciar programas cujo alvo sejam os veteranos e antigos combatentes, uma vez que tal poderia criar expectativas que poderiam ser insustentáveis e inconsistentes com a futura política. No interesse da estabilidade futura,
seria desejável salientar a necessidade de respeitar o processo sistemático em que o Governo embarcou para definição de uma política de veteranos? Seria útil fazer uma distinção entre, por um lado, políticas de reconhecimento de veteranos e antigos combatentes e, por outro lado, políticas para assistir grupos vulneráveis?
…o
aperfeiçoamento dos SEPs tendo em vista a preparação do Orçamento de Fontes Combinadas para o restante período do PDN... ...as modalidades para definição de programas de formação de capacidade sectoriais... ... e a necessidade de apoiar a abordagem sistemática do Governo à definição de uma política para os veteranos e antigos combatentes.
UTILIZAÇÃO E MOBILIZAÇÃO DE RECURSOS4 Perspectiva Macroeconómica
No seguimento de um aumento moderado de 3 por cento no PIB real em 2002, estima-se que a economia tenha diminuído em 3 por cento em
2003, implicando uma redução no PIB per capita para cerca de USD 410.5 O abrandamento do crescimento económico é a consequência
prevista da retirada gradual da UNMISET, a redução associada da presença internacional e ritmo mais lento das actividades de reconstrução. As zonas urbanas continuam a ser o maior alvo do impacto do declínio na actividade económica, uma vez que afecta predominantemente os sectores dos serviços e construção civil. O desemprego é de, pelo menos, 20 por cento por entre os indivíduos do sexo masculino que residem nas zonas urbanas, atingindo, pelo menos, 43 por cento dos indivíduos do sexo masculino das zonas urbanas com idades compreendidas entre os 15 e 24. Prevê -se um ligeiro declínio adicional no PIB, em 2004, a par da retirada da UNMISET.
Numa base anual, a inflação atingiu os 5 por cento em Setembro de 2003, prevendo-se que varie entre os 2 e 3 por cento a médio prazo. As pressões relativa s aos salários são agora mais moderadas e testemunhos não comprovados sugerem um declínio nos salários de trabalhadores não qualificados. O défice comercial continua elevado, situando-se nos 48 por cento do PIB. O valor total das exportações, em 2003, estima-se nos USD 7 milhões, acima dos USD 6 milhões registados em 2002, o que se fica a dever, maioritariamente, a um aumento nas exportações do café. As importações diminuíram significativamente, de USD 248 milhões em 2001 para USD 168 milhões em 2003.
A recuperação do sector financeiro acelerou. Operam agora em Dili
três bancos comerciais, cujo valor de depósitos ascende a cerca de 65 milhões USD. Os encargos sobre as poupanças foram eliminados e os bancos começaram a pagar juros sobre os depósitos. Um banc o comercial começou a conceder empréstimos, possuindo um pacote de empréstimos no valor aproximado de USD 11 milhões, sendo que o valor dos empréstimos varia entre os USD 1.000 e 10.000. A presença de serviços financeiros nos distritos não é ainda largamente sentida. Execução Orçamental do CFET no AF03 e AF04
O orçamento de Timor -Leste para o AF03 tinha um forte enfoque a
favor dos pobres , o que se veio a confirmar pela execução do orçamento
(ver quadros 1 e 2 abaixo). A Saúde e Educação representaram 34 por cento do gasto CFET, com mais de 45 por cento do gasto da educação a ser atribuído ao ensino primário e menos de 40 por cento do gasto da
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É apresentada no Anexo 3 uma análise aprofundada sobre a utilização e mobilização de recursos.
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O PIB não foi quantificado desde 2000, e o primeiro censo da população será realizado em meados de 2004. Por esta razão os valores relativos ao PIB e PIB per capita são apenas estimativas.
A retirada gradual da UNMISET é associada a um declínio da actividade económica e rendimento per capita. Prevê-se que a inflação continue modesta e a remuneração da mão-d e-obra não qualificada está a diminuir. Os serviços financeiros estão em expansão e a melhorar.
saúde a ser atribuído a hospitais. A polícia e a defesa absorveram 19 por cento do gasto CFET.
Quadro 1: Gasto CFET por Função, %
Quadro 2: AF03 Execução do Orçamento CFET por Categoria de Despesa
No geral, a execução orçamental no AF03 beneficiou de receitas mais elevadas do que as previstas (USD 5,5 milhões, principalmente receitas petrolíferas e de gás), mas sofreu despesas mais baixas do que as previstas (USD 3,5 milhões). No AF04, a execução orçamental está a decorrer bem. No primeiro trimestre, a recolha de receitas internas é de cerca de 40 por cento acima do previsto, principalmente devido ao aumento nos impostos sobre a importação. A taxa de execução da despesa aumentou, após formação alargada no final do AF03.
AF01 AF02 AF03 AF04 AF05 AF06 AF07 Função
Real Orçamento MTFF
Serviços Públicos Gerais 38 21 16 16 15 15 15 Defesa 1 8 7 8 8 9 9 Ordem Pública e Segurança 11 13 15 14 14 13 13
Serviços Policiais 7 10 12 12 11 11 11 Serviços Judiciais 3 2 2 1 1 1 1
Assuntos Económicos, dos quais 21 22 22 22 22 21 21
Agricultura, Florestas, Pescas 2 2 2 2 3 3 3 Combustível e Energia 16 13 12 9 6 4 3 Transporte 2 6 5 8 10 11 12 Protecção Ambiental - 0 0 0 0 0 0 Água e Desenvolvimento da Comunidade 3 4 3 3 4 4 4 Saúde 6 10 11 11 12 12 13 Lazer, Cultura, Religião 0 0 1 1 1 1 1 Educação 20 22 23 21 22 22 22 Protecção Social - 0 1 0 0 0 0 Não classificado - 0 2 2 2 2 2
Despesa Total 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: AF01, AF02 e AF03 Declarações Financeiras, AF04 a AF07 Documentos Orçamentais de Junho de 2003. Funcional baseado emparelhamento um a um ao nível de programa. Estrutura % Categoria Orçamento USD m Execução Fim Junho
USD m Orçamento Execução
Despesa recorrente (CFET Central) 67.3 68.1 90.6 92.4 Salários e remunerações 23.9 21.9 32.2 29.7 Bens e serviços 36.2 37.3 48.8 50.5 Capital menor 7.2 8.9 9.6 12.2 Despesa de Capital e Desenvolvimento 6.9 5.6 9.4 7.6
Total 74.4 73.8 100.0 100.0
O forte enfoque a favor dos pobres do orçamento de Timor-Leste para o AF03 foi confirmadeo pela execução do orçamento . . .
No entanto, o Governo identificou várias tendências preocupantes, nomeadamente o rápido aumento de alguns custos fixos, continuação do baixo nível de recuperação de custo no sector da energia e deterioração do cumprimento dos procedimentos relativos a despesa. O Governo já começou a abordar estas questões.
O Governo tem cada vez mais elevados custos fixos, o que poderá impedir a prestação de serviços para o crescimento e para a redução da pobreza. O gasto com bens e serviços aumentou de US$24,6 milhões,
no AF02, para US$ 37,3 no AF03 (ver Figura 2), principalmente com despesas de deslocação e subsistência, infra-estruturas, funcionamento dos veículos, material de escritório e “outros”, categoria que inclui, na sua maioria, pagamentos a trabalhadores contratados. Os resultados preliminares do AF04 indicam que esta tendência persiste. Até ao final do primeiro trimestre do corrente ano fiscal, muitas instituições já quase tinham dispendido a sua dotação anual para funcionamento dos veículos e cerca de três quartos do orçamento anual para deslocações oficiais já tinha sido gasto. No cerne de alguns destes desenvolvimentos está a proliferação de bens, muitas vezes resultante de doações feitas por doadores. Por exemplo, existe um veículo para cada oito trabalhadore s da função pública. Tudo isto aponta para um elevado nível de captação administrativa que beneficia as instituições centrais em detrimento do financiamento para prestação de serviços nos distritos. Aliás, estimativas por alto indicam que apenas um terço do total de despesas CFET se destina a outros distritos que não Dili ou a programas com cobertura nacional.
… mas o Governo identificou várias tendências preocupantes que estão a ser alvo de acção. Custos fixos elevados ameaçam limitar o financiamento para a prestação de serviços nos distritos.
Figure 2: Actual Spending on Goods & US$ m, FY2002 and
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Other Operational Expenses Routine Maintenance
Operational Supplies Office Supplies Vehicle Operation Utilities Training & Workshops
Travel and Subsistence
Os subsídios para o sector da energia diminuíram de 16 por cento das despesas CFET para 11 por cento no AF03 (quadro 3), como consequência de maiores receitas e apesar da significativa despesas de capital em contadores pré -pagos. No entanto, grande parte do aumento da receita no AF03 deveu-se a pagamentos efectuados pelas instituições governamentais e ao pagamento de retroactivos. No primeiro trimestre do AF04, as receitas caíram para cerca de USD 200.000 por mês. Uma vez que a instalação dos contadores de pré-pagamento prossegue a passo lento e dado que o contrato de gestão não tem início até Janeiro de 2004, o sector da energia continua a ser uma das maiores áreas de risco na
execução orçamental.
Quadro 3: Desempenho Comercial do Sector da Energia (US$ .000)
AF01
AF02 AF03 AF04 Real Real Est Real Orçam.
Receitas EDTL 258 1.997 2.802 5.300
Despesa Recorrente EDTL 7.887 8.031 9.152 11.676
Salários e Remunerações 363 309 309 389
Bens e Serviços 7.523 7.722 8.843 11.287
Saldo Operacional (7.628) (6.033) (6.350) (6.376)
Despesas de Capital EDTL 493 822 2.049 458
Saldo Global / Subsídio CFET (8.121) (6.855) (8.399) (6.834)
Crescimento da Receita % 673 40 89 Receitas % Despesas Recorrentes 3 25 31 45
Receitas Reais % Meta 40 56
Subsídio CFET % Total Despesa CFET 16 13 11 9
A auditoria interna do Governo identificou, igualmente, uma série de
riscos fiduciários, incluindo retenção ilegal de receitas por instituições
como a Universidade e os Tribunais; uso alargado de fundos do caixa; aprovisionamento não autorizado, por parte das instituições, acima dos limites aprovados; e uso, devido a informação incorrecta, de aprovisionamento de emergência a fonte única, resultando em custos elevados por unidade.
Por fim, lançando um olhar para o futuro, vale a pena mencionar que o Quadro de Despesa a Médio Prazo (Medium Term Expenditure Framework - MTEF), tal como determinado nas actuais projecções orçamentais, difere daquele apresentado no PDN. A percentagem de
gasto da Saúde e Educação está agora previsto que cresça a um ritmo muito mais lento do que o inicialmente projectado; a percentagem de serviços públicos gerais diminui a um ritmo muito mais lento; as dotações para os assuntos económicos são significativamente mais altas do que inicialmente previsto, devido ao continuar de subsídios ao sector da energia e – mais importante – aumentos nas dotações ao sector dos transportes que são vitais para o crescimento rural; ao passo que as dotações para gastos na defesa e ordem pública, inicialmente previstas para diminuir, prevê-se agora que cresçam.
O Sector da Energia continua a ser uma área de forte risco na execução orçamental. Alguns riscos fiduciários foram identificados pela auditoria interna do Governo. As projecções das despesas a médio prazo apresentam diferenças em relação às apresentadas no PDN.
O Governo identificou e reconheceu todas as questões supracitadas, definiu um abrangente conjunto de medidas para as abordar e iniciou a sua implementação. A Caixa 1 descreve as medidas já accionadas,
aquelas apresentadas no contexto da Actualização Orçamental Semestral e aquelas cuja integração está planeada para o orçamento do AF05. O Governo monitorizará de perto a implementação destas medidas. É necessário salientar que a identificação das tendências acima citadas foi possível devido ao sistema informático de despesa pública do Governo, que se destaca pela qualidade e oportunidade, o fortalecimento da sua função de auditoria interna e a sua vontade de discutir de forma aberta as questões que vão emergindo. Estas são todas características pouco usuais num país de baixo rendimento.
Caixa 1
Medidas para Abordar Questões Relativas a Gestão de Despesa
Medidas já accionadas
§ Clarificação das funções e responsabilidades dos Ministros, Vice-Ministros e Secretários de Estado, no que respeita à gestão de despesa, aprovisionamento e questões disciplinares; iniciadas várias investigações disciplinares. § Criada comissão conjunta ONU/Governo para aferir as implicações e
determinar gestão de transição de bens da UNMISET.
§ Consideração de opções para racionalização da frota, incluindo venda de veículos excedentários. Cessada a compra de veículos no orçamento do AF04 e retidos os fundos associados.
§ Determinada a revisão do actual contrato para manutenção de veículos dados os elevados custos e fracos resultados.
§ Implementada política para acesso e uso dos veículos resultando numa diminuição do abuso no uso de veí culos para benefício próprio.
Medidas apresentadas na Actualização Orçamental Semestral
§ Reter poupanças salariais do primeiro trimestre.
§ Cortar drasticamente a compra de veículos e computadores e reter poupanças associadas.
§ Cortar novos subsídios para o sector da energia – ainda que prevista a compra de combustível adicional usando fundos de subsídios bilaterais.
§ Congelar despesas de deslocação ao estrangeiro sujeito a uma reavaliação de prioridades de deslocação.
§ Cortar dotações de bens e serviços entre 5 e 10 por cento, com excepção para as despesas de prestação de serviços não administrativos na saúde e
educação.
§ Apertar o controlo sobre aquisições e fundos do caixa.
Medidas a ser implementadas através do orçamento do AF05
§ Determinar tectos orçamentais de instituições no arranque do processo orçamental.
§ Salvaguardar de cortes as despesas prioritárias para redução da pobreza enquanto melhorando o acompanhamento da eficácia e eficiência do gasto nas instituições prioritárias.
§ Instituir mecanismos ascendentes para uso e supervisão do uso de fundos públicos.
§ Organizar venda de bens.
§ Emitir política de redução no recrutamento de pessoal temporário. O Governo identificou um conjunto de medidas para resolver as questões relativas a gestão de despesa e iniciou a sua implementação. O Governo identificou e reconheceu todas estas questões e adoptou um conjunto d e medidas para as resolver.
Panorama Fiscal a Médio Prazo e Opções de Financiamento
Foi confirmado que um considerável défice de financiamento ocorrerá nos AF05, AF06 e AF07. Isto fica a dever-se apenas a dificuldades técnicas ocorridas na fase de arranque do projecto petrolífero e de gás do Bayu-Undan, o que não afectará os ganhos previstos para a duração do projecto, mas que trará alterações consideráveis ao perfil da produção nos próximos três anos. No AF05, estima-se que o défice de financiamento se situe nos USD 20 milhões acima das contribuições sob a forma de subsídios comprometidas ao TSP. No AF06 e 07, o défice de financiamento deverá atingir os USD 60 milhões e USD 46 milhões, respectivamente. A partir do AF08, prevê -se que o orçamento do Estado seja totalmente financiado.6
Quadro 4: Défice de financiamento a Médio Prazo (US$ .m)
Componente FY2004 Budget FY2004 MYBU FY2005 MTFF FY2006 MTFF FY2007 MTFF
Receita 59.8 45.1 48.6 54.6 78.1
Receitas Internas 17.6 20.3 20.0 20.5 21.2 Receitas do Mar de Timor 42.2 24.8 28.6 34.1 56.9
Receitas Fiscais 29.3 17.1 9.7 7.7 28.8
Royalties e Juros FTP 12.9 7.7 18.9 26.4 28.1
Despesas do Fundo Consolidado 79.1 74.1 83.2 88.0 96.0
Recorrente 72.1 67.1 74.0 77.8 82.7
Salários e Remunerações 27.0 25.8 28.4 29.8 30.6
Bens e Serviços 39.8 38.0 41.2 43.1 46.5
Capital Menor 5.3 3.2 4.2 5.0 5.6
Capital e Desenvolvimento (capital) 7.0 7.0 9.2 10.2 13.3
Transferências FTP 12.9 7.7 25.9 31.0 32.0
Saldo Global (-défice) -32.2 -36.7 -53.5 -59.8 -46.0
Financiamento Líquido 32.2 36.7 33.0 0.0 0.0
Financiamento Externo (Subsídios) 28.0 33.8 29.2 0.0 0.0
Reservas Consolidadas (- aumento) 4.2 2.9 3.8 0.0 0.0
“Défice” Financeiro 0.0 0.0 -20.5 -59.8 -46.0
Memorando:
Saldo no fim de períodos
Fundo de Receita Consolidada 10.0 15.1 11.3 11.3 11.3 Conta Mar de Timor FTP 22.4 18.2 37.1 63.5 91.6
Fonte: Ministério do Plano e Finanças e Estimativas Bancárias
6
Os efeitos do atraso na produção do Bayu-Undan são sentidos também nas receitas do AF04. No entanto, o défice de financiamentos no AF04 daí resultante deverá ser coberto pela proposta de corte de USD 5 milhões nas despesas (MYBU), um pouco mais alto do que as receitas internas previstas, ligeiramente mais elevado do que as contribuições antecipadas pelos parceiros de desenvolvimento do TSP (em parte, o resultado da depreciação do dólar em relação a outras unidades monetárias) e transitando do AF03.
O défice de
financiamento para os próximos três anos fiscais está estimado em cerca de USD 126 milhões.
De forma a cobrir o défice de financiamento, o Governo está a ponderar sobre sete opções, nomeadamente: limitar o crescimento das
despesas CFET; aumentar receita interna adicional; venda de bens; mobilizar maior apoio orçamental para o AF05 junto dos parceiros de desenvolvimento e prolongar o apoio orçamental aos AF06 e AF07; solicitar aos parceiros de desenvolvimento o redireccionamento da assistência sob a forma de subsíd ios para programas prioritários; alterar a política de poupanças para as receitas oriundas do petróleo e gás; e considerar a obtenção de empréstimos de concessão junto de Instituições Financeiras Internacionais. Dada a magnitude do défice de financiamento, o Governo reconhece que poderá precisar de optar por uma combinação destes mecanismos de financiamento.
A rota de despesas prevista permite um crescimento modesto nas despesas do CFET a médio prazo. O Governo poderá procurar limitar
este crescimento proposto para as despesas, focando a sua atenção na
consolidação e melhoria dos serviços já existentes, com o maior nível de financiamento a ser direccionado para as principais prioridades do PDN apenas. Procurará, igualmente, uma maior eficiência no gasto, por exemplo, melhorando o aprovisionamento de combustível para o sector da energia. O Governo considerará opções para aumentar adicionalmente a receita interna , mas realisticamente, esta é limitada,
uma vez que a produção de Timor-Leste se destina a subsistência, não sendo aconselhável criar desincentivos para a produção de mercado. O actual conjunto de bens estatais (especialmente veículos) é já insustentavelmente grande e o seu funcionamento e manutenção está a limitar as despesas prioritárias. Assim, o Governo procurará vender
parte dos seus bens. Ao doar bens, os doadores poderão talvez
considerar dar ao Governo alguma flexibilidade para – preferivelmente – vender ou – pelo menos – arrendar os bens que considera excessivos.
O Governo poderá solicitar aos parceiros de desenvolvimento que ajudem a cobrir o défice de financiamento. Primeiro, poderá procurar
um maior subsídio de apoio orçamental para o AF05, um ano em que será particularmente difícil financiar o restante défice, assim como um prolongamento do apoio orçamental para o AF06 e 07, possivelmente através de um acordo semelhante ao actual programa TSP. Em segundo lugar, procurará o apoio financeiro dos parceiros de desenvolvimento para programas identificados como prioridades no Guia, para a Impleme ntação do PDN e nos SEPs, tendo em vista a maximização do potencial para implementação do PDN e alcance dos MDGs.
O Governo poderá considerar o uso de algumas das poupanças oriundas da receita petrolífera e de gás. Aqui, é necessário fazer um
alerta. Em primeiro lugar, pelo facto de depender em grande parte de um só projecto petrolífero e de gás, a situação financeira do Governo continuará a ser muito frágil e sujeita a riscos, tanto de natureza técnica como de natureza económica. Assim, seria aconselhável manter sempre
O Governo pondera sobre sete opções para cobrir o défice de financiamento … …como a limitação do crescimento de despesas e aumento adicional da receita interna, … … venda de bens e solicitando flexibilidade aos doadores para assim o fazer, ... …solicitando aos doadores que considerem aumentar o subsídio de apoio orçamental para o AF05 e o seu prolongamento pelo AF06 e 07, e para dar prioridade aos programas SEP, ...
um determinado nível de poupanças como precaução, para que, pelo menos, o equivalente a um ano de despesas recorrentes esteja salvaguardado pela combinação de receitas internas e poupanças prudentes. Em segundo lugar, no PDN o Governo comprometeu-se a manter a actual regra das poupanças FTP nos primeiros três anos que se seguem à restauração da independência, AF03-05. Por razões de transparência, seria assim desejável usar os direitos de usufruto (Royalties) do petróleo e gás apenas no contexto de uma futura Legislação para o Fundo de Petróleo, que se espera que estabeleça um fundo de poupanças para futuras gerações, com base no modelo da Noruega e adoptando uma rota de despesas sustentável como ponto de partida. A Legislação para o Fundo de Petróleo será alvo de uma vasta campanha de informação e será submetida ao Parlamento no decorrer do AF05.
Por fim, o Governo considera a hipótese de solicitar um empréstimo de
concessão junto de Instituições Financeiras Internacionais. Para esse
efeito, o Governo solicitou a preparação de um estudo de viabilidade sobre o empréstimo, o qual está a decorrer.
Questões para Discussão sobre Utilização e Mobilização de Recursos O Governo identificou cuidadosamente sete opções para cobrir o défice de financiamento emergente do CFET e envidará esforços para avaliar os possíveis usos e combinações dessas opções. Nos próximos meses,
seria útil elaborar vários cenários usando essas opções, seguindo-se a sua apresentação e discussão com os parceiros de desenvolvimento?
O Governo reagiu rapidamente aos problemas que surgiram na gestão da despesa e determinou um sólido conjunto de medidas para resolver os problemas identificados. O sucesso destas medidas dependerá em grande parte da consciencialização dos funcionários públicos para estes problemas e a sua rigorosa adesão a procedimentos estabelecidos. Para esse efeito, seria útil monitorizar o progresso mensalmente,
especialmente para limitar as despesas administrativas com bens e serviços? À semelhança, será desejável considerar as medidas disciplinares a aplicar aos funcionários que não implementem os procedimentos estabelecidos relativos a despesas, incluindo fundos do caixa e aprovisionamento?
A fim de conter os custos fixos e abrir espaço para as despesas com prestação de serviços nos distritos, é essencial que o Governo reduza o seu stock de bens e, em particular, a sua frota de veículos. Neste contexto, seria possível aos doadores discutir cuidadosamente com o
Governo os programas de transferência de bens e estar atento ao desejo do Governo de manter um stock simples e sustentável de bens, permitindo ao Governo vender ou arrendar os bens que considerar excedentários? …utilizando poupanças relativas a petróleo e gás no contexto da futura Legislação para Fundo Petrolífero e tendo em consideração a necessidade de saldos preventivos …e empréstimo de concessão para o qual solicitou um estudo de viabilidade. A discussão poderá focar a cenários para cobrir o défice de financiamento emergente... ... a monitorização do progresso em relação às medidas de despesa pública e agindo rapidamente contra a falta de cumprimento de procedimentos de despesa... …a responsabilidade dos doadores em evitar a criação de um stock insustentável de bens para o Governo...
O Governo de Timor-Leste estabeleceu uma relação excepcionalmente estreita entre o processo de planeamento e de orçamento, isto é, entre o PDN e o CFET, o que é digno de nota. Ao elaborar os SEPs, trabalha agora em direcção a uma relação igualmente estreita entre o PDN e o Orçamento de Fontes Combinadas, o que é um esforço digno de louvor. Porém, um desfasamento considerável entre as necessidades financeiras implícitas no SEPs proposto e os recursos combinados disponíveis poderá conduzir a um diluição das prioridades, tanto nos sectores como intersectorialmente.
A este respeito, ao finalizar o SEPs, seria útil considerar a provável
limitação global de recursos, considerando, por exemplo, alguns cenários para a disponibilidade de recursos combinados? Seria útil o Governo orientar os parceiros de desenvolvimento, estabelecendo prioridades nos programas SEP, tanto nos sectores como inter -sectorialmente?
É geralmente reconhecido que serviços eficazes de lei e ordem são uma prioridade de desenvolvimento para Timor -Leste, uma vez que a paz e estabilidade são uma pré-condição para a criação de emprego e reduçã o da pobreza. Assim, o Governo está correctamente preocupado com a provisão de orçamento adequado a estes serviços públicos. No entanto, os aumentos actualmente previstos para as despesas da defesa e lei e ordem poderão resultar numa diminuição das despesas com a saúde e educação, relativamente às projecções apresentadas no PDN. Para além disso, os números elevados propostos para o quadro de pessoal da polícia poderão limitar o financiamento para despesas de formação e funcionamento, que são essenciais para a eficiência e eficácia dos serviços de lei e ordem, especialmente após a retirada da UNPOL. Neste contexto, seria útil reflectir sobre o nível e composição proposta das
despesas para serviços de lei e ordem, tendo em vista a criação de uma força policial e de defesa sustentável, eficaz e eficiente?
FORMAÇÃO DE CAPACIDADE Formação de Capacidade
Um dos maiores desafios com que Timor -Leste se confronta é a
formação de capacidade nos sectores público e privado e por entre a sociedade civil para a total implementação do PDN. Este problema é
particularmente grave em face da conclusão do mandato da UNMISET em Maio de 2004, uma vez que estará associado a sérias reduções na assistência técnica internacional. Alguns sectores estão relativamente bem preparados para este acontecimento. O Ministério da Saúde, por exemplo, identificou as suas necessidades a nível de recursos humanos no contexto da sua política nacional, encontra-se em fase de definir um plano de desenvolvimento de recursos humanos associado, incluindo a formação de funcionários timorenses, e implementou medidas, como
…a necessidade de definir os SEPs no contexto de uma provável limitação global dos recursos... …e a sustentabilidade de dos números propostos relativos ao número de funcionários e despesas para os serviços de lei e ordem. A formação de capacidade continua a ser um dos maiores desafios de Timor-Leste.
assistência técnica internacional, para abranger a transição entre a actual situação e a situação a longo prazo, quando todas as funções serão assumidas por funcionários timorenses bem treinados. Infelizmente, muito poucos sectores possuem um plano de formação de capacidade tão bem definido.
Tendo em vista a cobertura das necessidades mais críticas a curto prazo, o Governo está a desenvolver um programa que sucederá às 100 “posições de estabilidade” e 200 “posições de desenvolvimento”, com a assistência da UNMISET e PNUD. Este programa, denominado “posições críticas”, permitirá disponibilizar um pequeno número de assessores internacionais para preenchimento de funções vitais, por um período de 1 a 2 anos.
Questões para Discussão sobre a Formação de Capacidade
O sucesso do programa de posições “críticas” dependerá da coordenação entre o financiamento dos parceiros de desenvolvimento para o programa e as necessidades determinadas. Neste cont exto, seria útil que
o Governo definisse uma clara ordem de prioridades para o programa de posições “críticas”, oferecendo assim uma orientação aos parceiros de desenvolvimento na atribuição do seu financiamento? Ao determinar estas prioridades, seria possível ter em consideração a assistência técnica já comprometida no âmbito do TFET e programas bilaterais visando evitar sobreposições? Por fim, e de forma a evitar perder funcionários internacionais críticos devido à insegurança do posto de trabalho, seria possível concluir o programa de posições “críticas” bastante antes da conclusão dos programas de posições de “estabilidade” e de “desenvolvimento”?
Uma vez que os SEPs são um aperfeiçoamento do Guia para a Implementação do Plano de Desenvolvimento Naciona l, e como oferecem uma âncora para os objectivos, políticas, estratégias e despesas do sector, elas poderão também oferecer o enquadramento apropriado para o desenvolvimento de programas de formação de capacidade de sector. Assim, ao aperfeiçoar os SEPs seria viável listar as
necessidades do sector a nível de recursos humanos, definir os planos de desenvolvimento humanos e definir estratégias transitórias? Um programa de
posições “críticas” está a ser definido para continuar a disponibilização de assistência técnica chave. A discussão poderá focar estratégias para optimizar a preparação do programa de posições “críticas”… …e a possibilidade de firmar os programas de formação de capacidade
