A Focalização de Programas Sociais de Transferência de Renda do Governo Federal

A Focalização de Programas Sociais de Transferência de Renda do Governo Federal Autoria: Cinthia Barros dos Santos, Priscila Pereira Santos

Resumo: O debate acerca do grau de focalização ou da universalização das políticas sociais

passa pela discussão do modelo de proteção social adotado por um determinado Estado, focalizar ou universalizar não é apenas uma discussão técnica, mas também passa por escolhas políticas. O presente artigo busca investigar o nível de focalização específica dos projetos sociais de redistribuição de renda do Governo Federal em perspectiva comparada entre Brasil e Nordeste. Buscou-se perceber se, comparativamente, a Região Nordeste está sendo mais focalizada pelos programas sociais do governo federal do que o Brasil como um todo. Foram realizadas análises descritivas dos dados oriundos da Pesquisa Nacional de Amostragem Domiciliar de 2004 (PNAD) que, em sua pesquisa suplementar, investigou o acesso dos brasileiros a programas sociais. Para fins deste trabalho, quatro programas serão analisados, a saber: Bolsa-Família, Bolsa-Alimentação, Bolsa-Escola e Cartão-Alimentação do Fome Zero.

Introdução

Segundo o Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (2007), a extrema pobreza, no Brasil, caiu sete pontos percentuais entre 1990 e 2005, porém o Brasil ainda apresenta uma proporção excessiva da população vivendo abaixo da linha de pobreza. Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios de 2004, a proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza, fixada em R$ 90,00 per capita, era de 22,77% (42, 6 milhões) dos brasileirosi.

Entretanto, em 2004, sua posição, em relação ao mundo, em termos de renda per capita era privilegiada: cerca de 80% dos países no mundo apresentam renda per capita menor que a brasileira (RNAODM, 2007). Os 50% mais pobres respondiam por 14,1% da renda no país, enquanto os 10% mais ricos respondem por 45,1% (PNAD, 2004). Esses dados revelam um diagnóstico já vastamente estudado: o Brasil não é um país pobre, mas possui muitos pobres. Essa pobreza não decorre da falta de recursos, mas da perversidade da sua distribuição.

Tais evidências servem como base para argumentos na defesa da necessidade de intervenção do Estado como ente legítimo para a implementação de políticas que busquem reverter essas desigualdades. Uma dessas intervenções se daria pela transferência de renda, na qual cidadãos em piores condições receberiam recursos em detrimento daqueles em situação mais favorável. Assim, aponta-se o papel das políticas de transferência de renda e a importância da focalização seria romper com o modelo cíclico da desigualdade social e sua reprodução.

Os modelos de proteção social, focalização e transferência de renda no Brasil

O debate acerca do grau de focalização ou da universalização das políticas sociais passa pela discussão do modelo de proteção social adotado por um determinado Estado. Marta Arretche em Perspectivas de uma Agenda para a Política Social Brasileira (2006) aponta que na contemporaneidade é possível identificar orientações normativas construídas historicamente para a política social brasileira.

A primeira entende que a inclusão social no Brasil devia ser feita via a inserção no mercado de trabalho formal. Este modelo de proteção social foi instituído no governo Getúlio Vargas e durante o regime militar. As políticas sociais estariam focalizadas nos trabalhadores.

Proveniente da filosofia da social-democracia européia foi trazido para o Brasil uma concepção de universalidade das políticas sociais, onde o Estado deveria ser o responsável por garantir diretamente bens e serviços na promoção de direitos sociais, que ficou conhecido como Welfare State.

Outra corrente defende que o Welfare State, e conseqüentemente, o modelo de proteção universalizado, estaria falido, sendo necessário estabelecer um modelo inteiramente novo “com políticas focalizadas dirigidas particularmente aos mais pobres”. (ARRETCHE, 2005, p.46). A década de 90 foi marcada pela adoção de novos desenhos e estratégias neste sentido, incluindo aí, as políticas de transferência de renda.

Paralela a estas, há a corrente que advoga pela “desconstitucionalização dos direitos sociais”. (ARRETCHE, 2005, p.46), com o intuito de estancar os gastos com políticas sociais a fim de que se invista no crescimento econômico. Esta abordagem defende a reversão dos mandados da Carta Constitucional de 1988, pois atribui a essa, a responsabilidade pelo déficit fiscal e problemas de gestão do Estado brasileiro. Essa lógica pode ser traduzida na tão conhecida expressão de Delfim Neto de que era preciso fazer o bolo crescer para depois dividi-lo, ou seja, o progresso social viria após o crescimento econômico.

Segundo Arretche (2005) o Brasil possui um desenho híbrido de proteção social. De forma que no país, após a Constituição de 1988, existe 1) políticas focalizadas nos trabalhadores, como o seguro desemprego 2) políticas universais, como o SUS e 3) políticas focalizadas como os programas de transferência de renda. Todas estas políticas convivem com um discurso neoliberal de diminuição do intervencionismo do Estado.

Má focalização: uma deficiência dos programas sociais

Porém, o que se percebe é que essas políticas sofrem de várias deficiências. De acordo com Mendonça (2005) as principais fragilidades da atual política social brasileira são: má focalização falta de informações sobre a eficácia dos programas (ausência de avaliação e monitoramento), pouca participação comunitária e má integração entre os programas federais, estaduais e municipais.

Este trabalho visa compreender um desses problemas, a saber, a focalização. O interesse é analisar o quanto os benefícios do Estado, repassados via programas sociais de transferência de renda, estão alcançando aqueles que realmente necessitam, ou o público alvo definido para aquela política e também perceber se a Região Nordeste está sendo mais focalizada que as demais regiões do Brasil.

Uma má focalização da intervenção significa que uma política social de combate à pobreza não está atingindo os verdadeiramente pobres, ou seja, o objetivo não está sendo cumprido.

A má focalização pode ser considerada segundo dois tipos de erros: o Erro do Tipo I, ou erro de exclusão que significa o fato da família se enquadrar no público alvo da política analisada, mas não receber o benefício e o Erro do Tipo II, ou erro de inclusão, que ocorre quando uma família recebe o benefício, mas não atende os requisitos de público alvo de uma política.

De acordo com Reynaldo Fernandes e Elaine Pazello (2001) embora os países tenham despendido enormes recursos para políticas sociais, ainda existe uma parcela significativa da população mais pobre mal assistida. Corrobora com esta idéia, o texto já citado de Marta Arretche (2005) no qual a autora afirma que o Bolsa-Família ainda está muito longe de alcançar todas as famílias a quem se destina, e caso isso ocorra, o Brasil terá que lidar com outro

problema: o da reestruturação financeira a fim de canalizar os recursos necessários para pagar o custo do programa.

Embora, a mídia e o senso comum apontem para o fato de existir um grande número de pessoas que recebem indevidamente os benefícios. A literatura sobre o assunto aponta para o outro lado, afirmando que ainda existe uma grande parcela da sociedade que deveria receber o beneficio e não recebe.

Segundo Fernandes e Pazello (2001), focalização não é apenas o erro de exclusão ou o de inclusão, mas um equilíbrio, que maximize alguma função de bem-estar e pondere os dois tipos de erros possíveis.

Estes autores ainda apontam para o fato de que tende a existir um trade-off entre os erros de exclusão e de inclusão, ou seja, à medida que o programa se expande existe uma tendência a diminuir o erro de exclusão e aumentar o erro de inclusão.

Critérios de elegibilidade e focalização

Em 2006, pesquisadores do IPEA utilizaram dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios de 2004 para avaliar o impacto dos programas de transferência de renda sobre a desigualdade no Brasil. Esse trabalho analisa também a focalização dos programas sociais, entretanto considera a focalização de maneira mais geral, não se detendo a considerar separadamente as especificações do público alvo para cada programa.

Os pesquisadores do IPEA demonstram que os dois aspectos que fazem com que os programas tenham bons resultados são a focalização e a cobertura. Nesse trabalho, verificou-se que 80% dos benefícios do Bolsa-Família são direcionados para 40% das famílias mais pobres. Os autores atribuem essa boa focalização do programa a parceria entre o governo federal e os municípios que tiveram o papel de identificar as famílias beneficiárias.

Os pesquisadores do IPEA, assim, como muitos autores têm utilizado critérios de vulnerabilidade social para definir a focalização dos programas sociais. Porém, o estudo empreendido aqui busca mensurar a focalização específica e dessa maneira se atém aos critérios de elegibilidade de cada um dos programas sociais do governo federal. Desta forma, se o critério para receber o bolsa-família, em 2004, era receber até 100 reais, este será o critério utilizado na verificação da focalização de quais famílias deveriam ou não receber o benefício neste trabalho.

Entende-se, é claro, que os critérios de elegibilidade nem sempre apontam para aquelas famílias que estão em pior situação. No entanto, o objetivo aqui é verificar a eficiência destas políticas públicas e, para isto, não é intuito deste trabalho entrar na discussão mais profunda se são estes critérios os mais corretos ou qual são as famílias em situação de maior vulnerabilidade. O objetivo, portanto, é simples: verificar qual o grau de focalização dos programas segundo os critérios de elegibilidade definidos a priori para cada um.

Metodologia

Este trabalho utiliza como fonte um dado secundário, a saber, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios realizada do ano de 2004 (doravante PNAD 2004). A PNAD é uma das principais pesquisas organizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, realizada anualmente. Ela permite acompanhar a evolução dos indicadores socioeconômicos e demográficos do país. A pesquisa de 2004 tem um diferencial, pois realizou investigação sobre o acesso dos domicílios a alguns benefícios de transferência de renda do Governo Federal, a saber:

Auxílio Gás, Bolsa-Família, Cartão-Alimentação do Programa Fome Zero, Bolsa-Alimentação, Benefício Assistencial de Prestação Continuada, Bolsa-Escola, e Programa de Erradicação do Trabalho Infantil.

Para fins deste trabalho a quatro desses programas serão analisados, a saber: Bolsa-Família, Bolsa-Alimentação, Bolsa-Escola e Cartão-Alimentação do Fome Zero. O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Auxílio Gás não foram aqui analisados. O BPC não foi considerado, pois a PNAD não tem nenhuma variável que permita identificar a existência de deficientes no domicílio. Quanto ao PETI não seria possível através da PNAD perceber crianças que já trabalharam ou estão expostas ao “risco de trabalhar”, critério por demais subjetivo para uma análise quantitativa. Também não foi possível considerar o Auxílio Gás, pois esse visa atender famílias com renda per capita até R$ 90,00, exclusive os benefícios recebidos de outros programas sociais e a PNAD de 2004 não permitem deduzir da renda familiar o valor recebido dos programas sociais.

Um desafio para trabalhos futuros será desenvolver metodologias que consigam superar essas limitações e desse modo avançar a análise para os programas não considerados aqui.

A amostragem da PNAD é por domicílios, ou seja, as informações coletadas para os programas sociais retratam a incidência de um programa em uma determinada residência, não sendo possível relacionar o recebimento de um benefício a um individuo ou a uma família separadamente. O problema, gerado por essa característica da coleta de dados, é que domicílios nos quais residem mais de uma família poderiam sobre enumerar o número de famílias atendidas, portanto, para fins deste artigo, foi utilizada uma sub-amostra da PNAD, que exclui os domicílios compostos (mais de uma família residindo em um mesmo domicílio). Há aproximadamente 48.147.994 pessoas morando em domicílios que possuem apenas uma família, e isso corresponde a 92,9% do total da amostra. Desse modo, a totalidade da sub-amostra excluí apenas 7,1% das pessoas da análise.

Desta forma, este trabalho pretende verificar os erros de inclusão e de exclusão dos programas sociais de transferência de renda segundo os critérios de elegibilidade do Governo Federal.

Como dito anteriormente, focalização não é apenas o erro de exclusão ou o de inclusão, mas um equilíbrio, que maximize alguma função de bem-estar e pondere os dois tipos de erros possíveis. Para tal, Anuatti-Neto, Fernandes e Pazello (apud Fernandes e Pazello, 2001) criaram um indicador de focalização, que mede simultaneamente eficiência no alcance do programa e o seu vazamento. Este índice é descrito a seguir:

IF = α [Pi – Pe ] + (1- α ) [NPe – NPi], em que:

IF = indicador de focalização, onde IF [-1; 1];

Pi = proporção de famílias pertencentes ao público-alvo corretamente incluídas no programa (cobertura);

Pe = proporção de famílias pertencentes ao público-alvo erroneamente excluídas no programa (erro de exclusão);

NPe = proporção de famílias não pertencentes ao público-alvo corretamente excluídas no programa;

NPi = proporção de famílias não pertencentes ao público-alvo erroneamente incluídas no programa (vazamento – erro de inclusão);

O índice de focalização é um valor calculado pela diferença entre a cobertura multiplicada pelo peso a ela atribuída e o vazamento igualmente ponderado pelo parâmetro complementar da cobertura. Pode variar de -1 para os programas com pior focalização até 1 para os que apresentam melhor focalização. Quanto maior o seu valor, maior é a focalização do programa. sua magnitude indica quão melhor é a seleção dos beneficiários em relação a uma seleção aleatória, em que todos os domicílios teriam a mesma probabilidade de pertencer ao público-alvo do programa e seriam incluídos com base num sorteio, como um jogo de cara ou coroa. Esse mecanismo apresentaria em média um indicador de focalização igual a zero; desta forma, considera-se que qualquer valor positivo para o IF de um programa indica que a focalização da política em questão é melhor do que se fosse aleatória.

O fator de ponderação alfa que é utilizado na estimação do IF pode ser utilizado de duas formas: pode-se calcular o alfa implícito do programa ou pode-se escolher um alfa qualquer (arbitrário), ou seja, você pode colocar qualquer valor entre 0 e 1 que você desejar. Lembrando, no entanto, que o alfa se refere ao peso que o governo concede à cobertura do programa. Então, geralmente escolhe-se alfa igual 0,5, que equivale a dizer que o peso que o governo concede à cobertura e ao vazamento são iguais.

A segunda forma é através do IF maximizado, quando todas as famílias com propensity score igual ou maior do que a proporção de pobres na população forem incluídas na política. Infelizmente, o propensity score é uma metodologia sofisticada de análise de programas sociais, por isso não foi utilizado neste artigo, mas é um próximo passo a investigação.

Descrição dos programas

Abaixo segue descrito cada um dos programas analisados assim como os seus critérios de elegibilidade, para facilitar a compreensão do leitor, descreve-se também para cada programa, o erro de exclusão e inclusão. Deve ter em mente que os critérios de elegibilidade descritos referem-se ao ano de 2004.

Bolsa-Família: criado em outubro de 2003, é o principal programa de transferência de

renda do governo federal e é administrado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). O programa unifica outros programas de transferência de renda condicionados, como o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentação, bem como outros programas de transferência de renda sem condicionalidades tais como: Auxílio- Gás e Cartão-Alimentação do Fome Zero, que ainda existiam em 2004.

O Bolsa-Família é dirigido a famílias pobres com uma renda mensal per capita de R$ 100,00 e que estão registrados no Cadastro Único. A seleção dos beneficiários é descentralizada e implementada no nível do município (com uma dupla checagem no nível federal). Apesar de todo o acervo de informação coletado no Cadastro Único, a única informação relevante para a elegibilidade é a renda mensal per capita da família. Cada município tem uma cota – baseada nas estimativas do número de pobres da PNAD 2001 – que deve ser preenchida.

Os benefícios variam de acordo com a renda familiar per capita e com a composição do domicílio. Famílias com renda mensal per capita entre R$ 0,00 e R$ 50,00 recebem uma transferência de R$ 50,00 independentemente de sua composição. Famílias com renda mensal per capita entre R$ 50,00 e R$ 100,00 apenas são elegíveis se elas tiverem crianças entre 0 e 15 anos e/ou uma mulher grávida. O benefício é de R$ 15,00 por criança podendo ser acumulado até o máximo de R$ 45,00 (três crianças). Famílias em extrema pobreza (renda per capita até R$

50,00) podem acumular o benefício por criança com a renda básica de R$ 50,00. Portanto, o benefício máximo que uma família pode atingir é R$ 95,00.

As condicionalidades do programa são: 85% de freqüência à escola par crianças em idade escolar, atualização do cartão de vacinação das crianças entre 0 e 6 anos, e visitas regulares ao posto de saúde, realização do pré-natal e enquanto estiver amamentando para as mães/gestantes. Além disso, foram desenvolvidas atividades estruturantes que objetivam aumentar o acesso das famílias beneficiárias aos serviços públicos, particularmente para a população adulta que não tem de obedecer às condicionalidades tradicionais do programa. Essas atividades incluem: preferência na seleção para cursos de capacitação profissional (incluindo cursos de alfabetização) e para programas de geração de emprego e renda; e aqueles membros da família sem registro civil terão acesso a esses registros e a outros documentos de identificação.

Em razão dessas duas possibilidades colocadas pelo Bolsa-Família, a primeira possibilidade (famílias que auferem mensalmente até 50,00 per capita, independente da existência de gestantes e de crianças) será identificada como Bolsa-Família 1ª etapa. Neste caso, podem-se descrever os erros da seguinte forma:

Exclusão: famílias que recebem menos de 50 reais per capita e não recebem o benefício.

Inclusão: famílias que recebem mais de 50 reais per capita, não têm filhos de 0 a 15 anos e nem gestantes e recebem o benefício.

A PNAD apresenta outra limitação para os objetivos desse artigo, pois essa não contém nenhuma variável que permita identificar a existência de gestantes no domicílio.

Bolsa-Alimentação: criado em setembro de 2001 por uma iniciativa do Ministério da

Saúde. Seu objetivo principal era combater a mortalidade infantil em famílias com renda per capita mensal de ½ salário mínimo (R$ 130 em 2004). O valor do benefício era de R$15,00 por criança entre 0 e 6 anos ou mulher grávida até um máximo de R$ 45,00 (três crianças). No que tange as condicionalidades, a família se comprometeria a atualizar o cartão de vacinação para crianças entre 0 e 6 anos, e a fazer visitas regulares ao posto de saúde para o pré-natal e durante amamentando para as mães. Nesse caso, os erros de exclusão e inclusão podem ser descritos da seguinte maneira:

Exclusão: famílias com renda familiar per capita menor que R$130,00 com filhos entre 0 e 6 anos, ou gestantes, mas que não recebem o benefício do Bolsa-Alimentação.

Inclusão: famílias com renda familiar per capita maior que R$130,00 que recebem o benefício do Bolsa-Alimentação.

Bolsa-Escola: o Bolsa-Escola federal foi criado em 2001 tendo como população alvo

crianças entre 6 e 15 anos de idades cujas famílias tinham uma renda per capita abaixo de R$ 90,00. O valor do benefício era de R$15,00 por criança até um máximo de R$ 45,00 (três crianças). Em termos de condicionalidade, a família se comprometeria com a freqüência da criança a pelo menos 85% das aulas. Este programa foi unificado com outros programas de transferência de renda sob o guarda-chuva do Bolsa-Família em janeiro de 2004 e era administrado e implementado pelo Ministério da Educação. Para o Bolsa-Escola os erros podem assim ser descritos:

Exclusão: famílias que recebem menos de R$90,00 per capita, tem filhos entre 6 e 15 anos e não recebem o beneficio.

Inclusão: famílias com renda per capita maior que R$90,00 que recebem o Bolsa-Escola.

Cartão-Alimentação do Fome Zero: criado em 2003, consiste em uma transferência de

R$ 50,00 para famílias com uma renda familiar per capita menor do que metade do salário mínimo por 6 meses (este período poderia ser prorrogado até o máximo de 18 meses). O objetivo do programa era lutar contra a insegurança alimentar enquanto outras medidas – ações

estruturantes – seriam implementadas a fim de assegurar que as famílias deixariam de padecer de insegurança alimentar. Para o Cartão -Alimentação do Fome Zero, os erros são assim descritos: Exclusão: famílias com renda per capita mensal maior que R$50,00 que não recebem o benefício do Cartão-Alimentação.

Inclusão: famílias com renda per capita maior que R$50,00 e que recebem o benefício do Cartão-Alimentação.

Hipóteses

Para tornar a análise aqui empreendida mais clara, estabelecemos duas hipóteses para esse trabalho. A primeira é que ainda existe um contingente significativo da população brasileira que cumpre os critérios de elegibilidade dos programas sociais, mas não estão sendo beneficiadas por esses.

A segunda hipótese apóia-se no argumento de Pazello e Fernandes (2001) que apontam que existir um trade-off entre os erros de inclusão e exclusão, isto é, a medida que os programas sociais se expandem atendendo mais pessoas, tende a aumentar também o número de beneficiários ilegítimos.

Resultados

Tabela 1 - Número de Domicílios e Número de Pessoas que residem em domicílios que recebem benefícios do Governo Federal

(excluindo domicílios compostos)

Bolsa-Família Auxílio-gás Cartão-Alimentação do Programa Fome-Zero Bolsa-Alimentação Benefício Assistencial de Prestação Continuada - BPC - LOAS Bolsa-Escola Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI Algum outro programa social N % N % N % N % N % N % N % N % Famílias 3.491.400 100 3491400 100 752.112 100 536.149 100 738.517 100 3.803.526 100 367.903 100 381.512 100 Brasil Número de beneficiários 8.687.802 100 14058293 100 3.026.927 100 2.192.049 100 2.414.987 100 16.497.464 100 1.665.966 100 1.441.417 100 Famílias 235.934 6,76 235934 6,76 16.888 2,25 38.248 7,13 59.012 7,99 321.132 8,44 33.839 9,20 64.658 16,95 Norte Número de beneficiários 683.152 7,86 1039909 7,40 70.039 2,31 168.782 7,70 230.150 9,53 1.458.440 8,84 166.439 9,99 288.758 20,03 Famílias 1.965.118 56,28 1965118 56,28 628.411 83,55 311.113 58,03 363.509 49,22 1.957.786 51,47 200.129 54,40 69.020 18,09 Nordeste Número de beneficiários 5.049.405 58,12 7847741 55,82 2.549.452 84,23 1.264.128 57,67 1.153.751 47,77 8.533.170 51,72 943.332 56,62 252.626 17,53 Famílias 155.726 4,46 155726 4,46 11.534 1,53 29.236 5,45 74.167 10,04 201.484 5,30 40.847 11,10 133.395 34,96 Centro-Oeste Número de beneficiários 1.977.602 22,76 604360 4,30 35.488 1,17 104.977 4,79 212.090 8,78 822.159 4,98 165.151 9,91 464.183 32,20 Famílias 713.535 20,44 713535 20,44 74.053 9,85 105.264 19,63 176.342 23,88 876.682 23,05 52.967 14,40 103.763 27,20 Sudeste Número de beneficiários 689.970 7,94 2910200 20,70 295.579 9,76 442.628 20,19 598.102 24,77 3.813.657 23,12 221.949 13,32 400.732 27,80 Famílias 421.087 12,06 421087 12,06 21.226 2,82 52.288 9,75 65.487 8,87 446.442 11,74 40.121 10,91 10.676 2,80 Sul Número de beneficiários 287.673 3,31 1656083 11,7801 76.369 2,52 211.534 9,65 220.894 9,15 1.870.038 11,34 169.095 10,15 35.118 2,44

A Tabela 1 apresenta a distribuição da cobertura dos programas sociais para o Brasil e as suas regiões, tanto no que diz respeito ao número de famílias beneficiadas como no que diz respeito a número de indivíduos dentro destas famílias. No que tange ao Bolsa-Família, existem 3.491.400 famílias atendidas, o que corresponde a 8.687.802 beneficiários. Dentre as famílias beneficiadas com o Bolsa-Família, 6,76% estão no Norte, 56,28% no Nordeste, 4,46% no Centro-Oeste, 20,44% no Sudeste e 12,06% no Sul.

No que se refere ao Auxílio Gás, pode-se dizer que existem aproximadamente, 3.491.400 famílias sendo atendidas em todo o Brasil, sendo que 6,76% destas famílias estão no Norte, 56,28% no Nordeste, 4,46% no Centro-Oeste, 20,44 no Sudeste e 12,06% no Sul do país. Existiam em 2004, 752.112 famílias no Brasil que recebiam, o beneficio do Cartão-Alimentação do Programa Fome-Zero, dentre as quais 2,25% estavam no Norte, 83,55% no Nordeste, 1,53 % no Centro Oeste, 9,85% no Sudeste e 2,82% no Sul.

No que diz respeito ao Bolsa-Alimentação, 536.149 famílias no Brasil recebem este beneficio, que está distribuído geograficamente da seguinte forma: são 7,13% das famílias no Norte, 58,03% no Nordeste, 5,45 % no Centro-Oeste, 19,63 % no Sudeste e 9,75% no Sul. Para o Benefício de Prestação Continuada, o BPC – LOAS, 7,99% das famílias atendidas por este programa estão no Norte, 49,22% no Nordeste, 10,04% no Centro-Oeste, 23,88% no Sudeste e finalmente, 8,87% no Sul.

No que tange à Bolsa-Escola, o Governo Federal distribui o benefício para aproximadamente 3.803.526 famílias em todo o Brasil, sendo que 8,44% estão no Norte, 51,47 % no Nordeste, 5,30% no Centro-Oeste, 23,05% no Sudeste e 11,74% no Sul. O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI atendeu a 367.903 famílias com recursos diretos, e destas, 9,2% estavam no Norte, 54,40% no Nordeste, 11,10% no Centro-Oeste, 14,4% no Sudeste e 10,91% no Sul.

Tabela 2. Erros de inclusão, erros de exclusão e índices de focalização por programa no Brasil.

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da PNAD 2004.

Observando os valores para o Brasil, dados acima na Tabela 2, pode-se dizer que na primeira etapa do Bolsa-Família o erro de inclusão ocorre para 104.245 famílias ou 0,5 %. Já o erro de exclusão nessa fase é 85,9 %, ou seja, foram encontradas 2.389.871 famílias que deveriam receber o benefício, mas não recebem. A tabela informa também os erros de inclusão e exclusão para a 2ª etapa do Bolsa-Família. Nota-se que o erro de inclusão ocorre em 1,8% dos casos, ou seja, atinge 706.712 famílias no Brasil. Encontra-se um erro de exclusão de 84,0 %, o que representa 5.632.102 famílias que deveriam receber o benefício, mas não estão recebendo.

ERRO DE INCLUSÃO ERRO DE EXCLUSÃO

PROGRAMA VALOR ABSOLUTO % VALOR ABSOLUTO %

ÍNDICE DE FOCALIZAÇÃO BOLSA-FAMÍLIA 1ª ETAPA 104.245 0,5 2.389.871 85,9 0, 136 BOLSA-FAMÍLIA 2ª ETAPA 706.712 1,8 5.632.102 84,0 0, 142 BOLSA-ALIMENTAÇÃO 127.586 0,3 5.284.336 95,0 0, 047 BOLSA-ESCOLA 1.844.027 4,5 3.063.429 67,8 0, 277 CARTÃO-ALIMENTAÇÃO 171.588 0,4 11.886.795 95,3 0, 007

Quanto ao Bolsa-Alimentação, a nível nacional, encontrou-se erro de inclusão em 0,3% dos casos ou 127.586 famílias. Já o erro de exclusão ocorre em 95% dos casos, proporção que representa um contingente de 5.284.336 famílias.

Para o Bolsa-Escola identifica-se o erro de inclusão de 4,5% e erro de exclusão em 67,8% dos casos.

No que se refere ao Cartão-Alimentação é possível perceber que o erro de exclusão é de 95,3% dos casos (11.886.795) e um erro de inclusão de 0,4% dos casos o que representa 171.588 famílias.

O índice de focalização permite comparar os distintos programas. No que se refere a este índice, percebe-se que todos os valores estão extremamente baixos e se aproximam de 0, ou seja, são apenas um pouco melhores que caso se distribuíssem os recursos aleatoriamente. O programa que melhor equaliza os erros de inclusão e o erro de exclusão é o Bolsa Escola. Já o Cartão-Alimentação só apresenta focalização 7% maior do que se fosse aleatória – valor extremamente baixo.

Considerações finais

Denúncias feitas pela mídia de que benefícios dos programas sociais estariam sendo repassados para pessoas que não deveriam estar recebendo, suscitam comentários na sociedade e parecem revelar que esses programas padecem de um enorme erro de inclusão. No entanto, as pesquisas realizadas na área, tais como a do IPEA em 2006, verificaram que 80% dos benefícios do Bolsa-Família são direcionados para 40% das famílias mais pobres, ou seja, embora haja uma cota de erro, ele está atingindo aqueles que precisam.

No entanto, essa afirmação obscurece outra questão acerca da qual precisa-se estar atento, este trabalho demonstra que ainda é grande, no Brasil, o número de pessoas que deveriam ser atendidas e ainda não o são. No caso do Bolsa-Família 1ª etapa, apenas 14,1 % daqueles que estão abaixo da linha da extrema pobreza estão sendo atendidos, ou seja, algo em torno de 4 milhões de pessoas.

De acordo com os dados do MDS, hoje, cerca de 11 milhões de pessoas estão recebendo algum benefício do Bolsa-Família, no entanto, os dados para 2007 revelam que ainda existem 50 milhões de pessoas que vivem abaixo da linha da pobreza. Ou seja, a Bolsa-Família atinge a aproximadamente 20% das famílias abaixo da linha da pobreza. Muitos são os desafios para o alcance dessa população: a falta de documentação, CPF, certidão de nascimento, de casamento, identidade, a falta de infra-estrutura para alcançar os mais distantes, o isolamento de algumas comunidades, principalmente as quilombolas e indígenas. Isso demonstra que ainda há muito a ser feito por essas populações, que muitas vezes se encontram silenciosamente escondidas.

Respondendo a primeira hipótese deste trabalho, pode-se dizer em consonância com Marta Arretche que, ainda existe uma população numerosa que deveria estar sendo atendida, mas não está. Para todos os programas sociais, o erro de exclusão é muito maior do que o erro de inclusão.

No que se refere à hipótese apontada por Pazello e Fernandes (2001), os dados analisados sugerem a existência de um trade-off entre os erros de inclusão e o erro de exclusão, ou seja, a medida que o programa se expande há uma tendência de se diminuir o erro de exclusão, porém de aumentar o erro de inclusão. O Bolsa-Escola é o programa que apresentou menor erro de exclusão e maior erro de inclusão tanto para o Brasil como para o Nordeste.

No Brasil, em 2004, havia 3.079.092 de famílias que recebiam menos de R$50,00 per capita, dentre as quais aproximadamente 1.749.526 morava na região Nordeste, ou seja, um terço

da população brasileira em extrema pobreza se encontra no Nordeste. Fato que motiva a focalização dos projetos nesta região.

Como pode se observar na tabela 1, o Nordeste possui a maior abrangência destes projetos, pois para a maioria dos programas analisados, exceto o BPC-LOAS, mais de 50% dos recursos do Governo Federal são destinados a essa região. Portanto, pode-se responder de forma positiva ao questionamento a respeito da pergunta se existe uma focalização regional das políticas, ou seja, se existe uma proporção maior de pessoas no Nordeste recebendo. Mesmo considerando a proporção maior de família carentes no Nordeste, ainda assim pode-se dizer que a região é a que concentra um maior leque dos programas sociais do Governo Federal.

Este dado era esperado, para o Bolsa-Família, uma vez que a distribuição do beneficio teve inicio na região, no entanto, nota-se que os outros programas também se mostraram assim. Há, portanto, um fator regional na focalização de projetos do Governo Federal, ou seja, o erro de exclusão nessa região é menor em todos os programas se comparado ao Brasil, no entanto, como apontado por Pazello e Fernandes também existe um maior erro de inclusão na região comparado ao percebido no Brasil.

Não é possível ignorar o interesse político presente na Pnad de 2004, a escolha do tema programas sociais para o suplemento especial da pesquisa não se deu em vão. As políticas sociais foram o grande norte da campanha do presidente Lula, principalmente no Nordeste. Sabe-se também que a aceitação do presidente na região é significativamente superior às demais regiões do país, sendo assim é possível apontar que a concentração dos programas sociais no Nordeste não esteja correlacionada apenas as condições de extrema pobreza existentes lá.

Conforme apontado anteriormente o trabalho apresenta diversas limitações de ordem metodológica causadas em parte pela característica da coleta de dados e a amostragem feita pela PNAD. Entretanto, o presente estudo pretende contribuir para a discussão acerca da focalização dos programas sociais no Brasil.

Bibliografia

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i _{O governo federal define que a extrema pobreza em 2004 correspondia a famílias que recebiam menos de 50,00 per}

capita e abaixo da linha da pobreza, 90,00 per capita. Em 2008, o valor da extrema pobreza é de 60,00 mensais per capita e o da pobreza é de 121,00 mensais per capita, segundo cálculos do IPEA - valor de referência para o MDS. (IPEA, 2006)