1 POLÍTICAS PÚBLICAS E RELAÇÕES ENTRE CAMPO E CIDADE:
APONTAMENTOS SOBRE O MUNICÍPIO DE DRACENA-SP
Maryna Vieira Martins Antunes Membro do Grupo de Estudos Dinâmica Regional e Agropecuária (GEDRA)
Universidade Estadual Paulista - FCT/UNESP de Presidente Prudente maryna.martins@yahoo.com.br
Rosângela Ap. de Medeiros Hespanhol Coordenadora do GEDRA Universidade Estadual de São Paulo - UNESP de Presidente Prudente
rosangel@fct.unesp.com
Resumo
A partir dos anos 1990, as mudanças ocorridas na concepção das políticas públicas voltadas para campo no que diz respeito, entre outros fatores, à incorporação da perspectiva territorial na estruturação dos programas, contribuem para que as relações entre campo e cidade tornem-se mais complexas. Procuraremos apresentar neste trabalho algumas considerações sobre os efeitos dessas políticas efeitos, nos focando nas questões que envolvem os pequenos proprietários rurais que participam do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) do governo federal. Para tal, selecionamos o município de Dracena-SP, localidade caracterizada por possuir predominantemente pequenas propriedades rurais, na qual o PAA apresenta resultados importantes tanto em termos da garantia de compra de parte dos gêneros alimentícios dos produtores que participam deste programa, como das instituições (creches, hospitais etc.) que recebem os produtos, de forma que tem colaborado para estreitar e qualificar as relações entre o campo e a cidade.
Palavras-chave: Políticas Públicas. Relação Campo-Cidade. PAA. Pequenos Proprietários. Dracena.
Introdução
Tendo em vista as mudanças ocorridas na concepção de políticas públicas a partir dos anos 1990, no que diz respeito ao estímulo à participação dos beneficiários e/ou de suas formas de representação, bem como à incorporação da perspectiva territorial na concepção e estruturação dos programas, procuraremos apresentar neste trabalho algumas considerações sobre os efeitos dessas políticas para as relações entre o campo e a cidade, nos focando nas questões que envolvem os pequenos proprietários rurais. Para tal, selecionamos o município de Dracena-SP, localizado na região oeste do Estado de São Paulo.
Apresentaremos alguns dos resultados obtidos com a pesquisa que entre seus objetivos procura compreender como as políticas públicas voltadas à agricultura familiar, em particular o Programa de Aquisição de Alimentos - PAA, têm contribuído para estreitar e qualificar as relações entre o campo e a cidade no município de Dracena-SP.
2 Para a realização deste estudo foram utilizados dados oficiais disponibilizados no site da Coordenadoria de Assistência Técnica Integral do Estado de São Paulo (CATI), da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e dos dados levantados a partir da realização de entrevistas e da aplicação de questionário durante a pesquisa de campo, além do levantamento bibliográfico.
Políticas públicas para a agricultura e para o campo no Brasil
O conceito de política pública pode variar de acordo com o campo científico e os objetivos do trabalho. Nesse estudo delimitamos política pública como uma atividade técnico-administrativa, abarcando a maneira como são elaboradas; os modelos e os objetivos que as inspiram; a análise de sua implementação, bem como, a avaliação de seus resultados (ROLA, 2010; VELOSO, 2011).
Frequentemente, as políticas públicas são associadas ao planejamento de um Estado que, por sua vez, pode ser compreendido como a elaboração de planos, políticas e projetos guiados por uma proposta norteadora. Assim, política pública pode ser definida também como cursos de ação e de controle para o planejamento. Outro termo que geralmente está relacionado com esse tema é desenvolvimento, considerado o objetivo primordial do planejamento, a proposta norteadora para a implementação das políticas públicas (ARAÚJO,1993).
A partir de meados do século XX, o planejamento nos países de economia capitalista passa a ser compreendido como técnica capaz de engendrar o crescimento econômico e a modernização. Assim, de forma geral, o planejamento visava evitar as disfunções do mercado – como o desemprego, por meio da promoção dos direitos trabalhistas, por exemplo –; promover os investimentos em infraestrutura; regular os preços e a produção de insumos básicos para a produção, fatores que resultariam no desenvolvimento econômico e social1 (ARAÚJO, 1993).
No mesmo contexto de promoção do desenvolvimento econômico – cuja principal estratégia era o intenso processo de industrialização – passam a ser desenvolvidas políticas que visavam à promoção do desenvolvimento rural, que toma forma, principalmente, através da modernização agrícola. Nesse sentido, observamos que as políticas direcionadas ao espaço rural limitavam-se, sobretudo, à agricultura2 (NAVARRO, 2001).
3 No caso do Estado brasileiro, um dos principais objetivos das políticas públicas elaboradas, principalmente entre as décadas de 1930 e 1960, era promover a industrialização do país, como forma de gerar crescimento econômico. A modificação da estrutura econômica do país, até então fundamentalmente agrário-exportadora para uma economia urbana-industrial, era uma das principais motivações, sendo assim, questões relacionadas à proteção social da população, por exemplo, não tiveram grande relevância (ARAÚJO, 2003).
Os principais processos promovidos pelo Estado brasileiro foram: a ampliação da articulação comercial; a integração produtiva; a inserção na economia mundial; e a integração físico-territorial. No que se refere à agricultura, os objetivos eram a promoção do aumento dos índices de produtividade da agropecuária e do crescimento da quantidade produzida. As políticas possuíam forte caráter setorial, de forma que se excluía as dimensões sociais, políticas e culturais do espaço rural (ARAÚJO, 2003). Predomina no Brasil, a partir dos anos 1950, o que se denominou de Modernização da Agricultura3, que foi o processo de tecnificação das atividades agropecuárias, motivado pelo crescimento econômico e pelas inovações tecnológicas, sendo o Estado seu principal agente indutor. O Estado era o responsável pela disponibilização de recursos para que os agricultores adotassem o uso de implementos, produtos agroquímicos e maquinários. O papel do Estado também foi importante na construção e expansão de armazéns, no estímulo e fortalecimento de cooperativas empresariais, além de criar facilidades para a instalação de indústrias químicas e mecânicas, assim como de processadoras de matérias-primas de origem agropecuária (GONÇALVES NETO, 1997; HESPANHOL, 2008; DELGADO, 2001).
O desenvolvimento do setor agrícola possuía papel estratégico para a economia, pois, primeiramente, os capitais que geraram divisas para a industrialização do país, foram oriundos das exportações agrícolas, e no contexto das décadas de 1950 e 1960, em que a industrialização substituta das importações apresentava taxas crescentes, foi a agricultura que forneceu o contingente populacional que sanava a necessidade de mão de obra para o desenvolvimento da indústria. Nesse mesmo sentido, o salário das massas urbanas era definido de acordo com o preço da cesta básica, e assim, as taxas de lucro e crescimento do setor industrial também (GONÇALVES NETO, 1997; HESPANHOL, 2008; DELGADO, 2001).
4 No final dos anos 1960, com a constituição dos Complexos Agroindustriais (CAIs), dá-se o processo de industrialização do campo, que pode dá-ser definido pela implantação de um setor industrial produtor de bens de produção para a agricultura, juntamente, com a instituição do mercado interno para produtos industrializados de origem agropecuária, formando assim, um sistema de agroindústrias, voltado tanto para o mercado interno, quanto para as exportações (DELGADO, 1985).
Essas ações, trabalhadas aqui de forma geral, evidenciam o foco no crescimento econômico, que acabou por agravar problemas estruturais, tais como a concentração de terras, a exclusão e a pobreza no campo. Os pequenos produtores e os trabalhadores rurais foram excluídos do processo de modernização, uma vez que as elites agrárias foram favorecidas com diversas vantagens, como, por exemplo, crédito subsidiado e isenção de impostos. Isso porque, as políticas, principalmente por meio do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), privilegiaram a região Centro Sul do país, os grandes produtores rurais e, num primeiro momento, os produtos exportáveis e, posteriormente, produtos que se destinam tanto ao mercado interno (arroz, frango, carne suína e bovina) como externo (DELGADO, 2001).
O incentivo à urbanização, industrialização e crescimento econômico do país trouxe significativas modificações nas relações entre campo e cidade. Com a modernização da agricultura, os laços existentes entre o campo e a cidade foram ampliados em razão da maior dependência do agricultor aos capitais industriais e financeiros, os quais normalmente operam a partir das cidades. Ao mesmo tempo, as cidades passaram a abrigar antigos pequenos produtores rurais que, não tendo condições de permanecer no campo, se deslocaram em busca de alternativas de sobrevivência (HESPANHOL, HESPANHOL, 2006).
Assim, muitos problemas originários no campo foram transpostos para as cidades, já que o êxodo rural transferiu um grande volume de mão de obra do campo para a cidade, entretanto, o mercado de trabalho urbano não absorveu tal contingente, o que provocou a ampliação do nível de exclusão social.
Nesse contexto, a análise das relações entre campo-cidade no Brasil deve abarcar elementos como: a elevação dos níveis de instrução da população rural, sobretudo dos jovens; a baixa rentabilidade das atividades agropecuárias; a expansão da eletrificação rural; e as maiores facilidades de locomoção e de comunicação entre os espaços rural e urbano. Fatores que têm feito com que uma parcela cada vez maior da população do
5 campo desenvolva atividades na cidade, embora permaneça residindo na zona rural (HESPANHOL; HESPANHOL, 2006).
De forma geral, os espaços rurais foram profundamente transformados. A população rural incorporou hábitos urbanos em decorrência da expansão da infraestrutura, da maior fluidez propiciada pela melhoria das vias e dos meios de transporte e do intenso fluxo de informações veiculadas pela televisão. Os laços entre os espaços urbanos e rurais se intensificaram, entretanto, o campo e a cidade continuam apresentando características que lhe são próprias, embora haja cada vez menos diferenças nos valores e nos níveis de informação dos habitantes residentes nas zonas rurais e urbanas (HESPANHOL; HESPANHOL, 2006).
Em síntese, a sociedade brasileira deixou de ser rural para se tornar predominantemente urbana, demandando dessa maneira, o desenvolvimento de novas perspectivas para a análise das dinâmicas atuais, bem como para a elaboração de políticas públicas, tanto no que diz respeito à agricultura, devido as suas novas dinâmicas, como a agricultura de precisão, a pluriatividade, por exemplo, como em relação ao campo, quando analisamos temas relacionados às necessidades de seus habitantes, aos recursos naturais e as questões referentes às áreas de transição.
É necessário abordar o campo na relação com as cidades, na dependência das pessoas que vivem nas áreas rurais em relação às funções urbanas, sem abandonar o papel estratégico da produção de alimentos e matérias-primas (em uma visão setorial já amplamente difundida), mas também deve-se considerar as outras funções que apresenta, como local de residência e lazer (ABRAMOVAY, 2000; MEDEIROS, 2011).
Santos (1994) indica que devido às grandes mudanças ocorridas a partir de meados do século XX, resultantes, sobretudo, do movimento de urbanização e do avanço do capitalismo no campo, “o espaço total brasileiro é atualmente preenchido por regiões agrícolas e regiões urbanas” (p. 73), assim não se encontra apenas “cidades” ou “regiões rurais”, já que “hoje, as regiões agrícolas (e não rurais) contém cidades; as regiões urbanas contêm atividades rurais” (p. 73). Essa afirmativa do autor contribui para o posicionamento de que uma análise que coloque em oposição o campo e a cidade desconsidera os novos elementos presentes nesses espaços.
Nesse sentido, a análise dessas relações deve ocorrer em termos da superposição de formas espaciais:
6 O reconhecimento de um contínuo cidade/campo não pressupõe o desaparecimento da cidade e do campo como unidades espaciais distintas, mas a constituição de áreas de transição e contato entre esses espaços que se caracterizam pelo compartilhamento, no mesmo território ou em micro parcelas territoriais justapostas e sobrepostas, de usos de solo, de práticas socioespaciais e de interesses políticos e econômicos associados ao mundo rural e ao urbano (SPOSITO, 2010, p.121).
Figuram entre as abordagens mais comuns das relações entre campo e cidade a perspectiva dicotômica e a ideia de continuum. A perspectiva de dicotomia entre campo e cidade se baseia na oposição, indicando as diferenças essenciais entre os dois espaços: diferenças ocupacionais; ambientais; no tamanho das populações; na densidade populacional; da homogeneidade e heterogeneidade das populações; na diferenciação, estratificação e complexidade social; e diferenças na direção da migração (MARQUES, 2002, GIRARDI, 2008).
A restrição do espaço rural à agricultura pode impedir a abordagem de outras funções deste e caracterizar um reducionismo. Nessa perspectiva, emergem, a partir dos anos 1990, abordagens das novas ruralidades em que o caráter multifuncional dos espaços rurais é reconhecido (CARNEIRO, 2006; MEDEIROS, 2011).
O conceito de pluriatividade, que tem sido empregado na análise das novas relações que permeiam o espaço rural, procura contemplar a maior dinamização do campo e sua articulação com processos desenvolvidos no espaço urbano. Um importante exemplo são as atividades não agrícolas desenvolvidas no campo, tais como os pesque-pagues, as chácaras para aluguel, as moradias de veraneio e os trabalhadores pluriativos (SILVA, 2001).
Assim, a cidade passa a conter atividades, características e aspectos rurais e o campo atividades, características e aspectos urbanos, e essa relação pode ser interpretada do ponto de vista do território (BAGLI, 2006). Corroboram com esta ideia Campanhola & Silva (2000, p. 12) ao afirmarem que:
Hoje, uma divisão clara entre rural e urbano deixou de ser importante, pois as relações de troca se diversificaram, e o enfoque passou a ser nos espaços (territórios) que dão suporte físico aos fluxos econômicos e sociais, relegando a um plano inferior, a preocupação com os seus limites geográficos.
O uso do conceito de território demonstra a procura por abranger diversas dimensões e realizar uma intervenção que envolva diversos atores e diferentes escalas, tendo sido incorporado na elaboração de políticas públicas em vários países. Na próxima seção
7 abordaremos as mudanças de formulação das políticas públicas, analisando o Programa de Aquisição de Alimentos.
Mudanças na formulação de políticas públicas e as relações entre campo e cidade: o exemplo do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA).
A decadência do modelo de desenvolvimento tradicional (caracterizado, de forma geral, pela intervenção setorial, pela ênfase nos aspectos econômicos e pela busca pela industrialização e modernização) representada pelos baixos níveis de crescimento, em um contexto de crise econômica, juntamente com a emergência e a legitimação da participação social nas questões de desenvolvimento e elaboração de políticas públicas, são alguns fatores que impulsionam mudanças estruturais nas políticas públicas de forma geral.
Passam a ser construídas novas perspectivas de desenvolvimento, que procuram abordar questões sociais e ambientais e a considerar as distintas realidades entre países e regiões. No campo das Ciências Sociais, as novas perspectivas procuram promover a crítica à busca desenfreada pelo crescimento econômico, e de forma mais ampla, aos moldes de reprodução do capitalismo contemporâneo. O conceito de desenvolvimento adquire maior complexidade e surgem diversas adjetivações como territorial, local, endógeno, regional e sustentável.
Outro conceito elaborado neste novo período é o de Desenvolvimento Territorial, que pode ser considerado como um dos mais amplos. Levando em conta que o conceito de território tem adquirido sentido polissêmico, cabe apresentar, ainda que de forma sucinta, a origem e os significados do conceito de Território que está na base do desenvolvimento territorial. Como expõe Haesbaert (2005), o conceito de território, em sua gênese, já possuía sentido ambíguo:
[...] pois etimologicamente aparece tão próximo de terra territorium quanto de terreo-territor (terror, aterrorizar), ou seja, tem a ver com dominação (jurídico-política) da terra e com a inspiração do terror, do medo – especialmente para aqueles que, com esta dominação, ficam alijados da terra, ou no “territorium” são impedidos de entrar (p. 6774).
No planejamento e nas políticas de desenvolvimento, o território pode ser considerado como um espaço delimitado, no qual se pratica diferentes tipos de intercâmbio em seu interior e com o exterior, que combinam as dimensões econômica, social, ambiental e política (ORTEGA, 2008).
8 O aprimoramento da noção de desenvolvimento territorial contribui também para uma qualificação das discussões sobre o papel da agricultura e do espaço rural, principalmente, como já mencionado, pelo fato de que a abordagem territorial promove a superação tanto do enfoque setorial das atividades econômicas como da divisão entre o espaço rural e o espaço urbano ou entre o campo e a cidade (SCHNEIDER, 2004). Notamos, assim, que o conceito de desenvolvimento territorial, além de influenciar na elaboração de políticas públicas em vários países, trouxe vantagens para os estudos do espaço rural, já que permite que se analise este para além da agricultura. Adotar essa perspectiva exige que se considere a maneira como interagem seus diferentes atores sociais no campo e na cidade.
Em meados da década de 1980, em um contexto nacional e internacional favorável à grandes mudanças, tivemos o início de modificações nas políticas públicas de forma geral. A economia mundial freia os índices de crescimento, ou seja, há uma pausa nos resultados positivos dos planos de desenvolvimento das décadas anteriores. Podemos apontar, também, o esgotamento do padrão de financiamento, decorrente da crise econômica deste período. Isso fez com que o Estado passe a repensar sua forma de intervenção.
O fortalecimento dos movimentos sociais e ambientais também contribuiu para essa nova concepção das políticas públicas e, da mesma forma, a adoção do modelo neoliberal é responsável por diversas modificações, pois implica na mínima participação estatal na economia e consequente diminuição da intervenção em diversos setores da sociedade.
Entre os anos de 1980 e 1994 com a forte crise econômica e a sucessão de planos de estabilização, os agricultores foram prejudicados devido aos juros altos, inflação e correção monetária. Nota-se a redução do êxodo rural, uma vez que a economia em níveis cada vez mais baixos, significa a diminuição das oportunidades nas cidades. A crise também resulta no esgotamento do padrão de financiamento da agricultura e, assim, redução do volume de crédito rural e elevação das taxas de juros do SNCR (HESPANHOL, 2008).
O Plano Real (1994) trouxe certa estabilidade econômica, pois houve o controle da inflação e a valorização da moeda. No governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) ocorreu a ampliação da economia à competitividade internacional, através da
9 modernização de infraestrutura em áreas que apresentavam competitividade e o Estado passou a adotar papel de complemento aos interesses privados. (HESPANHOL, 2008). A adoção do discurso de desenvolvimento territorial, baseado nos modelos das políticas públicas europeias, assim como a valorização da noção de desenvolvimento endógeno, que vai ao encontro dos esforços por descentralização administrativa e ao enfraquecimento da ação do Estado numa perspectiva neoliberal. No que se refere à elaboração de políticas voltadas ao meio rural, dá-se o reconhecimento de duas categorias principais: a Agricultura Familiar e a Agricultura Patronal4. Passa-se a considerar, também, o caráter multidimensional dos espaços rurais e o estímulo à participação dos atores sociais, através, por exemplo, dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) (HESPANHOL, 2008).
No governo de Luís Inácio Lula da Silva (iniciado no ano de 2003), percebe-se a ampliação da atuação do Estado, principalmente em políticas assistencialistas e de distribuição de renda, assim como nas ações em âmbito regional, com a elaboração de políticas diferenciadas para cada região, e do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que significa a retomada de investimentos em infraestrutura.
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), instituído no ano de 2003, tem como objetivo promover a compra, a formação de estoques e a distribuição de alimentos oriundos da produção familiar rural, sendo viabilizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB).
A aquisição dos alimentos tem sido realizada principalmente por intermédio de associações de produtores rurais ou de cooperativas, ainda que possa ocorrer de forma individual. Em relação à distribuição, esta ocorre entre pessoas em situação de insegurança alimentar, por mediação, em muitos casos, de associações de bairros ou mesmo através dos poderes públicos municipais. A distribuição dos alimentos também se destina à merenda escolar, hospitais e entidades beneficentes (DELGADO et. al., 2005; ZIMMERMAN, 2008; ORTEGA, 2008).
O PAA faz parte de um conjunto amplo de políticas que estruturam o Programa Fome Zero (PFZ), cujo objetivo principal é promover segurança alimentar e nutricional, por meio de ações de caráter específico (transferência de renda; promoção direta do acesso à alimentação e nutrição, por exemplo), por políticas estruturais (criação de meios de geração de renda através da profissionalização; incentivo à formação de cooperativas;
10 fortalecimento da agricultura familiar via disponibilização de crédito, garantia de preços e seguro de safras, entre outros) e através de políticas locais, que tendem a representar particularidades de acordo com cada realidade (cita-se convênios com entidades e empresas; cisternas, no caso do semiárido; restaurantes populares; hortas comunitárias, entre outros) (BALSADI, 2004; MATTEI, 2007; ORTEGA, 2008).
O PAA pode ser considerado, então, um programa que se propõe a atingir questões estruturais, específicas e locais, o que pode ser percebido a partir do estabelecimento da conexão entre os pequenos produtores de alimentos e a população de menor poder aquisitivo, uma vez que o processo de distribuição dos alimentos, ou mesmo a formação de estoques, promove articulações entre agentes locais (associações e cooperativas de produtores; instituições públicas e privadas etc.), o que pode resultar na valorização (econômica, social etc.) do território em que as ações e relações são desenvolvidas. Entre os fatores que podem contribuir para o fortalecimento da agricultura familiar no âmbito local está a comercialização da produção, considerando certas características dos mercados, que conferem maior relevância para determinadas lavouras – com maior caráter comercial - em detrimento, por exemplo, de produtos regionais, assim como a exigência em termos de escala de produção que, em muitos casos, apresenta grandes dificuldades para ser alcançada, principalmente quando se leva em conta as condições de produção ou mesmo a área reduzida da propriedade dos agricultores familiares. O PAA divide-se em cinco modalidades, como apresentado em Mattei (2007): Compra Antecipada da Agricultura Familiar; Compra Direta da Agricultura Familiar; Compra Para Doação Simultânea; Incentivo à Produção e Consumo de Leite;
Entre estas modalidades, a Compra para Doação Simultânea, que pode ser operacionalizada tanto pela CONAB, quanto por governos estaduais ou municipais, como já apresentado, se constituiu na modalidade do PAA pesquisada no município de Dracena-SP, recorte espacial dessa pesquisa. Nesta modalidade, os agricultores são classificados de acordo com os padrões do PRONAF e os beneficiários dos produtos devem ser entidades cadastradas no Ministério do Desenvolvimento Social, que podem ser creches, escolas públicas, abrigos, albergues, hospitais públicos, asilos etc.
As cooperativas ou associações de produtores rurais, juntamente com as entidades beneficiadas, devem elaborar um projeto que evidencie a necessidade dos alimentos e a possibilidade de sua produção, devendo ser encaminhado a um Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional ou, na falta deste, a um conselho local. No caso de aprovação, o
11 pagamento ao produtor será efetuado somente após a confirmação de que os produtos foram entregues de acordo com determinadas normas (qualidade dos produtos e regularidade da quantidade pré-estabelecida, por exemplo). Atualmente, cada produtor cadastrado pode participar do programa com uma cota de até 4.500 reais por ano (HESPANHOL, 2008 e 2009).
O PAA em suas diversas modalidades está presente em aproximadamente três mil municípios brasileiros. Segundo dados do MDS (2009), desde o início de sua institucionalização (2003) até o ano de 2009, foram adquiridos aproximadamente 900 mil toneladas de alimentos; os agricultores envolvidos somam cerca de 350 mil, o que possibilitou o atendimento de 15 mil entidades assistenciais (MDS, 2009).
No Estado de São Paulo, ainda de acordo com dados do MDS, no ano de 2009, o PAA atingiu aproximadamente 500 agricultores e pôde beneficiar cerca de 500 mil pessoas atendidas por entidades assistenciais. Apresentaremos no próximo item alguns resultados alcançados na pesquisa realizada no município de Dracena-SP.
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) no município de Dracena: estudo de caso.
O município de Dracena (Figura 1) possui área de 500 km² e é composto pelos distritos de Jamaica e Jaciporã. No ano de 2010, o município de Dracena contava com uma população total de 43.258 habitantes, que se localizava predominantemente na área urbana (92% que corresponde a aproximadamente 39.797 habitantes).
De acordo com a Fundação SEADE, o Produto Interno Bruto (PIB) gerado pelo município em 2007, foi oriundo de atividades predominantemente urbanas: serviços e indústria. O valor deste foi de aproximadamente 425 milhões; deste montante, 80% corresponderam ao setor de serviços, 15% ao setor industrial e 4% ao setor agropecuário (SEADE, 2010).
12 Figura 1: Localização do município de Dracena na MRG de Dracena.
Fonte: BISPO (2007).
Assim, o município se enquadra na tipologia dos municípios com perfil de serviços, ou seja, encontra-se em um nível intermediário de riqueza, mostrando uma estrutura econômica pouco complexa e pouca expressividade do setor agropecuário no PIB municipal (SEADE, 2010). O fato do setor de serviços constituir-se no mais relevante em relação à absorção de mão de obra e arrecadação de impostos evidencia sua função de sede da microrregião na qual está inserida5.
Em relação à experiência urbana de muitas das pequenas cidades, de forma geral, nota-se que grande parte desnota-ses centros não exerce em sua totalidade as funções de poder central no sentido de concentrar atividades administrativas e organizar e centralizar as atividades econômicas e sociais. Nesse sentido, os serviços oferecidos tendem a ser precários, o que gera certa dependência em relação a outros centros da rede urbana. Além disso, nota-se grande influência de aspectos relacionados ao espaço rural, percebida por meio de indicadores socioeconômicos e demográficos.
É evidente que se faz necessário analisar as dinâmicas locais, a rede urbana em que a cidade está inserida e o contexto regional. Em relação à forte influência de aspectos relacionados ao espaço rural, reiteramos a importância de se compreender os espaços rurais e urbanos como complementares.
A agricultura possui significativa importância em pequenos municípios, principalmente quando se observa a presença de pequenas propriedades e as intensas relações que estes agentes – caracterizados como rurais – mantêm com agentes tipicamente urbanos. Essa dinâmica torna complexos os estudos sobre as relações entre o campo e a cidade, assim
13 como as delimitações entre o urbano e o rural.
O papel de Dracena como sede regional proporciona centralidade, uma vez que ocorre a concentração de alguns serviços como os de assistência médica-hospitalar, de ensino superior e de outras instituições públicas. Esse acúmulo de funções para o município pode ser atribuído a um maior crescimento econômico desde sua formação, em relação às outras localidades que compõem a microrregião. Essa centralidade garantiu maior capacidade de atração populacional, que ao longo do tempo, significou a incorporação de atividades e fez com que o município adquirisse funções diferenciadas (LEÃO, 2008).
Apesar dos dados indicarem certa irrelevância econômica do setor agropecuário, compreendemos que este, em um município do porte de Dracena, é fundamental para sua economia, quando se trata da geração de demanda para o comércio e os serviços (através da aquisição de insumos e equipamentos ou da comercialização da produção, por exemplo). Vale ainda ressaltar as relações que o setor industrial mantém com a agricultura em Dracena, o que nota-se pela presença de processadoras de produtos agrícolas e de indústrias de equipamentos agropecuários6.
No processo de ocupação e formação do município de Dracena, a agricultura teve papel importante, uma vez que foi a expansão da cafeicultura que impulsionou seu povoamento no processo denominado “Marcha para o Oeste”, em que ocorreu a expansão da lavoura cafeeira para o Planalto Ocidental Paulista, entre as décadas de 1930 e 1940 (MONBEIG, 1984; SILVA, 1987). Esse processo de incorporação de novas áreas ao cultivo do café proporcionou a esta cultura novo impulso econômico, já que esta sofria constantes crises de superprodução e as primeiras áreas utilizadas perdiam o potencial produtivo.
A cafeicultura se caracterizou até meados de 1980 como a principal atividade econômica do município. Sua expansão para esta região entre os anos de 1930 e 1950 se deu em um período de crise, o que levou os grandes proprietários à adoção de atividades complementares, entre elas o loteamento de terras. Esse processo, entre outros fatores, resultou na grande presença de pequenas propriedades rurais, nas quais se desenvolvia o cultivo de café juntamente com lavouras diversificadas, características que ainda se mantêm na região de Dracena (BISPO, 2007; VELOSO, 2008; GIL, 2008).
A partir da década de 1980, a cafeicultura entrou em fase de decadência, o que levou uma parte dos produtores rurais a adotar estratégias para a manutenção de suas
14 pequenas propriedades rurais. Essas estratégias são diversificadas, podemos apontar a implantação de outras culturas em substituição à cultura do café – que em muitos casos já eram desenvolvidas com caráter complementar – e o associativismo como importantes formas de garantir a permanência no campo (HESPANHOL, 2007; VELOSO, 2008). Esses dois fatores são importantes também para a implantação e o funcionamento do PAA em Dracena, ou seja, a presença de agricultores que já produziam alimentos e a de uma associação capaz de realizar as mediações entre os produtores, as entidades assistenciais beneficiárias e a CONAB.
O PAA está presente no município de Dracena nas modalidades de Compra para Doação Simultânea e de Formação de Estoque, esta última ainda de recente implantação. O Programa é realizado em duas associações: Associação de Produtores Rurais de Dracena (APRD) no distrito sede e Associação de Produtores Rurais J. Marques no Distrito de Jaciporã, que dista aproximadamente 20 quilômetros do núcleo de Dracena, sobre o qual apresentaremos algumas considerações.
O Programa de Aquisição de Alimentos na Associação de Produtores Rurais de Jaciporã-SP.
O Distrito de Jaciporã localiza-se a aproximadamente 20 quilômetros do núcleo urbano de Dracena, em uma área em que a estrutura fundiária se diferencia um pouco do restante do município por apresentar predominância de propriedades rurais com área superior a 100 ha e a atuação de movimentos sociais de luta pela terra7.
O estudo dos distritos municipais é ainda pouco explorado no Brasil, e sua definição pode parecer confusa ou ainda variar em cada estado da federação. Primeiramente, é necessário indicar que não se pode confundir o termo distrito municipal com distritos de saúde, distritos políticos ou áreas industriais. Assim, no que se refere aos distritos municipais, estes estão situados na zona rural do município, mas sua população é contada pelo IBGE como urbana. Isso ocorre porque, legalmente, no Brasil, cidades são definidas pelos perímetros urbanos das sedes municipais, e os territórios e populações considerados urbanizadas incluem os perímetros das vilas, sedes dos distritos municipais. Nesse sentido, complementa Monastirsky et al.:
Os distritos municipais devem ser entendidos a partir de sua inserção no contexto regional e municipal, geralmente híbridos rurais-urbanos no caso brasileiro porque dotados de modos de vida e demanda por serviços públicos que transitam nesses dois meios geográficos (MONASTIRSKY et al, 2009, p. 08).
15 Notamos assim, que as relações entre campo e cidade nos distritos são complexas, caracterizando-os como interessantes temáticas de estudo. O Distrito de Jaciporã caracteriza-se como um pequeno núcleo urbano com população de aproximadamente 670 habitantes (26% residem na área rural e 74% na sede urbana) – segundo os dados do IBGE (2010) – em que os aspectos relacionados ao espaço rural exercem grande influência.
Neste contexto a Associação de Trabalhadores Rurais J. Marques foi fundada no ano de 2001 como resultado de uma negociação entre a líder do MAST (Movimento dos Agricultores Sem Terra) no distrito e a proprietária de uma fazenda, durante uma ocupação a uma fazenda vizinha. O diálogo resultou em um contrato de arrendamento e um de parceria, além do incentivo por parte da proprietária para a formação de uma associação de produtores rurais.
O público da associação (aproximadamente 70 produtores) é constituído, em sua maioria, de arrendatários (45%), há ainda trabalhadores acampados (30%), funcionários de fazendas (20%) e, em minoria, proprietários de terras (5%). Segundo as informações levantadas no trabalho de campo, a média de idade dos associados é de 43 anos, estes estudaram, em média, quatro anos, ou seja, grande parte dos agricultores entrevistados (67%) possui apenas o Ensino Fundamental Incompleto.
Os rendimentos dos associados entrevistados resultam principalmente das atividades agrícolas (67%) e a renda aproximada, conforme a declaração dos entrevistados é de, em média, um salário mínimo e meio8. O primeiro projeto do PAA desenvolvido pela J. Marques foi realizado no ano de 2006 na modalidade Compra para Doação Simultânea com a participação de 13 produtores; nos anos seguintes a participação dos associados se expandiu, assim como o número de entidades e total de recursos envolvidos. No ano de 2009 houve a participação de 67 produtores, cinco entidades e cerca de 300 mil9 reais foram disponibilizados para a execução do programa.
Ainda que de forma preliminar, os dados levantados em Jaciporã nos permitem inferir que, além da garantia de comercialização da produção, o PAA nessa localidade tem contribuído para gerar novas dinâmicas nas relações entre o campo e a cidade no distrito. Observa-se o aumento no número de deslocamentos entre a área rural e o distrito e entre o distrito e a sede (Dracena) e outros municípios. Maiores possibilidades
16 de consumo promovidas pelo aumento nos rendimentos que movimentam tanto o comércio local (sede do Distrito), quanto o de Dracena.
O PAA contribui também para fortalecer a associação de produtores, no sentido de promover maior participação dos membros, além disso, os resultados do programa tornam-se instrumento político para alcançar novas melhorias, como por exemplo, parcerias com outros órgãos, inserção em outras políticas e gera visibilidade para um grupo que sofre estigmatização social e territorial.
Conclusões
A decadência do modelo de desenvolvimento tradicional manifestada pelos baixos níveis de crescimento, em um contexto de crise econômica, associada à emergência e à legitimação da participação social na e elaboração de políticas públicas são alguns fatores que impulsionam mudanças estruturais na forma de atuação dos Estados e governos.
No espaço rural, mudanças desse tipo são apreendidas. Até meados dos anos 1980, o campo era tratado pelo Estado via políticas públicas, de forma geral, exclusivamente como agrícola. Predominavam ações de cunho produtivista, frutos de um Estado que buscava o desenvolvimento pelo viés tradicional, o que se materializava na busca pelo aumento dos índices de produtividade e rentabilidade.
Diante dos novos paradigmas de desenvolvimento surgem ações que superam o caráter setorial e levam em consideração para a elaboração de políticas públicas os aspectos culturais, sociais e ambientais de cada localidade, principalmente na Europa, cujos modelos de intervenção estatal influenciam muito o Estado brasileiro. No caso nacional, a superação do caráter setorial das políticas públicas voltadas ao campo ainda encontra bastante dificuldade de implementação, mas percebe-se alguns avanços nesse sentido. Uma das principais mudanças averiguadas na elaboração de políticas públicas no período pós anos 1990 é a contemplação de parcelas da população rural antes excluídas das principais ações do Estado, são elas: os aposentados rurais e os agricultores familiares, por exemplo.
O Programa de Aquisição de Alimentos, compreendido no âmbito das políticas do Programa Fome Zero, pode ser considerado um importante exemplo da mudança de concepção das políticas públicas e desenvolvimento no Brasil. A perspectiva territorial presente nesses programas por meio das propostas de trabalhar diversos ângulos do
17 mesmo problema, através da articulação de escalas de governo, mobilização e valorização de agentes locais e integração dos aspectos urbanos e rurais, é uma das principais contribuições. E seus resultados têm se mostrado positivos para todos os envolvidos.
A contribuição do PAA para o fortalecimento da Agricultura Familiar é inegável, a garantia de comercialização da produção a preços de mercado é a principal vantagem citada pelos agricultores entrevistados, e as principais sugestões se referem à ampliação do programa em termos de abrangência, uma vez que nota-se ainda o baixo número de produtores rurais participantes, e de recursos financeiros.
Por meio do programa, os agricultores constroem relações com as entidades atendidas, com o poder público e com a população de forma geral, além de se fortalecerem como categoria social. Essas ações ocorrem no campo e na cidade, assim, acreditamos que o estudo das políticas públicas voltadas à agricultura familiar, em particular o PAA, como elemento para a compreensão das relações entre campo e cidade, nos permite uma aproximação com o recorte estudado a partir da ação dos sujeitos no território.
Notas
1
Essa definição nos remete à conceituação tradicional de desenvolvimento (como sinônimo de crescimento econômico), que foi a mais usual no âmbito das Ciências Sociais. É válido ressaltar, entretanto, que o termo desenvolvimento pode ter diversos significados e aplicações, uma vez que possui uma longa trajetória – desde a filosofia antiga até os pensadores atuais –, na qual sofreu, e ainda sofre, grandes mudanças.
2
O setor agropecuário devido a diversos fatores é estruturalmente dependente da intervenção estatal. Entre esses fatores, podemos citar tanto a subordinação em relação à natureza que, além de tornar o tempo de produção impreciso, pode significar sua descontinuidade, e caracterizar o empreendimento agrícola como incerto ou imprevisível, quanto à desvalorização econômica que afetou os produtos agrícolas em relação aos industrializados ao longo do processo de crescimento industrial, ocasionada também pelas diferenças estruturais entre estes dois setores (DELGADO, 2001).
3
Apontam-se três momentos da modernização da agricultura no Brasil: o primeiro datado na década de 1950, se deu com o incentivo, por parte do governo e empresas norte americanas, da tratorização e do uso de fertilizantes químicos importados. O segundo momento que ocorreu no final dos anos 1950 é o da implantação dos setores industriais de bens de produção e insumos básicos para a agricultura no país, fato que se desenvolve acompanhado do favorecimento financeiro pelo Estado para o consumo destes produtos. E o terceiro momento, entre o final dos anos 1950 e meados dos anos 1960, é o de integração de capitais da agricultura e da indústria, que ainda não se configura como a integração técnica dos dois setores, mas abre caminho para esta (DELGADO, 1985; SORJ, 1986).
4
O conceito de agricultura familiar utilizado na formulação das políticas públicas brasileiras está explícito na Lei nº 11.326 de 2006 que define como agricultor familiar àquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: não deter área maior do que 04 (quatro) módulos fiscais; utilizar predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; ter percentual mínimo da renda familiar
18 originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo; e dirigir seu estabelecimento ou empreendimento com sua família. Em sentido oposto, a agricultura patronal caracteriza-se pela área das propriedades, comumente superior a 100 ha, a baixa utilização de mão de obra familiar, e adoção do regime de assalariamento, entre outros.
5
A Microrregião Geográfica de Dracena é constituída pelos municípios de Dracena, Ouro Verde, Tupi Paulista, Junqueirópolis, Santa Mercedes, Panorama, Paulicéia, São João do Pau D’ Alho, Nova Guataporanga e Monte Castelo.
6
No município de Dracena estão instaladas as empresas: COIMMA - Comércio e Indústria de Madeira e Metalúrgica São Cristóvão LTDA, produtora de balanças para bovinos, entre outros produtos; Caçula-Agro do grupo Hidro-Mecânica Caçula Ltda, de produtos voltados para a agropecuária como: esticadores de arames para cercas e marcadores de animais; e as agroindústrias processadoras de frutas: Fruteza Sucos Naturais Ltda e a Poder Fruit Ltda, além da Usina Dracena Açúcar e Álcool Ltda.
7
Sua fundação nos remete à prática de loteamentos de terras por meio da iniciativa privada, que muitas vezes não era acompanhada pela instalação da infraestrutura básica, gerando uma ocupação incipiente. 8
O salário mínimo na data em que o trabalho de campo foi realizado era de 510,00 reais.
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