CAPÍTULO VI - AVALIAÇÃO DE RISCOS, PROCESSOS DECISÓRIOS E GERENCIAMENTO DE RISCOS
VI.1. Introdução
A avaliação de riscos inclui um amplo espectro de disciplinas e perspectivas que vão desde as preocupações acerca da poluição ambiental e seus efeitos sobre a saúde até as questões econômicas envolvidas nos processos decisórios. Consiste num enfoque sistemático e racional para a identificação e avaliação dos riscos relacionadas à saúde e ao meio ambiente (EPA/OPS, 1996) e tem como principal objetivo dar suporte ao processo decisório, determinando, por exemplo, se uma substância química é suficientemente segura para ser utilizada ou se um determinado sítio é apropriado para disposição de resíduos (Canter, 1989). Emerge e se desenvolve com o objetivo de fornecer à sociedade respostas acerca dos riscos à saúde e ao meio ambiente associados ao rápido crescimento da indústria química e outras atividades de produção, transporte e armazenamento de produtos perigosos, as quais tem contribuído para a circulação, emissão e deposição em larga escala de substâncias químicas no meio ambiente.
Nesse processo verifica-se, por um lado, uma maior demanda e organização do público (consumidores, ambientalistas, organizações não governamentais, sindicatos e comunidades vizinhas aos sítios perigosos) na demanda para o acesso às informações sobre os riscos destas substâncias. Por outro lado a necessidade dos gerentes de indústrias e distribuidoras de produtos perigosos também conhecerem seus possíveis riscos tanto para dar respostas às demandas do público, como para terem elementos que subsidiem tomadas de decisões mais adequadas quanto ao seu manuseio. Este processo vem colocando nos últimos anos a necessidade de o desenvolvimento de produtos ser guiado não somente pelas informações sobre eficácia e custos econômicos, mas também pelas informações sobre os efeitos para a saúde e o meio ambiente, desempenhando a avaliação de riscos um papel extremamente importante (Canter, 1989)
O gerenciamento de riscos também emerge e se desenvolve neste processo. Consiste na seleção e implementação das estratégias mais apropriadas para o controle e prevenção de riscos, envolvendo a regulamentação, a disponibilidade de tecnologias de controle, a análise de custos e benefícios, a aceitabilidade de riscos, a análise de seus impactos nas políticas públicas e diversos outros fatores sociais e políticos (Canter, 1989).
VI.2. Opções e Ações Para o Gerenciamento de Riscos
O gerenciamento de riscos é a etapa em que dentro de várias opções, ações para o controle e a prevenção de riscos são selecionadas considerando-se diversos aspectos tais como (Quadro VI.1) (OPS/EPA, 1996):
• diferenças nos objetivos a serem alcançados;
• a escassez dos recursos financeiros disponíveis para as ações;
• a ausência de informações completas tanto sobre os riscos em questão, como sobre as ações que podem ser tomadas;
• os requisitos legais;
• os impactos sociais e econômicos das ações possíveis;
O pressuposto básico desta etapa é que os riscos podem ser controlados (Quadro VI.2) através de uma gama de opções que podem ser combinadas de diversos modos (Quadro VI.3) (OPS/EPA, 1996). Vejamos cada uma destas opções.
• comando e controle
É constituído de três tipos básicos de ações. A primeira é a aplicação de medidas drásticas sobre as consequências da exposição das populações aos riscos ao invés de corrigir as causas. A segunda consiste em ações corretivas e de remediação através do desenvolvimento de tecnologias. A terceira consiste no emprego da melhor tecnologia ou estratégia de controle disponível (Quadro VI.4).
• ações preventivas
O método mais prático e eficaz de se reduzir determinado risco é prevenir na fonte, o que pode ser realizado pela redefinição de processos de produção, substituição de determinadas substâncias por outras de menor toxicidade, checagem prévia de novas substâncias antes que sejam comercializadas, desenvolvimento de sistemas de transporte e práticas de manuseio com menor risco de contaminação (Quadro VI.5). Exemplos de problemas que exigem ações preventivas através da correção das causas são o aquecimento global do planeta, a contaminação de águas nos pontos de origem, a contaminação proveniente de veículos automotores (Quadro VI.6). Dentre as diversas opções para o gerenciamento de riscos, as ações preventivas constituem as mais vantajosas, pois além de resultar na redução ou eliminação dos riscos, muitas vezes apresentam vantagens como aumento da produção e redução dos custos (Quadro VI.7).
• incentivos econômicos
Os incentivos econômicos podem desempenhar um importante papel no gerenciamento de riscos. Para empresas poluidoras, por exemplo, podem se dar através
de incentivos na forma de créditos para a adoção de tecnologias com menor potencial de poluição, como pelo boicote de consumidores aos produtos da empresa até que a mesma mude suas práticas de gerenciamento dos riscos ambientais (Quadro VI.8).
• requisitos legais
Os requisitos legais podem se dar através de normas regulamentadoras de projetos, de processos de produção, disposição de resíduos e tratamento dos mesmos, de produtos e seu manuseio. Podem desde restringir o uso de uma determinada tecnologia ou produto, como especificar pautas específicas de produção de uma dada substância. Também podem incluir o monitoramento como forma de controle (Quadro VI.9).
• medidas científicas ou técnicas
Dentre estas medidas podemos destacar o desenvolvimento de técnicas que permitam tanto melhor identificar um problema específico de exposição aos riscos, como proporcionar ações corretivas de redução do perigo nos processos de produção, disposição, tratamento e manuseio de substâncias. Neste último aspecto as inovações tecnológicas desempenham um importante papel desde que voltadas para a difusão de tecnologias com menor potencial de poluição. Outra contribuição é o desenvolvimento de métodos científicos que permitam antecipar problemas futuros antes que alcancem um estado crítico (Quadro VI.10)
• fornecimento e difusão da informação
O fornecimento e a difusão de informações técnicas e científicas tanto sobre os riscos, como sobre as possíveis estratégias de gerenciamento, assim como o intercâmbio das mesmas, constitui-se em importante e poderoso instrumento (Quadro VI.11).
• cooperação entre agências governamentais e entre países
O intercâmbio de informações e de técnicas ao nível interinstitucional e internacional não só contribui para o desenvolvimento de objetivos comuns na redução e eliminação de determinados riscos, como também contribui para evitar ações duplicadoras ou conflitivas (Quadro VI.12).
• acordos públicos privados e programas de redução de riscos
Os acordos públicos privados resultantes de processos de negociação e os programas voluntários resultantes de processos de conscientização ou pressão pública constituem alternativas para o gerenciamento de riscos não diretamente controladas pelos órgãos do governo, mas que atendem anseios da sociedade como um todo (Quadro VI.13).
Na verdade, todas estas opções de controle anteriormente citadas só podem ser compreendidas como resultantes de um processo que basicamente integra o objetivo geral do desenvolvimento das estratégias de gerenciamento de riscos com as alternativas de controle disponíveis e as informações disponíveis (Quadro VI.14). A caracterização do risco e a análise de fatores políticos, sociais e econômicos, junto com as diversas opções de controle disponíveis resultarão, ao final, em uma decisão normativa para o gerenciamento (Quadro VI.15) que poderá incluir objetivos tais como (Quadro VI.16) (OPS/EPA, 1996):
• redução de riscos para a saúde pública; • redução de riscos ecológicos;
• redução de riscos para o bem estar geral;
• redução de riscos para limites abaixo do nível crítico; • fomentar a participação do público;
• fomentar o uso de tecnologias disponíveis; • responsabilizar o causador da contaminação; • proteger os locais de trabalho;
• maximizar o uso eficaz de recursos; • maximizar custo/benefício das ações; • maximizar o custo efetivo das ações.
Assim, as informações fornecidas pela avaliação de riscos constituem apenas parte das informações necessárias para o gerenciamento de riscos, já que devem ser incluídas aquelas sobre as tecnologias disponíveis, os impactos destas tecnologias na redução dos riscos, a opinião pública, a avaliação econômica e a legislação vigente (Quadro VI.17). Estas informações irão subsidiar a tomada de decisão que deve ser orientada por critérios como: a magnitude da redução do risco que se objetiva; as responsabilidades; os custos/benefícios e efetividade das ações que serão tomadas; a factibilidade e facilidade de tomar atitudes; a existência de transferência do risco para outras localidades, estados ou países (Quadro VI.18). Através destes critérios existe uma gama de possíveis decisões para o gerenciamento de riscos, que podem ser: 1) não intervir; 2) adoção de medidas drásticas sobre as consequências e não sobre as causas; 3) adoção de medidas baseadas em incentivos econômicos; 4) adoção de ações preventivas; 5) evolução de uma cadeia de decisões baseada no desenvolvimento de tecnologias de controle e prevenção; 6) combinação de decisões (Quadro VI.19) (OPS/EPA, 1996).
VI.3. Importância de Processos Decisórios e Gerenciamentos de Riscos Participativos
Além destas questões que, apesar de envolverem uma série de interpretações, escolhas e decisões, são muitas vezes classificadas como "objetivas" pelos especialistas, existem outras relativas ao público e que consideram mais "subjetivas", que irão influenciar bastante todo o processo (Schwartz et al., 1995; HRI, 1996), tais como:
1) o valor que possui a saúde, a vida humana, a proteção ambiental e a preocupação com as gerações futuras;
2) eqüidade na distribuição dos riscos, isto é: quem está exposto e quem recebe os benefícios das atividades que causam riscos;
3) a compreensão que o público tem dos dados e o modo como percebem ou aceitam os riscos;
4) a habilidade das lideranças envolvidas no processo para persuadir/motivar, negociar, resolver os objetivos conflitantes e os interesses em competição;
5) a existência ou não de um fórum para o debate entre as partes envolvidas e que permita a inclusão de outros subsídios, além dos fornecidos pela avaliação técnica, no estabelecimento de políticas públicas;
6) a ênfase atribuída ao planejamento para o futuro - responsabilidade do governo na proteção do público em relação à futuros danos;
7) o grau de colaboração entre o governo, as empresas e as organizações não governamentais;
8) o modo como se dá o processo regulamentador;
9) os processos judiciais movidos contra os denominados "criadores de riscos"; 10) o envolvimento dos meios de comunicação;
11) o modo como são preparadas e dirigidas as mensagens para os tomadores de decisão.
Na verdade, todas estas questões acabam obrigando que os modelos de avaliação de riscos, para que possuam um amplo escopo e possibilidade de impacto na definição das estratégias de gerenciamento e maior legitimidade política nas tomadas de decisões que viabilizam sua implementação, tenham todos os seus pressupostos, informações, resultados e os próprios processos decisórios examinados por todas as partes interessadas (Canter, 1989). Uma maior participação do público no processo decisório não é só desejada, mas necessária para que seja efetivo, devendo serem observadas
algumas características no processo de avaliação - que envolve a análise das informações existentes e a identificação da necessidade de mais informações - e gerenciamento de riscos - que envolve a identificação de opções e alternativas para o controle e a prevenção - para finalmente resultar nas tomadas de decisões (Schwartz et al., 1995). De acordo com Schwartz et al. (1995) estas características são:
1) Envolver a maior parte do público interessado, garantindo-se e estimulando-se um amplo debate envolvendo as diversas perspectivas e valores, de modo a conduzir à alguns compromissos acerca dos objetivos e métodos, o que assegura um amplo suporte da sociedade como um todo.
2) Criar mecanismos pelos quais as avaliações técnicas e de políticas públicas possam ser geradas, distribuídas e criticadas pelos interessados.
3) Prover mecanismos pelos quais os resultados das avaliações possam ser apresentados aos tomadores de decisões e outros interessados na sociedade, para informar aos grupos os custos, os benefícios e os impactos das propostas de gerenciamento consideradas.
4) Criar mecanismos para que os interesses conflituosos possam ser ouvidos e discutidos de modo controlado, para que as opiniões divergentes na sociedade possam surgir e, ao máximo possível, acomodadas na implementação das propostas de gerenciamento.
5) Criar mecanismos pelos quais a sociedade possa chegar às decisões e adotar ações úteis, ainda que estas possam ser menos do que o que possa ser considerado "objetivamente" ideal.
A determinação de padrões claros e precisos na avaliação, bem como a definição de estratégias de gerenciamento de modo a subsidiar e facilitar os processos decisórios não é tarefa fácil, pois desde o início envolve interpretações e decisões que nem sempre serão aceitas pelos que estão ou serão envolvidos. Isto não significa que, como solução, se espere que os envolvidos nos processos decisórios também sejam diretamente envolvidos no processo de avaliação técnica. Deve-se garantir, embora isto ainda seja um processo em construção e de aprendizado mútuo, que tanto sejam explicitados os pressupostos que orientaram a avaliação e as incertezas acerca das evidências existentes, como que a participação de todos que tenham interesse direto no problema seja o mais efetiva, tornando isto possível através do aprendizado dos modos de pensar e avaliar as informações sobre saúde, de maneira que compreendam as implicações das incertezas das informações e também o seu valor para os processos decisórios.
VI.4. Resumo: Avaliação de Riscos, Processos Decisórios e Gerenciamento de Riscos
Conforme observado na conclusão capítulo I, Jasanoff (1993) na busca de integrar as diversas disciplinas e perspectivas que atuam na relação entre avaliação de riscos e gerenciamento de riscos considera que não podemos separar "o que se deseja conhecer acerca de um determinado problema" - o que é realizado pelas avaliações técnicas de riscos - do que se deseja fazer acerca desse mesmo problema - o que é proposto e realizado no desenvolvimento das estratégias de gerenciamento de riscos. Para Jasanoff (1993), o modo de se perceber a realidade e de organização os fatos a ela pertinentes tem implicações, embora nem sempre visíveis, tanto nas avaliações de riscos, como nos aspectos das políticas públicas e da justiça social: quem se deve proteger de determinados riscos, a que custo e deixando de lado que alternativas.
As implicações e inter-relações entre as etapas da avaliação de riscos e as opções e ações para o gerenciamento tornam necessário que os processos decisórios, para que sejam mais amplo no seu escopo e impacto na redução e eliminação de riscos, incorporem também aqueles que vivenciam os eventos e situações de riscos no seu dia-a-dia, ou seja: trabalhadores e comunidades expostas.
