Estudos de organização: dois casos

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBUCA • 54,

LUIZ CARLOS DE DANIN LOBO

-ESTUDOS DE ORGANIZAÇAO:

DOIS CASOS

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

SERViÇO DE PUBlICAÇOES

'Direitos; ·retértidbs· da Fundação Getúlio Vargas

Praia de Botafogo, 186 - Rio de Janeiro - GB - ZC-02 - Bra:>U -por fôrça de convênio celebrado com a Fundação Ford.

1,8 edição - abril de 19"6

© Copyright da Fundação Getúlio Vergas

FUNDAQAO GETúLIO VARGAS - Serviço de PUblicações - Diretor, Leósthenes Chr:.o;tino; coordenação técnica de Denis Cordeiro POllcani; capa de Sérgio Fragow; compilito e impresso na Gráfica Editõra Livro S. A., em linotipo 378 ba..~kerville 10110, sôbre papel "bouffant" creme,

APRESENTAÇÃO

Aplicado na pesquisa e no ensino de Administração Pública, o método do caso, que, nestes últimos tempos, ·tem: 'tidótada \"ez maior aceitação nos Estados Unidos da América do Norte, só agora começa a ganhar adeptos no Brasil. Êsse 'm:ét'o~lo ."se ba-seia na descrição escrita de casos originais como métodO. de .J~es­ quisa e, em seguida, em sua utilização (juntamente' com'. casos de outro tipo) no processo de ensino. Há inúmeros tipos

d.e

casos, mas todos têm uma característica comum: relatam

luma

ocorrência significativa. seia ac1ministratj\'a. pol.ítica". exeS~lti\;a:

legislativa ou judicial.

Sob muitos aspectos. um prograllJa de casos é mais ii1dica-do para um país em desenvolvimento ii1dica-do que para i.tm já- 'dese"u-volvido. Uma das características da administração pública num país em desenvolvimento é a ausência de uma literatura,' prin-cipalmente livros e monografias, baseada na realidade ~ . pro-duzida in loco. Confia-se grandemente nas obras traduzi:das de

outras línguas, oriundas de outras fontes de cultura, gefillmen!e mais adiantadas. Embora não se possa negar a sua impOJ.:tâncit no esfôrço global, essas traduções não podem nen;l devem sUbs-.

tituir trabalhos originais.

::\ão é L'tcil, porém, criar de rcpl'lllC, um conjunto de obr~:',

principalmente livros e trabalhos de igual importância que exi-gem muito tempo e esfôrço de pessoas de formação

profissio-VI CADERJ',;OS DE AD:\IINISTRAÇÃO PlJBLICA

nal, geralmente pouco numerosas nos países em

desenvolvimen-to_ Os casos, por definição trabalhos sucintos (embora alguns atinjam as dimensões de um livro), tornam possível a produção de informações importantes e úteis em tempo relativamente curto.

Além dissa, por "ários motivos, não se deve pensar ser coisa fácil a elaboração de um caso. Em primeiro lugar, um bom caso, bem elaborado, bem pesquisado e bem redigido exige uma considerável dose de habilidade e energia. Em segundo lugar, é preciso não pensar que, sendo mais curtos e mais fáceis de elaborar dD que os livros, os casos sejam por isso inferiores àqueles. Apenas são diferentes e servem a objetivos diversos.

Outro ponto - êste refletindo uma idéia pessoal nossa -é que os casos não podem substituir outras formas de litera-tura no ensino da Administração Pública. Os entusiastas do métoda do caso às vêzes acham difícil encontrar outros

méto-dos para um assunto. O que queremos dizer é que o método do caso se presta admiràl'elmente para suplementar ou comple-mentar outros métodos _ Os casos podem proporcionar novas e mais amplas perspectivas mas, pelo menos enquanto não dispu-sermos de milhares de casos e pudermos começar a fazer dedu-ções generalizadas, não poderão êles constituir base adequada para o exame de um tema. O que se se faz necessário é a pro-dução de uma literatura diversificada de boa qualidade.

Foi reconhecendo essa necessidade que a Fundação Ford, em 1964, resolveu conceder à EBAP uma doação destinada a esti-mular a pesquisa e a produção de obras originais brasileiras no campo da Administração Pública. De acôrdo com o contrato firmado serão produzidos, nos próximos cinco anos, quinze livros básicos, dezoito monografias sôbre assuntos mais ou menos espe-cialil:ados e vinte e quatro casos.

O presente trabalho - que abre a ~érie dos casos - com-preende dois estudos. O primeiro, referente à reorganização da

ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO VII

Prefeitura de Campo Grande (Mt) , trata dos problemas de resistência aos programas de reforma administrativa que visam a provocar modificações substanciais na vida da comunidade, afetando, assim, diversos grupos de interêsse. O segundo caso relata as dificuldades de institucionalização das atividades de O & M numa emprêsa estatal ferroviária, em decorrência da indiferença da administração superior às potencialidades das técnicas de racionalização do trabalho.

:este caderno abre caminho para o uso dos casos que serão expostos nos trabalhos subseqüentes. Outros estão atualmente em elaboração para serem publicados. São todos sôbre ocorrên-cias brasileiras e esperamos que, à medida que forem sendo pu-blicados, se intensifique o uso do método do caso no ensino

da Administração Pública no Brasil, como importante contri-buição para êsse ensino.

BEATRIZ M. DE SOUZA WAHRLICH

Diretora da Escola Brasileira de Administração Pública

A RESPEITO DO AUTOR

o

Prof. LuÍz Carlos de Danin Lobo é regente da cadeira de Organização e Métodos da EBAP, onde ingressou em 1954.

Sua formação acadêmica e profissional é diversificada.

For-mou-se Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Cató-lica do Rio de Janeiro, em 1953, e após ingressar no corpo do-cente da EBAP, teve oportunidade de realizar vários estágios e cursos de aperfeiçoamento na Europa e nos Estados Unidos. De 1956 a 1958 estêve em diversos países europeus como bolsista da ONU, quando participou de um programa intenso na área das ciências sociais, particularmente em Administração Pública. Na Suécia, obteve o Diploma da International Graduate School for English Speaking Students, da Universidade de Estocolmo, em Sociologia, Ciência Política e Administração Comparada e esta-giou na Comissão de Organização do Govêrno Sueco; na Ingla-terra, fêz curso de O & M no "H. M. Treasury", estágios na "Board of Trade", "Civil Service Commission" e participou de seminários na Universidade de Birmingham e na Lonclon Schoo\ of Economics anel Política I Science; na Holanda, obteve o

Di-Ploma em Administração Pública no Instítute of Social Studies,

de Haia, c estagiou no Serviço de Organização elo Govêrno Ho-landês.

No período de 1960-1962 obteve o grau de Master of

Scien-cf: em Administração Pública na Universidade do Sul da Cali-fórnia, nos Estados Unidos. Sua tese, com enfoque

sócio-psico-x CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

lógico, versou sôbre as relações dos trabalhos de O & M com os pequenos grupos sociais nas organizações.

Além de professor da EBAP tem ministrauo cursos em di-versas instituições, como a Petrobrás e a Escola de Material Bé-lico. Na área da assistência técnica tem participado de vários programas de organizações públicas e privadas no Brasil e no exterior. Recentemente trabalhou como Assessor Especial da Reforma do Ministério da Fazenda, encontrando-se, no momen-to, em missão da OEA na Bolívia, como técnico de O & M, depois de ter cumprido missão semelhante no Equador.

INDICE

Aprebentação ... V A RespeIto do Autor ... XI

f

CASO 1: REORGANIZAÇAO ADMINISTRATIVA DA PRE-FEITURA DE CAMPO GRANDE

I - Introdução . ... 5

II - Estudo da Prefeitura pelo Instituto Brasileiro de Administração MUl'ilicipal ... 20

III - A Implantação da Reforma ... 37

IV - Conclusões . ... 67

V - Fontes de Consulta ... 72

CASO 2: EVOLUÇAO DO óRGAO DE O&M NA ~DE FERROVIARIA FEDERAL S. A. I - Introdução . ... 75

II - O órgão de 0&...'\1 e sua Evolução ... 86

III - Considerações Gerais ... 100

ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO:

DOIS CASOS

CASO I

REORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

DA PREFEITURA DE CAMPO GRANDE

I - INTRODUÇÃO

]. Resumo elo Caso

A reforma administrativa da Prefeitura Municipal de Cam-po Grande, em Mato Grosso, foi ponto capital na platafor-ma política do candidato :-\ Prefeito Wilson Barbosa Mar-tins, nas eleições municipais

de 1958. Conhecendo as

enor-mes deficiências da máquina administrativa do município, compreendeu êle, desde então, que não poderia realizar boa administração sem uma refor-ma em profundidade da Pre-feitura. Político de grande sen-sibilidade e com aspirações a longo prazo, olhava, também, para o futuro, convencido de que ~eu destino político de-penderia ele seu êxito como Prefeito.

A"im, em 195H, logo após ,na posse no cargo para que

fôra eleito, e tendo conheci-mento da existência do Insti·

tuto Brasileiro de Administra-ção Municipal (IBAM), soli-citou a essa entidade que pro-cedesse a um estudo das con-dições de estrutura e funcio-namento da Prefeitura de Campo Grande, declarando es-tar decidido a dedicar os pri-meiros anos de seu govêrno à reorganização administrativa.

Atendendo à solicitação do Prefeito, o IBAM realizou an;i1ise completa da Prefeitura e apresentou recomendações destinadas a modificar e aper-feiçoar a ~i tuação administra-tiva do município. Essas re-comendações contaram com a

aprovação e o apoio integral do Prefeito, tendo algumas

de-las se transformado em proje-tos de lei que, posteriormen-te, foram encaminhados à Câ-mara Municipal.

6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Encerrada essa fase prelimi-nar, coube a uma emprêsa es-pecializada (.) na organiza-ção de serviços públicos mu-nicipais, completando os estu-dos realizaestu-dos pelo IBAM, exe· cutar suas recomendações e inplantar a total reorganização da Prefeitura. Essa tarefa iria consumir três anos de ativida-des ininterruptas e sua exe-cução encontraria resistências e seria cercada de tôdas as pe-ripécias que caracterizam a in-trodução de reformas destina-das a remover velhos vícios en-raizados nas práticas político-administrativas da administra-ção municipal brasileira.

A reorganização administra-tiva de Campo Grande signi-ficou para o IBAM e para a emprêsa executora, extraordi-nário êxito profissional, para seus munícipes a oportunida-de oportunida-de melhores serviços públi-cos e conseqüente progresso, e para o Prefeito Wilson Barbo-sa Martins a conBarbo-sagração como homem público e administra-dor, assegurando-lhe. outros-sim, retumbante vitória como

Deputado Federal nas eleições subseqüentes ao seu mandato. 2. Assistência Técnica

Durante O II Congres50 Na-cional dos Municípios, reali-zado em São Vicente, São Pau-lo, em 1952, foi criado o Ins-tituto Brasileiro de Adminis-tração Municipal (IBAM), so-ciedade civil, de fins não lu-crativos, reconhecida depois como de utilidade pública pe-lo Govêmo Federal, que lhe dá pequena subvenção, sendo êle mantido,

fundamentalmen-te, com a renda proveniente de serviços prestados aos muni-cípios.

Destina-se o IBAN! a melho-rar a estrutura administrativa e o funcionamento dos servi-ços municipais, tendo em vis-ta seu consvis-tante aperfeiçoa-mento, assim como a prestar aos prefeitos e às câmaras mu-nicipais a assistência técnica necessária, e a promover o in-tercâmbio de informações e experiências no âmbito da administração municipal.

Cou-(.) Designá-Ia-emos, nesta monografia, simplesmente como "em-prêsa executora".

ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO

₇

be-Ihe, no entanto, desde logo, papel muito mais amplo, que foi o de criar uma mentalida-de sôbre o assunto e mentalida-despertar, nos governos municipais, a compreensão da necessidade de cada um capacitar-se, admi-nistrativamente, e aparelhar-se para o desempenho eficiente de suas funções. Foi o IBAM, que irradiou e divulgou, pela primeira vez, em escala nacio-nal e de modo sistemático, as idéias e práticas exigidas para o desenvolvimento progressivo da administração municipal.

N o processo de tornar cons-ciente uma necessidade laten-te dos municípios, foi, assim, o IBAM crescendo e criando raízes por todo o Brasil. Den-tro em pouco, achou-se diante da imposição de formar pro-fissionais competentes para d

trabalho que se avolumava dia a dia, em conseqüência das necessidades de desenvolvi-mento do país. Passou, assim, a manter cursos de adminis-tração municipal e a desenvol-ver outras a tividades correIa· tas, ao mesmo tempo que se articulava com instituições es-pecializadas, nacionais e estran-geiras, para efeito da solução

de problemas específicos dos municípios. Pode-se, pois, di-zer que o IBAM surgiu e se desenvolveu como resposta à necessidade de adaptar o orga-nismo nacional às novas reali-dades decorrentes de seu pro· cesso de desenvolvimento, de-sempenhando, por. sua vez, ati-vidade de relêvo na aceleração elêsse mesmo processo.

Tendo de dar assistência a enorme multiplicidade ele

UlH-nidpios, não podia, por isso mesmo, o IBAM acompanhar integralmente a aplicação das sugestões por êle apresentàdas. Os municípios, por outro la-do. nem sempre tinham a ne-cessária capacidade t é c n i c a para a implantação dessas su-gestões. A própria realidade impunha certas modificações na adaptação das sugestões a cada Prefeitura em particular. Tornara-se, portanto, imperiosa, a necessidade de uma organi-zação que acompanhasse o di-fícil processo de implantação da nova técnica administrati-va. Sentindo essa necessidade, um grupo de especialistas já com experiência de assessoria administrativa, resolveu, em

8 CADER:\'~S DE ,"D!\fIl'\ISTRAÇ...ÃO PÚBI_ICA julbo cle 1958, orientar suas

atividades nesse sentido, fun-dando uma emprêsa especializa-da em organilação e reorgani-zação dos serviços administra-tivos das Prefeitmas.

o

primeiro trabalho dessa emprêsa foi a reorganização administrativa de C a m p o Grande, Prefeitura q"éle tivera ~ levantamento de sua situa-ção devidamente realizado pe-lo IBAM., no primeiro ano de govêrno do Prefeito 'Vilson Barbosa Martins. Durante três anos, de 1959 a 1961, a refe-rida emprêsa executou, acom-panhou e adaptou o processo de recstnlttuação da Prefeitu-ra. Seu êxito nesse trabalho e em mllros posteriores foi obti-do pela sua concepção de uni-clade de equipe, com a

presen-ça contínua e permanente de seus técnicos e coordenadore, no local do trabalho. :\ dir~, ç:io permanente da emprêsa, constituída por profissionais li-berais formados em engenha-ria, direito e economia, todo~, porém, com cursos e ex periên-da em assessoria administrati-va, orientou e dirigiu os

trl-balho<;, 11:l;; fases do

planeja-mento básico e do planejamen-to definitivo; três coordenado-res, com residência e perma-nência alternada no local, en-caminharam as tarefas de apro-priação dos elementos mate-riais e de pessoal de que

pas-.~aria a precisar a Prefeitura. A última fase, a da

implanta-~ão propriamente dita, voltou a exigir a permanência mais duradoura e contínua da dire-ção junto aos coordenadores. Além dêssc núcleo central de direção e coordenação, a em-prêsa executora conta com pes-soal administrativo que exe-cuta o trabalho burocrático in-terno, isto é, os serviços auxi-liares básicos da própria em-prêsa. Todos os outros traba-Ibos externo, são executados por empreitada, quer se trate

da contratação de

especialis-I :1, em determinados assuntos,

q llcr se tra te do recrutamento do pessoal auxiliar que é con-tratado no local, de acôrdo (Om o de,em'oh'imento dO'i

II :1 balhO'i .

Depoi, do trabalho

realiD\-do em Campo Grande, a em-pn~s:! execlltou outros !,ara :b

ESTUDOS DE ORGA(';[ZAÇÃO Prefeituras de Juiz de Fora, em

.Minas Gerais; Brasília, D.F.; Cuiabá, Corumbá, Cáceres e Três Lagoas, em Mato Gr05-so: Recife, em Pernambuco, e Fortaleza, no Ceará.

A exigência de assessori:< administrativa aos municípios, tanto no âmbito da consulto-ria como no da implantação, para o qual, aliás, o próprio

JBANI se "em preparando,

cresce continuamente. É um processo ascendente e acumu-lativo, que acompanha e ace-lera a transformação do país e seu desenvolvimento indll~­

trial e urbano. 3. O Prefeito

O Prefeito, Dr. \Vilson Bar-bosa Martins, grande

proprie-I ário de boas terras e criador

de gado, pôde, por sua for-mação e vivência profissional independente, sentir as novas tendências do desenvolvimento social e político de Campo Grande e colocar-se a seu fa-vor. Sua projeção na comu-nidade, decorrente do fato de possuir a maior banca de advo-gado do Estado, suas condi-ções naturais de liderança, sua

illfluência no partido - a UDN - do qual era um dos teóricos· estaduais de maior prestígio; sua boa reputação, pois não ha\Ía enriquecido pela mani-pulação dos bens públicos nem se havia beneficiado do siste-ma político neste sentido, abriam-lhe as portas de uma promissora carreira política, r[,l11do-Ihe iôrça para interpre-tar as aspirações das camadas baixas e médias da população e tornar realidade a reforma administrativa da Prefeitura. Estas qualidades p€ssoais, alia-dás à energia e finneza de ati-tudes e ao interisse pela car-reira política, fizeram com que êle se empenhasse na reforma, dando aos técnicos dela enCal:-regados o apoio necessário para efetivá-la, atravessando os pe-(luenos e grandes obstáculos e

vencendo as resistências con· trárias.

As adlllini~trações anteriores haviam desenvolvido poHtica marcadamente de clientela, fa-\'orecendo facções partidárias ou grupos de pressão, aumen-tando ou diminuindo os im-postos de cada contribuinte, segundo critérios políticos.

la

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

o

Dr. Wilson Barbosa

Mar-tins

fêz sua campanha

prome-tendo a moralização e a refor-mulação administrativa, plata-forma que encontrara ampla repercussão no eleitorado de Campo Grande, cidade de forte contingente urbano, conquis-tando as camadas da popula-ção sem vinculapopula-ção partidária e sensíveis às necessidades de mudança na máquina adminis-trativa. Além disso, teve o apoio eleitoral dos setores

po-pulares de extrema esquerda, 'conseqüência de acôrdo

firma-do entre os líderes de ambas agremiações políticas. E s s a composição eleitoral, aparen-temente estranha, resulta da indefinição ideológica dos par-tidos, que os faz se aliarem, no pIano municipal, em função da personalidade dos candida-tos e, sobretudo, das vantagens eleitorais imediatas e passagei-ras. A aliança entre a UDN e as áreas populares de extrema esquerda explica-se, no caso, pelo fato de Wilson Barbosa Martins defender as teses refor-mistas, entre as quais a da Re-forma Agrária, sem prévia in-denização em dinheiro e, ain-da, porque os votos da

extr'!-ma esquerda assegurariam a eleição do candidato da UDN.

Aa 1 i a n ç a PTB-PSD-PSP, embora tendo perdido a Pre-feitura, tinha a maioria na Câ-mara Municipal, com 5 verea-dores (2 do PSD, 2 do PTB c 1 do PSP), enquanto a UDN dispunha de 4, sendo I da ex-trema esquerda, pois o emprés-timo da legenda fôra parte do acôrdo eleitoral.

.1. O Município

Aspectos históricos

Campo Grande, como todo o sul de Mato Grosso, foi des-bravado, inicialmente, pelos bandeirantes; bem mais tarde, contudo, pelos fins do século XIX, começou seu efetivo

po-voamento, com a criação do arraial de Santo Antônio de Campo Grande. Por sua mag-nífica situação geográfica. des-de cedo se tomou êle ponto intermediário do intercâmbio comercial entre o Triângulo Mineiro - Uberaba especial-mente - e tôda a região sul de Mato Grosso, transforman-do-se num centro de grande atividade.

ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO 11 N a primeira década do

sé-culo XX, já na condição de vila, Campo Grande foi esco-lhida como uma das estações principais da Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, fato que foi, e continua a ser, um dos fatôres preponderantes de seu progresso.

Com o passar dos anOi, Campo Grande firmou-se co-mo um dos mais ativos centros de comércio de gado, fazendo crescer em tôrno do seu nome uma fama de riquezas que atraía trabalhadores e aventu-reiros sequiosos de novos hori-zontes, o que lhe valeu, pOI1 longo período, um clima de in-segurança, à feição do que pre-dominava no tar-west america-no. Em 1914, o Exército, que já mantinha ali uma Compa-nhia de Caçadores, localizou em Campo Grande o 5'1 Regi-mento de Artilharia Montada, o que lhe veio dar maior rele-vância, provocando maior aflu-xo humano.

Em 1918, Campo Grande foi elevada à categoria de ci-dade, quando já era a segun-da do Estado a contar cOm

ilu-minação elétrica. Em 1921, foi transferida, de Corumbá para Campo Grande, a sede da

Cir-cunscrição Militar de Mato Grosso, tendo em conta sua privilegiada situação geográfi-ca. Com o passar do tempo, enquanto a cidade crescia, a extensa área territorial do mu-nicípio era retalhada em pro-priedades, surgindo grandes fa-zendas, obrigando a extensão dos encargos governamentais ao interior e a melhoria da~ estradas, tornando carroçáveis os caminhos existentes.

Com o aparecimento da5 pri-meiras indústrias, o comércio, o ensino, a administração pú-blica e todo o complexo de as-pectos urbanos apresentou for-te surto de crescimento; em 1930, a cidade contava já com mais de 200 casas comerciais, 3 agências bancárias, correios e telégrafos, além de outras re-partições públicas, bem como vários estabelecimentos de en-sino primário, públicos e par-ticulares, cursos secundários e superiores, abastecimento de água canalizada e telefones, so-bressaindo, junto à capital do Eitado, como uma das mais

12 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA prósperas cidades de Mato

Grosso.

Aspectus econumicos

A economia do município se estriba nas atividades agro-pe-cuárias que, nos últimos anos, vêm apresentando produção mais ou menos equivalente, di-ficultando uma opinião exata quanto ao prevalecimento de qualquer uma delas. Os seus rebanhos foram calculados, em

J 959, em cêrca de 130.000 ca-beças. Deve-se salientar que a

qualidade do gado campo-o-randense é boa, predominan-do entre a população bovina as raças indu-brasil, gir,

nelo-Te e guzerá. Com a instalação

do Matadouro Industrial, que passou a industrializar a maior parte da produção bovina de Campo Grande, diminuiu o yolume de sua exportação, que era feita para o Estado de São Paulo.

A produção agrícola de 1956 foi estimada em mais de 46 milhões de cruzeiros, devendo· -se salientar que, nesse ano, o café, cujo valor vinha, há

vá-rios anos, liderando a relação dos principais produtos, sofreu sensível decréscimo, superior a 60% da produção esperada, por causa das intempéries. Com isso, o arroz passou a ser o item principal com valor su-perior a 16 milhões de cruzei-ros, seguido da cana-de-açúcar, mandioca, núlho, batata-doce e outros. Com a semi-mecani-zação, a agricultura vem sen-do ampliada, de ano para ano, aproveitando o incentivo do bom preço alcançado pelos sem produtos.

A indústria de transforma-ção do munidpi{) é represen-tada, principalmente, pela in-dústria de produtos alimenta-res. Destaca-se, no ramo, mo-derníssimo Matadouro, desti-nado ao abate do gado bovi-no, com aproveitamento total, inaugurado em 1950. Sua ca-pacidade média de matança é de 300 cabeças por dia, tendo, ,egundo o levantamento indus-trial de 1955, concorrido com mai!i de 41

%

para o valor d.I produção industrial do muni-nípio. De acôrdo com êsse le-vantamento, Campo Grande <ipresenta-se como primeiro

en-ESTIJDOS DE ORGANIZAÇÃO 13 tre OS municípios do Estado,

quanto ao valor da produção industrial, correspondendo sua parte a 24,5% do valor total de Mato Grosso.

Situada mais ou menos no centro de Mato Grosso, Cam-po Grande, com função desta-cada particularmente no sul do Estado, é, de há muito, reco-nhecida como o maior empório dessa vastíssima zona, tendo

co-mércio bastante sólido, ativo e sempre em evolução, não só no que se refere às instalações como também à especialização de ramos; com 885 casas de co-mércio dos mais variados gêne-ros, das quais 65 atacadistas, é um centro que abastece grande número dos municípios da re-gião. Mantém transações co· merciais com tMas as grande;; praças do país, especialmente as de São Paulo e do Rio de Janeiro, para onde exporta os seus produtos, delas recebendo tudo quanto necessita para o abastecimento e consumo de sua população e da dos muni-cípios que lhe são dependentes.

N o setor de transportes, Campo Grande é um centro rodoviário para onde

conver-gem as rodovias de todos os po-voados e vilas da zona e dos municípios da região, para OS

quais há serviços regulares de ônibus, além do número con-siderável de caminhões para transporte de carga; o trans-porte de passageiros é feito por 21 emprêsas, com lO Ôni-bus e 20 jardineiras mistas. A

Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, que serve o município com 9 estações, tem na de Cam· po Grande a líder de sua arre-cadação, em todo o percurso, inclusive Bauru. Além disso,

a cidade dispõe de um aeropor-to, anexo ao Destacamento da Base Aérea, que pelas suas ins· talações se coloca entre os me-lhores do sul do continente ;1merrcano.

Aspectos administrativos

Campo Grande foi criada como Distrito, em 23 de no· vembro de 1889; o munidpio surgira em 26 de ag6sto da-quele mesmo ano, com territó-rio desmembrado do de Nioa-que. A 17 de julho de 1918, a sede municipal recebeu foros de cidade. A divisão adminis-trativa de 1933 determinou que

14 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Campo Grande tivesse um só distrito, com o mesmo nome. Em 1937, o município foi di-vidido nos distritos de Concei-ção do Rio Pardo,

J

araguari, Rochedos, Serrote e Terenos. O distrito de Serrote foi extinto em 1943, sendo o seu território anexado ao de Campo Grande. A lei estadual de 31 de dezem-bro de 1943, que fixou o qua-dro da divisão territorial e ad-ministrativo-judiciária do Es-tado de Mato Grosso, para vi-gorar no qüinqüênio 1944-1948 retirou do município de Cam- .. po Grande o distrito de Rio, Pardo, elevado à categoria de município, deixando o de Cam-po Grande com os distritos de

1

araguari, Terenos, Taveira (ex-Rochedo) e o do mesmo nome da cidade. A lei de 24 de dezembro de 1948, que fi-xou a mesma divisão para o qüinqüênio 1949-1953, retirou do município de Campo Gran-de o distrito Gran-de Taveira, ele-vado a município, deixando aquêle com os distritos de Ja-raguari, Sidrolândia, Terenos e o do mesmo nome da sede. Pela lei de 11 de dezembro de 1953, foi criado o distrito de Rochedinho, com área

desmem-brada da sede municipal. No mesmo ano, foram desmembra-dos os distritos de Jaraguari, Sidrolândia e Terenos, fican-do o município de Campo Grande reduzido à sede e ao distrito de Rochedinho, com uma área de 6.707 quilômetros quadrados, divisão que deveria vigorar até 1958, e que persis-te até hoje.

A comarca de Campo Gran-de foi criada em 1910, instala-da no ano seguinte e serviinstala-da, hoje, na sede, por 3 juízes de Direito, 1 juiz substituto, 2 juízes de Paz, 3 substitutos, 6 tabeliães, 28 escreventes e mais pessoal de justiça.

A cidade de Campo Grande está aos 20° 27' de latitude Sul e 54° 36' de longitude W Greenwich. Sua altitude é de 550 a 600 metros. Atravessam a cidade dois córregos cuja con-fluência ocorre na orla urbana, constituindO-se o escoadouro das águas da área. O clima é ameno e o período chuvoso ocorre entre dezembro e feve-reiro. O solo é formado por terra roxa, resultante da de-composição do diabásio, dan-do lugar à poeira e à lama

ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO 15 que flagelavam os habitaates

quando as ruas ainda não es-tavam calçadas.

Antigo pouso de tropeiros e viajantes, originado de modes-to rancho erguido em 1872, a cidade cresceu ràpidamente de-pois da inauguração da Estra-da de Ferro Noroeste do Bra-sil, tendo o traçado urbano quadricular estabelecido, em 1910, com ruas de 20 a 25 me-tros e avenidas de 30 meme-tros de largura. Em 1938, o escritório N.O de Estado ... . Campo Grande ... . A divisão da população pe-las atividades econômicas é in-teressante para a fixação da

Estado ... . C. Grande .. Serviços 10.275 1.558 100% 15% Se considerarmos a popula-ção sob o ponto de vista da cuI-Alfabetizados Estado ... 191.913 C. Grande.. 31.807

100% 16%

Saturnino de Brito elaborou o plano diretor da cidade, cujo desenvolvimento necessitava ser orientado e disciplinado.

Aspectos sociais

Pelo censo de 1950, a popu-lação de Campo Grande era de 57.033 pessoas, acusando considerável aumento em rela-ção ao censo anterior e atingia a l I

%

da população elo Es-tado: habitantes 522.044 57.033 Percentagem 100%

11%

fisionomia elo município, le-vando-se em conta a mesma di-visão no Estado: ,"'"gricu ltura 98.575 8.947 100% 901 lo Comércio 6.626 1.559

lura, a importância de Campo Grande destaca-se, também:

CUISO compl. 56.005 100% 12.854 23% Prof. liberais 624 100% 184 30%

16 CADERNOS DE ADMll\:lHRAÇÃO PÚBLICA

Dêsses dados pode-se concluir que, em um Estado de popu-lação dispersa, Campo Grande apresenta população relativa-mente numerosa, sendo o mu-ntClplO mais populoso. Sua população urbana supera, em muito, a rural. Mesmo em um Estado de agricultura fraca, Campo Grande não se destaca nesse setor. Mas indica razoá-vel percentagem de pessoas de-dicadas aos serviços, grande concentração de pessoal no co·

1950

mércio (um quarto de todo o Estado), reúne cêrca de um quarto das pessoas de curso completo, e um têrço dos pro-fissionais liberais do Estado, tudo isso confirmando um teor urbano bem acentuado.

O· desenvolvimel!1to indus-trial pode ser aferido dos da-dos relativos ao número de es-tabelecimentos industrias, con-siderados os censos de 1950 e 1960, e os dados dêste último "dativos ao ano de 1959: 1959 E.stado 509 100% 1.09S 195 100% 20D:! Campo Grande .... 109 20~'~\

Quanto ao pessoal ocupado, o, dados dos censos são:

E.stado ... . Campo Grande .. . 1950 1959 4. 634 1O{)~:;, 669 15% 5.912

7R2

,o

Quanto ao valor da produ- th dados apresentam·se assim:

<:ão, em milhares de cruzeiros,

Estado ... . Campo Grande ... . 1950 1959 363.481 69.411

:1.476.217

661.267 100% 19C:o

ESTUDOS DE OR.GANIZAÇÃO 17 tstes dado~, em milhares de

cruzeiros, mostram como em Estado de industrialização fra-ca, Campo Grande apresenta e mantém um quinto do núme-ro de estabelecimentos, com apreciável percentagem de pes-soal ocupado. Deve-se, aliás, à:

deficiência de fôrça motriz o desenvolvimento industrial re-lativamente lento de Campo Grande que, por sua posição privilegiada, como centro dis-tribuidor, poderia apresentar ritmo muito mais acelerado,

1950

Estado ...

16.015

Campo Grande

..

2.015

Os que se referem ao pessoal ( 1950

não fôra êsse aspecto negativo. Mas, como a agricultura, a in-dústria é deficiente em relação à importância do munidpio il

principalmente da cidade.

)

Os dados relativos ao cam-po, começando pelos que de-finem a fisionomia da proprie-dade rural, corroboram tai~ ronclusões.

tstes

são os que se referem ao. número de esta-belecimentos 'agrícolas, con$i-derando sempre os dois cen-sos:

1959

100~;) 18.245

100,/;;

12%

838 20-' _/0

ocupado no campo, confirmam eloqüentemente os anteriores:

1959

Eqado ... . H6.279 100';0 18i.340 4.669 Campo Grande .. ]1.131 13<;~ /

.\ ~iluação ficaria

desfigura-d.l, enlretanlO, se desconheci-!·:"tado ... , .. C:unpo Grande ., 195 O 3.51O.8tn :.?:.?1 . 4 (i:!

dos os dados referentes ao re-banho bovino, que são:

1000' _lO (iO' ) lU 5.631.423 127.3(j()

1959

JOor;/;,

')0: .... ,0

18 CADEltNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Verifica-se que Campo Gran-de, que nunca teve agricultu-ra desenvolvida, acusa declír.io no número de seus estabeleci-mentos agrícolas, e mesmo na-queles que se dedicam à pe-cuária; o pessoal ocupado nu-ma e noutra atividade declina também. As alterações na di-visão administrativa do Estado e do município influem, evi-dentemente, nestes dados, mas o fato é que, em Campo Gran-de, a área rural contrasta com a área urbana, cuja atividade principal é a do comércio, se-guida pela dos serviços. Uma estatística sôbre a evolução da

estabelecimentos ~stado ... . C. Grande .. . 2.546 416 100% 16O:~,

~stes dados comprovam, e a sua atualização confirmaria is-so, o caráter comercial de Campo Grande, cabeça de zo-na, concentrando a maioria das casas atacadistas e boa per-centagem das varejistas como, a I i á s, dos estabelecimentos

propriedade rural confirma a sua contração em C a m p o Grande, quando é o contrário o que ocorre em outras zonas, aquelas em que a agricultura ou a pecuária, ou ambas, se desenvolvem.

Os dados relativos ao comér-cio, finalmente, vão confirmar o que se vem delineando. Con-siderando, apenas, os dados fornecidos pelo censo de 1950, c os capitais em 'milhares de cruzeiros, eis como se apresen-ta a situação quanto ao núme-ro de estabelecimentos, aos ca-pitais nêles empregados e ao pessoal: (milhares de cruzeiros) capitais 111.443 26.961 100'" ,v 27'\) pessoal 5.203 1.180 b a n c á r i o s, absorvendo um quarto do pessoad total do co-mércio e quase um têrço dos capitais investidos nesse setor de atividades, em todo o Es-tado.

Os dados confirmam, assim, uma vida urbana acentuada,

ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO 19

para as proporções da cidade, o que determina a exigência de serviços públicos e de adminis-tração municipal eficiente. As camadas urbanas principais, em Campo Grande, são as do comércio, destacadamente, dos serviços, das profissões liberais, dos militares e dos elementos ligados à educação. Essas ca-madas representam um papel que equilibra o desempenhado pela classe dos proprietários rurais, cuja riqueza

patrimo-nial e conseqüente influência são, ainda, grandes. No caso de Campo Grande, entretanto, essa riqueza patrimonial, no que se refere à administração

urbana, cede lugar às outras, que definem a fisionomia da cidade.

A indicação dos aspectos his-tóricos, econômicos, adminis-trativos e sociais de Campo Grande, nesta Introdução, tem por finalidade oferecer aos lei-tores do caso e estudiosos de reformas em geral, uma des-crição embora sucinta, do meio ambiente em que se desenrola a reorganização administrativa empreendida. Por outro lado, estas indicações visam alertar e ressaltar a importância que êsses aspectos representam pa-ra esta e papa-ra tôdas as demais reformas administrativas.

11 - ESTUDO DA PREFEITURA PELO INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

1. A Situação Existente O levantamento da estrutu-ra administrativa da Prefeitura, realizado pelo IBAM, revelou que a administração municipal vinha, até então, sendo exerci-do pelo Gabinete exerci-do Prefeito, uma Secretaria-Geral que ~0n­ gregava atividades de pessoal e expediente, sem unidades defi-nidas, e uma Secretaria de Fi-nanças que, ao lado de órgãos tíoicos de contabilidade e te-sourana, apresentava um almo-xarifado e serviços de fomento agrícola e feiras-livres. Além dessas unidades, responsáveis sobretudo pelas ati vidades-meio da Prefeitura, existiam, ainda, uma Secretaria de Obras Públi-cas, compreendendo uma Dire-toria de Obras e Serviços, o Serviço de Estradas de

Roda-gem e o Serviço de Aguas e

Es-gotos e, finalmente, uma Se-cretaria de Educação e Saúde, a brangendo o Serviço de Assis-tência Médica Rural, o Servi-ço Médico da Prefeitura, a Di-retoria de Educação e a Biblio-teca Municipal. Completando

o quadro geral da estrutura, apresentava-se, ainda, um ór-gão de administração descen-tralizada, a subprefeitura de Rochedinho.

A nomenclatura dos órgãos principais da Prefeitura era "ariada e, de maneira geral, não correspondia à natureza e atri-buições dos mesmos. Alguns eram compostos de várias sub-unidades, pouco caracterizadas no que diz respeito às respon-sabilidades e chefia. Muitas não tinham, mesmo, categoria definida, ignorando-se se eram seções, serviços ou turmas, vis-to como o assunvis-to não estava

ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO

21

regulamentado pela lei de cria-ção dos órgãos da Prefeitura. Não existia Regimento Interno definindo as atribuições das di-versas unidades administrati-vas. A ausência, na estrutura

municipal, de unidades da ca-tegoria de serviço, indispensá-veis ao funcionamento de uma Prefeitura do porte da de Cam-po Grande, era outro traço evi-dente de uma inadequação es-trutural.

.), crctaria-Geral

A Secretaria-Geral da Pre-feitura exercia as funções de administração geral, salvo as do material, e tinha a seu car-go várias atividades que deve-riam estar afetas a outros ór-gãos, como a lavratura de al-varás de construção, de têrmos de aforamento de terrenos, in-clusive nos cemitérios, e o re-gistro de processos de concor-rência. Os serviços relativos à administração do pessoal esta-vam pràticamente desorganiza-dos, não dispond6 nem mesmo de cadastro atualizado do pes-soal. O quadro de servidores carecia de estruturação adequa-da. Não havia sistema do

mé-rito e os cargos eram providos sem concurso há an6s. O sis-tema de promoções pràtica-mente não funcionava. Não havia boletins de merecimen-to, nem funcionava nenhum programa de treinamento dos servidores. O Estatuto dos Fun-cionários Públicos d6 Municí-pio, datando de 1942, carecia de profunda revisão. A prepa-ração da fôlha de pagamento cabia à Secretaria-Geral, que não dispunha, entretanto, do contrôle do ponto do pessoal que trabalhava na sede da Pre-feitura. Em resumo, 6 regime de pessoal era absolutamente deficiente.

Não havia unidade respon-sável pelas funções relativas ao expediente_ Funcionários da Secretaria - Geral

desempenha-vam os encargos de protocolo, arquivo, registro e outros seme-lhantes. O registro da legisla-çã6 era obsoleto, feito à mão, não existindo fichário nem ser-viço de referência legislativa que permitisse consulta. O sis-tema de protocolo não permi-tia o contrôle do andamento dos papéis, requerendo a in-tervenção de três escalões hie-rárquicos para o seu

encami-22

CADERNOS DE ADMINISTRAÇ,'\O PÚBLICA

nhamento inicial. Eram to-dos levato-dos ao Secretário-Ge-ral, que dava o despacho do en-caminhamento, ficando, assim com a função de protocolista, e exarando despachos interlo-cutórios. O arquivo não pas-sava de depósito de papéis ve-lhos, sem índices e referências que permitissem a consulta. Não havia critério de seleção de documentos, nem era jamai$ feita a incineração dos papéis. cuja utilidade terminara. Não havia qualquer proteção contra

o fogo.

Secretaria de Fúwllças

Embora chefiada por fun-cionário de longa experiência, a Contadoria funcionava em limites acanhados e com injus-tificáveis falhas. Dispunha de uma máquina National de con-tabilidade, mas os livros eram escriturados a mão, o plano de contas limitava-se aos livros básicos, e a escrita patrimonial estava atrasada de anos. Não havia livro de inventário dos bens patrimoniais, mas simples relação, com os bens registra-dos pelo valor atualizado e não pelo valor histórico, como

man-claya o Decreto-Lei n.O 2.416 O orçamento era elaborado pela Contadoria, sem participa-ção dos demais órgãos, centra-lizando ela, ainda, o contrôle das verbas, embora não lhe wubesse a responsabilidade pe-la aquisição do material, e ainda o contrôle dos talões de arrecadação dos impostos. Suas funções estavam hipertrofiada, com contrôle e autoridade des-cabidos que a levavam a in-fluir e interferir indevidamen-te nas demais unidades da Se-( retaria.

Não havia, por outro lado, um órgão específico de tribu-tação. As funções tributárias eram dispersas e fracionadas e as decisões cabiam a funcioná-rios de diversos órgãos. Isso decorria da fluidez estrutural da Secretaria de Finanças e da competência indefinida de sem órgãos. Cada tributo possuía um sistema peculiar de lança-mento e era administrado por diferentes processos de traba-lho, com sérios inconvenientes e mais a impossibilidade de

co-ordenar as atividades de lança-mento, contrôle da arrecadação e fiscalização, para alcançar o

ESTUDOS DE ORGA;-';IZAÇÃO

rendimento fiscal ótimo dos tri-butos existentes.

Além da deficiência

estrutu-I

ral, a Prefeitura ressentia-se da ('arência de técnicas adequadas de tributação. O sistema ante-rior de lançamento, moroso c ~ubjetivo, repousava no conta-to pessoal entre o lançador e o contribuinte, ou no autolança-mento. A verificação dos reci-bos de aluguel pela Comissão de Lançamento, como o auto-lançamento pelas emprêsas in-dustriais e comerciais, não ofe-reciam garantia fiscal. O con-trôle, no caso, demandaria nu-merosos funcionários e a repe-tição de operações de lança-mento já realizadas, ~presen­ tando graves inconvenientes, entre outros o da subjetivida-de e o do aumento dos custos da administraçlo tributária. No quadro anterior, entretan-to, não havia lugar para a co-ordenação da fiscalização, que dependia da organização de ~erviços que, no caso real, não 2presentariam os requisitos mí-nimos necessários. Havia ne-cessidade de organização que permitisse o cumprimento das leis municipais, -pois os limites que estas impunham às

ativi-tiades da Prefeitma, no que toca à tributação, eram muitos: estabelecia a forma de lança-mento e de fiscalização, prazos de recolhimento, processos de reclamação, etc. Era preciso coordenar a aplicação do Có-digo Tributário com os méto-dos racionais de arrecadação e fiscalização p a r a alcançar o combate à evasão de tributos, eqüidade na distribuição dos encargos fiscais, elevação das rendas, evitando aumento de impostos; redução do número de tributos, simplificação con-seqüente de seus processos de lançamento e cobrança, obten- , do a redução dos custos de arrecadação e os ônus adicio-nais ao contribuinte.

O exame do antigo Código Tributário do Município mos-trava que a flstrutmação dos tributos era demasiado rígida, não permitia a captação de ri-queza tributável para obtenção do rendimento fiscal ótimo, e justa distribuição do ônus fis-cal. O impôsto de maior ren-dimento, o predial, tinha como base o valor locativo anual do prédio, calculado à vista de re-cibos de aluguel. Congelados os ;'luguéis pela Lei do

Inquili-21

CADERNOS DE AmUNISTRAÇÁO PÚBLICA

nato, iü:arll sem flexibilidade a receita, que deixou de acom-panhar o acréscimo líquido da riqueza imobiliária, que se ve-rificava constantemente, na de-corrência, inclusive, do desen-volvimento da c i d a d e. Essa rigidez não se observava, ape-nas, no que toca ao impôsto predial mas, direta ou indire-tamente, em outros tributos, como na parte variável do im-põsto de indústria e profissões, e nas taxas de iluminação e re-moção do lixo. Quanto ao im-põsto territorial, a alíquota fi-xa incidente sôbre a metra-gem linear da testada dos ter-renos e variável com a locali-zação dêles não acompanhava também o aumento dos valô-res territoriais e a receita per-manecia estagnada. O recurso, no caso, seria aumentar a alí-quota, o que parecia condená-vel.

O impôsto de indústria e profissões, portanto, na parte variável, sofria dos males que afetavam o predial. Na parte fixa estava sujeito aos incon-venientes ligados ao sistema de alíquotas fixas. Naquela con-juntura, quando os preços su-biam rápidamente, o tributo

não se baseando em alíqNotas variáveis percentuais conduzia, sem remédio, à estagnação da receita tributária. Quanto mais antiga a lei tributária, no ca-so, maior a distância entre o crescimento da receita e o cres-cimento da despesa pública. A adoção do sistema de alí-,quotas percentuais, portanto,' era imperativa, tomando para base do cálculo o elemento mais representativo da capaci-dade contributiva: o movimen-to econômico do exercício an-terior. Assim, a receita acom-panharia o aumento geral da riqueza circulante, reduzindo os custos de administração e fiscalização. O Código Tribu-tário deveria fornecer o con-teúdo legal dêsse sistema. No impôsto de licença e na taxa de emolumentos, predomina-va, ainda, a multiplicidade de aliquotas, decorrente do exces-sivo número de itens nas ta-belas respectivas. Era preciso grupá-Ios em grandes catego-rias, atribuindo a cada um de-terminada alíquota. A econo-mia da administração e fisca-lização nesse sistema aumenta-ria, consideràvr .. 1mente, o rendi-mento fiscal dos tributos.

ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO 25 A Tesouraria da Prefeitura,

por sua vez, vinha exercendo, além de suas funções normais, uma série de atividades que fugiam à sua alçada e que ca-beriam ao órgão de tributação, se êste existisse: preparação de avisos de lançamento de im-postos, inscrição da dívida ati-va, lançamento dos impostos territorial e de diversões públi-cas, contrôle da arrecadação e baixa dos impostos pagos, lan-çamento da contribuição de melhoria, lançamento da taxa de esgotos e lançamento do~ impostos de indústrias e pro-fissões e de licença_

Essa confusão entre as fun-ções de tesouraria e de tribu-tação decorria do fato de que havia na Tesouraria excesso de pessoal, e o seu titular era aproveitado no serviço de lan-çamento e emissão da receita, em lugar de exercer suas fun-ções próprias.

A Prefeitura, a rigor, não dispunha de serviço organiza-do de material. As compras eram feitas e o pagamento se processava na Contadoria, que controlava as verbas para efei-to de empenho. O Almoxari-fado apenas preenchia os

pedi-dos de material e emitia as no-tas de empenho, funcionando como órgão auxiliar da Con-tadoria. Não possuía material em estoque e as compras eram feitas quando o material era requisitado pelas repartições. Não havia padronização dos materiais usados. Não era ob-servado o princípio da concor-rencia ou tomada de preços nas compras. O empenho pré-vio não era sistemàticamente obedecido, sendo ,comuns as compras de material sem co-bertura de dotação orçament<Í-ria. O pagamento dos forne-cedores era controlado pela Contadoria, que estabelecia os critérios para liberação dos pa-gamentos. As deficiências na administração do material ex~ plicavam a existência de con-siderável dívida flutuante, de-cOrrente de compras sem em-penho prévio e, também, do descrédito da Prefeitura dian-t e dos fornecedores locais.

Subordinados ainda à Secre-Ltriit de Finanças estavam os serviços de Fomento Agrícola Municipais e de feiras-livres. Aquêle mantinha um hôrto, fornecendo mudas para a ar-borização da cidade e venda a

26

CAm:RNOS DE ADl\T1:-1ISTRAÇÃO PÚBLICA

outras prefeituras e a parti-culares, dispondo de um trator para empréstimo aos pequenos agricultores, mediante paga-mento de combustível e taxa de cem cruzeiros por hectare. As feiras eram fiscalizadas pe-lo órgão fazendário mas ape-nas sob o ângulo da tributa-ção. Não havia entro~mento entre o Serviço de Fomento Agrícola e a fiscalização das feiras, embora funcionassem na mesma Secretaria e fôsse explicável pela ligação íntima entre essas atividades, do pon-to de vista do abastecimenpon-to.

Secretaria de Obras PúbliclI,1

Compunha-se esta das ,C'-guintes unidades: Diretoria de Obras e Serviços, Serviço Mu-nicipal de Estradas de Roda-gem e Serviço de Aguas e Es-gatos. A Diretoria de Obras e Serviços compreendia diversos serviços: Fábrica de Tubos, Turma de Limpeza Pública, Turma de Logradouros Púhli-cos, Cemitério, Turma de Pa-vimentação e Depósito de In-flamáveis. Embora não hou-vesse na sua estrutura uma sub-unidade correspondente,

esta-vam, ainda, afetas a esta Dire-toria as funções relacionadas com o planejamento urbanís· tico. A Diretoria carecia de pessoal técnicQ especializado, de engenheiro a desenhista e topógrafos. A admissão dêsse pessoal era difícil, em vista dos baixos vencimentos pagos pela Prefeitura, em contraste, nes-ses ramos, com o mercado de trabalho local. Em tôda a Se-cretaria de Obras Públicas, ha-via apenas dois engenheiros, um dos quais era o próprio Se-cretário, dirigindo o outro o Serviço Municipal de Estradas de Rodagem. O equipamento técnico de engenharia era pre-cário e a ausência de pessoal técnico habilitado desestimula-va a aquisição dêsse material. O Plano Diretor, elaborado pelo Escritório Saturnino de Brito, em 1938, não era segui-do, salvo na parte referente ;'t rêde de águas e esgotos. A le-gislação urbanística datava tam-bém de 1938 e achava-se com-pletamente obsoleta. O zonea-mento existia apenas para os estabelecimentos c o m e r c iais. Dos loteamentos se exigia ape-nas o mínimo de área e de teso tada dos lotes, não se exigindo

l:STlJDOS DE ORGANIZAÇÃO 27

a uoação de áreas para escolas e outros serviços públicos, nem a UI banização dos terrenos

10-teado" A planta cadastral da cidade datava ainda de 1938, levantada por ocasião da ins-talação do serviço de abasteci-mento de água. Estava sendo atualizada pelo próprio pessoal da Prefeitura, de forma defi-ciente, por falta de marcos de

referência. Não era a Prefeitu-ra que concedia o "habite-se", mas as autoridades estaduais.

o

serviço de limpeza das ruas era feito por 36 homens. A coleta domiciliar do lixo fa-lia-se apenas no centro da ci-dade, por falta de veíGUlos, pois a Prefeitura só dispunha de dois caminhões e algumas carrocinhas de mão para a lim-peza. A falta de policiamento na cidade concorria para o roubo dos receptáculos, de rua, para papéis usados, como das latas de lixo domiciliar, agra-vando o problema. As caixas

usadas pelos particulares da-\'am má impressão. A existên-cia de numerosos prédios sem passeios prejudicava, também, o asseio e a estética da cidade. A lei que obrigava os

pror,rie-uírios a construí-los não era cumprida, sendo a Prefeitura obrigada a fazê-lo, mas, ainda assim, os proprietários recusa-vam-se ao pagamento do servi-ço. A municipalidade encon-trava resistência da população, no que se refere aos trabalhos de urbanização e ajardinamen-to da cidade,

A Prefeitura dispunha de um grupo de máquinas de construção: 3 tratores, 2 rolos compressores, 2 espalhadores de asfalto, 3 motoniveladoras, 13 caminhões e 2 britadores, Operava também uma fábrica de tubos, depois parada pela suspensão do convênio com o Departamento Estadual de Es-tradas de Rodagem, da qual era. fornecedora. O órgão ro-doviário municipal decorrentes da falta de pessoal técnico. O Município não dispunha de Plano Rodoviário e o seu le-vantamento era impossível, por falta de topógrafo. A situação financeira do serviço era precá-ria, pelo atraso no recebimento do Fundo Rodoviário; nos úl-timos quatro anos apenas uma quota fôra entregue.

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

o

principal problema

admi-nistrativo do serviço de abas-tecimento de água estava na fixação de tarifas mais realis-tas que as então vigentes, abso-lutamente irrisória. Das 9.500 casas da cidade, cêrca de 5.200 eram servidas de água, mas poucas dispunham de hidrô-metros. A maioria dêstes pre-cisava reparos; 500 tinham sido retirados para consêrto. A ten-dência da administração era abolir os hidrômetros, pelas di-ficuldades que seu funciona-mento apresentava. Nenhuma tentativa fô:ra feita, entretanto, para se organizar um serviço de conservação e reparo dos mesmos.

S~cretaria de Educação c Saúde

Esta Secretaria compunha-se das seguintes unidades: Direto-ria de Educação e Serviço de Assistência Médica. O progra-ma de ensino primário abran-gia a sede e os distritos rurais; naquela funcionavam 14 esco-las, com 1.586 alunos e 55 pro-fessôres, além de 32 à disposi-ção de escolas particulares

gra-tuita~, em que estudanm 2.008

alunos. Funcionavam na cidJ-de, ainda, 3 parques infanti~ com jardim de infância, 6 pro-fessôres e 144 crianças. Na zo-na rural, funciozo-navam 10 es-colas, com 18 professôres e 438 alunos. A admissão de profes-sôres urbanos era por concur-so de títulos. Funcionava, anualmente, um curso de fé-rias para aperfeiçoamento de professôras; em 1958 estavam inscritas 45. O Município não mantinha convênio com ne-nhum órgão do Ministério da Educação e Cultura, nem mes-mo para a merenda escolar, que não era proporcionada aos alunos. Além disso, a Direto-ria de Educação mantinha a Biblioteca Municipal, com 6.000 volumes e média de 500 leitores mensais. Bem locali-zada, não tirava proveito de suas potencialidades. Nenhu-ma medida era adotada para atrair leitores e era mantido antiquado sistema de sócios, a vinte cruzeiros mensais para retirada de livros. Não recebi::t catálogos e nem mantinha con-vênio com o Instituto Nacio-nal do Livro.

O Serviço de Assistência Mé-dica atendia tanto à

populil-ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO ção urbana como à rural,

pre-dominando naquela os funcio-nácios municipais. Incluía: exa-me clínico e forneciexa-mento de receitas (cêrca de 1. 700 mensais, na zona urbana, e 600, na zona rural), assistência dentária, am-bulatório, fornecimento de re-médios e serviço domiciliar, in-clusive o transporte de doentes para os hospitais da cidade. A assistência à zona rural era prestada por dois médicos, um dentista e um enfermeiro, com uma saída semanal da ambulân-cia, em visita aos 15 povoados da referida zona. A distribui-ção indiscriminada de remédios era um dos problemas do Ser-viço, não havendo contrôle das pessoas atendidas, que cresciam em número, devido às facili-dades. Com os escassos meios de que dispunha, não podia atender satisfatoriamente às zo-nas urbana e rural. A Prefeitu-ra carecia de um banco de san-gue e de um serviço de assistên-cia médica aos alunos de suas escolas. A falta de um serviço de pessoal organizado sobrecar-regava a assistência médica aos operários da Prefeitura que, quando acidentados, poderiam ser encaminhados aos serviços

médicos das companhias em que estavam segurados.

I

Subprefeitura de Roch~dinho No distrito de Rochedinho, funcionava a única subprefei-tura do Município. O pessoal dessa repartição resumia-se 110

subprefeito, cujas funções não estavam precisamente defil\i-das. A subprefeitura não dis-punha de equipamento de qualquer natureza para prestar serviços à população.

2. Recomendações apresenta-das pelo IBAM

Diante da situação encontra-da, o IBAM apresentou uma série de recomendações no :;en-tido de encaminhar a reestra-turação dos órgãos da Prefeitu-ra de Campo GPrefeitu-rande. Suas recomendações se dividem em duas partes principais: as pri-meiras relativas às atividades-meio e as segundas relativas às atividades-fim.

Atividades - meio

Com relação à~ atividades-meio as recomendações básicas visavam, inicialmente,

trans-30 CADERNOS DE AD?\lINISTRAÇÃO PÚBLICA

formar a antiga Secretaria-Ge-ral em Secretaria de Adminis-tração, e a Secretaria de Finan-ças em Secretaria de Fazenda, proporcionando a ambas estru-turas definidas e funcionamen-to adequado.

N a Secretar~a de Adminis-tração, cuja principal atribui-ção seria a administraatribui-ção do pessoal, foi recomendada a cria-ção de Serviço de Pessoal, que exerceria as funções de órgão central do pessoal da Prefeitu-ra, com as atribuições fixadas no anteprojeto de reorgamza-ção. Seria estabelecido o siste-ma do mérito, englobando, en-tre outras, as medidas seguin-tes: realização de concursos para provimento dos cargos, adoção de boletins de mereci-mento para promoção, supres-são das nomeações de caráter interino, e efetivação dos inte-rinos existentes ou aproveita-mento de extranumerários por concurso. Seria adotado um nôvo Estatuto dos Funcionários Municipais, e nôvo quadro de pessoal seria criado, a fim de disciplinar a situação exis-tente.

Deveria ser implantado, com alta prioridade, um programa

de treinamento dos servidorc, da Prefeitura nas modernas técnicas administrativas. O programa fundar-se-ia nas ba-ses seguintes: a) acôrdo com a Escola Brasileira de Adminis-tração Pública da Fundação Ge-tÚlio Vargas, para treinamento, no curso intensivo daquela es-cola, a partir do ano seguinte, de, pelo menos, oito funcioná-rios, durante os quatro anos su-cessivos; b) organização de pro-grama interno de treinamento, destinado particularmente ao psessoal de menor nível hierár-quico, ministrado com a cola-boração de instituições locais de ensino e dos funcionários treinados na EBAP. Dever-se-ia, também, organizar um cadastro funcional dos servidores e e~­

tabelecer severas medidas de contrôle de ponto, especialmen-te para os servidores que traba-lhavam fora da sede.

Outro Serviço cuja criação se tornava indispensável era o de Expediente e Registros Di-versos, também na Secretaria de Administração, com atri-buições de preparação do ex-pediente geral da Prefeitura e formalização das leis. atos e despachos do Prefeito.

ESTUDOS DE ORGANIZAÇÃO 31

Recomendaya, a i n d a, o IBAM, com relação à Secreta-ria de Administração: a abo-lição da escrituração manuscri-ta de leis, decretos e pormanuscri-tarias, colecionando-se os autógrafos dos atos, para encadernação ao fim do exercício ou período go-vernamental, e também os exemplares de órgãos da im-prensa que os publicassem, re-gistrando-se os mesmos pelas ementas; a organização do fi-chário de legislação e de ou-tros atos municipais, com indi-cações relativas à ementa e ao assunto, indispensáveis a qual-quer referência legislativa; a transferência, para o Serviço de Tributação da nova Secretaria de Fazenda, de tudo que se re-feria à administração dos ter-renos foreiros, atribuição da an-tiga Secretaria-Geral; a simpli-ficação do processo de lavratu-ra dos têrmos de afolavratu-ramento de terrenos, com a lavratura inte .. gral dos mesmos substituída pela adoção de livros com os dizeres invariáveis dos têrmos e respectivas certidões já impres-sos, e igual prática quanto a re-querimentos e editais relaciona-dos com a administração do patrimônio foreiro da

Prefeitu-ra; a transferência, para o Ser-viço de Obras e Urbanismo, da nova Secretaria de Obras e Via-ção, de tudo que se relacio-nasse com a expedição de alva-rás de construção e loteamento, até então a cargo da antiga Se-cretaria-Geral, e uso de talo-nários com dizeres invariáveis, também impressos, para expedi-ção de alvarás; a transferência para a Secretaria de Obras e Viação, setor de Cemitérios, de tudo que se relacionasse com a concessão de lotes, também, anteriormente, atribuição da Se-cretaria-Geral.

Finalmente, p r opu n h a o IBAM a reorganização, naque-la nova Secretaria, de um Pro-tocolo Geral, a fim de permitir melhor movimentação e con-trôle dos papéis na Prefeitura.

A nova Secretaria da Fazen-da teria os seus serviços refor-mula dos, a partir da Contabi-lidade, para a qual o IBAM su-geriu: a reorganização do pla-no de contas da Prefeitura, adaptando-o às necessidades da administração; a atualização da contabilidade patrimonial, atra-sada de vários anos; a transfe-rência para o Secretário da

Fa-32

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

zenda do contrôle da impres-são e distribuição dos talões de recolhimento dos tributos; a instalação, no setor de adminis-tração de cada uma das Secre-tarias e dos Serviços de Fomen-to e AbastecimenFomen-to e de Segu-rança Pública, com a assistên-cia da Contabilidade, de um sistema de contrôle de verbas de despesas variáveis, permitin-do, aos diversos órgãos, a obser-vância do princípio do empe-nho prévio das despesas, evi-tando gastos além das dotações orçamentárias; a utilização da máquina National de cont:lbili-dade, se possível, para mecani-zação da escrita contábil, exa-minada a possibilidade e con-yeniência de aquisição de ou-tra, talvez necessária face à im-plantação de nôvo sistema de lançamento de impostos.

Quanto ao setor de Tributa-ç'ão e às funções da Tesouraria julgou o IBAM existir necessi-dade de profundas alterações, que incluiriam: a criação de um Serviço de Tributação, na Se-cretaria da Fazenda, concen-trando tôdas as atividades rela-cionadas com a aplicação do Código Tributário do Municí-pio; a adoção de um nôvo

Có-digo Tributário, conforme mo-dêlo fornecido pelo IBAM, corrigindo deficiências do siste-ma então vigente e já discrimi-nadas; a organização de um ca· dastro fiscal, indispensável 11 implantação de uma política tributária atualizada, com ob-jetivo de: a) permitir a apu-ração objetiva dos valores que servem de base ao cálculo dos impostos; b) tornar automáticl a atualização dos valores tri-butáveis; c) possibilitar bem fundamentada prevlsao orça-mentária da receita; d) forne-cer os elementos para a orga-nização do calendário da arre-cadação, para que a curva da receita acompanhe a da despe-sa, evitando operações de cré-dito por antecipação da recei-ta; e) contribuir com dados objetivos para a sistematização da fiscalização tributária; f) promover a diminuição das re-clamações contra lançamentos, agindo como órgão de primei-ra instância administrativa, mostrando a universalidade e objetividade do sistema de lan-çamento; g) realizar estudos econômicos e financeiros, para determinar o teor da explora-ção das fontes de receita,