PLANEJAMENTO URBANO E ACESSIBILIDADE: IDENTIFICANDO INTERESSES
Dayana Aparecida Marques de OLIVEIRA Universidade Estadual Paulista – UNESP, Faculdade de Ciências e Tecnologia. Mestranda em Geografia. Rua Tereza Matheus Pardo, 81 - Brasil Novo, Presidente Prudente/SP. d.dayana@hotmail.com
Resumo
As ações dos agentes produtores do espaço urbano e as decisões tomadas no âmbito do planejamento são materializadas na paisagem da cidade a partir da implantação de leis estabelecidas pelo poder público, dentre as quais se destacam o Plano Diretor e a Lei de Uso e Ocupação do Solo. As leis que regulamentam o planejamento urbano na cidade são suscetíveis a interesses da iniciativa privada que privilegiam o individual em detrimento do coletivo. Neste sentido, são expressos na cidade padrões locacionais que expressam a desigualdade e contradição do próprio espaço e, ao mesmo tempo influenciam na reprodução social, refletindo na acessibilidade dos citadinos aos meios de consumo coletivos de acordo com a organização do modal de transporte, que é utilizado segundo a renda do indivíduo.
Palavras-chave: Espaço Urbano; Planejamento Urbano; Localização; Transporte;
Interesses.
Abstract
The actions of agents producing urban space and the decisions taken in the planning are materialized in the city with implementation of laws established by the government, among which stand out the Plano Diretor and the Lei de Uso e Ocupação do Solo. The laws governing urban planning in the city are influenced by private sector interests benefiting individual interests rather than the collective interests. In this sense, are expressed in the city locational patterns that express the inequalities and contradictions of their own space, and influence in social reproduction, reflecting in accessibility of city dwellers to the means of collective consumption according to the organization's mode of transport, which is used according to the individual's income.
I Congresso Brasileiro de Organização do Espaço e INTRODUÇÃO
O espaço urbano é produzido de forma contraditória e ao mesmo tempo complexa por agentes sociais concretos, os quais tomam decisões de acordo com os interesses que representam, podendo estar ligados a iniciativa privada, ao poder público e a sociedade civil (CORRÊA, 2005). A complexidade do espaço urbano se afirma, porque muitas vezes, os interesses que originam as ações e decisões tomadas por estes agentes se complementam, se confundem e/ou se negam.
Ao mesmo tempo em que o espaço é produzido, ele também produz as relações, já que sua história acumulada é determinante nas ações e decisões do presente e condicionante para as do futuro; isso porque a produção do espaço urbano vai além da base material, pois “... o que se produz também são as relações sociais, uma ideologia, uma cultura, valores, costumes, etc.” (CARLOS, 1999, p. 63).
O consumo do espaço urbano pode ser analisado a partir da circulação, que dá a possibilidade do indivíduo se deslocar na cidade e usufruir dela. No entanto, há desigualdade neste consumo, já que nem todos possuem o mesmo padrão de mobilidade e acessibilidade devido ao modal de transporte e os padrões locacionais.
A regulamentação da produção e do consumo do espaço urbano fica a cargo do planejamento, normatizado a partir das leis que o regulamentam, dentre as quais destacamos neste estudo o Plano Diretor e a Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano. A materialização do planejamento urbano a partir dessas leis imprime no espaço da cidade os padrões locacionais, que são, dentre outras coisas reflexo da renda do indivíduo, bem como dos interesses da iniciativa privada, em especial do mercado imobiliário, de forma conjunta com o Estado.
PLANEJAMENTO URBANO E OS CONFLITOS DE INTERESSES INERENTES DE SUA ELABORAÇÃO E IMPLANTAÇÃO.
Um dos instrumentos que materializa as ações e decisões dos agentes produtores do espaço urbano na paisagem da cidade é o planejamento.
municípios brasileiros passaram a ser vistos como unidades de planejamento no espaço, sendo que ao poder público local foi dada maior autonomia em relação ao gerenciamento de seu ordenamento territorial, por meio do estabelecimento do Plano Diretor1, o que proporcionou responder de maneira mais efetiva às necessidades da população (RODRIGUES, 2005).
O que está previsto em lei é resultado e depende dos agentes produtores do espaço urbano e de seus interesses para, de fato, ser implantado. Fato que é explícito no estudo de FIX (2001) que, ao analisar a ação do Estado e os interesses do setor imobiliário nas edificações ao longo do Rio Pinheiros, na cidade de São Paulo fala da construção do bairro “Panamby”, construído a partir de um planejamento com um Plano Diretor próprio apenas para atender a classe alta.
As decisões ligadas ao planejamento urbano na cidade privilegiam determinadas classes sociais em detrimento de outras, intensificando ainda mais o caráter desigual da cidade. Todavia, o planejamento deve ter como objetivo essencial em sua elaboração, amenizar as desigualdades inerentes do próprio processo de produção do espaço urbano a fim de alcançar a justiça social, a qual segue segundo HARVEY (1980), três critérios básicos: necessidade, distribuição do bem comum e mérito.
Apesar da elaboração das leis que regulamentam o planejamento urbano estarem suscetíveis aos interesses da iniciativa privada, ainda assim, há necessidade de um planejamento urbano elaborado de forma crítica, que contemple os distintos âmbitos da vida social (CARNEIRO, 1998), tratando de maneira diferente, os diferentes (SOUZA, 2002), no intuito de dispor de forma mais equitativa os investimentos na cidade.
O planejamento urbano que não contempla as questões sociais aprofunda ainda mais as desigualdades, gerando o que VILLAÇA (1998) interpretou como a existência de duas cidades no mesmo espaço: a dos segregados involuntariamente e a dos auto-segregados, ou seja, uma desigualdade social e espacial ao mesmo tempo. Embora o autor tenha pontuado dois tipos de segregação2, ele afirma que, na verdade, existe apenas uma, já que a voluntária gera a involuntária, isso se deve ao fato de que a segregação se dá a partir de um movimento dialético, seguindo a mesma lógica do escravo e do senhor. A
1 O Plano Diretor normatiza os princípios presentes no Estatuto da Cidade, na escala municipal e, consiste
em uma lei obrigatória para municípios com mais de vinte e mil habitantes.
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estrutura social no capitalismo demanda essas contradições, pois elas contribuem para o movimento circulatório do capital sem o qual o capitalismo não existiria.
Segundo MARICATO (2002, p. 48) o “(...) planejamento é competência do Estado e este é a expressão das classes sociais dominantes, daí a impossibilidade do planejamento democrático e igualitário.”
Neste sentido, deve haver maior comprometimento do Estado com as classes sociais menos favorecidas, para que suas ações estejam pautadas no planejamento que objetive promover maior desenvolvimento socioespacial, o que colaborará com a transformação social, desde que não esteja apenas baseado na racionalidade técnica guiada por critérios econômicos (VASCONCELLOS, 2001).
Além do Plano Diretor, a Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano possui grande importância no planejamento, visto que é a partir dela que determinadas zonas da cidade são caracterizados por certos usos e, assim, são ocupados. O zoneamento, assim como o Plano Diretor expressa o conflito de interesses dos agentes produtores do espaço urbano; quando não é discutido amplamente com a população, os interesses individuais prevalecem em detrimento do coletivo, visto que a definição de usos e ocupação de determinadas áreas contribui com o desenvolvimento socioeconômico da zona correspondente, embutindo a valorização imobiliária (DUARTE, 2007).
O zoneamento da maior parte das cidades brasileiras possui influência direta do zoneamento incorporado ao processo de planejamento nos Estados Unidos, estando ligado aos interesses que se relacionam a valorização imobiliária, assim, segundo FELDMAN (2005, p. 113), “A estrutura administrativa na qual opera é frágil e suscetível aos interesses privados”. A autora indica que essa referência de zoneamento foi aplicada na cidade de São Paulo, na década de 1940, cujo surgimento se deu apenas para garantir uma velha ordem.
No Brasil, as críticas feitas ao zoneamento ocorrem segundo MARICATO (2002), porque grande parte das edificações não corresponde ao que está determinado em lei; há ampliação do mercado privado em direção às camadas mais baixas, a questão ambiental não é relevante como deveria, a aplicação da lei é difícil por causa de interesses políticos, as potencialidades locais não são consideradas e há contribuição da lei para a segregação e a ilegalidade.
Apesar disso, a autora afirma que o zoneamento deve propiciar o direito à cidade com medidas que levem em conta as necessidades primeiras da sociedade, dentre as quais se destacam neste estudo, a localização dos meios de consumo coletivos e o acesso a eles através do transporte, cuja potencialidade de circulação pode permitir ou não, dependendo da forma como está organizado mais acesso a população (sobretudo a mais pobre) aos espaços da cidade.
BREVE DISCUSSÃO SOBRE A ESCOLHA DA LOCALIZAÇÃO NA CIDADE.
O contraste e a desigualdade na cidade são inerentes do modo capitalista de produção e, portanto, resultam da diferenciação de renda entre ricos e pobres que pode ser observada, dentre outras coisas, a partir da localização, tanto das residências como dos meios de consumo coletivos, a qual possui influência direta da ação dos agentes produtores do espaço urbano e das decisões tomadas no âmbito do planejamento.
Segundo HARVEY (1980), os recursos criados pelo homem são disponíveis espacialmente seguindo as decisões locacionais, assim, não importa quem tome a decisão já que a escolha locacional trás consigo um caráter distributivo. Há, portanto, relação entre redistribuição de renda e as decisões políticas. Sendo assim, dependendo da ação dos agentes produtores do espaço urbano – que é sobretudo política – haverá distribuição ou concentração de renda e, da mesma forma, de acordo com as decisões tomadas no âmbito do planejamento urbano haverá possibilidades de usufruir mais intensamente ou não dos espaços da cidade, de acordo com as decisões locacionais. A localização é um fator da renda diferencial na cidade, estando relacionada ao consumo do espaço construído (SPOSITO, 1990). Tem haver com as interações espaciais que determinado ponto possibilita e, por isso, está ligada a acessibilidade, que segundo VASCONCELLOS (2001) define-se pela facilidade que o indivíduo tem de chegar a certos destinos. A possibilidade de acessar esses destinos se dá através do espaço de circulação disponível para tal, que é um bem coletivo implantado pelo poder público, o qual é responsável na escolha da localização e na organização das vias que darão acesso a ela.
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caracteriza uma baixa rentabilidade) e; valores de uso dificilmente divisíveis, são imóveis.
Os meios de consumo coletivos são formas de socialização capitalista através da intervenção estatal por meio da política de planejamento, em que não há neutralidade, pois é feita a partir de um conjunto de relações e tomada de decisões, que explicam a desigualdade espacial na implantação desses meios de consumo coletivos. LOJKINE (1997, p. 157) apresenta como uma das características da cidade capitalista a concentração dos meios de consumo coletivo que criam novas formas de vida e de necessidades sociais. Contudo, do ponto de vista da reprodução do capital são vistos como supérfluos “(...) na medida em que só intervém no nível da reprodução da força de trabalho (...)”.
A análise qualitativa da seleção dos espaços na cidade permite compreender como a escolha da localização das residências e dos meios de consumo coletivos estão ligadas aos interesses de determinados agentes sociais e, qual sua influência na acessibilidade a estes locais, tendo como ponto de partida, as zonas da cidade onde se localizam os mais pobres, bem como o tipo de transporte que estes utilizam.
LOCALIZAÇÃO, TRANSPORTE COLETIVO: REBATIMENTOS NA ACESSIBILIDADE.
após deixar o veículo. No caso do transporte coletivo há ainda o tempo de transferência entre um ônibus e outro.
Os locais mais afastados da cidade não têm condições de gerar novas oportunidades de trabalho, por isso, a população que vive nestes espaços, necessita se deslocar até outras áreas para trabalhar. Não havendo possibilidade de mudança para outro espaço cuja localização é melhor, resta um alto custo com transporte e tempo considerável em deslocamento. Para amenizar este problema, alguns ajustes espaciais são feitos, os quais organizam o transporte em função de proporcionar acesso dos trabalhadores ao local de trabalho.
Segundo HARVEY (2006), esses ajustes espaciais geram novas crises e, consequentemente, novas lutas de classe. Neste caso específico do transporte coletivo, a crise surgirá em torno da seguinte questão: a falta de acesso aos meios de consumo coletivos.
Os indivíduos que residem nos locais mais afastados e que possuem baixa renda têm grande dificuldade no acesso aos meios de consumo coletivos. Os locais onde esses meios são implantados, geralmente são os mais valorizados do ponto de vista do mercado imobiliário, e por isso, são mais caros para fins de moradia. Dessa forma, para ter acesso a determinados meios de consumo coletivos, os mais pobres devem se deslocar para áreas mais distantes. As vias de acesso não contribuem para que os citadinos com esse perfil cheguem com facilidade aos demais espaços da cidade, assim, usufruem menos da cidade do que os mais ricos, que contam com maior mobilidade e acessibilidade devido ao transporte que utilizam – o automóvel.
A adaptação do espaço da cidade para a utilização do automóvel foi baseada na ideologia da mobilidade irrestrita, que se limita apenas a quem pode pagar pelo transporte individual3. Esse fato representou uma linha divisória entre as pessoas; entre os que podem e os que não podem arcar com os custos do transporte individual (VASCONCELLOS, 2000).
3 A escolha por utilizar o automóvel é determinada socialmente por visões convencionais direcionadas a
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A incorporação do modo automotivo alterou as formas de expansão da cidade, pois esse tipo de transporte liberou o deslocamento por trilho e passou a crescer segundo uma orientação descontínua.
A classe média teve importante papel para que o automóvel ganhasse cada vez mais espaço nas cidades. Para VASCONCELLOS (2000, p. 65)
A substituição da escola pública do bairro pela escola privada distante, a inclusão de formas especiais de educação (línguas, artes, esportes), o uso de novos serviços pessoais (higiene, beleza, comércio especializado) e o aumento das formas de lazer (viagens de fins de semana, restaurantes), todos representam um novo estilo de vida que caracteriza esta nova classe média, com grandes impactos nas suas necessidades de deslocamento. A este amplo processo de mercantilização correspondeu outro tão importante quanto os demais: o transporte privado passou a fazer parte indissociável dessas novas formas de consumo.
O automóvel associa-se ao uso mais intenso do espaço proporcionado àqueles que o detém desempenharem o maior número de atividades em menor tempo e chegar a determinados destinos mais rapidamente.
SOUSA (2005, p. 122) ao analisar a mobilidade e acessibilidade no espaço urbano destaca que
Por um lado, o uso do automóvel nas localidades centrais é mais frequente. Na maioria das vezes, as vias de circulação possuem melhor acabamento. O tempo e as distâncias entre as residências e os equipamentos urbanos são melhores administrados devido aos cuidados com o zoneamento (...) Por outro lado, o uso do transporte coletivo nos bairros suburbanos é mais frequente. Todavia, as vias de circulação apresentam traçados sinuosos e, muitas vezes, não pavimentadas. O tempo e as distâncias entre as residências e os equipamentos são maiores, o que significa gastar mais tempo e percorrer longos itinerários entre as localidades.
O transporte individual ganha maior relevância com o crescimento das cidades, já que proporciona maior interação, comunicação e integração entre os locais.
Obviamente, el tamaño, así como la forma y estructura de las ciudades, inciden directamente en la necesidad y amplitud de los desaplazamientos, puesto que determinan las posibilidades de los residentes para acceder a los servicios, trabajo, etc. Consecuentemente, el mayor o menor número de desaplazamientos y en su concentración y proximidad se modularán en función de la propia estructura – concentrada o dispersa – de la ciudad y de sus dimensiones (PONS e REYNÉS, 2004, p. 285).
Quando há descentralização das atividades na cidade, as pessoas acabam tendo maior mobilidade, o que não implica necessariamente na melhoria da acessibilidade, pois apesar de conseguir chegar a determinado local mais próximo para realizar suas tarefas, o indivíduo continua tendo dificuldade no acesso a destinos que antes centralizavam as atividades.
nos níveis de interações espaciais (ULLMAN,1974; HAGGETT, 1965; CORRÊA, 1997) entre os lugares proporcionando novas demandas e deslocamentos que está diretamente relacionado ao uso do solo.
Este funcionamiento explica que la compartimentación funcional del uso del suelo, es decidir, la segregación de funcionales, propia delo modelo urbano anglosajón, haja provocado un incremento de las distancias a cubir para la realización de las actividades humanas y, en consecuencia, haya incrementado paralelemente la necesidad de desplazamientos motorizados (PONS e REYNÉS, 2004, p. 281).
O poder público investe no setor viário para a circulação de automóveis nas áreas de classe média, cuja conservação das vias, a manutenção, iluminação e pavimentação são melhores, já na periferia a situação é bem diferente (MARICATO, 2002). Ainda, segundo a autora, os investimentos municipais nas capitais do Brasil são regressivos devido ao fato de que “(...) alimentam o mercado imobiliário restrito e especulativo ao invés de ampliar as oportunidades de localizações, condições, dentre outras para a democratização do acesso á cidade” (p.134). Esse privilegiamento da iniciativa privada é hoje a mostra do chamado desenvolvimento do Brasil.
Os mais pobres, em sua maioria, dependem do transporte coletivo que, segundo PONS e REYNÉS (2004) não atende as necessidades dos usuários por estar estruturado com horários e rotas fixas para uma demanda concentrada com ritmos de mobilidade repetitivas, o transporte coletivo não é mais apropriado para a população que reside nas periferias das cidades, visto que os locais de atividades são diferenciados, o que demanda novos deslocamentos no espaço, como também necessidades específicas de tempo.
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fica relegada às zonas pior servidas e que, por isso, são mais baratas”. (SINGER, 1982, p. 27).
O poder público tem importante papel, neste sentido, já que é o principal responsável pelo planejamento urbano, as leis que o regulamentam, bem como na seleção dos espaços em que serão estabelecidas as residências e as benfeitorias urbanas, neste caso, os meios de consumo coletivos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os agentes que produzem o espaço urbano apresentam divergências em seus interesses, com isso, na disputa pelo cumprimento dos objetivos individuais, em detrimento das necessidades coletivas, contribuem com o caráter desigual e contraditório da cidade. No entanto, as ações e decisões impressas no espaço pelos agentes sociais também os influenciará em sua reprodução social.
O poder público enquanto principal responsável pela formulação do planejamento urbano, embora suscetível aos interesses da iniciativa privada, deve ter como prioridade suprir as necessidades da maior parte da população através da implantação equitativa dos meios de consumo coletivos, a fim de amenizar as desigualdades manifestas no espaço, inerentes do modo capitalista de produção, cuja origem é a renda que distingue ricos e pobres, refletindo nos padrões locacionais.
A localização está atrelada a acessibilidade e, esta por sua vez, ao modal de transporte. Neste sentido, os mais ricos usufruem de forma mais intensa do espaço da cidade, já que a localização de suas moradias aproximam-se a dos meios de consumo coletivos, bem como as vias que dão acesso a eles; o transporte individual (cuja fluidez é maior que o transporte coletivo) permite aos usuários diminuir o tempo de deslocamento e desempenhar o maior número de papéis em menor tempo. Os mais pobres, por sua vez, têm mobilidade restrita e acessibilidade prejudicada, a qual se limita apenas ao trajeto casa-trabalho; o transporte coletivo, da forma como está organizado, aliado a escolha da localização dos meios de consumo coletivos, dificultam o acesso dessa classe aos demais espaços da cidade.
Observando todas as questões abordadas no decorrer do texto, concordamos com MARICATO (2002), que o centro da questão urbanística brasileira é o fundiário e o imobiliário, portanto, a mudança da presente estrutura seria possível no cumprimento de um dos principais princípios previsto no Estatuto da Cidade: o cumprimento da função social da terra e o investimento público eqüitativo na cidade.
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