1 UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE – UFF
FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
ALEXANDER DA SILVA VIEIRA
O DIREITO À SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL APÓS TRINTA ANOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E O CONTEXTO DA CONTRARREFORMA
NEOLIBERAL DO ESTADO
NITERÓI 2019
2 ALEXANDER DA SILVA VIEIRA
O DIREITO À SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL APÓS TRINTA ANOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E O CONTEXTO DA CONTRARREFORMA
NEOLIBERAL DO ESTADO
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Indio do Brasil Cardoso.
NITERÓI 2019
3 Ficha catalográfica automática - SDC/BFD
Gerada com informações fornecidas pelo autor
Bibliotecária responsável: Josiane Braz de Assis - CRB7/5708 V657d Vieira, Alexander da Silva.
O direito à seguridade social no Brasil após trinta anos da Constituição Federal e o contexto da contrarreforma
neoliberal do Estado : Direito à seguridade social / Alexander da Silva Vieira ; Indio do Brasil Cardoso, orientador ; Gustavo França Gomes, coorientador. Niterói, 2019.
75f.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Direito) – Universidade Federal Fluminense, Faculdade de Direito, Niterói, 2019.
1. Seguridade social. 2. Saúde. 3. Previdência social. 4. Assistência social. 5. Produção intelectual. I. Cardoso, Indio do Brasil, orientador. II. Gomes, Gustavo França,
coorientador. III. Universidade Federal Fluminense. Faculdade de Direito. IV. Título.
4 ALEXANDER DA SILVA VIEIRA
O DIREITO À SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL APÓS TRINTA ANOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E O CONTEXTO DA CONTRARREFORMA
NEOLIBERAL DO ESTADO
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Aprovada em julho de 2019.
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Indio do Brasil Cardoso - Orientador UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
Prof. Dr. Manoel Martins Junior - Parecerista UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
Prof. Dr. Cláudio Brandão de Oliveira - Parecerista UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
5 Dedico este trabalho a cinco grandes estrelas: Aos meus pais Maria Helena e Edson Guimarães, pelo amor, carinho, e constante incentivo; Aos meus queridos filhos Maria Eduarda e Kaio Alexander, e A minha amada esposa Kenia, pela paciência, apoio e
6 AGRADECIMENTOS
A Deus, o senhor de tudo, das atribuições e das incumbências, por tudo o que tem feito por mim e, por ter me acompanhado nessa caminhada. Ao senhor que traz a consciência o elo escondido que liga e religa todas as coisas, fazendo com que elas se componham num grande todo. Este elo está sempre presente e age no universo fazendo com que o caos seja generativo de novas complexidades e de ordens mais altas. Ao Deus, que é, segundo o poeta Paulo Leminski, “tudo aquilo (ou aquilo tudo) que faz a gente viver, com plenitude mental e espiritual, vida boa de ser vivida. O sentido: a interpretação final do gesto de existir. O para quê. E o por quê”. A este Deus, credita-se a paz entre os povos e as bem aventuranças da vida e por isso Senhor, o meu reconhecimento e minha eterna gratidão.
Ao Prof. Dr. Indio do Brasil Cardoso, por sua amizade, pela sua orientação sempre segura, total apoio e confiança, pelos ensinamentos preciosos e também por acreditar e confiar a responsabilidade para a realização desde trabalho monográfico. É um privilégio trabalhar com um profissional tão cioso de suas responsabilidades, que transmite a segurança necessária para o desenvolvimento de um trabalho satisfatório.
Ao Prof. Dr. Manoel Martins Junior pelo seu grande incentivo, colaboração, e parceria, indispensáveis na elaboração deste trabalho e, que participando da Banca de Avaliação, apresentou significativas contribuições a este trabalho de conclusão de curso, e também, ao Prof. Dr. Cláudio Brandão de Oliveira, por sua dedicação, respeito e compromisso com a Justiça Brasileira, pois trabalhando de maneira irrestrita passou com maestria seus conhecimentos sobre o Direto Administrativo, de forma sublime a nós, alunos do curso de graduação.
No âmbito institucional, agradeço a todos os professores da Faculdade de Direito, pela disponibilidade e espírito participativos que demonstraram ao longo de todo o curso de graduação. Em especial, quero agradecer a Profª. Drª. Vânia Maria da Cunha Bruno, docente da disciplina de Direito de Família, pelas inúmeras dúvidas tiradas e total apoio na execução do trabalho realizado, e também ao grande companheiro Prof. Dr. Gustavo França Gomes, docente
7 da disciplina de Direito e Legislação Social da Escola de Serviço Social o primeiro que percebeu a possibilidade da transformação deste tema em um Trabalho de Conclusão de Curso, mesmo estando eu, naquele momento, preocupado em me tornar um bacharel em Direito.
Aos meus colegas “uffianos” da turma de graduação da Faculdade de Direito, iniciado no ano de 2014, onde tudo começou, pelo companheirismo, apoio e discussão nos trabalhos realizados, com quem tive momentos que, além de muito alegres, foram de grande aprofundamento teórico. Aos amigos de longa data, por existirem e me apoiarem, por terem tido a paciência de aguentar minhas lamúrias, ansiedades, inquietações e empolgações, relaxando-me nos momentos mais tensos desta caminhada.
Por fim, mas não menos importante, como aqui vigora aquele famoso ditado no qual “os últimos sempre serão os primeiros”, termino os meus agradecimentos reconhecendo ser muitíssimo gratos a todos aqueles que sempre sustentaram emocionalmente este trabalho: minha família. À minha querida mãe Maria Helena, ao meu respeitoso pai Edson Guimarães e aos meus amados filhos Maria Eduarda e Kaio Alexander que tiveram a paciência nesse período e me deram todo o incentivo para prosseguir, ajudando-me a transformar este sonho em realidade.
Faço uma menção especial a minha amada esposa e mulher da minha vida Kenia Marques Vieira, por todo o amor que me dedica diariamente. Por todos os momentos de indecisão que passei, não só no decorrer deste trabalho, mas também, no decorrer de minha graduação e que mesmo nestes momentos você sempre esteve presente ao meu lado, me apoiando e aconselhando. Por todas as alegrias e loucuras que você me proporciona me fazendo sentir o homem mais feliz do mundo, estarei sempre ao seu lado. Te Amo meu amor!
A todos os meus familiares: irmãos, tios e primos, pelo constante apoio e carinho ao longo da minha vida e com seu amor infinito tem me mostrado que as dificuldades foram feitas para serem vencidas.
E a todos que colaboraram para a execução deste trabalho, o meu sincero muito obrigado.
8 “Quando se projeta um desejo distante no tempo, tanto mais se pode esperar por sua realização. Contudo, o que nos leva longe no espaço é a experiência que o preenche e o estrutura. Por isso o desejo realizado é o coroamento da experiência. Na simbólica dos povos, a distância no espaço pode assumir o papel da distância no tempo; esta é a razão porque a estrela cadente, precipitando-se na infinita distância do espaço, se transformou no símbolo do desejo realizado”.
9 RESUMO
O presente trabalho é fruto de um estudo contínuo sobre o direito à Seguridade Social no Brasil aprovado na Constituição Federal de 1988, mas que não foi implementada conforme previsto na Carta Magna. Tal estudo surgiu ao longo do curso de Graduação em Direito e foi aprofundado na disciplina de Direito e Legislação Social na Escola de Serviço Social da Universidade Federal Fluminense. Esta pesquisa tem como objetivo apresentar uma breve revisão bibliográfica sobre o tema da Seguridade Social como conceito organizador da proteção social no país, que foi uma das mais relevantes inovações do texto constitucional de 1988, pois ampliou a cobertura do sistema previdenciário e flexibilizou o acesso aos benefícios para os trabalhadores rurais, reconheceu a assistência social como política pública não contributiva que opera tanto serviços como benefícios monetários, e consolidou a universalização do atendimento à saúde por meio da criação do sistema único de saúde. Desta forma, a Seguridade Social articulando as políticas de Saúde, Previdência Social e Assistência Social, passam a estar fundadas em um conjunto de políticas com vocação universal. Contudo, as sucessivas reformas do Estado e, sobretudo, da previdência social, implementadas ao longo da década de 1990, justificadas sob a alegação de um suposto déficit entre receita e despesa, vêm contribuindo para descaracterizá-la enquanto sistema de proteção social, além de favorecer a fragmentação das políticas sociais que a integram: Previdência, Saúde e Assistência. Ao tratar a Previdência como seguro social e não como política social, estas reformas tendem a minar e corroer as bases conceituais e financeiras da Seguridade Social, solapando a possibilidade de sua institucionalização, antes mesmo que se concretize em sua totalidade, através da contrarreforma neoliberal do Estado burguês brasileiro.
Palavras-chave: Seguridade Social; Saúde; Previdência Social; Assistência Social.
10 ABSTRACT
The present work is the result of a continuous study on the right to Social Security in Brazil approved in the Federal Constitution of 1988, but that was not implemented as foreseen in the Magna Carta. This study arose during the course of Law Graduation and was deepened in the discipline of Law and Social Legislation in the School of Social Service of the Federal Fluminense University. This research aims to present a brief bibliographic review on the theme of Social Security as an organizing concept of social protection in the country, which was one of the most relevant innovations of the 1988 constitutional text, since it expanded the coverage of the social security system and made access to benefits for rural workers, recognized social assistance as a non-contributory public policy that operates both services and monetary benefits, and consolidated the universalization of health care through the creation of a single health system. In this way, Social Security, articulating the policies of Health, Social Security and Social Assistance, are based on a set of policies with a universal vocation. However, successive reforms of the state and, above all, of social security, implemented during the 1990, justified by the alleged lack of revenue and expenditure, have contributed to de characterize it as a social protection system, in addition to favor the fragmentation of the social policies that comprise it: Social Security, Health and Care. In treating Social Security as social insurance and not as social policy, these reforms tend to undermine and erode the conceptual and financial foundations of Social Security, undermining the possibility of its institutionalization, even before it is fully realized, through of the neoliberal counterreformation of the Brazilian bourgeois state.
11 SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... p.13
2. CAPÍTULO 1 – DIREITO À SEGURIDADE SOCIAL ... p.15 2.1. Evolução Histórica da Seguridade Social no Mundo e sua Conformação no Brasil ... p.15 2.2. Conceitos aplicados à Seguridade Social ... p.25
3. CAPÍTULO 2 – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEGURIDADE SOCIAL ... p.31 3.1. Princípios Jurídicos da Seguridade Social na Constituição de 1988.. p.31 3.2. Sistema de Financiamento da Seguridade Social ... p.38
4. CAPÍTULO 3 – CONTRARREFORMA NEOLIBERAL DO ESTADO ... p.45 4.1. O ideário liberal de criação de um Estado mínimo ... p.45 4.2. O Estado Liberal Capitalista e a Transformação do “Welfare State” no contexto mundial ... p.55
5. CONCLUSÃO ... p.68 REFERÊNCIAS ... p.71
12 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ART – Artigo
BPC – Benefício de Prestação Continuada CAP – Caixas de Aposentadoria e Pensão CEME – Central de Medicamentos
CF – Constituição Federal
CTN– Código Tributário Nacional
DATAPREV – Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social EC – Emenda Constitucional
FPR – Fator Previdenciário
FUNABEM – Fundação do Bem-Estar do Menor
FUNRURAL – Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural
IAPAS – Instituto da Administração Financeira da Previdência Social IAPB– Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Bancários
IAPC– Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Comerciários
IAPETEC – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos empregados de Transporte e Carga
IAPI – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários IAPM – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos
INAMPS– Instituto Nacional de Assistência Médica de Previdência Social INPS – Instituto Nacional de Previdência Social
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
IPASE – Instituto de Pensão e Assistência dos Servidores do Estado. LBA – Fundação Legião Brasileira de Assistência
LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social LOPS – Lei Orgânica da Previdência Social
MONTGERAL – Montepio Geral dos Servidores do Estado OIT – Organização Internacional do Trabalho
PRORURAL – Programa de Assistência ao Trabalhador Rural RGPS – Regime Geral de Previdência Social
SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social SUS – Sistema Único de Saúde
13 1. INTRODUÇÃO
O Sistema da Seguridade Social no Brasil foi estabelecido na Constituição Federal de 1988, conhecida como a Constituição Cidadã, para designar uma forma nova e ampliada de implementar e articular políticas já existentes no país desde o início do século XX, e tem como objetivo assegurar a dignidade da pessoa humana, preconizando assim, que todos devem ter o direito aos benefícios que ela distribui e o dever de contribuir para manter a solidariedade entre gerações. Esta Constituição tem o mérito de introduzir um novo conceito e propor uma reestruturação e reorganização inovadoras das políticas que passam a compor as áreas: Previdência, Saúde e Assistência.
Assim, a seguridade social é o conjunto de ações e instrumentos por meio do qual se pretende alcançar uma sociedade livre, justa e solidária, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos. Essas são diretrizes fixadas na própria Constituição Federal em seu artigo 3º. O sistema de seguridade social, em seu conjunto, visa a garantir que o cidadão se sinta seguro e protegido ao longo de sua existência, provendo-lhe a assistência e recursos necessários para os momentos de infortúnios. É a segurança social, segurança do indivíduo como parte integrante de uma sociedade.
Diante deste conceito, podemos afirmar que a Seguridade Social no Brasil é um conjunto de ações que visam assegurar os direitos fundamentais a pessoa humana tais como o direito á Saúde, o direito à Assistência Social e o direito à Previdência Social, de iniciativa do poder público e de toda sociedade.
Para a manutenção de um sistema de proteção social, a Carta Magna vigente estabeleceu um modelo misto de financiamento, prescrevendo, no seu artigo 195, que a Seguridade Social será suportada por toda a sociedade, com recursos oriundos tanto do orçamento fiscal das pessoas políticas como por meio de imposições de contribuições sociais. Logo, o custeio direto da Seguridade Social deve ser feito com o produto da cobrança dos trabalhadores e das empresas, sobre a receita de concursos de prognósticos e a importação de bens e serviços (EC nº 42/03), ficando o custeio indireto por conta das dotações orçamentárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
14 Municípios, reservando, ainda, à União, a competência residual para a regulamentação de novas fontes de custeio.
A Previdência Social, espécie do gênero, pressupõe o pagamento de contribuições previdenciárias dos segurados (sistema contributivo). Já a Assistência Social e a Saúde Pública são custeadas pelos tributos e estão disponíveis a todos que necessitarem (sistemas não contributivos).
As garantias dadas pela Constituição à Seguridade Social, integrando as políticas citadas, identificando novas formas de gestão com a determinação da participação social e da descentralização, criando um orçamento próprio, assim como um sistema específico de financiamento com fontes diversificadas e exclusivas, assinalam a relevância da mudança instituída. Foi com o reconhecimento da proteção social assegurada como direito que se permitiu a progressiva efetivação de garantias universais de acesso a serviços e benefícios e, em decorrência, a instituição de um esforço de integração de políticas contributivas e não contributivas assentada em uma base ampla de financiamento.
Esta tendência vem provocando, no Brasil, a realização de reformas, sobretudo na Previdência Social, justificada sob a alegação de um suposto déficit entre receita e despesa desta política social. O que pretendemos problematizar neste texto é que a contrarreforma hoje em curso e também aquela que vem sendo realizada no âmbito da Previdência Social decorre, em boa parte, da não implementação da Seguridade Social tal como debatida na constituinte de 1987-1988 e indicada constitucionalmente.
A doutrina tradicionalista classifica a Previdência Social como um direito humano de 2ª geração, devido à proteção individual que proporciona aos beneficiários, atendendo às condições mínimas de igualdade. Na evolução dos direitos sociais, ao longo dos anos, novos direitos vão se agregando ao rol das garantias existentes.
A doutrina moderna, então, vem classificando os direitos sociais na categoria de direitos humanos de 3ª geração. De fato, o foco dos direitos sociais não está na proteção individual, mas na solidariedade. A previdência, por exemplo, tem como razão de existir a proteção da sociedade, garantida por meio de um sistema solidário, sendo, então, melhor classificada como direito de 3ª geração.
15 Este trabalho acadêmico está dividido em três capítulos, incluindo esta introdução. O primeiro capítulo realiza uma breve descrição sobre a evolução histórica da Seguridade Social no mundo e sua conformação no Brasil, como princípio de proteção social dentro da Constituição de Federal de 1988, bem como, um rápido resgate sobre a origem dos conceitos e sua recepção no país. Com esse intuito, discutiremos inicialmente algumas confusões conceituais existentes em torno do termo Seguridade Social, que levam a confundir e limitar sua compreensão como previdência.
Em seguida, no capítulo 2, trataremos dos Princípios Constitucionais da Seguridade Social e do seu Sistema de Financiamento. Nesse capítulo pretendemos analisar o impacto das determinações constitucionais na ampliação da proteção social e no processo de afirmação das políticas sociais incluídas no campo da Seguridade Social. Pretendemos ainda, analisar o orçamento da Seguridade Social, de acordo com suas despesas e receitas, e os desafios financeiros que se apresentam atualmente a sua consolidação.
Depois, no capítulo 3, mostraremos os esforços, nos últimos trinta anos, para implantar um sistema de Seguridade Social no Brasil e sua trajetória incompleta, pois defenderemos alguns argumentos para sustentar que o debate sobre a Previdência Social desconsidera o sistema da qual esta política faz parte, o que pode ter como principal implicação a desconfiguração e desmantelamento do projeto de Seguridade Social forjado com a Constituição Federal de 1988.
Por fim, na conclusão apresentaremos alguns argumentos para mostrar que, decorridos trinta anos da promulgação da “Constituição Cidadã”, a Seguridade Social prevista ainda não foi completamente implementada e contrariando o discurso predominante, reforçaremos, ao final, as análises que demonstram que o “déficit” existente decorre, em grande parte, da fuga de recursos que, constitucionalmente, deveriam ser utilizados na sua implementação, mas que são redirecionados para outras despesas.
2. CAPÍTULO 1 – DIREITO À SEGURIDADE SOCIAL
2.1. Evolução Histórica da Seguridade Social no Mundo e sua Conformação no Brasil
16 Um determinante comum presente em todos os Sistemas de Seguridade Social no mundo é a influência da concepção do estado de bem estar social, entre outras proposições de reforma social. De acordo com Augusto Massayki Tsutiya, a busca humana por proteção social teve suas primeiras manifestações originadas na Grécia e em Roma antigas. O primeiro sistema de proteção conhecido foi o assistencialismo, que já existia na Antiguidade, desde o Código de Hamurabi (Babilônia), do Código de Manu (Índia) e da Lei das Doze Tábuas, passando pela era contemporânea, por meio das famosas Poor Laws, inspiradas nas reflexões de Thomas More, na Inglaterra, em 1601. (TSUTIYA, 2013, p.95)
Este sistema de proteção inicialmente assistencialista revelou-se por meio de instituições de natureza mutualista, que objetivavam prestar assistência aos seus membros, por meio de contribuições, buscando-se prestar ajuda aos mais necessitados. Por meio do pater famílias, a família romana passou a assumir a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes. Durante toda a Idade Média, corporações profissionais criaram seguros sociais para seus membros. (ARAÚJO, 2006, p.21).
Ainda segundo Araújo, na Inglaterra, a Lei dos Pobres (Poor Relief Act) foi editada em 1601, constituindo o marco da criação da Assistência Social, regulamentador da instituição de auxílios e socorros públicos aos que deles necessitavam. Fundamentado nessa lei, o necessitado tinha o direito de ser auxiliado pela paróquia. Os juízes da Comarca podiam lançar o imposto de caridade, que devia ser pago por todos os ocupantes e usuários de terras, assim, eram nomeados inspetores, em cada uma das paróquias, visando receber e aplicar o montante arrecadado.
O referido autor lembra que Otto Von Bismark instituiu, na Alemanha, diversos seguros sociais destinados aos trabalhadores. Criou-se, em 1883, o seguro doença, que era obrigatório para os trabalhadores da indústria, custeado pelas contribuições dos empregados, dos empregadores e do Estado. Em 1884, criou-se o seguro de acidente de trabalho, ficando o custeio a cargo dos empregadores. Já em 1889, instituiu-se o seguro de invalidez e velhice, também custeado pelos trabalhadores, empregadores e Estado. As leis instituídas por Bismark, que criaram os seguros sociais, foram pioneiras para a criação da Previdência Social no mundo. Elas objetivavam evitar as tensões
17 sociais existentes entre os trabalhadores, através de movimentos socialistas fortalecidos com a crise industrial.
A Igreja também participou desse processo, preocupando-se com o trabalhador diante das contingências futuras. Nos pronunciamentos dos pontífices da época, verifica-se a ideia de criação de um sistema de pecúlio ao trabalhador, custeado com parte do seu próprio salário, visando protegê-lo dos riscos sociais.
Em 1897, através do Workmen’s Compensation Act, na Inglaterra, foi criado o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho, sendo o empregador responsável pelo sinistro, independentemente de culpa, consolidando o princípio da responsabilidade objetiva da empresa. Em 1907, foi instituído o sistema de assistência à velhice e aos acidentes de trabalho. Em 1908, criou-se o Old Age Pensions Act, objetivando conceder pensões aos maiores de 70 anos, independentemente de contribuição. Em 1911, através do National Insurance Act, estabeleceu-se um sistema compulsório de contribuições sociais, que ficavam a cargo do empregador, empregados e do Estado. (ARAÚJO, 2006, p.38).
Assim, o autor observa que a criação da Seguridade Social, com destaque à Previdência Social, originou-se das transformações ocorridas no mundo, especialmente com a revolução das indústrias. E acresce que surgiu, posteriormente, uma nova fase, denominada constitucionalismo social, na qual as Constituições dos países começaram a tratar dos direitos sociais, trabalhistas e previdenciários.
O México foi o primeiro a incluir a Previdência Social em sua constituição, em 1917 (art. 123). Em seguida, tivemos a alemã de Weimar, em 1919 (art. 163), que determinou ao Estado o dever de prover a subsistência do cidadão alemão, caso não seja possível lhe proporcionar a oportunidade de ganhar a vida com trabalho produtivo.
Nos Estados Unidos, o presidente americano Franklin Roosevelt instituiu o New Deal, através da doutrina do Estado do bem estar social (Welfare State), visando resolver a crise econômica que assolava o país desde 1929. Lutava-se contra a miséria e a defesa dos mais necessitados, em especial os idosos e desempregados. Em 1935, o Social Security Act instituiu a Previdência Social
18 americana, destinado a ajudar os idosos e a estimular o consumo, bem como o auxílio desemprego aos trabalhadores desempregados.
Na Inglaterra, o Plano Beveridge em 1941 e reformado em 1946, foi encomendado pelo governo inglês ao renomado economista Sir. William Beveridge, para desenhar uma política de libertação das pessoas da condição pobreza, tinha como objetivo constituir um sistema de seguro social que garantisse ao indivíduo proteção diante de certas contingências sociais, tais como a indigência ou incapacidade laborativa. A segurança social deveria ser prestada do berço ao túmulo (Social securityfromthecradletothe grave).
O Plano Beveridge tinha como características estabelecer a universalidade de proteção social para todos os cidadãos; unificar os seguros sociais existentes, igualdade de proteção social e tríplice forma de custeio, com predominância de custeio estatal. Este movimento, que desembocou nas reformas sociais inglesas de 1945-1948, também resultou na inscrição da Seguridade Social como um dos direitos fundamentais na Carta dos Direitos Humanos de 1948, por ocasião da fundação das Nações Unidas.
Datado de 1948, a Declaração Universal dos Direitos do Homem prescrevia a proteção previdenciária, entre outros direitos fundamentais da pessoa humana. O artigo 85 do diploma em questão determinava que “Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar social, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e serviços sociais indispensáveis, direito à segurança no caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle”. (ARAÚJO, 2006, p.09).
Criada em 1919, a Organização Internacional do Trabalho (OIT), em sua Convenção nº 102, aprovada em Genebra em 1952, traduzia os anseios e propósitos da proteção social, comuns às populações dos numerosos países que a integram. Nesse diploma, está disposto que:
“Seguridade Social é a proteção que a sociedade proporciona a seus membros, mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que, de outra forma, derivam do desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como
19 conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice, e também a proteção em forma de assistência médica e ajuda às famílias com filhos”. (ARAÚJO, 2006, p.11).
Ainda é importante ressaltar sobre os pactos realizados entre os países na defesa da Seguridade Social. Dentre eles, destacam-se, como mostra Araújo: “Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966); Convenção Americana de Direitos Humanos, também conhecido como Pacto de São José da Costa Rica (1969) e o Protocolo de São Salvador (1988)”.
No Brasil a preocupação com a proteção social do indivíduo nasceu com a necessidade de implantação de instituições de seguro social, de cunho mutualista e particular, podendo-se observar a criação da assistência médica, prestada pelas Santas Casas de Misericórdia, sendo pioneira a de Santos (1543), montepios, como o da Guarda Pessoal de D. João VI (1808) e sociedades beneficentes. Como o próprio nome sugere, tal proteção dependia de caridade, não sendo exigido contribuição do beneficiado. (TSUTIYA , 2013). Em 1824, a primeira Constituição do Brasil tratou da seguridade social no seu artigo 179, onde abordou a importância da constituição dos socorros públicos. O ato adicional de 1834, em seu artigo 10, delegava competência às Assembléias Legislativas para legislar sobre as casas de socorros públicos. A referida matéria foi regulada pela Lei nº 16, de 12/08/1834.
A primeira entidade privada do país foi criada em 1835, o Montepio Geral dos Servidores do Estado (Montgeral). Caracterizava-se por ser um sistema mutualista, no qual os associados contribuíam para um fundo que garantiria a cobertura de certos riscos, mediante a repartição dos encargos com todo o grupo. Mais tarde, o Decreto nº 2.711, de 1860, regulamentou o financiamento de montepios e sociedades de socorros mútuos.
A Constituição de 1891 foi a primeira a conter a expressão “aposentadoria”. Preceituava, no seu artigo 75, que os funcionários públicos, no caso de invalidez, teriam direito à aposentadoria, independentemente de nenhuma contribuição para o sistema de seguro social.
Em 1919, o Decreto Legislativo nº 3.724 instituiu o seguro obrigatório de acidente de trabalho, bem como uma indenização a ser paga pelos
20 empregadores. A Lei Eloy Chaves, através do Decreto Legislativo nº 4.682, de 24/01/1923, foi à primeira norma a instituir no país a Previdência Social, com a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP) para os ferroviários.
De acordo com Araújo (2006):
“Este é considerado o marco da previdência social no Brasil. A referida lei estabeleceu que cada uma das empresas de estrada de ferro deveria ter uma caixa de aposentadoria e pensão para os seus empregados. A primeira foi a dos empregados da Great Western do Brasil. A década de 1920 caracterizou-se pela criação das citadas caixas, vinculadas às empresas e de natureza privada. Eram assegurados os benefícios de aposentadoria e pensão por morte e assistência médica. O custeio era a cargo das empresas e dos trabalhadores.” (ARAÚJO, 2006, p.136)
O Decreto Legislativo nº 5.109, de 20/12/1926, estendia os benefícios da Lei Eloy Chaves aos empregados portuários e marítimos. Posteriormente, em 1928, através da Lei nº 5.485, de 30/06/1928, os empregados das empresas de serviços telegráficos e radiotelegráficos passaram a ter direito aos mesmos benefícios.
Em 1930, foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, que tinha a tarefa de administrar a previdência social. O sistema previdenciário deixou de ser estruturado por empresa, passando a ser por categorias profissionais de âmbito nacional. Os IAP’s utilizaram o mesmo modelo da Itália, sendo cada categoria responsável por um fundo.
Ainda segundo Araújo (2006):
“A contribuição para o fundo era custeada pelo empregado, empregador e pelo governo. A contribuição dos empregadores incidia sobre a folha de pagamento. O Estado financiava o sistema através de uma taxa cobrada dos produtos importados. A administração do fundo era exercida por um representante dos empregados, um dos empregadores e um do governo. Além dos benefícios de aposentadorias e pensões, o instituto prestava serviços de saúde”. (ARAÚJO, 2006, p.16)
21 Assim, como mostra o autor, foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos (IAPM) em 1933, dos Comerciários (IAPC) em 1934, dos Bancários (IAPB) em 1934, dos Industriários (IAPI) em 1936, dos empregados de Transporte e Carga (IAPETEC) em 1938. No serviço público, em 1938, foi criado um fundo previdenciário para os servidores públicos federais chamado de IPASE – Instituto de Pensão e Assistência dos Servidores do Estado.
A Carta Magna de 1934 disciplinou a forma de custeio dos institutos, no caso tríplice (ente público, empregado e empregador), conforme preconizava o artigo 121, § 1º, “h”. Mencionava a competência do Poder Legislativo para instituir normas de aposentadoria (art. 39, VIII, item “d”) e proteção social ao trabalhador e à gestante (art. 121). Tratava também da aposentadoria compulsória dos funcionários públicos (art. 170, § 3º), bem como a sua aposentadoria por invalidez (art. 170, § 6º).
A Constituição Federal de 1937, outorgada no Estado Novo, não inovou em relação às anteriores, apenas usou a expressão seguro social ao invés de Previdência Social em seu texto. Em contrapartida, conforme explicitado por Araújo (2006, p.123), “a Constituição de 1946 aboliu a expressão seguro social, enfatizando, pela primeira vez, na Carta da República, a expressão previdência social, e consagrando-a em seu artigo 157”. Assim, podemos afirma que o inciso XVI do citado artigo mencionava que a Previdência Social custeada através da contribuição da União, do empregador e do empregado deveria garantir a maternidade, bem como os riscos sociais, tais como: a doença, a velhice, a invalidez e a morte. Já no inciso XVII tratava da obrigatoriedade da instituição do seguro de acidente de trabalho por conta do empregador.
A quase totalidade da população urbana assalariada, no início da década de 1950, estava amparada por um sistema de previdência, exceto os trabalhadores domésticos e autônomos. A uniformização da legislação sobre a Previdência Social deu-se com o advento do Regulamento Geral dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, aprovado pelo Decreto nº 35.448, de 01/05/1954. (ALMEIDA, 2003).
Em 1960, foi criado o Ministério do Trabalho e da Previdência Social. Foi editada a Lei nº 3.807, de 26/08/1960, Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), cujo projeto tramitou desde 1947, sendo considerada uma das normas
22 previdenciárias mais importantes da época. Caracterizou-se pela fase da uniformização da Previdência Social.
De acordo com Almeida (2003):
“A citada lei unificou os critérios de concessão dos benefícios dos diversos institutos existentes na época, ampliando os benefícios, tais como: auxílio natalidade, auxílio funeral, auxílio reclusão e assistência social.” (ALMEIDA, 2003, p.56).
A Emenda Constitucional nº 11, de 31/03/1965, estabeleceu o princípio da precedência da fonte de custeio e relação à criação ou majoração de benefícios. O Decreto-Lei nº 72, de 21/11/1966, unificou os institutos de aposentadoria e pensão, criando o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), hoje INSS. Com isso, o governo centralizou a organização previdenciária em seu poder. No âmbito do estatuto do trabalhador rural, a Lei nº 4.214, de 02/03/1963, criou o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).
O texto constitucional de 1967 não inovou muito em relação à Carta anterior.
Araújo (2006) salienta que:
“O artigo 158 manteve quase as mesmas disposições do artigo 157 da Lei Magna de 1946. O § 2º do artigo 158 da Constituição de 1967 preceituava que a contribuição da União no custeio da previdência social seria atendida mediante dotação orçamentária, ou com o produto da arrecadação das contribuições previdenciárias, previstas em lei.” (ARAÚJO, 2006, p.16)
O sistema de seguro de acidente de trabalho integrou-se ao sistema previdenciário com a Lei nº 5.316, de 14/09/1967. Foram criados adicionais obrigatórios de 0,4% a 0,8% incidentes sobre a folha de salários, objetivando o custeio das prestações de acidente de trabalho. Os Decretos-Leis nº 564 e 704, de 01/05/1969 e 24/07/1969, respectivamente, estenderam a previdência social ao trabalhador rural.
A Lei Complementar nº 11, de 25/05/1971, instituiu o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL). A partir desse momento, os
23 trabalhadores rurais passaram a ser segurados da Previdência Social. “Não havia contribuição por parte do trabalhador, este tinha direito à aposentadoria por velhice, invalidez, pensão e auxílio funeral.” (ARAÚJO, 2006, p.16).
A Lei nº 5.859, de 11/12/1972, incluiu os empregados domésticos como segurados obrigatórios da Previdência Social. A Lei nº 6.367, de 19/10/1976, regulou o seguro de acidente de trabalho na área urbana, revogando a Lei nº 5.316/1967.
Em 1º de julho de 1977, através da Lei nº 6.439, foi criado o SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social), destinado a integrar as atividades de previdência social, da assistência social, da assistência médica e de gestão administrativa, financeira e patrimonial das entidades vinculadas ao Ministério da Previdência e Assistência Social. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008).
O SINPAS tinha a seguinte composição:
a) o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) cuidava da concessão e manutenção das prestações pecuniárias;
b) o Instituto Nacional de Assistência Médica de Previdência Social (INAMPS) tratava da assistência médica;
c) a Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA) prestava assistência social à população carente;
d) a Fundação do Bem Estar do Menor (FUNABEM) promovia a execução da política do bem estar social do menor;
e) a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV) era responsável pelo processamento de dados da Previdência Social;
f) o Instituto da Administração Financeira da Previdência Social (IAPAS) era responsável pela arrecadação, fiscalização, cobrança das contribuições e outros recursos e administração financeira;
g) a Central de Medicamentos (CEME) era responsável pela distribuição dos medicamentos. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008).
Com a Constituição Federal de 1988, houve uma estruturação completa da Previdência Social, Saúde e Assistência Social, unificando esses conceitos sob a moderna definição de “Seguridade Social” (arts. 194 a 204). Assim, o SINPAS foi extinto. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008).
24 Araújo (2006) assevera ainda que a Lei 8.029, de 12/04/1990, criou o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS (fusão do INPS e IAPAS), vinculado ao então Ministério da Previdência e Assistência Social, tendo sido regulamentado pelo Decreto nº 99.350, de 27/06/1990.
Segundo o autor, a Seguridade Social foi organizada, através da edição da Lei nº 8.080, de 19/09/1990, que cuidou da Saúde. Depois, pelas Leis nº 8.212 e 8.213, ambas de 24/07/1991, que criaram, respectivamente, o Plano de Organização e Custeio da Seguridade Social e o Plano de Benefícios da Previdência Social. E por último, pela Lei nº 8.742, de 07/12/1993, que tratou da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS.
A primeira Reforma da Previdência foi obtida através da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/1998, introduzindo profundas alterações no sistema previdenciário. Dentre elas, pode-se destacar a modificação dos critérios de aposentadoria para o servidor público e para o trabalhador da iniciativa privada; a vinculação da receita das contribuições previdenciárias ao pagamento dos benefícios, a previdência complementar, a mudança da aposentadoria por tempo de serviço para tempo de contribuição, etc. A constituição também foi alterada pela Emenda Constitucional nº 29, de 13/09/2000, assegurando os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008).
Recentemente, houve uma nova reforma da Previdência Social, através da Emenda Constitucional nº 41, de 31/12/2003, que alterou as regras do regime próprio de previdência social dos servidores públicos, com o fim da paridade e integralidade para os futuros servidores, a contribuição dos inativos e pensionistas, redutor da pensão, base de cálculo da aposentadoria com base da média contributiva, abono permanência, criação de tetos e subtetos, etc. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008; STEPHANES, 1999). Em seguida, a Emenda Constitucional nº 47/2005, denominada PEC Paralela, procurou reduzir os prejuízos causados aos servidores públicos pela Emenda nº 41/2003.
A partir dessa breve cronologia apresentada, é possível concluir que a evolução mundial da Previdência Social observou três fases históricas:
25 1) inicial, da origem até 1918, mediante criação de regimes em países europeus;
2) intermediária, com expansão geográfica dos sistemas para diversos países não europeus a partir de 1919; e
3) contemporânea, de 1946 até os dias atuais, caracterizada pela expansão do acesso às prestações.
Já no Brasil, é possível dividir este processo nas seguintes fases. A primeira, consistente na organização por empresas, iniciada com a Lei Eloy Chaves. A segunda, a organização por Categorias Profissionais, a partir da criação do Instituto de Aposentadoria e Pensões de Marítimos. A terceira, com a organização por clientela, iniciada pela LOPS. Em seguida, a fase da organização por propósito, com a criação do SINPAS, e, por fim, a fase atual, a partir de criação do INSS.
2.2. Conceitos aplicados à Seguridade Social
O termo Seguridade Social é um conceito estruturante das políticas sociais cuja principal característica é de expressar o esforço de garantia universal da prestação de benefícios e serviços de proteção social pelo Estado. Neste sentido, a Seguridade Social ou Segurança Social consiste num conjunto de ações e políticas sociais que visam promover o estabelecimento de uma sociedade mais igualitária e justa, cujo fim é amparar e assistir o cidadão e a sua família em situações como a velhice, a doença e o desemprego.
Um determinante comum presente em todos os Sistemas de Seguridade Social no mundo é a influência da concepção do estado de bem estar social, entre outras proposições de reforma social.
A Seguridade Social ou Segurança Social age como um sistema de proteção social, assegurando às pessoas alguns direitos básicos relativos à Saúde, à Previdência Social e à Assistência Social. Aliás, estes são considerados os três pilares fundamentais da Seguridade Social no Brasil, de acordo com a nossa Constituição Federal.
O artigo 6º da Constituição Federal de 1988 enumera os direitos sociais, que disciplinados pela Ordem Social, destinam-se à redução de desigualdades sociais e regionais. Dentre eles está a Seguridade Social, composta pelo direito
26 à Saúde, pelo direito à Assistência Social e pelo direito à Previdência Social, cada qual com disciplina constitucional e infraconstitucional específica.
A Seguridade Social no Brasil foi inserida na Carta Magna de 1988 em seu Título VIII - Da Ordem Social, e traz entre os artigos 194 e 204, a base da regulamentação de seguridade social no Brasil. A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. É um direito social, que fundamenta um dos instrumentos de preservação da dignidade da pessoa humana e de redução das desigualdades sociais e regionais.
Assim, a Seguridade Social é um direito de todos os cidadãos brasileiros, necessária para que todos possuam garantia de proteção em momentos que não possam por si só suprir suas necessidades básicas. A preocupação social de cuidar das pessoas carentes foi um dos fundamentos para a criação da Seguridade Social.
Podemos dizer que a Seguridade Social é uma espécie de seguro público coletivo, pago por toda a sociedade, como está definido no artigo 195, que diz o seguinte: “a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições”, do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei que incidirá sobre a folha de salários e demais rendimentos pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício, a receita ou o faturamento e o lucro.
Serão fontes pagadoras também o trabalhador e demais segurados da Previdência Social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo Regime Geral de Previdência Social de que trata o artigo 201, sobre a receita de concursos de prognósticos e do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
E, são fontes do direito previdenciário as normas constitucionais, a legislação infraconstitucional, as normas infralegais, as normas editadas pelo Poder Público, bem como, na falta de uma norma que abarque a situação fática, deve ser utilizada a analogia, os costumes, a doutrina e a jurisprudência.
27 Segundo Côrrea (1999), “pela definição constitucional já é possível notar que a seguridade social objetiva assegurar saúde, previdência social e assistência. Podemos então dizer que Seguridade Social é gênero, da qual são espécies a Saúde, a Previdência e a Assistência Social.” (CORRÊA, 1999, p.32)
O artigo 194 da Constituição Federal, em seu caput elenca quais são os três pilares que fazem parte da Seguridade Social, são eles: “a Saúde, a Previdência Social e a Assistência Social.
Assim, a Seguridade Social possui três ações:
● Direito à Saúde: Direito de todos e dever do Estado. Independe de contribuição prévia, possui caráter contributivo. Espécie da seguridade social (por efeito da Constituição) destinada a promover redução de risco de doenças e acesso a serviços básicos de saúde e saneamento;
● Previdência Social: Mecanismo público de proteção social e subsistência proporcionados mediante contribuição. São os trabalhadores e seus dependentes. Regime geral (“todos os trabalhadores”). Filiação obrigatória; ● Assistência Social: Política social de proteção gratuita aos necessitados. Por exemplo, idosos acima de 65 anos, deficientes físicos, etc. Não há necessidade de contribuição prévia.
Em sendo assim todos esses direitos são espécies da seguridade social. Os objetivos desse direito são de acordo com os incisos do artigo 194:
I – a universalidade da cobertura e do atendimento;
II – a uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços à populações urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV – Irredutibilidade do valor dos benefícios;
V – equidade na forma de participação no custeio; VI – diversidade da base de financiamento;
VII – o caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
Ainda conforme o artigo 194 da Constituição Federal, o conceito de Seguridade Social é: “conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes
28 Públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Previdência Social e à Assistência Social.”
Nesse tripé, cuja implementação deveria envolver iniciativas dos Poderes Públicos e da sociedade, os constituintes depositaram suas crenças em maior justiça social, bem estar e melhoria da qualidade de vida para os brasileiros. O postulado fundamental da solidariedade social (art. 3º, I) surge como um marco para o sistema de seguridade social, rompendo definitivamente com a lógica econômica do seguro privado, ou seja, fragilizando a rígida correlação entre prêmio e benefício.
Cada um dos elementos que compõem a Seguridade Social possui características próprias, como a Saúde que possui sua definição no artigo 196 da Constituição Federal sendo um direito de todos e dever do Estado, que deve suprir essas necessidades por meio de políticas sociais e econômicas visando a redução da doença e de outros agravos possibilitando o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
A Previdência Social, que está prevista no artigo 201 e seguintes, sendo organizada sob forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observando os critérios que proporcionem o equilíbrio financeiro e atuarial atendendo, de acordo com a lei a:
I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.
A Assistência Social está disposta no artigo 203 regulamentando que esta deverá ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social e tem como objetivos: a proteção à família, à maternidade, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice, o amparo às crianças e adolescentes carentes, a promoção da integração ao mercado de trabalho, a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária, a garantia de um salário-mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que
29 comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Podemos notar que dentre os três pilares que constituem a Seguridade Social, apenas a Previdência Social exige contribuição. Assim, podemos afirmar que os benefícios e serviços previdenciários são destinados somente aqueles que contribuem com o sistema. Já a Saúde e a Assistência Social não necessitam de contribuições para que possam usufruir; mas para se ter direito a elas não faz-se necessário ser contribuinte.
Esses direitos são disciplinados na forma da Constituição Federal, em que a Ordem Social tem como base o primado do trabalho, e seus objetivos são o bem estar e a justiça social. Afirma Balera (1989) que, quando os Constituintes insculpiram no texto constitucional, o capítulo da Seguridade Social (arts. 194 a 204) visando à ordem social, almejavam, também, a ampliação e democratização do acesso da população à Assistência Social, à Saúde e à Previdência Social. (BALERA, 1989)
Assevera Santos (2013), que a solidariedade é o fundamento da Seguridade Social. Pela definição constitucional, a seguridade social trata-se de normas de proteção social, destinadas a prover o necessário para a sobrevivência com dignidade. Ela se concretiza quando o indivíduo, acometido de doença, invalidez, desemprego, ou outra causa, não tem condições de prover seu sustento ou de sua família.
Nas palavras dessa autora:
“A seguridade social garante os mínimos necessários à sobrevivência. É instrumento de bem-estar e de justiça social, e redutor das desigualdades sociais, que se manifestam quando, por alguma razão, faltam ingressos financeiros no orçamento do indivíduo e de sua família”. (SANTOS, 2013, p.64).
Nesse sentido, o direito subjetivo às prestações de seguridade social depende do preenchimento de requisitos específicos. Enquanto o Direito à Saúde é de todos e independe de contribuição para o custeio, para ter o direito subjetivo à proteção da Previdência Social, é necessário ser segurado, ou seja, contribuir para o custeio do sistema.
30 O direito subjetivo às prestações de Assistência Social, dado a quem dela necessitar, na forma da lei, também independe de contribuição para o custeio. Prestações de Seguridade Social é gênero dos quais os benefícios e serviços são espécies. Os benefícios são as prestações pagas em dinheiro.
A relação jurídica da Seguridade Social compreende sujeito ativo, sujeito passivo e objeto:
● Sujeito Ativo: quem dela necessitar;
● Sujeito Passivo: os poderes Públicos (União, Estados e Municípios) e a sociedade.
● Objeto: a contingência que gera a conseqüência necessidade, objeto da proteção.
Segue abaixo organograma realizado por Marisa Ferreira dos Santos (2013):
3. CAPÍTULO 2 – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEGURIDADE SOCIAL
31 Um rápido resgate dos princípios promulgados no artigo 194 do Capítulo II – Da Seguridade Social, do Título VIII – Da Ordem Social, da Constituição Federal de 1988 e que deveriam orientar a operacionalização da Seguridade Social no Brasil, mostra sua relação com os conceitos discutidos no capítulo anterior.
Os princípios são as diretrizes que norteiam a interpretação e a edição das normas em uma legislação, com o direito à Seguridade Social não é diferente, pois, este possui princípios que servem como verdadeiros alicerces para a construção desse direito. As modalidades dos princípios são divididas em gerais e específicos. Os gerais são aqueles que são aplicados a todos os ramos do direito, os específicos são os que possuem como finalidade adequar um dos ramos do direito em específico.
De acordo com Augusto Massayki Tsutiya os princípios gerais são: o princípio da igualdade, contido no artigo 5º, inciso I da Constituição Federal; o princípio da legalidade, disposto no artigo 5º, inciso II; e o princípio do direito adquirido, regulamentado no artigo 5º, inciso XXXVI, (TSUTIYA, 2013, p.16). Assim, pelo princípio da igualdade, por exemplo, homens e mulheres são iguais perante a lei em direitos e obrigações, de acordo com a Constituição Federal.
Já o princípio da legalidade afirma que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. O princípio do direito adquirido garante que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
Os princípios específicos do direito da Seguridade Social são: o da solidariedade, que é implícito; o princípio da universalidade da cobertura e do atendimento; o da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; o da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; o da irredutibilidade do valor dos benefícios; o da diversidade na base de financiamento; o da equidade na forma da participação do custeio; e o caráter democrático e descentralizado da Administração Pública, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos órgãos colegiados.
Pelo princípio da solidariedade tanto a sociedade quanto o Estado são financiadores da Seguridade Social, seja de forma direta ou de forma indireta. E sendo assim, qualquer trabalhador que necessite do auxílio doença, por
32 exemplo, poderá se utilizar mesmo que ainda não tenha contribuído por muito tempo, ou que tenha sofrido um acidente de trabalho e tenha necessidade de se aposentar por invalidez, mesmo que sua contribuição tenha sido por pouco tempo, poderá ser beneficiário da Seguridade Social. Este princípio está implícito no artigo 3º da Constituição Federal que traz em seu inciso I, como fundamento da República Federativa do Brasil, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária.
Já os princípios específicos explícitos estão regulamentados nos incisos do artigo 194 da Constituição Federal. O primeiro princípio é o da universalidade da cobertura e do atendimento. A universalidade da cobertura não significa que serão assegurados direitos iguais para todos. Na verdade, indica que a Saúde é direito de todos, que a Assistência Social é devida a quem necessitar como nos casos de pagamento do salário mínimo para o idoso e para a pessoa com deficiência.
Tal necessidade deve estar associada à incapacidade do cidadão para trabalhar; pois, a Previdência Social é um direito derivado de uma contribuição anterior, ou seja, mantém a lógica do seguro, mas a desvincula de um emprego com carteira de trabalho. A partir da Constituição, qualquer pessoa, mesmo que não esteja exercendo uma atividade remunerada pode contribuir para a previdência como autônomo, o que rompe com o conceito de cidadania regulada. (SANTOS, 1987).
Pelo princípio universalidade as prestações da Seguridade Social devem abranger o máximo de situações de proteção social do trabalhador e de sua família, tanto subjetiva quanto objetivamente, respeitadas as limitações de cada área de atuação, ou seja, deve existir uma quantidade suficiente de cobertura no tocante a proteção tanto do trabalhador quanto dos membros de sua família, a universalidade de cobertura refere-se aos sujeitos protegidos.
Os atingidos por contingências sociais que retirem ou diminuam a capacidade de trabalho e de ganho, devem ser protegidos, a cobertura deve ser suficiente para proteger os beneficiários de todos os danos que podem acometer o mesmo quando ocorre uma incapacidade de realização de trabalho, “a universalidade de atendimento refere-se ao objeto, vale dizer, às contingências a serem cobertas, isto é, aos acontecimentos que trazem como consequência o estado de necessidade social, no tocante a proteção e
33 complemento de renda ou remuneração em relação à recuperação da saúde do beneficiário.” (TSUTIYA, 2013, p.180-181)
A abrangência na cobertura e no atendimento tem que seguir o preceito da universalidade. Pode-se dizer que o princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais, pode ser um desdobramento da universalidade do atendimento e da cobertura, pois, visa atender ao princípio da igualdade, evidenciando que todos devem receber o mesmo tratamento, essa ênfase se deve às diferenciações que existiam entre os trabalhadores urbanos e rurais.
O princípio da uniformidade e da equivalência dos benefícios garante a unificação dos regimes urbanos e rurais no âmbito do Regime Geral da Previdência Social, mediante contribuição, os trabalhadores rurais passam a ter direito aos mesmos benefícios dos trabalhadores urbanos. Este princípio, entretanto não se aplica para tornar equivalentes os benefícios dos trabalhadores do setor público e do setor privado, permanecendo uma forte diferenciação entre estas categorias, não resolvida pela Constituição.
A uniformidade refere-se ao quantitativo financeiro, aos valores referentes aos benefícios, pelo qual estão proibidas quaisquer distinções entre trabalhadores independente destes exercerem suas atividades nas zonas urbanas ou rurais. Tendo como referência para qualificar esta igualdade em aspectos objetivos das relações de atendimentos e cobertura desses beneficiários, de acordo com as limitações que são especificadas em lei e levam em consideração, dentre outros fatores o coeficiente de contribuição, a idade e o tempo de contribuição, de acordo com o caso concreto.
A positivação garantiu a uniformidade e a equivalência dos direitos dos trabalhadores através da unificação dos regimes urbanos e rurais o que foi muito importante, pois até pouco tempo atrás havia um fosso que separava os trabalhadores urbanos e rurais.
As leis trabalhistas criadas por Getúlio Vargas predominantemente privilegiavam os trabalhadores urbanos, classe mais organizada. Timidamente, com o passar do tempo, alguns benefícios foram conquistados pelos trabalhadores rurais baseados na uniformidade que se refere ao objeto, às prestações devidas em face do sistema de Seguridade Social, que deverão ser
34 iguais para todos. Equivalência significa igualdade em relação ao valor pecuniário das prestações.
O próximo princípio a ser analisado é o da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços, que aponta a opção da Seguridade Social brasileira pela “discriminação positiva” ou, se preferir um eufemismo, pelas “ações afirmativas”, este princípio em específico é dirigido ao legislador, a fim de que esse possa analisar quais os riscos que devem ser protegidos. Cabe ressaltar que segundo Tsutiya, este princípio não tornar seletivos tanto os benefícios da Previdência Social quanto os da Saúde. (TSUTIYA, 2013, p.182)
O artigo 201 da Constituição Federal define em seus incisos quais deverão ser os fenômenos que deverão ser protegidos pela Previdência Social, o que de forma análoga, pode ser aplicado aos demais ramos da Seguridade Social como a Assistência Social e a Saúde. São eles: cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; proteção à maternidade, especialmente à gestante; proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; salário família e auxílio reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda e pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no parágrafo 2º, que delimita o valor não menor do que o salário mínimo para o pagamento do benefício a ser recebido pelos que necessitarem das proteções descritas acima.
Outro princípio é o da irredutibilidade do valor dos benefícios. “Esse princípio visa manter o poder aquisitivo dos segurados que recebem benefícios da Seguridade Social”. (TSUTIYA, 2013, p.184). A irredutibilidade do valor dos benefícios indica que nenhum benefício pode ser inferior ao salário mínimo, e estes deverão ser reajustados de forma a não serem corroídos pela inflação.
Podemos também observar, que nos benefícios cobertos pela Seguridade Social fica claro que os beneficiários não poderão, como já mencionado, receber menos do que um salário mínimo e que o critério para ser beneficiário é que a família esteja classificada como sendo de baixa renda. Esse princípio é um mitigador do princípio da universalidade, pois restringe a cobertura e o atendimento da Seguridade Social, por meio do critério econômico.
35 Já o princípio da equidade na forma da participação no custeio que é ligado ao princípio da isonomia e a capacidade contributiva podendo ser entendido como justiça e igualdade na forma de custeio que estabelece alíquotas desiguais para contribuintes em situação desigual. Os contribuintes que se encontrarem na mesma situação fática deverão ser tributados da mesma forma. Tal princípio permite uma tributação maior da empresa e/ou empregador em relação ao segurado haja vista que são aqueles os de maior poder aquisitivo.
O penúltimo princípio a ser analisado é o da diversidade na base de financiamento. Segundo nosso autor: “o financiamento da seguridade social compreende um conjunto de recursos que deverão ser buscados em diversas fontes”. (TSUTIYA, 2013, p.186)
O princípio da diversidade das bases de financiamento tem duas implicações. Primeiro, que as contribuições dos empregadores não devem ser mais baseadas somente sobre a folha de salários. Elas devem incidir sobre o faturamento e o lucro, de forma a tornar o financiamento da Seguridade Social mais redistributivo e progressivo, o que compensaria a diminuição das contribuições patronais ocasionadas pela introdução da tecnologia e consequente redução da mão de obra. Segundo o entendimento de muitos estudiosos sobre o assunto, esta diversificação obriga o Governo Federal, os Estados e os Municípios a destinarem recursos fiscais para o orçamento da Seguridade Social.
Para alcançar os princípios anteriores de universalidade da cobertura e do atendimento, é necessário que o sistema seja financiado com recursos vindos de várias fontes, que garantam sua sustentabilidade ao longo dos anos. Desta forma, a Seguridade Social é financiada com recursos de toda a sociedade, mediante contribuições sociais incidentes sobre os mais diversos fatos geradores, como folha de pagamentos, lucro líquido, concursos de prognósticos, etc. (PAVIONE, 2011)
E finalmente, o último princípio a ser conceituado é o “caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados” (artigo 194, inciso VII), assegura que aqueles que financiam e usufruem dos direitos (os cidadãos)
36 devem participar das tomadas de decisão. Isto não significa, por outro lado, dizer que os trabalhadores e empregadores devem administrar as instituições responsáveis pela Seguridade Social. Tal responsabilidade continua sob a égide do Estado.
O Poder Público necessita da participação da comunidade local para bem desempenhar suas funções, e levando em consideração que o elemento motor da Seguridade Social é a solidariedade, os próprios interessados são chamados a contribuir com a discussão dos problemas e para propor soluções aos infortúnios que possam surgir, buscando cada vez mais uma estrutura focada da descentralização e desburocratização dos processos que envolvem as necessidades sociais dos nossos cidadãos.
Tais princípios constitucionais, genéricos, mas norteadores dão a direção a ser tomada pela Seguridade Social, e deveriam provocar mudanças profundas na Saúde, na Previdência Social de modo a formar uma rede de proteção ampliada, coerente e consistente. Deveriam, enfim, permitir a transição de ações fragmentadas, desarticuladas e pulverizadas para “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.” (Artigo 194 da Constituição Federal).
Apesar de tais indicações, não parecem ter sido estes os princípios que sustentaram a implementação das políticas sociais que compõem a Seguridade Social, implementada em 1988 no âmbito previdenciário e, muito menos o que se pretende na proposta de contrarreforma neoliberal do Estado a ser desenvolvida no âmbito da Previdência Social, pois, temos assistido aos brutais e incessantes ataques, ao desmonte dos direitos arduamente conquistados por ela assegurados e à ruína dos princípios que a orientaram, como democracia, equidade, universalidade, participação.
Embora alguns autores considerem que “o Brasil fez a sua reforma à inglesa, eliminando os fundamentos bismarckianos de um sistema montado nos anos de 1930, com as características segmentares do alemão” (VIANNA, 1998, p.130), nos parece que os elementos do seguro não foram eliminados. Temos defendido que a Seguridade Social brasileira, tal como a Constituição Federal a instituiu, ficou entre o seguro e a assistência, já que a lógica do
