A empresa Linknet Tecnologia & Telecomunicação Ltda. apresentou impugnação datada de 15 de junho de 2009, ao edital do Pregão Eletrônico nº 71/2008.

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Decisão de Pregoeiro n° 0021/2009-SLC/ANEEL

Em 22 de junho de 2009.

Processo nº: 48500.003566/2008-44 Licitação: Pregão Eletrônico nº 71/2008

Assunto: Análise da IMPUGNAÇÃO AO EDITAL apresentada pela empresa Linknet Tecnologia & Telecomunicação Ltda.

I – DOS FATOS

A empresa Linknet Tecnologia & Telecomunicação Ltda. apresentou impugnação datada de 15 de junho de 2009, ao edital do Pregão Eletrônico nº 71/2008.

2. A empresa argumenta, em síntese, que:

a) As exigências editalícias de apresentação de certificados de qualidade CMMI 3, ou MPS.BR níveis C ou B ou A, ou NBRISO/IEC 12207, ou ISO/IEC 12207 e/ou eSCM-SP, para fins de habilitação no certame em apreço, viola os princípios da competitividade, da universalidade de acesso às licitações públicas e da seleção da proposta mais vantajosa. b) O ambiente computacional da ANEEL não é certificado pelo CMMI 3, ou MPS.BR níveis C ou B ou A e tão pouco é referenciado pelos certificados NBRISO/IEC 12207, ou ISO/IEC 12207 e/ou eSCM-SP, na medida em que não adota no seu cotidiano os procedimentos exigidos para as referidas certificações, razão por que em nada adiantaria os supostos benefícios advindos dos níveis de qualidade exigidos por tais certificações, uma vez que a própria ANEEL não adota este padrão de qualidade, não existindo no Edital qualquer justificativa neste sentido.

c) A jurisprudência do TCU é uníssona, firme, ao determinar à Administração Pública que se abstenha de exigir na fase de habilitação requisitos que extrapolem o rol de documentos previstos nos arts. 27 a 31 da Lei nº 8.666/93, a exemplo das certificações ora questionadas...(Acórdão nº 189/2009-Plenário).

II – DA ANÁLISE

3. Após análise das razões apresentadas pela impugnante, consignamos o seguinte:

4. Por meio do Memorando nº 351/2009-SGI/ANEEL, a área demandante dos serviços argumenta:

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FL. 02 da Decisão de Pregoeiro n. 021/2009 – SLC/ANEEL, de 22/06/2009.

4.1 Uma pesquisa ao site oficial da certificação CMMI (http://sas.sei.cmu.edu/pars/pars.aspx) revelou que 24 (vinte e quatro) empresas brasileiras, entre as quais 21 (vinte e uma) prestadoras de serviço de fornecimento de software, já obtiveram a certificação mínima, CMMI 3. Outras 8 (oito) detêm a certificação CMMI 5, totalizando 29 (vinte e nove) empresas habilitadas a prestar o serviço com a qualidade requerida pela ANEEL.

A exigência de certificações tem como objetivo de garantir que os participantes possuam pelo menos uma certificação de qualidade em seus processos de desenvolvimento de sistemas, sem determinar um tipo obrigatório de certificação. Tal expectativa de qualidade está ligada ao fato do contrato ser com foco no produto, ou seja, a contratada trabalhará externamente à ANEEL e apenas cumprirá os requisitos da ordem de serviço e os prazos fixados para entrega do software. Ao citar o MPS.BR o TCU afirma que “a existência de metodologia é requisito fundamental na construção de software de qualidade” (Acórdão 1603/2008 – Plenário TCU, parágrafo 91). O TCU também corrobora com a com as exigências de níveis mínimos destas certificações (Acórdão 1172/2008 – Plenário TCU, Acórdão parágrafo 9.2.2).

5. Nesse sentido, reproduzimos trechos do Acórdão 1172/2008 – Plenário TCU:

e) Comprovação que a "certificação CMMI ou MPS/BR ou SPICE (ISO/IEC 15504) ou equivalente, em qualquer nível" é uma prática difundida no mercado de TI, justificando sua necessidade e utilidade para o desenvolvimento do objeto do contrato - exigência contida no Pregão Eletrônico n.º 6/2008 - item 12.3.12

38. A CAPES se manifestou nos seguintes termos em relação ao item de oitiva:

"As metodologias CMMI, MPS.BR e SPICE são modelos de referência nacional (MPS.BR) e internacional (CMMI e SPICE) que atestam a maturidade do processo de desenvolvimento de software no âmbito das corporações. Essas certificações confirmam a adoção de procedimento consensualmente aceitos no mercado de TI como "melhores práticas", e o contínuo comprometimento da empresa com o aperfeiçoamento de seus processos corporativos de elaboração de um produto de software.

No Brasil, em pesquisa realizada no site da SEI - Software Engineering Institute, foi possível identificar, numa breve consulta, mais de 28 empresas brasileiras certificadas no modelo CMMI, (conforme informações constantes no site http://sas.sei.cmu.edu/pars/pars.aspx) em seus diversos níveis, e mais de 75 empresas certificadas no modelo MPS.BR (conforme informações constantes no site http://www.softex.br/portal/mpsbr/_avaliacoes/default.asp).

Segundo dados do Centro de Tecnologia de Software de Brasília - TECSOF, em 2008, 80 empresas brasileiras serão confirmadas na obtenção da certificação MPS.BR, sendo que esse processo favorece primordialmente as pequenas e médias empresas, uma vez que o custo relativo à certificação é consideravelmente menor do que sua semelhante internacional CMMI, mantendo o mesmo padrão de qualidade. Portanto, é indiscutível

afirmar que a prática de certificações de empresas de TI no tocante à melhoria de processo de desenvolvimento de software é amplamente difundida e utilizada no mercado de tecnologia brasileiro.

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Contar com uma empresa prestadora de serviços que possua ao menos uma das certificações supracitadas, é a garantia de que haverá maturidade na gestão do processo de desenvolvimento de software, organização e padronização de seus fluxos de trabalhos, pronto atendimento das demandas, bem como o amadurecimento dos processos corporativos como o conseqüente fortalecimento institucional.

Objetivou-se, com as exigências contidas nos referidos certames, a obtenção de garantia mínima de qualidade no processo de contratação de empresa para exercer atividades estritas do ramo Tecnologia da Informação, tentando evitar que "aventureiros" e empresas estranhas ao exercício das atividades requisitadas pudessem prejudicar a execução do objeto, trazendo prejuízos incomensuráveis à CAPES."

PARECER DA SEFTI

39. Da mesma forma, será transcrita a parte específica referente à análise procedida pela Sefti, incluída a respectiva proposta de encaminhamento, por se considerar adequada a sistematização aplicada no exame, além do caráter eminentemente técnico da matéria. "17. A Capes aduz, em suas justificativas, informações relativas aos quantitativos de empresas brasileiras certificadas nas normas indicadas no edital. A mais disseminada é a certificação MPS-BR, mantida pela Softex, organização não-governamental que executa o Programa para Promoção da Excelência do Software Brasileiro, amparado pelo Ministério de Ciência e Tecnologia. A razão primordial de sua maior disseminação é sua acessibilidade por conta do custo menor para certificação, em comparação com as normas internacionais. Atualmente, existem 85 empresas que já foram certificadas em algum dos sete níveis existentes (http://www.softex.br/portal/mpsbr/ _avaliacoes/default.asp?pagina=15).

18. A certificação CMMI provém de modelo gerido pela universidade americana Carnegie Mellon University, sendo reconhecido internacionalmente. No Brasil há diversas empresas com certificação em algum dos seus quatro níveis certificáveis, porém em menor quantidade do que o MPS-BR. Geralmente, as empresas que possuem essa certificação são de grande porte.

19. A norma ISO/IEC 15504 - Software Process Improvement and Capability Determination, chamada também de Spice, tem o mesmo propósito das outras duas normas, de graduar a maturidade das empresas em relação a seus processos de desenvolvimento de software. Apesar de não ter sido constatado se há empresas brasileiras certificadas por esta norma, fica válida a referência, considerando ainda que a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) recepcionou esta norma, em fevereiro de 2008, homologando e publicando a norma NBR ISO/IEC 15504, o que ajudará a fomentá-la no Brasil.

20. Essas normas também estão presentes nas relações comerciais privadas que envolvem contratações dessa mesma natureza, portanto a exigência é realidade de mercado e compatível com a proposição. Deve-se considerar, também, que o gestor não foi exaustivo nas certificações aceitas, permitindo outras desde que o licitante comprove a equivalência.

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21. Considerando que a competividade está assegurada por conta do número de

empresas já certificadas em CMMI ou MPS-BR, além das que potencialmente podem apresentar certificação da Spice ou outra equivalente, e que a prática dessa exigência se coaduna com a realidade de mercado para contratos dessa natureza, entende-se ser razoável e pertinente a manutenção dessa exigência na habilitação.

22. Por fim, verifica-se que a exigência em questão consta tanto no edital, item 12.3.12 (fl. 45), quanto no Anexo I - Termo de Referência, item 9, d (fl. 57). Ocorre que as redações apresentam-se diferentes. No termo de referência consta: "Possuir certificação CMMI nível 2 ou superior, ou MPS-BR nível F ou superior, ou SPICE (ISO/IEC 15504) nível 2 ou superior ou equivalente;", ao passo que no edital não há referência aos níveis mínimos. Isso torna-se relevante para o MPS-BR, porque o seu nível mínimo certificável é o nível G, o que atenderia ao edital, mas não ao termo de referência. Considerando que o MPS-BR detém a maior parcela de empresas certificadas, isto pode ser potencialmente questionado por algum licitante. A redação do termo de referência apresenta-se mais precisa e é recomendável adotá-la no edital.

23. Diante do exposto, é aceitável, para o Pregão Eletrônico n.º 06/2008, a exigência de certificação CMMI ou MPS/BR ou Spice (ISO/IEC 15504) ou equivalente, desde que nos moldes do item 9, "d" do Anexo I - Termo de Referência, pela maior clareza e especificidade."(Grifos nossos)

6. Prossegue a área demandante, SGI, em sua argumentação:

6.1 A existência de uma certificação de qualidade do ciclo de vida do software já indica o interesse da proponente em utilizar as melhores práticas do mercado para atender às demandas da ANEEL. O guia CMMI for Development v. 1.2, (http://www.sei.cmu.edu/cmmi/models/CMMI-DEV-v1.2.doc), p. 35, define cinco níveis de maturidade: 1: inicial (ad-hoc) ; 2: gerenciado/gerido; 3: definido; 4: quantitativamente gerenciado / gerido quantitativamente; 5: em otimização. Associadas a esses níveis de maturidade estão 22 áreas de processos, (p. 44) apresentados na tabela abaixo por ordem de nível de maturidade:

Área de processo _MaturidadeNível de

12. Planejamento de Projeto 2

13. Garantia da Qualidade de Processo e Produto 2

14. Integração de Produto 2

17. Desenvolvimento de Requisitos 2 19. Gerenciamento de Acordo com Fornecedor 2

2. Gerência de Configuração 2

5. Medição e Análise 2

10. Treinamento Organizacional 3

11. Monitoração e Controle de Projeto 3

16. Gerenciamento de Requisitos 3

18. Gerenciamento de Riscos 3

20. Solução Técnica 3

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22. Verificação 3

3. Análise de Decisão e Resolução 3 4. Gerenciamento Integrado de Projeto 3 7. Definição de Processo Organizacional 3 8. Foco de Processo Organizacional 3 15. Gerenciamento Quantitativo de Projeto 4 9. Desempenho de Processo Organizacional 4

1. Análise Causal e Resolução 5

6. Inovação Organizacional e Implantação 5

6.2 ...entendemos que os processos Garantia da Qualidade de Processo e Produto,

Planejamento de Projeto, Monitoramento e Controle de Projeto, Gerenciamento de Requisitos e Medição e Análise, que caracterizam o nível de maturidade 2, são os

indispensáveis para a garantia do cumprimento das obrigações da contratada.

7. A área demandante recomendou as seguintes alterações no Edital de Pregão 71/2008: 7.1 A redução da certificação no nível de maturidade mínimo exigido, de CMMI nível 3,

para CMMI nível 2 (item 2.2.2.2.1).

7.2 A redução da certificação no nível de maturidade mínimo exigido, de MPS-BR nível C para MPS-BR nível F (item 2.2.2.2.2).

7.3 A retirada da menção às certificações NBRISO/IEC 12207, ISSO/IEC 12207 e eSCM-SP (itens 2.2.2.2.3, 2.2.2.2.4 e 2.2.2.2.5).

8. Recomendou também: “o não acatamento da retirada de exigência prévia de certificação, pois com a diminuição do nível de exigência, somente no âmbito da CMMI nível 2 somar-se-ão 58 empresas as já habilitadas a participar do Pregão, o que elimina qualquer dúvida quanto à competitividade do certame. Adicionalmente, tal retirada implica habilitar empresas sem qualificação a participar do certame, e gera jurisprudência favorável a que a qualidade dos serviços de TI adquiridos pelo Setor Público brasileiro seja determinada, em última análise, pelo mercado, e não pelo Contratante.”

9. A respeito do Acórdão nº 189/2009-Plenário – TCU, verificamos que o objeto da licitação da CGU difere substancialmente do ora licitado pela ANEEL. Transcrevemos características da licitação da CGU:

“Serviços técnicos especializados de desenvolvimento de sistemas, na área de Tecnologia da Informação – TI, para utilização no Projeto Migração Ativa, com previsão de execução

de 2.400 (dois mil e quatrocentos) pontos de função”

“O ATIVA é um sistema de informação que visa apoiar as atividades de auditoria e fiscalização, estruturando as informações produzidas no desenrolar das fases de planejamento, execução e monitoramento das ordens de serviço elaboradas pelas unidades da Secretaria Federal de Controle Interno - SFC. O projeto Migração Ativa tem

por objetivo a migração do sistema ATIVA para uma plataforma Web, trazendo um

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controle sobre os dados e procedimentos utilizados pelo sistema, maior agilidade e uma significativa redução dos custos de operação e manutenção em relação ao sistema atual”. “Os serviços serão executados nas instalações da CONTRATADA, que deverá alocar Preposto para se relacionar com a CONTRATANTE e cumprir as suas atribuições previstas neste Termo.”

10. A contratação da CGU se refere à migração de um sistema específico para uma plataforma Web, ou seja, já se definiu previamente o produto, fruto do contrato, a ser entregue pela contratada. Poderia, então, aquele edital especificar melhor a necessidade de qualificação específica do futuro contratado Diferentemente, a fábrica de software, a ser contratada pela ANEEL, tem caráter continuado, onde as demandas surgirão ao longo do período de contrato, não sendo possível, neste caso, definir previamente o produto a ser entregue pela contratada. Portanto, justifica-se, no caso da ANEEL, a exigência de certificado que garanta a qualidade mínima e segurança na entrega dos produtos futuramente demandados pelas unidades organizacionais da agência, tendo em vista a complexidade das demandas a serem realizadas.

11. Ademais, por melhor detalhar e aprofundar a discussão sobre certificações em contratações de TI, inclusive com manifestação da SEFTI, área especializada no tema, optamos por seguir o disposto pelo TCU no Acórdão 1172/2008 – Plenário, apresentado anteriormente.

III – DO DIREITO

12. A impugnação foi apresentada no prazo previsto nos termos do Decreto nº 5.450/05. IV – DA DECISÃO

13. Diante do exposto, o Pregoeiro decide dar provimento PARCIAL às impugnações apresentadas, e alterar os termos do edital, conforme nova publicação.

EMANUEL CÂMARA DE ARAÚJO Pregoeiro

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Processo: 48500.003566/2008-44 Licitação: Pregão nº 71/2008

Assunto: Impugnação ao edital apresentada pela empresa Linknet Tecnologia & Telecomunicação Ltda.

Adoto, na íntegra, o relatório e os fundamentos enfocados pelo Pregoeiro, para, no mérito, dar provimento PARCIAL às impugnações apresentadas pela empresa Linknet Tecnologia & Telecomunicação Ltda., e alterar os termos do Edital de Pregão 71/2008.

Brasília, 22 de junho de 2009.

AUREO DE ARAUJO SOUZA