UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas
Programa de Pós-Graduação em Ciência Política
Autora: Bárbara Lamounier
Introdução:
O foco do artigo é fazer uma análise da estrutura institucional que dá sustento para a
alocação de pessoas leais e de “confiança” política dentro da estrutura burocrática
federal brasileira.
O presente artigo insere-se dentro de uma agenda de pesquisa voltada para análise da
dinâmica interna do Poder Executivo e acredito ser de suma importância analisar e
compreender uma parte essencial do corpo burocrático da administração pública, no
caso analisado, os cargos comissionados.
De certa forma, esses cargos foram tratados, principalmente pela opinião pública, com
uma visão simplista, no sentido de reduzi-los pela lógica clientelista ou
político-partidária, sem negar, contudo o possível uso político dos cargos de direção no Brasil,
já que afinal são postos de confiança e, por isso, suscetíveis de indicações dos partidos
políticos que compõem a coalizão governamental.
Interessa-me, para além dessa visão homogeneizadora, entender a dinâmica de
nomeação para o alto escalão do Poder Executivo como vem sendo tratada pela
literatura (Rudalevig, 2009; Lewis 2008, 2009; Moe 1985; Inácio 2014, Inácio e Llanos
2015, Batista 2014, Felix 2015, Vieira 2012), como uma importante estratégia utilizada
pelos presidentes com o objetivo de ampliar suas vantagens na aprovação e
implementação de suas agendas. Pouco se sabe em que medida os presidentes
ampliam tais vantagens por meio desse mecanismo de politização, com o intuito de
fortalecer suas capacidades informacionais, administrativas e de controle de seus
agentes (Inácio & Llanos, 2013, 2015).
A análise da politização do Executivo como estratégia presidencial de controle da
burocracia através da adição de nomeados políticos no topo de carreira, ou a prática
de nomear políticos leais com preferências próximas às do chefe do executivo para
importantes cargos de direção dentro das agências governamentais segue um padrão
que, segundo Lewis (2005, 2008), é o de buscar conceder ao presidente os meios para
exercer controle sobre a burocracia e fazer com que suas preferências sejam
atendidas.
As questões relativas à utilização dos cargos de livre provimento e exoneração dentro
da estrutura burocrática tem sido objeto de estudos, principalmente relacionados à
presidência dos Estados Unidos. A investigação sobre a influência dos legisladores e da
presidência sobre a burocracia torna claro que essas instituições e seus titulares têm o
incentivo para moldar a política burocrática, e essas instituições possuem ferramentas
para fazê-lo, e gastam tempo e esforço nesse sentido.
Bonvecchi (2011) argumenta que o estudo dos recursos usados pelo presidente é um
tema para o qual a literatura americana fez contribuições significativas. Estas
contribuições são focadas em recursos organizacionais específicos: o poder do
presidente de nomear funcionários para a burocracia; a capacidade da presidência
para supervisionar a produção de propostas legislativas elaboradas pelos gabinetes e
agências burocráticas; e o poder do presidente para comandar e controlar o processo
orçamentário.
The literature has accounted for these presidential resources as
tools that facilitate the politicization of the bureaucracy and the
centralization of decision-making processes in the presidency,
and has generated important findings about the conditions
under which these resources are typically used (BONVECCHI,
2011. p. 27).
Dentre esses recursos, interessa-me explorar os destacados por Terry Moe (1985) nos
estudos sobre a Presidência norte-americana: os recursos administrativos que
permitem a centralização e a politização. Essas são duas estratégias que levaram ao
fortalecimento da presidência, ampliando por meio de recursos residuais a capacidade
de controle das burocracias. Visto isso, o autor fornece uma explicação teórica para o
aumento da atenção dos presidentes modernos a lealdade e competência. Em vez de
atribuir os recentes desenvolvimentos na presidência administrativa, para as escolhas
dos presidentes individuais, Moe argumenta que as ações desses presidentes são mais
bem compreendidas como parte do maior desenvolvimento da instituição.
Terry Moe (1985) entende que o mecanismo indutor da politização é a fragilidade
institucional dos presidentes americanos. Como eles sofrem pressões diretas sobre o
desempenho de todo governo, há incentivos à politização pela via administrativa:
presidentes respondem às limitações em relação à sua capacidade institucional e às
expectativas de aumento de poder presidencial através da estruturação da burocracia
de forma que faça com que as diferentes agências respondam a ordens presidenciais.
Os poderes constitucionais dos presidentes são normalmente insuficientes para
permitir que o presidente determine os resultados governamentais.
O estudo da politização analisa a conexão entre a dimensão político-partidária. A
análise da discricionariedade da burocracia e seus efeitos sobre o processo de
formulação e implementação das políticas públicas é essencial na compreensão da
administração pública. A discricionariedade da burocracia é um problema porque
coloca nas mãos de outros agentes, que não os representantes políticos, a decisão
sobre a direção das políticas públicas, podendo derivar em incongruências entre a
agenda política e as políticas de governo. Disso evidencia bases potenciais para uma
atuação antidemocrática, e a necessidade de controlar o modo pelo qual a burocracia
exerce sua discricionariedade (Olivieri 2011).
Os cargos comissionados são postos que além de atuar dentro da burocracia, são
também locais de decisão política. Loureiro e Abrúcio (1997) argumentam que os
ocupantes desses cargos seriam um profissional híbrido que “é responsável tanto pela
gestão eficiente quanto por atender aos objetivos políticos da agenda governamental”.
Argumentando que os ocupantes do alto escalão do serviço público federal podem ser
definidos como policymakers, ou seja, decisores com responsabilidade política.
“Sendo assim, não se pode explicar o comportamento e os
atributos desses decisores a partir de uma abordagem
dicotômica da relação entre políticos e burocratas. O
policymaker é definido justamente por um modelo híbrido de
atuação que conjuga características dos políticos e dos
burocratas. Segundo essa perspectiva, o pano de fundo da ação
dos policymakers é sempre político, de tal forma que eles são
avaliados por dois critérios: o da responsabilidade política,
vinculada à transparência e às consequências gerais de cada ato,
e o de responsividade, ligada à efetividade da política pública
adotada.” (Batista, 2014)
Moe (1984) pensando na burocracia e na formulação de políticas em um sistema de
separação de poderes, no qual os atores políticos delegam autoridade à burocracia,
recorre à teoria do principal-agent. Para ele, presidentes e legisladores são atores
racionais em busca da maximização de influência sobre o comportamento da
burocracia. Resumidamente, a teoria do principal-agent estabelece uma relação geral
entre um principal, que possui autoridade legítima sobre a tomada de decisões dentro
de uma organização, e um agent, que tem a função de executar as tarefas delegadas
pelo principal.
Lewis (2008) ao analisar a presidência americana, descreve politização como os
esforços dos presidentes para alterar a estrutura da burocracia, através da alocação de
pessoas leais ou com preferências políticas similares as do presidente, nos altos postos
de comando do executivo, de uma maneira que faça com que as agências respondam
as determinações presidenciais. Visto isso temos dois atores relevantes que participam
dessas transações: os presidentes e as burocracias.
No presidencialismo de coalizão além de coordenar e controlar a burocracia o
nomeado tem também a função de controlar outros membros da coalizão, seria um
mecanismo de controle presidencial sobre os partidos do gabinete ministerial. Os
traços institucionais do presidencialismo de coalizão brasileiro apontam, certamente,
para um ambiente mais complexo, sendo que os atores envolvidos nesta transação
seriam: Presidentes, os ministros como agentes dos partidos e as burocracias.
O presidencialismo de coalizão (ABRANCHES,1988) se apresenta como um sistema que
combina a estrutura de poder centrada no presidente e a formação de coalizões
multipartidárias. No presidencialismo o presidente é o ator central que irá definir o
gabinete, diferentemente do que ocorre em países que possuem como sistema político
o Parlamentarismo, no qual o partido majoritário ou a coalizão vencedora que irão
formar a estrutura do governo. No presidencialismo, essa característica do presidente
ser o ator central, faz com que aumente a capacidade presidencial de modelar as
estruturas institucionais com o objetivo de implementar sua agenda política.
Porém a atuação do presidente na montagem do gabinete pode ser constrangida em
um sistema como o brasileiro, fazendo com que um presidente eleito tenha que
governar com o apoio de uma coalizão multipartidária, o que em alguns momentos
pode levar o presidente a formação de uma coalizão heterogênea e
consequentemente difícil de controlar.
O presidencialismo de coalizão, portanto, gera um problema diferente do observado,
por exemplo, pelo presidencialismo americano ou pelo parlamentarismo, pois a
tomada de decisão passa a envolver vários partidos com objetivos e preferências
diferentes, então podemos dizer que a alocação de ministérios é considerada a base
dos governos de coalizão.
Laver e Shepsle (1990) argumentam com base na tese da discricionariedade
ministerial, que pode ser entendida como um movimento com vistas a aumentar o
bônus de ser parte do governo, e afirmam que a formação de um governo de coalizão
tem por base o acordo entre os partidos membros de que uma vez investido no
controle de uma pasta ministerial, o partido usará tal controle para implementar
políticas mais próximas de suas preferências. Já Amorim Neto e Strom (2006) utilizam
o argumento de que a seleção de ministros apartidários pode ser induzida em
situações em o presidente possui poderes legislativos e governos de minoria.
Muller & Strom (2003) problematizam as condições em que ocorre a delegação no
interior da coalizão.
“There can be no question, however, that conflicts or
coordination problems often arise between different cabinet
members, and that coalition parties have devised a multitude of
institutions to resolve such conflicts and coordinate policy across
ministerial jurisdictions. Thus, the real world of coalition politics
is a good deal more complex than the Laverand Shepsle model of
ministerial government.” Muller&Strom (583-584)
A literatura trata de estratégias de alocação de portfólios e mecanismos de
monitoramento com o objetivo de controlar perdas por agenciamento. Mecanismos
como comissões interministeriais e a nomeação de ministros Junior podem ser
considerados mecanismos de monitoramento e controle, diminuindo a
discricionariedade ministerial.
Considerando o modelo principal-agent, o presidente, dentro de um sistema de
presidencialismo de coalizão, poderá delegar poderes a ministros mais distantes
ideologicamente e a partir disso, para manter a agencia sob controle, utilizará de
estratégias que sejam capazes de controlar os resultados de agencia.
Considerando que os presidentes, no processo de delegação de poderes para os
ministros, podem ter problemas do tipo seleção adversa e principalmente de
assimetria de informação, a politização, pode ser um recurso usado com o objetivo de
controlar os resultados de agencia.
Visto isso, e analisando o caso brasileiro, o custo de transação envolve um terceiro
ator, que seria os ministros, que por sua vez serão considerados agentes dos partidos
políticos. Desta forma os presidentes não estariam preocupados somente em buscar o
controle sobre a burocracia, mas também sobre os partidos que formam a coalizão e
que também possuem discricionariedade para implementar sua agenda política que
pode ser divergente da agenda do presidente.
Portanto, o poder do presidente de nomear funcionários para a burocracia nos diz
sobre a sua capacidade para supervisionar a produção de propostas legislativas
elaboradas pelos gabinetes e agências burocráticas, com o objetivo de ampliar suas
vantagens na aprovação e implementação de suas agendas, o que a torna uma
estratégia importante para o controle presidencial na tentativa de alcançar uma
melhor coordenação interna do governo.
2. Histórico da legislação sobre os cargos comissionados no Brasil
Os cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) foram estabelecidos com o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.
ODecreto-Lei estabelecia que:
“Art. 122. O assessoramento superior da Administração Civil, integradas por funções de direção e assessoramento especializado dos órgãos Centrais dos Ministérios (art. 22) e do Departamento Administrativo do Pessoal Civil (art. 115) será atendido por titulares de cargos em comissão e por pessoal técnico especializado.
Art. 123. Os cargos em comissão serão preenchidos por pessoas da Administração Direta ou Indireta ou do setor privado e as nomeações somente poderão recair naquelas de comprovada idoneidade e cujo currículo certifique a experiência requerida para o desempenho da função. Parágrafo único. Enquanto durar a comissão, o nomeado afastar-se-á de qualquer cargo ou função que desempenhe no serviço público ou no setor privado.
Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de assessoramento superior da Administração Civil será recrutado no setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios específicos, submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que assegurem o conhecimento e utilização de técnicas e instrumentos modernos de administração e ficará sujeito ao regime da legislação trabalhista”.
Já o Decreto-Lei 900, de 1970, estabeleceu a diferenciação entre o serviço civil que seria composto por cargos de provimento em comissão e os de provimento efetivo. Os cargos de Direção e assessoramento Superiores recebem a primeira caracterização importante como cargos de confiança, segundo artigo Art. 3º:
I - Direção e Assessoramento Superiores: os cargos de direção e assessoramento superiores da administração cujo provimento deva ser regido pelo critério da confiança, segundo for estabelecido em regulamento.
Logo após a definição dos Cargos DAS como cargos regidos pelo critério de confiança, regulamentou-se a separação entre duas categorias, diferenciando as funções de“direção superior” das de “assessoramento superior”. Os cargos passaram aser designados pelo código DAS-100 (DAS-101 –Categoria Direção Superior, e DAS-102 – Categoria Assessoramento Superior) e emquatro níveis funcionais.
Segue abaixo texto do Decreto nº 77.336, de 25 de março de 1976: Da Categoria – Direção Superior
Art. 5º Os cargos da Categoria - Direção Superior são providos mediantes livre escolha do Presidente da República, dentre pessoas que satisfaçam os requisitos gerais para investidura na função pública e possuam qualificação e experiência administrativa.
Da Categoria - Assessoramento Superior
Art. 7º A categoria - Assessoramento Superior (DAS-102) será constituída de cargos caracterizados pelo nível técnico, complexidade, responsabilidade e conhecimentos especializados e que se destinam ao assessoramento das autoridades indicadas no artigo 9º deste decreto.
Este Decreto traz informações importantes, primeiro, fortalece a necessidade de qualificação e experiência profissionais e delega para o Presidente da República o provimento dos cargos de Direção Superior. O segundo ponto importante diz respeito a natureza dos cargos e estabelece que os cargos de Assessoramento Superior possuem caráter mais técnico e que objetivam o assessoramento das autoridades políticas.
O Decreto nº 77.336 estabeleceu ainda os níveis hierárquicos em que os cargos em comissão e as funções de confiança passaram a ser distribuídos, sendo constituídos seis níveis hierárquicos, onde os níveis 3 a 6 e dirigentes de autarquia seriam providos por ato do presidente da República, e os níveis 1 e 2 providos por ato do ministro de Estado ou dirigente de órgão integrante da Presidência da República ou de Autarquia federal.
Art. 7º - As funções de confiança e os cargos em comissão integrantes do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores serão providos:
I - por ato do Presidente da República, os classificados nos níveis 6 e 5 e os de dirigente máximo de Autarquia;
II - os demais, por ato do Ministro de Estado ou de Dirigente de Órgão integrante da Presidência da República ou de Autarquia federal, conforme o caso. Em junho de 1979, alterações importantes foram estabelecidas pelo Regime Militar. Foi sancionado o Decreto-Lei 1.660, que estabeleceu que 50% dos níveis 1 e 2 de DAS deveriam ser preenchidos por funcionários de carreira.
Outra mudança importante retirou poderes das mãos do Presidente, pois, anteriormente, os níveis hierárquicos de 3 a 6 eram providos por ato do presidente e a partir desse decreto o presidente passou a ter poder de nomeação apenas entre os níveis 5 e 6. Os níveis 1 a 4 passaram a ser preenchidos pelos ministros de Estado ou por dirigentes de órgão integrante da Presidência da República ou de autarquia federal.
“Essa mudança, pelo menos do ponto de vista formal, dava mais autonomia aos ministros e dirigentes para montar sua equipe de trabalho de forma mais ágil e em consonância com os interesses e objetivos do órgão. O caráter descentralizador dessa transformação ocorria no governo do último presidente militar, portanto, num período onde o movimento de abertura política já se esboçava” (D’ Araujo, 2009).
Em 1992, a Lei 8.460 estabeleceu o seguinte texto em relação aos quantitativos destinados para os níveis, 1, 2 e 3:
Art. 14. Os dirigentes dos órgãos do Poder Executivo deverão destinar, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos cargos de Direção e Assessoramento Superior de níveis DAS-1, DAS-2 e DAS-3 a ocupante de cargo efetivo lotado e em exercício nos respectivos órgãos.
Alterando, dessa forma, o quantitativo para o nível 3 que antes não havia determinação que fosse ocupado por funcionários de carreira.Até esse momento percebe-se um movimento no sentido de conceder mais autonomia aos ministros, visto que o presidente passou a ter poder de nomeação apenas entre os níveis 5 e 6 e os ministros passaram a nomear os níveis 1 a 4, porém oDecreto nº 838 de 1993, dispôs que:
Art. 2° Até que, em decorrência das informações prestadas, sejam reestruturados os quadros de cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS), de Cargos de Direção (CD) e de Funções Gratificadas (FG), dos órgãos e entidades da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, os atos de provimento somente poderão ser publicados no Diário Oficial da União, mediante prévia autorização da Secretaria da Administração Federal da Presidência da República.
Essa restruturação trouxe para a presidência um maior controle sobre as nomeações referentes a esses cargos. Ainda no governo Itamar, outra alteração mais radical foi efetivada através da Lei nº 8.911, aprovada pelo congresso, que determinou que 100% dos ocupantes dos cargos de DAS níveis 1 a 4 teriam que ser funcionários de carreira.
O governo do então presidente Fernando Henrique Cardoso foi marcado por várias alterações e por um investimento em uma reforma do estado mais substancial, o que levou a uma série de mudanças nas competências e ajustes no provimento dos cargos DAS. O novo governo inaugurou um processo de reforma do Estado e contou com a criação de um ministério com esse objetivo, o Ministério da Administração e Reforma do Estado.
“Como o Plano Diretor para a Reforma do Estado, implementado a partir de 1995, que se constituiu em uma tentativa de mudança do governo FHC da estrutura administrativa federal. Neste plano, o sistema de cargos DAS deveria se constituir em centro da administração gerencial por permitir recrutar quadros qualificados no setor privado ou público para desempenhar funções de direção. O sistema de DAS seria, então, um passo na direção de uma administração pública gerencial. Visão de que o Estado passa a requerer formas racionais de gestão. A incorporação dos managers, ou dirigentes públicos, portadores dos valores e saberes próprios da racionalidade econômica, permite aos políticos orientar a administração em direção à produção de melhorias de eficiência” D’ Araujo, 2009).
FHC , no início do seu mandado, emitiu a Medida Provisória Nº 813 de 1º de Janeiro de 1995 sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios. Depois dessa primeira MP, o então presidente a reeditou por 43 vezes. Várias alterações foram feitas no que diz respeito à criação e a delegação de competência para nomeação nos cargos de alto escalão na hierarquia do governo.
Segue abaixo trecho da MP Provisória Nº 813 de 1º de Janeiro de 1995:
Art. 29. Ficam criados, em cada Ministério Civil de que trata o art. 13 desta medida provisória, exceto no Ministério das Relações Exteriores, os cargos de Subsecretário de Planejamento e Orçamento, código DAS 101.5; de Subsecretário de Assuntos Administrativos, código DAS 101.5; de Chefe da Assessoria Parlamentar, código DAS 101.4; de Chefe de Gabinete da Secretaria-Executiva, código DAS 101.4; 2 (dois) de Assessor do Ministro, código DAS 102.4; e 2 (dois) de Assessor do Secretário-Executivo, código DAS 102.4.
Parágrafo único. Ficam extintos, nos Ministérios Civis, os cargos equivalentes aos de Chefe da Assessoria Parlamentar, criado por este artigo.
De acordo com o Decreto Nº 1362 de 1º de Janeiro de 1995, os ministros de Estado e os titulares de órgãos públicos passavam a ser responsáveis pelo preenchimento dos cargos em comissão de DAS-101, níveis 1 e 2, além dos de DAS-102, níveis 1 a 4, e também estabelece que a Casa civil deve ser consultada previamente em relação aos cargos de DAS-101, níveis 3 e
4, com exceção dos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, código DAS-101.4, que neste caso, deveria ser encaminhada ao presidente da República, por intermédio do Ministro chefe da Casa Civil.
Art. 1º É delegada competência aos Ministros de Estado e aos titulares dos órgãos de que trata o art. 1º da Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995, para, observadas as disposições legais e regulamentares, praticar os atos de provimento:
I - de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, códigos DAS 101, níveis 1 e 2, e DAS 102, níveis 1, 2, 3 e 4.
II - ouvida previamente a Casa Civil da Presidência da República, de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, código DAS 101, níveis 3 e 4;
III - das Funções Gratificadas FG de que trata o art.26 da Lei nº 8.216, de 13 de agosto de 1991;
IV - das Gratificações de Representação de que trata o art. 20 da Lei nº 8.216, de 1991;
V - de cargos efetivos dos respectivos Quadros Permanentes, em decorrência de habilitação em concurso público, salvo os casos previstos em lei.
§ 1º A delegação prevista no inciso II não se aplica aos cargos de Chefe de Assessoria Parlamentar, código DAS 101.4.
§ 2º A indicação para provimento dos cargos de que trata o parágrafo anterior será encaminhada ao Presidente da República por intermédio do Ministro de Estado Chefe da Casa Civil.
O Decreto N 2.947, já no segundo mandato do FHC, dispôs sobre a delegação de competência para a prática de atos de provimento no âmbito da Administração Pública Federal e trouxe algumas mudanças com o objetivo de aumentarautonomia dos Ministros de estado que passaram a ser responsáveis pelo provimento dos cargos de DAS-101 e 102, níveis 1 a 4, comosegue abaixo:
Art. 1o É delegada competência aos Ministros de Estado e aos titulares dos órgãos de que tratam o caput e os incisos II e V a VIII do art. 1o da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998,
alterado pela Medida Provisória no1.799-1, de 21 de janeiro de 1999, para, observadas as disposições regulamentares, praticar os atos de provimento: (Retificado)
I - de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS 101 e 102, níveis 1 a 4;
II - das Funções Gratificadas - FG de que trata o art. 26 da Lei no 8.216, de 13 de agosto de 1991;
III - das Gratificações de Representação de que trata o art. 20 da Lei no 8.216, de 1991; IV - de cargos efetivos dos respectivos Quadros Permanentes, em decorrência de habilitação em concurso público, salvo os casos previstos em lei.
§ 1o A indicação para provimento dos cargos de que trata o inciso I, códigos DAS 101, níveis 3 e 4, deverá ser encaminhada à apreciação prévia da Presidência da República por intermédio da Secretaria de Estado de Relações Institucionais.
§ 2o A delegação prevista neste Decreto não se aplica aos cargos de Chefe de Assessoria Parlamentar, código DAS 101.4.
Art. 2o Os Ministros de Estado poderão subdelegar aos titulares das secretarias, autarquias e fundações, sob sua supervisão, a competência de que trata este Decreto, vedada a subdelegação subseqüente.
A redação do Decreto determinava que a indicação dos DAS-101, níveis 3 e 4, no entanto, deveria ser encaminhada à apreciação prévia da Presidência da República, por intermédio da Secretaria de Estado de Relações Institucionais, e o Decreto nº 3.362, de 10 de fevereiro de 2000, alterou novamente essa regra, e a nomeação para os cargos DAS-101, níveis 3 e 4, agora deveriam ser encaminhadas à apreciação da Presidência mas por intermédio da Secretaria Geral da Presidência da República.
No governo LULA outras alterações foram realizadas. Um primeiro Decreto de 1º de Janeiro de 2003 alterou os quantitativos de cargos em comissão e funções de confiança, assim como estabeleceu nova classificação e nomenclatura para os seus níveis hierárquicos.
Art. 4o Quando da publicação das estruturas regimentais e estatutos, ressalvados o disposto em lei especial, as unidades administrativas dos órgãos da Administração Pública Federal
direta, autáquica e fundacional, exceto as que não estejam sujeitas ao Plano de Cargos da Lei no 5.645, de 10 de dezembro de 1970, para os fins de classificação de seus cargos em comissão, deverão observar a nomenclatura padrão correspondente ao nível do cargo em comissão e função gratificada na forma especificada:
I - DAS 101.6: secretário de órgãos finalísticos, dirigentes de autarquias e fundações, subsecretários de órgãos da Presidência da República;
II - DAS 101.5: chefe de gabinete de Ministro de Estado, diretor de departamento, consultor jurídico, secretário de controle interno, subsecretário de planejamento, orçamento e administração;
III - DAS 101.4: coordenador-geral, chefe de gabinete de autarquias e fundações, chefe de assessoria de gabinete de Ministro de Estado;
IV - DAS 101.3: coordenador; V - DAS 101.2: chefe de divisão;
VI - DAS 101.1: chefe de seção, assistência intermediária; VII - FG-1: chefe de seção, assistência intermediária; VIII - FG-2: chefe de setor, assistência intermediária; e IX - FG-3: chefe de núcleo, assistência intermediária.
Parágrafo único. Os cargos em comissão de gerente de programa e de gerente de projeto deverão corresponder aos níveis determinados de acordo com as situações específicas.
Art. 5o Os cargos em comissão de assessoramento nos níveis DAS 102.6, 102.5, 102.4, 102.3, 102.2 e 102.1 receberão a nomenclatura de Assessor Especial, Assessor Especial de Ministro de Estado, Assessor, Assessor Técnico, Assistente e Assistente Técnico, respectivamente.
Já o Nº 4.676, de 17 de Abril de 2003, centralizou competências e delegou mais poderes a Casa Civil, ficando essa responsável por “praticar os atos de provimento de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, níveis DAS 5 e 6, de cargos de Chefe de
Assessoria Parlamentar, código DAS 101.4, e de titulares de órgãos jurídicos da Procuradoria-Geral Federal instalados junto às autarquias, de qualquer natureza, e fundações públicas federais.”, assim como a “indicação para provimento dos cargos do código DAS 101, níveis 3 e 4, e equivalentes, deverá ser encaminhada à apreciação prévia da Presidência da República, por intermédio da Casa Civil”.
O Decreto nº 4.734, de 11 de junho de 2003 delega ainda mais poderes para a Casa Civil, como em redação data pelo Art. 1º E 2º:
§ 1o O Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República exercerá, ainda, a delegação de competência de que trata este artigo relativamente à Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, à Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca, à Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, à Secretaria Especial dos Direitos Humanos, à Secretaria Especial de Políticas para a Promoção da Igualdade Racial, ao Gabinete Pessoal do Presidente da República, à Secretaria de Imprensa e Divulgação da Presidência da República, à Assessoria Especial do Presidente da República e ao Porta-Voz da Presidência da República.
§ 1o O Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República exercerá, ainda, a delegação de competência de que trata este artigo relativamente às Secretarias Especiais da Presidência da República, ao Gabinete Pessoal do Presidente da República, ao Núcleo de Assuntos Estratégicos e à Assessoria Especial do Presidente da República. (Redação dada pelo Decreto nº 6.125, de 2007)
§ 2o Para os fins do disposto no caput, os Ministros de Estado e as autoridades referidas no § 1o encaminharão à Casa Civil da Presidência da República, mediante Aviso, as propostas para o provimento de cargos, acompanhadas das respectivas minutas de portaria.
Dessa forma o provimento de todos os níveis de DAS,deveriam ser encaminhados para o ministro da Casa Civil. Os cargos 5 e 6 que antes foram sempre de nomeação exclusiva da Presidência de República passa ser delegada, pela primeira vez, para outro órgão, e os Cargos DAS 1 a 4, que eram de competência dos Ministros de Estados, agora contavam com a prerrogativa das propostas serem encaminhadas previamente a Casa Civil.
Ao mesmo tempo, a Portaria nº 1.056, de junho de 2003, subdelegou aos ministros de Estado competência para praticar atos de provimento dos cargos de DAS dos níveis 1 ao 4, e a indicação para provimento dos cargos, código DAS 101, níveis 3 e 4, e equivalentes, volta a
ser encaminhada à apreciação prévia da Presidência da República, por intermédio da Casa Civil.
A última alteração realizada pelo governo Lula, e que teve grande impacto, aconteceu em 21 de julho de 2005, com o Decreto nº 5.497. Este Decreto estabeleceu quantitativos mínimos de funcionário de carreira, com o objetivo de restringir nomeações de pessoas externas ao serviço público, estabelecendo limites de contratação para cada nível hierárquico dos cargos DAS, ficando assim estabelecido: 75% dos cargos de DAS, níveis 1 a 3, e 50% dos cargos de DAS, níveis 4, deveriam ser ocupados, exclusivamente, por servidores de carreira.
A última alteração realizada no âmbito dos Cargos comissionados foi feita pelo Decreto Nº 9.021, de 31 de Março de 2017, no governo Michel Temer, alterando o Decreto no 5.497, de 21 de julho de 2005, e dispôs sobre o provimento de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, níveis 1 a 4, por servidores de carreira, no âmbito da administração pública federal, estabelecendo que 50% do total de cargos em comissão DAS, níveis 1, 2, 3 e 4 e 60% do total de cargos em comissão DAS, níveis 5 e 6 deverão ser ocupados por funcionários de carreira.
No caso dos cargos DAS 4, o percentual de 50% não foi modificado pelo novo Decreto. A alteração mais impactante, portanto, diz respeito aos cargos DAS 1 a 3, cuja exigência de ocupação mínima por servidores de carreira foi reduzida de 75% para 50%.
Podemos concluir que vários movimentos foram feitos na definição dos cargos em comissão no governo federal brasileiro. Em um primeiro momento esses cargos foram criados com o objetivo de profissionalização e especialização da administração pública, mas ao mesmo tempo os cargos em comissão foram criados como cargos de confiança, ou seja, são cargos que desde a sua criação visam atender um papel político dentro da burocracia.
“O objetivo principal da criação desses cargos era tornar a administração pública mais eficiente e possibilitar um processo
de desburocratização dos serviços públicos. Tinha-se como meta estabelecer normas sobre a organização da administração federal e diretrizes para a reforma administrativa, além de outorgar ao Executivo competência para estruturar novos órgãos e poderes para promover a reforma” (D’ Araujo 2009).
Lameirão (2014) mostra que o processo caminhou no sentido de maior controle sobre as nomeações e redução dos graus de partidarização das escolhas. O Decreto 1.660, de Janeiro de 1079, determinou que 50% dos níveis 1 e 2 de DAS teriam que ser preenchidos por funcionários de carreira, já a Lei 8.460, de 1992, determinou, também para o nível 3, que 50% dos cargos fossem ocupados por funcionários públicos. A Lei no 8.911 de 1994 foi mais radical e determinou que 100% dos ocupantes dos cargos de DAS níveis 1 a 4 teriam que ser funcionários de carreira, porém essa lei não resistiu as pressões políticas e foi revogada.
De forma geral, podemos concluir que desde o governo Militar delegou-se aos ministros de Estado a competência para nomear os titulares dos cargos de DAS dos níveis 1 ao 4, com algumas alterações em determinados mandatos, e cabendo ao presidente da República os atos de provimento para os postos de DAS 5 e 6, que são os níveis mais altos da administração pública federal.
No governo Lula o controle presidencial em relação às nomeações políticas se tornou mais evidente, centralizando muito poder a Casa Civil. Essa centralização de poderes pode significar a necessidade de maior controle e supervisão dos integrantes da coalizão de governo.
A última alteração, no sentido de modificar os graus de partidarização e limitar a contratação de pessoas externas ao serviço público, se deu no governo Michel, sendo a primeira vez em que os cargos de maior nível hierárquico, níveis 5 e 6, que sempre foram considerados os “Homens de confiança” do Presidente, passaram a contar com uma limitação na sua escolha 3. Perfil dos cargos de DAS:
A sessão anterior teve como objetivo fazer uma análise da legislação a respeito dos critérios que regem o provimento de cargos em comissão no governo federal brasileiro. Esse desenvolvimento é essencial para esclarecer questões que predominam, principalmente no debate público a cerca desses cargos, predominando alegações de que são locais usados com intuito exclusivo de clientelismo, sendo usados como moeda de troca a partidos políticos.
Analisar como é composto esse grupo, como se deu a sua evolução ao longo dos anos, quais são os efeitos das mudanças que regem o seu provimento, é de suma importância para futuras agendas de pesquisa que tratam da Politização no poder Executivo.
Observando primeiramente o total de cargos de DAS ao longo dos anos de 1999 a 2016, percebemos um crescimento de aproximadamente no quantitativo, porém com um inicio de queda acentuada a partir de 2015.
Os DAS 4, 5 e 6 apresentam um crescimento, sendo que houve aumento no total desses cargos em todos os anos. O quantitativo dos DAS 1 e 2 demonstra, por sua vez, oscilação nesse período, como podemos perceber no gráfico 2.
Gráfico 1 - Evolução do quantitativo dos cargos DAS de 1999 a 2016
Fonte : Siape. Elaboração própria 0 5000 10000 15000 20000 25000 De z 1999 De z 20 00 De z 2001 De z 2002 De z 2003 De z 2004 De z 2005 De z 2006 De z 2007 De z 2008 De z 2009 De z 2010 De z 2011 De z 2012 De z 2013 De z 2014 De z 2015 De z 2016 Série1
Gráfico 2 -Evolução do quantitativo dos cargos DAS de 1999 a 2016, por nível hierárquico
Se colocarmos uma lupa no período que vai de JAN/16 a MAI/17 observamos uma queda de acentuada no total de cargos DAS.
Gráfico 3 – Total de cargos DAS no Governo federal brasileiro de Jan/16 a Mai/17
Fonte : Siape. Elaboração própria
Os ocupantes de cargos DAS que são servidores de carreia, ou seja, servidores com vínculo, estão presentes especialmente no nível 5 e em menor número no nível 6, ao longo dos anos examinados. Podemos dizer que conforme aumenta o salário e a hierarquia, menor será a quantidade dos DAS que pertencem aos quadros do governo federal.
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000
TOTAL DAS
TOTAL DASA tendência, quando consideramos o conjunto dos cargos comissionados, mostra que a quantidade de pessoas com vinculo é superior a pessoas sem vínculo com a administração pública ocupando esses cargos. Essa superioridade pode ser explicada, sobretudo em relação aos cargos de nível inferiores, 1, 2 e 3, que tem regras de provimento, que variaram ao longo dos anos, passando de 75% em 2005 para 50% na atual legislação.
Especificamente, quando observamos o ano de2005, ano em que o Decreto nº 5.497 foi baixado, observa-se um pequeno decréscimo no quantitativo de pessoas sem vínculo, mas logo após 2005 volta a subir e em 2015, acompanhado a tendência de queda do total de cargos comissionados, sofre nova queda.
Gráfico 4 - Cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS) por situação de vínculo
Fonte : Siape. Elaboração própria -2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 Jan /201 7 Mar/2 01 7 Ma i/20 17 Com vínculo Sem vínculo
Gráfico 5 - Participação dos servidores de carreia nos níveis 5 e 6
Fonte : Siape. Elaboração própria
O escalonamento dos cargos DAS é feito em níveis ascendentes de complexidade de atribuições, responsabilidade e, por via de consequência, da remuneração. Adiferença na remuneração explica, por exemplo, por que os cargos de nível mais baixo contam commaior número de servidores com vínculo com administração Pública, pois como o salário é menor se justifica o recebimento do cargo comissionado como um complemento a remuneração total do servidor. O gráfico 6, mostra a diferença de remuneração entre os diferente níveis hierárquicos, considerando a média global do salário dos diferentes níveis, para o ano de 2016.
Gráfico 6 – Média da remuneração Global nos diferentes níveis hierárquicos dos cargos DAS 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2016 2015 2014 2013 DAS 5 DAS 6
Fonte : Siape. Elaboração própria
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DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6
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