Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial

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Industrial

Carta IEDI

Bancos públicos e transição verde, segundo a UNCTAD

Sumário

O papel dos bancos públicos vem ganhando novo significado a partir da crise financeira global de 2008-2009, reafirmando sua importância para a promoção do

desenvolvimento econômico e social dos países. É o que argumenta a UNCTAD, departamento das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento, em seu último relatório Trade and Development Report: Financing a Global Green New Deal. Esta Carta IEDI analisa as considerações da UNCTAD a respeito dos bancos oficiais, reunidas no capítulo intitulado “Making Banks Work Better for Development” do referido relatório. Nele, busca-se enfatizar a centralidade dos bancos públicos no fomento ao desenvolvimento social e ambientalmente sustentável.

O tema deve ganhar ainda mais projeção no mundo pós pandemia, devido à ampliação dos mecanismos não tradicionais de política monetária e da atuação das diferentes instituições financeiras oficiais durante a crise de Covid-19.

A UNCTAD adota um conceito amplo do sistema público de fomento, composto por bancos centrais, bancos de desenvolvimento, bancos comerciais e fundos de riqueza soberana. A articulação entre essas instituições, desde que inserida em uma estratégia de desenvolvimento, contribuiria para o financiamento dos processos de mitigação das mudanças climáticas globais e de transformação estrutural dos países para uma

transição verde.

A visão defendida no relatório da UNCTAD é que esta articulação entre bancos públicos poderia se tornar uma fonte crucial de financiamento de um “Global Green New Deal”, compreendido como um grande pacto internacional baseado em projetos de

investimento e tecnologias verdes que contribuiriam para o alcance das metas de desenvolvimento sustentável das Nações Unidas, previstas para 2030.

O argumento de fundo é que dado o elevado volume de recursos requeridos e os

grandes riscos envolvidos nessa estratégia (inclusive riscos tecnológicos), a articulação das distintas instituições públicas de crédito de cada país e os bancos multilaterais

constituiria um circuito adicional de financiamento ao setor privado, com características de prazo, custo e nível de rentabilidade mais compatíveis com o enfrentamento dos desafios.

Aos países em desenvolvimento, caberia fazer uso de tais fontes de recursos para

financiarem seus processos de transformação estrutural. Vale a ressalva de que, se essas conclusões já eram percebidas antes da crise atual decorrente da pandemia de Covid-19, a atuação governamental recente, inclusive por meio dos bancos públicos em muitos países, denota um espaço de atuação ampliado e necessário para essas instituições no processo de desenvolvimento nacional.

Nesse sentido, A UNCTAD destaca alguns pontos de articulação entre instituições públicas de fomento para uma agenda pró-desenvolvimento:

• Apoio dos bancos centrais ao alcance de metas sustentáveis, coordenando a atuação das demais instituições financeiras;

• Ampliação de garantias e funding dos bancos de desenvolvimento para concessão de empréstimos direcionados às necessidades econômicas, sociais e ambientais;

• Integração entre iniciativas nacionais e a atuação de bancos regionais e multilaterais;

• Destinação de parte dos recursos de fundos de riqueza soberana para financiamento das atividades de bancos de desenvolvimento;

• Readequação das avaliações de agências de classificação de risco de crédito frente às necessidades atendidas pelas instituições financeiras públicas;

• Adoção de uma agenda explícita e coordenada de financiamento público de iniciativas voltadas à reversão das mudanças climáticas.

Crédito público e desenvolvimento

A crise financeira global de 2008/2009 revelou as consequências dos mercados

altamente desregulados das últimas décadas. Apesar da expansão de crédito e de fluxos de capitais, os investimentos produtivos – tanto privados como públicos – não

responderam na mesma magnitude. Este diagnóstico é apontado no Capítulo 6 do relatório Trade and Development Report, de 2019, elaborado pela UNCTAD (United

Nations Conference on Trade and Development).

Frente à crise, porém, o papel dos bancos públicos foi reavivado. Por um lado, o sistema bancário privado mostrou-se insuficiente para promover o desenvolvimento. Por outro, reconheceu-se a função anticíclica desempenhada pelas instituições públicas, tão

Estimativas do Banco Mundial apontam que a participação dos bancos públicos nos ativos totais do setor bancário global chegava a 25% em 2012, o que seria ainda maior se considerado um espectro mais amplo de instituições de caráter público, como bancos centrais, bancos multilaterais e fundos de riqueza soberana. A cobertura geográfica dos bancos públicos também é vasta, uma vez que estão presentes na grande maioria dos países.

Com o fortalecimento das relações entre economias emergentes nas últimas décadas, diversas instituições de fomento se formaram e se expandiram. O Novo Banco de Desenvolvimento (NDB), fruto da parceria entre os países denominados de BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), e o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (AIIB) são exemplos disso. Tanto o Banco Islâmico de Desenvolvimento como a Corporação Andina de Fomento (CAF) também ampliaram sua escala e escopo de atuação. Tal movimento denota as recentes iniciativas de se aumentar o montante de recursos disponíveis ao financiamento de países em desenvolvimento, outrora muito dependentes dos bancos de desenvolvimento multilaterais.

Soma-se a isso a atuação de outras instituições, como as de fomento às exportações e importações, as companhias de seguros e os fundos de riqueza soberana. Capitalizados pelos governos a partir, por exemplo, das receitas de royalties com as exportações de

commodities ou mesmo empréstimos dos bancos centrais ou tesouros nacionais, os

fundos soberanos apresentam, em alguns casos, mandatos de desenvolvimento. De acordo com dados da UNCTAD, seriam 61 fundos ao redor do mundo, totalizando cerca de US$ 7,9 trilhões em ativos, dos quais quase US$ 6,4 trilhões estariam reunidos em 41 fundos em regiões em desenvolvimento, sobretudo na Ásia (15 fundos com um total de US$ 3,6 trilhões de ativos) e no Oriente Médio (12 fundos com um total de US$ 2,6 trilhões de ativos).

A crescente defesa dos bancos públicos ao redor do mundo na última década não significa, entretanto, unanimidade. A UNCTAD cita o exemplo brasileiro do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Muito utilizado para a recuperação econômica após a crise financeira global e uma das principais fontes de financiamento do investimento de longo prazo no país, o banco tem adotado, mais recentemente, uma política de redução dos empréstimos e de suas fontes de funding por meio da devolução de recursos ao tesouro nacional. Outro exemplo é a Índia, onde existem pressões para a privatização de bancos públicos.

De todo modo, para a UNCTAD é inegável a expansão das instituições públicas de fomento ao redor do mundo, as quais também poderiam atuar no financiamento dos grandes projetos de investimento necessários para o alcance das metas de

desenvolvimento sustentável das Nações Unidas e para a concretização de um Global

Green New Deal com vistas à transição energética e à mitigação dos efeitos das

mudanças climáticas.

que o setor privado poderia financiar os volumosos investimentos em infraestrutura e novas tecnologias, o relatório da UNCTAD destaca que as características desses

investimentos exigem um capital paciente e catalisador, aspectos que tendem a ser assegurados mais facilmente pelo capital público, uma vez que envolvem prazos maiores e retornos incertos.

A atuação dos bancos públicos é claramente diferente, em natureza e orientação, se comparada à do setor bancário privado. Priorizam-se projetos em que os benefícios sociais e de desenvolvimento excedam os retornos puramente privados, inclusive por períodos mais longos e diante de um ambiente mais incerto, em setores ou localidades de pouco interesse privado, e direcionados mesmo a tomadores menores, sem colaterais ou histórico de crédito.

Além disso, refletindo seu mandato, bancos públicos tendem a oferecer empréstimos sob condições mais favoráveis do que bancos privados comerciais e, embora possa se requerer a obtenção de lucros, esta não deve se constituir a única medida de sucesso nas atividades das instituições financeiras públicas, como geralmente é no caso das

instituições privadas.

Diante disso, faz-se necessário maior capitalização dos bancos públicos, a fim de arcarem com as necessidades futuras de financiamento, e exige-se um mandato explícito a essas instituições para que valorizem seus retornos sociais acima dos retornos financeiros.

Ainda assim, a mera existência de bancos públicos não garante a promoção do desenvolvimento. Para que isso ocorra, as instituições públicas precisam estar articuladas em estratégias mais amplas, com outras instituições financeiras, que fomentem o desenvolvimento sustentável e inclusivo.

Nesse sentido, o relatório da UNCTAD aponta cinco características que determinam a extensão pela qual as instituições públicas podem ser catalisadoras e transformadoras e, assim, fomentar o crescimento inclusivo e as metas de desenvolvimento sustentável: • Valorização de um mandato claro para os bancos públicos com o objetivo de alcançar resultados de desenvolvimento sustentável, de modo a considerar os retornos econômicos e sociais para além dos retornos financeiros dos projetos financiados. • Garantia de fontes confiáveis e no montante suficiente para viabilizar a escala de operação das instituições e o cumprimento de seu mandato, especialmente a partir de recursos do banco central e do tesouro nacional, uma vez que a dependência de

depositantes e de mercados de capitais privados, bem como avaliação das agências de classificação de risco, tende a limitar os padrões de empréstimos.

• Promoção de uma articulação mais próxima e consistente com outras instituições financeiras em uma rede que tenha no ápice o banco central e esteja alinhada a um plano de desenvolvimento e à adoção de outras políticas públicas.

• Monitoramento do desempenho a partir da conexão entre apoio financeiro público e resultados obtidos, com vistas a priorizar o alcance de metas econômicas e sociais de longo prazo.

• Transformação das instituições bancárias e financeiras para torná-las mais transparentes e responsáveis em suas atividades dentro dos contextos sociais em que estão inseridas.

instituições

A seguir, busca-se aprofundar as discussões acerca dos canais pelos quais, para a UNCTAD, as instituições públicas poderiam contribuir para o financiamento do

desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, subdivide-se a discussão em três partes: a primeira se refere aos bancos centrais, a segunda trata dos bancos públicos nacionais e a terceira envolve outras instituições importantes, como bancos regionais, fundos de riqueza soberana e agências de classificação de risco de crédito.

Bancos Centrais

As evidências históricas, segundo o relatório da UNCTAD, apontam que os bancos centrais foram importantes nos esforços governamentais para promover as mudanças estruturais necessárias às experiências bem-sucedidas de desenvolvimento.

A Grande Depressão dos anos 1930 e a Segunda Guerra Mundial marcaram uma inflexão na atuação dos bancos centrais de países avançados, uma vez que ampliaram suas funções enquanto reguladores do sistema bancário e incentivadores do processo de reconstrução das economias nacionais no pós-guerra. Articulados dentro de uma estratégia mais ampla de desenvolvimento, os bancos centrais se utilizaram de diversos instrumentos, como o direcionamento de crédito a setores e atividades específicas a taxas de juros mais baixas.

Tais experiências, no entanto, contrastam com a abordagem assumida pelos bancos centrais após 1980. Passou-se a predominar a ideia de bancos centrais independentes em relação ao governo e com foco exclusivo sobre a estabilidade de preços. Sob esta nova visão, mudanças significativas ocorreram, segundo a UNCTAD, no sentido de restringir os mandatos dos bancos centrais e suas formas de atuação, cuja principal função funda-se na condução da política monetária segundo o regime de metas de inflação.

Este papel foi, em parte, contestado na crise financeira de 2008-2009. A crise

evidenciou como os bancos centrais poderiam se adaptar e modificar sua atuação frente a cenários econômicos adversos. Muitos bancos centrais passaram a perseguir objetivos mais amplos, injetando moeda para estimular a atividade econômica e buscando

garantir a estabilidade financeira.

Esse movimento de maior ativismo dos bancos centrais ganha ímpeto com a

necessidade de responder aos desafios das mudanças climáticas. Assim, a UNCTAD reconhece a importância que estas instituições podem desempenhar em relação a um possível Global Green New Deal.

Nesse sentido, o papel dos bancos centrais deve ser pensado a partir da atuação conjunta com outras instituições de fomento ao desenvolvimento. Uma atuação mais ampla poderia contribuir para a criação de crédito e a orientação do sistema bancário em fomentar a transformação do investimento, da produção e do consumo.

Alguns bancos centrais, como o Banco da Inglaterra, já reconhecem os riscos colocados pelas mudanças climáticas sobre o funcionamento e a estabilidade do sistema

financeiro, o que justificaria a implementação de medidas para mitigá-los. A oferta de crédito a taxas menores que as de mercado a instituições financeiras que apoiam o financiamento de atividades sustentáveis é um exemplo de uma política mais ativa por parte dos bancos centrais.

De acordo com o relatório da UNCTAD, algumas políticas poderiam ser adotadas pelos bancos centrais, mesmo sem ampliar o foco de seus mandatos, como forma de

contribuir nesse processo de transição para uma economia verde e de minimizar os riscos associados a este movimento. São elas:

• Adoção de novas abordagens analíticas para a modelagem macroeconômica e testes de estresse, incorporando a exposição aos riscos de mudanças climáticas, em especial naqueles países mais dependentes da produção de combustíveis fósseis.

• Ampla divulgação desses riscos para permitir maior ciência dos investidores acerca do grau de exposição de seus portfólios em instituições financeiras.

• Alterações na regulação e nos instrumentos financeiros de forma a favorecer investimentos menos intensivos em carbono, os quais, no cenário atual, permanecem vistos como arriscados e, portanto, apresentam menor liquidez no mercado. Nesse sentido, menores exigências de capital para tais investimentos ou mesmo maiores incentivos creditícios a setores verdes em comparação àqueles intensivos em carbono seriam formas de direcionar o processo de transformação estrutural necessário às economias para preservar o meio ambiente.

• Realização de um green quantitative easing (afrouxamento monetário verde), no qual as compras de títulos corporativos pelos bancos centrais favoreçam as firmas de baixa emissão de carbono e não o contrário, como se verifica atualmente. Grandes empresas, mais intensivas em carbono, são aquelas com melhor histórico de crédito, títulos menos arriscados e, assim, tornam-se mais favorecidas. Um programa paralelo para compra de ativos financeiros atrelados a investimentos verdes poderia ser criado, de modo a prover maior liquidez, por exemplo, aos mercados de títulos verdes.

Bancos públicos nacionais

Assim como os bancos centrais, os bancos públicos nacionais podem desempenhar uma tarefa importante em executar políticas de fomento a um modelo de negócio mais sustentável. Diferentemente dos bancos privados, os bancos públicos possuem mandatos mais orientados ao desenvolvimento econômico e social.

Suas estratégias de crédito funcionam como instrumento para alcance de tais objetivos. Projetos de investimento de longo prazo em infraestrutura podem não encontrar

suporte e pesquisa para criar e ampliar mercados, bem como atuar na função de financiadores e coordenadores de novos investimentos.

A crise de 2008-2009 contribuiu para resgatar a proeminência de tais instituições no financiamento dos investimentos e na atuação anticíclica diante da escassez de crédito privado. As experiências nacionais variam significativamente. No Brasil e na China, por exemplo, a relação crédito/PIB dessas instituições se expandiu fortemente. Na Índia, ao contrário, houve relativa estagnação dessa relação nos anos 2000. Mesmo no Brasil, nos últimos anos, verificou-se uma inflexão na atuação anterior, refletida na redução da concessão de empréstimos pelo BNDES.

É importante ressaltar que a atuação dos bancos de desenvolvimento depende, em grande medida, de suas fontes de funding. Diferentemente das instituições bancárias que recebem depósitos, suas operações acabam limitadas pelos canais de financiamento

que possuem. Maior estabilidade nas fontes de funding garante que possam exercer de maneira mais ampla suas estratégias de concessão de crédito para atividades não contempladas pelos bancos privados.

O relatório da UNCTAD realiza uma análise de 13 bancos públicos comerciais e de desenvolvimento de 9 países (Brasil, China, Índia, Malásia, México, Coreia do Sul, Rússia, África do Sul e Turquia).

A análise mostra um grupo diverso de bancos em relação ao seu grau de propriedade estatal, suas fontes de financiamento e seus padrões de empréstimos. Deriva-se da análise que os padrões de propriedade e de funding dos bancos afetam a natureza dos empréstimos.

Os três maiores emprestadores – China Development Bank (CDB) na China, Korean

Development Bank (KDB) na Coreia do Sul e BNDES no Brasil – são de propriedade

estatal e suas fontes de financiamento estão atreladas a passivos de longo prazo. Consequentemente, seus balanços anuais indicam que de 83% a 100% de seus

empréstimos totais se destinam a setores produtivos, sendo uma parcela importante direcionada à infraestrutura: ao menos 70% no caso do CDB e 38% no caso do BNDES. Ao mesmo tempo, bancos com maior dependência de depósitos de clientes possuem menor ênfase no financiamento de projetos de infraestrutura, sobretudo em razão do prazo mais curto de seus passivos. No caso dos bancos turcos Halkbank e Vakifbank, que dependem, sobretudo, de depósitos bancários, apenas 24% e 21% de seus

Outras instituições de fomento

Além do papel dos bancos centrais e dos bancos públicos nacionais, outras instituições de fomento podem cumprir papel importante em um novo arranjo para financiamento de investimentos mais alinhados ao desenvolvimento sustentável. Destacam-se os bancos de desenvolvimento regionais, os fundos de riqueza soberana e as agências de classificação de risco de crédito.

A respeito dos bancos de desenvolvimento regionais, o relatório da UNCTAD indica a expansão das atividades de bancos em países emergentes, em particular as experiências a partir da criação do Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) e do Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (AIIB). Seus recursos e seus mandatos orientados ao desenvolvimento sinalizam diferenças em relação aos bancos multilaterais tradicionais, embora precisem expandir suas bases de capital que lhes permitam uma atuação ainda maior.

A injeção de recursos de fundos soberanos ou de reservas internacionais é apontada como uma possível estratégia nesta direção, além da constituição de redes de

financeiras.

No contexto da União Europeia, por exemplo, há propostas para que o Banco Europeu de Investimento emita títulos associados a investimentos verdes por meio da rede de bancos públicos espalhados pelos diversos estados-membros, tendo como fiador principal o Banco Central Europeu, no caso de necessidade de compra dos títulos. Os fundos de riqueza soberana também poderiam representar fonte importante de capital para ampliar as bases de operação dos bancos públicos. Dessa forma, poderiam oferecer apoio público mais direto às necessidades de países em desenvolvimento. Com ativos totais equivalentes a US$ 7,9 trilhões e concentrados especialmente na Ásia e no Oriente Médio, os fundos soberanos possuem tamanho maior do que muitos bancos de desenvolvimento.

Tais fundos poderiam ter parte de seus recursos destinada a capitalizar os bancos públicos ou poderiam atuar como parceiros em projetos de maior risco, porém com potencial de elevados retornos, como em áreas tecnológicas promissoras. Outro ponto relevante dos fundos soberanos consiste em que sua presença pode propiciar maior liquidez aos mercados locais e regionais de dívida e ações, ainda que muitos deles atuem, inclusive por restrições legais, somente na compra de ativos em economias avançadas.

Nessa direção, a UNCTAD defende revisitar o papel das agências de classificação de risco de crédito. As avaliações feitas por essas agências, baseadas nas regras

estabelecidas pelos Acordos de Basileia – por exemplo, sobre a adequação das reservas de capital do sistema bancário –, podem restringir a escala de atuação dos bancos públicos.

Muitas vezes, a combinação entre uma avaliação de risco de crédito AAA e o alcance das metas de desenvolvimento que os bancos públicos devem perseguir se torna

inconcebível por critérios unicamente de mercado. Alternativamente, outras

instituições internacionais, como o Bank for International Settlements (BIS), poderiam contribuir na função de supervisionar instituições públicas de fomento.

Uma agenda para repensar o sistema público de fomento

A conclusão do relatório da UNCTAD aponta para o papel ativo que o sistema público de fomento pode exercer diante dos desafios que se colocam para a implementação de um Global Green New Deal, especialmente em países em desenvolvimento. Sugerem-se, assim, algumas iniciativas de política que decorrem das discussões anteriores: 1. Bancos de desenvolvimento e outras instituições de financiamento de longo prazo devem estar integrados a uma estratégia pró-desenvolvimento, que possua os bancos centrais como principais coordenadores e esteja articulada com outras políticas governamentais e metas de desenvolvimento nacionais.

2. Bancos centrais podem ampliar seu escopo de atuação, para além do enfoque restrito dado ao controle da inflação, expandindo, por exemplo, o apoio ao financiamento para combater as mudanças climáticas.

3. Bancos centrais podem, ainda, apoiar em sua totalidade a emissão de títulos e finanças verdes por bancos públicos e governos, inclusive exercendo a função de comprador de última instância de tais títulos.

4. Governos devem preservar seus espaços de implementação de políticas, evitando que acordos internacionais de comércio e de investimento limitem a capacidade de seus bancos centrais de utilizarem medidas macroprudenciais.

5. Bancos de desenvolvimento necessitam de maior apoio para ampliarem seu

financiamento ao desenvolvimento, o que passa por permitir mais empréstimos a partir dos níveis correntes de capital e também expandir suas bases de capitalização.

6. Bancos de desenvolvimento também precisam ter seus incentivos alinhados, a fim de que preocupações com a sustentabilidade financeira não inviabilizem empréstimos a projetos orientados ao desenvolvimento, cujos retornos financeiros possam ser baixos. 7. Governos devem mostrar apoio incondicional aos bancos de desenvolvimento em seus mandatos pró-desenvolvimento, de forma a transmitir maior confiança nos mercados de capitais.

8. Acionistas devem ter seus rendimentos provenientes dos bancos públicos neles reinvestidos.

9. Fundos de riqueza soberana podem ter parte dos recursos direcionada às

necessidades de desenvolvimento, inclusive para apoiar bancos de desenvolvimento. 10. A adoção de métricas de desempenho e sistemas de relatórios mais adequados à mensuração das contribuições sociais e econômicas das instituições públicas de

financiamento pode ajudar a reequilibrar a tensão existente entre viabilidade financeira e efetividade econômica percebida.

11. O apoio à colaboração e ao compartilhamento de tecnologias, experiências e finanças entre instituições de financiamento do desenvolvimento deve ser ampliado. 12. Países em desenvolvimento devem garantir que o arcabouço regulatório bancário considere aspectos específicos de bancos públicos e bancos de desenvolvimento, compreendendo, por exemplo, a adaptação de regras dos Acordos de Basileia aos mandatos pró-desenvolvimento dos bancos de desenvolvimento, ao invés de um tratamento genérico.

13. Restrições impostas por requerimentos de agências de risco de crédito também precisam ser revistas, buscando reequilibrar os mandatos pró-desenvolvimento dos bancos públicos e a manutenção de um status AAA para suas finanças.

14. A adequação de capital de instituições públicas de fomento pode ser conduzida por agências externas críveis e com conhecimento específico sobre tais instituições, como o BIS.

15. As avaliações realizadas por agências internacionais de classificação de risco de crédito, que seguem à risca as regras de Basileia, poderiam ser flexibilizadas, de modo a reconhecerem os mandatos dos bancos de desenvolvimento e o fato de que são, em grande parte, de propriedade do governo.

16. A criação de crédito verde e de um programa de afrouxamento monetário nessa direção, embora pouco factível a países em desenvolvimento, dado o risco de crises cambiais ou de balanço de pagamentos, pode ser adotada por bancos em economias desenvolvidas com o propósito de apoiar investimentos verdes nos países em

desenvolvimento.

17. Novas abordagens analíticas para modelagem macroeconômica por parte dos bancos centrais são necessárias, buscando incorporar a exposição aos riscos das mudanças climáticas.

18. Por fim, para a UNCTAD, é igualmente essencial revisitar a modelagem analítica relacionada aos efeitos das políticas de austeridade, em termos de desigualdade, deflação e demanda reprimida.

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