1 Número 213
Sessões: 2 e 3 de setembro de 2014 PLENÁRIO
1. As boas práticas administrativas impõem que as atividades de fiscalização e de supervisão de contrato devem ser realizadas por agentes administrativos distintos (princípio da segregação das funções), o que favorece o controle e a segurança do procedimento de liquidação de despesa.
Pedidos de Reexame interpostos por gestores da Superintendência Regional do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes no Estado do Paraná (Dnit/MT) requereram a reforma de deliberação do TCU pela qual os responsáveis foram condenados ao pagamento de multa em razão, dentre outras irregularidades, da “emissão fraudulenta dos Boletins de Desempenho Parciais, a partir da inclusão de dados falsos no Sistema de Acompanhamento de Contratos (SIAC)”. Ao analisar o ponto, o relator, reiterando o exame realizado pelo relator a quo, consignou que houve “irregularidades nos procedimentos de aprovação das medições, no tocante à identificação dos verdadeiros responsáveis pela fiscalização dos contratos e à segregação de funções no que tange a essa atividade”. Destacou que a fiscalização empreendida pelo Dnit nos contratos envolvidos “não cumpriu os normativos internos do próprio órgão nem as portarias de designação de fiscalização”. Nesse sentido, ressaltou o relator que quem atestou a execução dos serviços não foi o fiscal designado pelo órgão, mas o Chefe do Serviço de Engenharia, “que, além de não comparecer a campo para verificar a real execução das obras, deixou de exercer o trabalho de supervisão do fiscal, conforme impõe o Regimento Interno e o princípio da segregação de funções”. Em relação a alegação dos recorrentes de que “a superintendência do DNIT participou apenas da fase de liquidação, sendo as demais fases da despesa (empenho e pagamento) realizadas por outras áreas”, ressaltou o relator que a segregação das etapas de liquidação e pagamento “não elimina a necessidade, inclusive por imposição regimental, de separação das atividades de fiscalização e atesto dos serviços realizados e, em seguida, de supervisão dos trabalhos anteriores”. Por fim, concluiu pela improcedência das alegações recursais quanto ao ponto, consignando que “as boas práticas administrativas, impõem que as atividades de fiscalização, descritas na Norma Dnit 097/2007 – PRO, e de supervisão, conforme o Regimento Interno do Dnit, devem necessariamente ser realizadas por agentes administrativos distintos, o que favorece o controle e, portanto, a
2 segurança do procedimento de liquidação de despesa”. Seguindo o voto da relatoria, o Plenário do Tribunal manteve a sanção imposta aos recorrentes. Acórdão 2296/2014-Plenário, TC 001.359/2009-2, relator Ministro Benjamin Zymler, 3.9.2014.
2. A comparação entre preços de licitações realizadas em momentos distantes, utilizando-se a aplicação de índices econômicos como fator de atualização, especialmente se empregados índices não específicos, não constitui, por si só, método hábil a demonstrar a ocorrência de sobrepreço, pois tende a promover distorções nos valores confrontados. Representação formulada por unidade técnica apontou a ocorrência de possíveis irregularidades em pregão eletrônico para registro de preços conduzido pela Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério das Minas e Energia (CGRL/MME), objetivando a contratação de serviços de informática. Dentre elas, a unidade instrutiva sinalizou a existência de sobrepreço em alguns dos itens licitados, fundamentando o achado pela comparação de preços praticados em licitações semelhantes realizadas por outros órgãos da Administração Federal, dois anos antes, corrigidos pelo Índice Geral de Preços do Mercado (IGP-M). Promovidas as oitivas regimentais, a CGRL/MME contraditou que o índice adequado à comparação de preços seria a variação cambial do dólar, pois os bens e serviços de informática sofrem influência da moeda norte-americana. A empresa vencedora do certame, por sua vez, defendeu que se deveria usar um índice que refletisse parte da variação cambial e o IGP-M acumulado no período entre as licitações. Em ambos os cálculos, em vez de sobrepreço, haveria economia ao órgão licitante. Ao analisar o caso, o relator sustentou que “a simples aplicação de índices econômicos tende a promover distorções nos valores a serem comparados, especialmente na hipótese de serem utilizados índices com destinação diversa à do objeto atualizado”. Ressaltou que “muito embora a unidade técnica apresente o entendimento de que o IGP-M deva ser utilizado em face de estar previsto nos contratos e de refletir, parcialmente, a variação do dólar americano, deve ser notado que tal índice não contempla as especificidades do mercado de prestação de serviços de informática”. Após descrever a composição do IGP-M, descrita pela Fundação Getúlio Vargas como resultado da média ponderada de três índices de preços, o relator afirmou que os equipamentos de informática estão contemplados no Índice de Preços ao Produtor Amplo (IPA-M), responsável por 60% do IGP-M, e que esses equipamentos têm peso diminuto na composição do IPA-M. Assim, na ótica do relator, não é adequado “supor que o IGP-M reflete com razoável precisão [a
3 variação de] os valores de mercado dos serviços contidos no certame sub examine”. Sobre a aplicação da variação cambial para fins de comparação de valores de mercado, nos moldes propostos pelo órgão licitante, o condutor do processo aduziu que “também não se mostra razoável, pois, embora existam diversos insumos que oscilem diretamente com o câmbio, há outros que são internalizados, os quais respeitam o sistema de custos vigente no Brasil”. Diante dessas ponderações, o relator evidenciou a dificuldade de promover o cotejo de preços de certames distintos, realizados em momentos diversos, concluindo que “devem preponderar, com vistas a diminuir os problemas advindos da atualização monetária por meio da aplicação de índices preestabelecidos, tanto a comparação de certames realizados em momentos mais próximos quanto o princípio da razoabilidade”. Em conformidade com o voto da relatoria, o Tribunal entendeu que não haviam elementos aptos a respaldar a ocorrência de sobrepreço apontada pela unidade técnica. Acórdão 2312/2014-Plenário, TC 004.313/2014-3, relator Ministro José Jorge, 3.9.2014.
3. A exigência de certificação emitida por instituições públicas ou privadas credenciadas pelo Inmetro para aquisições de bens e serviços de informática e automação, prevista no art. 3º, inciso II, do Decreto 7.174/10, é ilegal, visto que estipula novo requisito de habilitação por meio de norma regulamentar e restringe o caráter competitivo do certame. Representação relativa a pregão eletrônico promovido pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) para aquisição de máquinas fragmentadoras de papéis apontara, dentre outras irregularidades, a exigência, como requisito de habilitação, da certificação IEC 60.950, fundamentada na Portaria Inmetro 170/12 e no Decreto 7.174/10. A unidade técnica, ao examinar a questão, registrou que o TCU já se manifestou, mediante o Acórdão 670/2013-TCU-Plenário, no sentido de que “a exigência da certificação emitida por instituições públicas ou privadas credenciadas pelo Inmetro, prevista no inciso II do art. 3º do Decreto 7.174/2010 (...) é ilegal, visto que estipula novo requisito de habilitação por meio de norma regulamentar e restringe indevidamente o caráter competitivo do certame”. Destacou ainda a unidade técnica que, conforme a Portaria 170/12 do Inmetro, as fragmentadoras (bens de automação) não necessitam da mencionada certificação para serem comercializadas no país, e que “a ANP até poderia, discricionariamente e motivadamente, exigir que o objeto licitado possuísse as características que a certificação busca aferir (...) mas não poderia restringir o fornecimento somente àquelas empresas que detivessem tal certificado”. O relator endossou a análise
4 da unidade instrutiva, ponderando, contudo, que a diferença irrisória entre as propostas da representante desclassificada e da empresa vencedora, e a ausência de indícios de sobrepreço, não justificariam a declaração de nulidade da licitação e do contrato decorrente. Nesse sentido, considerando ainda que a exigência da certificação estava amparada em parecer jurídico, votou por que a agência reguladora fosse cientificada acerca da irregularidade. Nos termos do voto do relator, o Tribunal decidiu, no ponto, dar ciência à ANP de que “a exigência da certificação IEC 60.950 como requisito de habilitação, fundamentada na Portaria Inmetro 170/2012 e no Decreto 7.174/2010, não encontra amparo em lei”. Acórdão 2318/2014-Plenário, TC 034.167/2013-7, relator Ministro José Jorge, 3.9.2014.
Número 214
Sessões: 9 e 10 de setembro de 2014 PLENÁRIO
1. Em licitações de serviços de terceirização de mão de obra, é admitida restrição ao somatório de atestados para a aferição da capacidade técnico-operacional das licitantes, pois a execução sucessiva de objetos de pequena dimensão não capacita a empresa, automaticamente, para a execução de objetos maiores. Contudo, não cabe a restrição quando os diferentes atestados se referem a serviços executados de forma concomitante, pois essa situação se equivale, para fins de comprovação de capacidade técnico-operacional, a uma única contratação.
Representação de licitante questionara a sua inabilitação em pregão eletrônico promovido pelo Ministério das Comunicações com o objetivo de contratar empresa especializada na prestação de serviços de vigilância patrimonial. Especificamente, foram discutidos itens do edital que exigiam a comprovação da capacidade técnico-operacional por meio da apresentação de um único atestado, ou seja, sem a permissão de que fossem somados quantitativos de vários atestados. O relator afirmou que o interesse de investigar a capacidade técnico-operacional de empresas prestadoras de serviços terceirizados é, primordialmente, o de avaliar a capacidade da licitante em gerir mão de obra. Adicionou que, para tratar dessa questão, o TCU constituiu grupo de trabalho com a participação de representantes de vários órgãos da Administração Pública, cujos resultados foram apreciados por intermédio do Acórdão 1214/2013-Plenário, quando foi recomendado à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento que incorporasse à
5 IN/MP 2/2008 que “seja fixada em edital, como qualificação técnico-operacional, para a contratação de até 40 postos de trabalho, atestado comprovando que a contratada tenha executado contrato com um mínimo de 20 postos e, para contratos de mais de 40 (quarenta) postos, seja exigido um mínimo de 50%”. Após informar que a recomendação do TCU foi acatada com a edição da IN 6/2013-SLTI-MPOG, o relator asseverou que “resta permitida, portanto, a interpretação de que a exigência deveria ser demonstrada em uma única contratação, não se podendo, pois, considerar o somatório dos quantitativos referentes a mais de um atestado”. Discorrendo sobre a razão desse entendimento, o relator justificou que “se uma empresa apresenta sucessivos contratos com determinados postos de trabalho, ela demonstra ter expertise para executar somente os quantitativos referentes a cada contrato e não ao somatório de todos”. Em outros termos, prosseguiu o condutor do processo, “a demanda por estrutura administrativa dessa empresa está limitada aos serviços exigidos simultaneamente, não havendo que se falar em duplicação dessa capacidade operacional apenas porque determinado objeto executado em um exercício é novamente executado no exercício seguinte”. Assim, divergindo da unidade técnica, o relator concluiu que não há como supor “que a execução sucessiva de objetos de pequena dimensão capacite a empresa automaticamente para a execução de objetos maiores”. Não obstante a conclusão, o relator reconheceu que exceção a esse entendimento deve ser feita quando os diferentes atestados referirem-se a serviços executados de forma concomitante. Em tais situações, “para fins de comprovação de capacidade técnico-operacional, é como se os serviços fossem referentes a uma única contratação”. Exemplificando, o relator mencionou que “se uma empresa executa simultaneamente dez contratos de dez postos de serviços cada, cabe a suposição de que a estrutura física da empresa é compatível com a execução de objetos referentes a cem postos de serviços”. No caso concreto, o relator admitiu que a empresa fora inabilitada indevidamente, pois os atestados por ela apresentados indicavam o gerenciamento concomitante de 49 postos de vigilância, em cinco diferentes contratos, atestados suficientes para demonstrar mais que o dobro do mínimo de vinte postos exigidos no edital. No entanto, como não restou caracterizada a prática de ato antieconômico e como o contrato já se encontrava em execução, o Tribunal, na linha defendida pela relatoria, entendeu que o interesse público vedava a retomada do procedimento licitatório. Acórdão 2387/2014-Plenário, TC 018.872/2014-0, relator Ministro Benjamin Zymler, 10.9.2014.
6 2. Em licitações para aquisição de equipamentos, havendo no mercado diversos modelos que atendam completamente as necessidades da Administração, deve o órgão licitante identificar um conjunto representativo desses modelos antes de elaborar as especificações técnicas e a cotação de preços, de modo a evitar o direcionamento do certame para marca ou modelo específicos e a caracterizar a realização de ampla pesquisa de mercado.
Representações relativas a pregão eletrônico realizado pela Gerência de Filial Logística em Brasília (GILOG/BR) da Caixa Econômica Federal (CAIXA), para a aquisição de fragmentadoras de papel em tiras para unidades regionais, apontaram, dentre outras irregularidades, o estabelecimento de especificações restritivas no edital, que direcionavam o certame ao equipamento oferecido pelo licitante vencedor, e a inadequação do preço estimado da licitação ao valor praticado no mercado. A despeito de o órgão haver revogado o certame, o relator considerou necessário examinar os fatos apontados, visto que o procedimento irregular de elaboração do termo de referência adotado pela CAIXA poderia levar à aplicação de sanções em futuras aquisições do gênero. Registrou o relator que a CAIXA, em que pese estar adquirindo em suas unidades regionais diferentes tipos de fragmentadoras, teria estabelecido para o certame em questão especificações passíveis de serem atendidas por apenas um modelo, sem considerar outras máquinas disponíveis no mercado que atenderiam suas exigências. Para o condutor do processo, o procedimento que deveria ser adotado, em observância aos princípios da impessoalidade e da isonomia, seria a empresa pública “relacionar, dentre as fragmentadoras disponíveis no mercado, aquelas que atendem à sua necessidade. Apenas após essa identificação deve elaborar o termo de referência, pois de nada serve aquele cujas exigências não são atendidas por nenhum modelo”. Ressaltou ainda que “se apenas um equipamento ou uma marca atender a especificação, em mercado de oferta diversificada, esse termo é supostamente dirigido e portanto, passível de anulação”. Além da falha na elaboração do termo de referência, o relator apontou vício na estimativa de preços da licitação, uma vez que a CAIXA utilizou-se apenas de três cotações, fornecidas por empresas do mesmo grupo do licitante vencedor, que não satisfaziam as especificações do edital. Para ele, além de ambas irregularidades estarem relacionadas, implicaram a ocorrência de boa parte dos demais fatos noticiados nas representações. A fim de evitar a repetição das falhas nos futuros certames, votou o relator por que a GILOG/BR fosse cientificada da irregularidade, deixando contudo de apenar os responsáveis em razão da medida de precaução adotada pelos gestores ao revogar a licitação. O
7 Tribunal, diante das razões expostas pelo relator, decidiu, no ponto, cientificar a unidade da “necessidade de, antes de adquirir equipamentos, identificar um conjunto representativo de modelos disponíveis no mercado que atendam completamente as necessidades pretendidas para, em seguida, elaborar cotação de preços”. Acórdão 2383/2014 Plenário, TC 022.991/2013-1, relator Ministro José Múcio Monteiro, 10.9.2014.
SÚMULA Nº 286 – TCU
A pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferências voluntárias de recursos federais feitas com vistas à consecução de uma finalidade pública responde solidariamente com seus administradores pelos danos causados ao erário na aplicação desses recursos.
