Ponto14-AtoAdministrativo

AULA DE

DIREITO ADMINISTRATIVO I

Profª Lúcia Luz Meyer

PONTO 14 - ATO ADMINISTRATIVO

Roteiro de Aula (16 fls)

SUMÁRIO: 14.1. Introdução. 14.2. Fato e Ato jurídico. 14.3. Fato e Ato Administrativo. 14.4. Atos da Administração. 14.4.1. Atos materiais. 14.4.2. Atos de Direito Privado. 14.4.3. Ato Administrativo. 14.5. Ato Administrativo. Conceito. 14.6. Elementos e Pressupostos. 14.7. Atributos. 14.8. Perfeição. Validade. Eficácia. 14.9. Espécies principais. 14.10. Formas de Extinção ou Desfazimento.

Sensato revela-se o diagnóstico da exaustão da posição de centralidade do

conceito de ato administrativo no Direito Administrativo, tendo em vista o atual quadro das relações administrativas, no contexto das profundas transformações que se

abateram sobre o Estado e a Administração Pública. Pode-se, inclusive, falar em crise do ato administrativo, uma vez que tal conceito já não reflete mais a forma de atuação dominante da

Administração Pública em relação aos particulares, bem como não consegue abarcar a integralidade das relações Administração-Administrados. De fato, a atuação administrativa assumiu, na atual quadra histórica, uma pluralidade de formas. O ato administrativo deixou de ser a forma exclusiva (ou mesmo a mais freqüente) de atuação administrativa. Percebe-se, nesse sentido, uma proliferação de formas de atuação genéricas, tais como, as decisões-plano (vg., os

planos urbanísticos) e de formas de atuação não autoritárias, como sejam: as atuações disciplinadas pelo direito privado, as atuações contratuais e as atividades de natureza técnica.

(ROBERTÔNIO SANTOS PESSOA, Direito Administrativo moderno: a busca de um novo eixo central, disponível em

< http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3225 >)

14.1. INTRODUÇÃO:

De início vale tecer algumas considerações relativas ao modo como o Estado se manifesta no exercício de suas funções, sobremodo no exercício da função administrativa. Assim, relembre-se que o Estado exerce três funções básicas, quais sejam, a legislativa, a judiciária e a administrativa, através de seus três órgaos independentes, os Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, respectivamente. Quando o Estado, através de qualquer desses Poderes, exerce a função administrativa, temos o Estado enquanto Administração Pública falando através de atos da Administração, entre os quais situam-se os atos administrativos.

Diz CARLOS LINDENBERG RUIZ LANA (Manual dos Atos Administrativos, São Paulo: Editora de Direito, 2003, p. 15) que:

A Administração Pública, em sua tarefa diuturna de gerir os interesses públicos que lhe são confiados, manifesta-se basicamente de duas formas: através de atos e através de contratos. Em ambos os casos ela dispõe de instrumentos para externar uma declaração de comando do Poder Público. Quando o meio utilizado para lograr a comunicação for unilateral, prescindindo da anuência do particular, estará emitindo um ato; quando, ao contrário, a validade de seu provimento depender de um acordo com o particular, estará realizando um contrato.

Sobre contrato (administrativo), falaremos bem mais adiante, no Ponto 24 do Programa (Dir Adm II). Sobre ato administrativo serão dedicados quatro pontos do Programa de Dir Adm I, quais sejam, os Pontos 14, 15, 16 e 17. Vejamos, a seguir, a diferença entre o fato jurídico e o ato jurídico.

14.2. FATO e ATO JURÍDICO:

Conforme já anteriormente estudado, são três os Poderes estatais:

a) Legislativo – cujo ato típico, no exercício da função legislativa, é a Lei;

b) Judiciário – aqui o ato típico no exercício da função judiciária é a Sentença, o Acórdão (atos judiciais);

c) Executivo (Administração + Governo) – onde o ato típico no exercício da função

administrativa é o ato administrativo.

Vale relembrar também que, atipicamente, um Poder estatal pode exercer a função típica do outro Poder. Por exemplo, quando o Judiciário exerce a função administrativa os atos então praticados serão atos administrativos.

Ora, e qual a diferen ç a entre um ato e um fato ? Fato e ato:

a) fato - significa um acontecimento; é qualquer transformação que ocorra na realidade; decorrente de acontecimentos naturais; independe da vontade do homem ou dele depende apenas indiretamente;

b) ato - é uma manifestação da vontade humana, vale dizer, é imputável ao homem. E quando um fato ou um ato são considerados “jurídicos”?

Fato jurídico e ato jurídico:

a) fato jurídico – é um fato, ou um acontecimento, capaz de produzir efeitos na ordem jurídica, originando, modificando ou extinguindo direitos; é regulado pelo direito, correspondendo à descrição contida na norma legal; traz conseqüências jurídicas.

jurídicos) e art. 185: “Aos atos jurídicos lícitos, que não sejam negócios jurídicos, aplicam-se, no que couber, as disposições do Título anterior”.

b) ato jurídico - é um ato de vontade que objetiva efeitos no mundo jurídico; é gênero do qual o negócio jurídico e também o ato administrativo são espécies. Os elementos do ato jurídico (sujeito, objeto, forma e vontade) são também elementos do ato administrativo.

Hoje, alguns entendem que os atos administrativos nem sempre são atos de vontade humana (vide atos jurídicos praticados por máquinas – p. ex, o semáforo).

No dizer de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (Curso de Direito Administrativo, 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 01.2009, p. 370 - grifo original):

Atos jurídicos são declarações, vale dizer, são enunciados; são 'falas' prescritivas. O ato jurídico é uma pronúncia sobre certas coisa ou situação, dizendo como ela deverá ser. Fatos jurídicos não são declarações; portanto, não são prescrições. Não são falas, não pronunciam coisa alguma. O fato não diz nada. Apenas ocorre. A lei é que fala sobre ele. Donde a distinção entre ato jurídico e fato jurídico é simplicíssima.

Isto posto, vale agora entender o que é fato administrativo e o que é ato administrativo. 14.3. FATO e ATO ADMINISTRATIVO:

Importante caracterizar o fato administrativo como uma atividade material do Estado no exercício da função administrativa, vale dizer, o fato administrativo é uma atividade administrativa. É o fato jurídico que produz efeitos no campo administrativo, como p. ex., a morte de um servidor público, que produz a vacância de seu cargo. É também considerado ato ajurídico, p. ex., dar aulas, varrer a rua, construir de uma ponte, pavimentar uma rua, etc.

Já o ato administrativo é toda e qualquer manifestação de vontade por parte da Administração Pública, ou seja, do Estado no exercício da função administrativa. Se unilateral, é o ato administrativo propriamente dito e, se bilateral, denomina-se contrato administrativo. O sujeito é sempre um agente investido de prerrogativa pública e o objeto deverá atender ao interesse público; é espécie do ato jurídico onde a vontade individual se subsume na vontade administrativa; é proveniente do órgão administrativo e não da vontade individual do agente e é regido basicamente pelo Direito Público.

A noção de ato administrativo é contemporânea ao fenômeno do constitucionalismo (separação de Poderes) e do regime jurídico-administrativo, tendo sido primeiramente adotado na França, com a Lei de 24/08/1790, e nos países do sistema europeu-continental.

Ainda citando CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (01.2009:370-371 - grifo original) diz o mesmo que:

O interesse da distinção entre ato jurídico e fato jurídico, para o Direito Administrativo, reside em que a Administração não só produz atos jurídicos, mas também fatos jurídicos, e é preciso, então, separar os atos jurídicos dos fatos da Administração, o que só é possível depois destes aclaramentos. Este discrímen precisa ser feito porque, como além se verá, (a) atos administrativos podem ser anulados e revogados, dentro dos limites do Direito; fatos administrativos não são nem anuláveis nem revogáveis; (b) atos administrativos gozam de presunção de legitimidade; fatos jurídicos não; (c) o tema da vontade interessa nos atos jurídicos denominados (ainda que a terminologia não seja boa)

discricionários, isto é, naqueles em cuja prática a Administração desfruta de certa margem de

liberdade; nos fatos administrativos nem se poderia propô-lo.

Observe-se que o novo CC modificou o art. 81 do CC/1916, que falava do Ato Jurídico; agora, o art. 104/CC fala em negócio jurídico (são sempre praticados com intuito de produzir efeito jurídico e podem ser uni ou bilaterais).

14.4. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO:

Os atos da Administração são todos os atos praticados pela Administração Pública, ou pelo Estado no exercício da função administrativa, conforme já falado anteriormente; assim, sendo Atos da Administração gênero, alguns autores consideram existir três (03) espécies:

a) atos m ateriais ;

b) atos de direito privado;

c) atos administrativos (propriamente ditos).

Logo, repita-se, Ato da Administração é gênero do qual o ato administrativo é espécie. 14.4.1. Atos Materiais:

Os atos materiais seriam os atos ajurídicos, como p. ex. a realização de um serviço, como a demolição de uma casa, a apreensão de uma mercadoria, a construção de uma ponte.

14.4.2. Atos praticados sob regime de Direito Privado:

São atos da Administração praticados sob regime de direito privado aqueles que, fugindo à regra, norteiam-se por normas de direito privado, como às vezes ocorre na compra e venda, na doação, na locação quando o Estado é o locatário, etc.

14.4.3. Atos Administrativos (propriamente ditos):

Os atos administrativos propriamente ditos submetem-se às normas de direito público, praticados pelo Estado no exercício da função administrativa. Observe-se que pode haver atos administrativos produzidos por concessionárias, permissionárias ou delegatárias de serviço público, quando no exercício da prestação desse serviço, sendo tais atos também, conseqüentemente, regidos pelo Direito Público.

Sobre os Atos Administrativos falaremos em capítulo específico, a seguir.

Por oportuno, vale ressaltar que alguns doutrinadores ainda se referem a uma quarta espécie de Atos da Administração, que seriam os atos políticos, cujo regime jurídico seria constitucional.

Fica aqui a remissão aos mesmos.

14.5. ATO ADMINISTRATIVO. CONCEITO:

Os atos administrativos são prescrições do Estado ou de quem tenha prerrogativas estatais; não se originam apenas do agente público, pessoa física mas, podem se originar também de equipamentos eletromecânicos, como sinais do semáforo, ou de desenhos, os atos pictóricos, etc.

Critérios de conceituação:

a) subjetivo - leva em consideração o sujeito, o órgão que pratica o ato, que seria sempre um órgão administrativo. CRÍTICA: deixa de fora os atos atípicos do Legislativo e do Judiciário;

b) objetivo - seria o ato praticado no exercício concreto da função administrativa. CRÍTICA: inclui todos os atos da Administração.

Para DIÓGENES GASPARINI (Direito Administrativo, 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 61):

(...) são atos administrativos as prescrições unilaterais, concretas ou abstratas, enunciadas pelas autoridades legislativas, judiciárias, as emanadas das cortes de conta e as proferidas pelos concessionários e permissionários de serviço público, sempre que observarem o regime jurídico aplicável a essa tipologia de atos da Administração Pública, além, obviamente, dos provimentos editados pela própria Administração Pública, que observarem idêntico regime jurídico (...). (...) toda prescrição unilateral, juízo ou conhecimento, predisposta à produção de efeitos jurídicos, expedida pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, no exercício de suas prerrogativas e como parte interessada numa relação, estabelecida na conformidade ou na compatibilidade da lei, sob o fundamento de cumprir finalidades assinaladas no sistema normativo, sindicável pelo Judiciário.

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (Manual de Direito Administrativo, 17ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Iuris: 2007, p. 85 e 94) conceitua o ato administrativo como:

(...) a exteriorização da vontade da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de Direito Público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público. (...) há regras e princípios jurídicos específicos para os atos administrativos que não incidem sobre atos privados, e isso porque aqueles se qualificam como atos de Poder, e como tais, devem ser dotados de certas prerrogativas especiais. É o caso, para exemplificar, das normas que contemplam os requisitos de validade dos atos administrativos, ou os princípios de legalidade estrita, de auto-executoriedade e da presunção de legitimidade dos mesmos atos.

Segundo WALDO FAZZIO JÚNIOR (Fundamentos de Direito Administrativo, 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2002):

A Administração Pública diz por atos administrativos. Estes são os veículos jurídicos de manifestação de sua vontade, postos em prática pelo administrador público. São atos jurídicos finalísticos, isto é, praticados com finalidade pública. (…). Imperativo em face de terceiros e dotado de exigibilidade, o ato administrativo goza de presunção relativa de legitimidade e detém executoriedade imediata. No entender de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (01.2009:367):

O ato administrativo é um ato jurídico, pois se trata de uma declaração que produz efeitos jurídicos. É uma espécie de ato jurídico, marcado por características que o individualizam no conjunto dos atos jurídicos. Se não apresentasse sua própria especificidade dentro deste gênero não haveria razão alguma para que a doutrina se afadigasse em formular seu conceito, pois bastaria o conceito de ato

jurídico.

Discorrendo sobre o ato administrativo leciona MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO

(Direito Administrativo, 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2009, pp. 195-196 – grifos originais) que: 1. (...) ele constitui declaração do Estado ou de quem lhe faça as vezes; (...);

2. sujeita-se ao regime jurídico-administrativo (...); 3. produz efeitos jurídicos imediatos (...);

4. é sempre passível de controle judicial; 5. sujeita-se à lei.

(…).

Com esses elementos, pode-se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de

quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.

JOSÉ CRETELLA JÚNIOR (in …) diz que:

Ato administrativo é a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa.

Para HELY LOPES MEIRELLES (Direito Administrativo Brasileiro, 29ª ed. - atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, São Paulo: Malheiros, 1.2004, p. ):

Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. Esse conceito é restrito ao ato

administrativo unilateral, ou seja, aquele que se forma com a vontade única da Administração (...)

os atos bilaterais constituem os contratos administrativos (...).

A administrativista baiana ALICE GONZALEZ BORGES diz sobre o assunto:

Caracterização do Ato Administrativo: ato jurídico; ato de autoridade administrativa, ou de pessoa privada, com funções delegadas do Poder Púbico; relacionado à execução da lei ou de poder derivado da Constituição; não é todo e qualquer ato praticado pelo Executivo; não é apenas praticado pelo Executivo; submete-se ao regime jurídico-administrativo, pois requer o emprego de processos especiais de Poder Público, através de prerrogativas e sujeições de potestade pública.

Finalmente, ressalte-se mais uma vez que nem todo “ ato administrativo” é ato da Administração (p. ex., os praticados por concessionários de servico público) e nem todo “ ato da

Administração” é ato administrativo (aquele é gênero e este é espécie, como antes visto).

Note-se que Administração Pública é o Estado no exercício da função administrativa, independente de qual dos Poderes a está (função administrativa) exercendo. Assim, quando o Legislativo ou o Judiciário exercem a função administrativa, o fazem praticando atos administrativos.

14.6. ELEMENTOS (ou PRESSUPOSTOS de validade, ou REQUISITOS):

Esses elementos, ou pressupostos de validade, ou requisitos, correspondem a uma anatomia do ato administrativo, o exame dos vícios que pode apresentar; são componentes que o ato administrativo deve ter para ser perfeito e válido; constituem a base de todo e qualquer ato administrativo, seja vinculado ou discricionário, simples ou complexo, de império ou de gestão; são

garantias jurídicas para a Administração e para o administrado.

São elementos, ou pressupostos, ou requisitos, do ato administrativo:

a) finalidade – o resultado que se quer alcançar com a prática do ato; é o efeito jurídico mediato; sempre o interesse público; é sempre elemento vinculado;

b) competência (sujeito competente) - o agente deve ter poder legal para a prática do ato; poder atribuído por lei; é intransferível, irrenunciável e inderrogável pela vontade dos interessados, mas pode ser delegada e avocada de acordo com as normas (arts. 11-17 da Lei nº 9.784, de 29/01/99 - Lei de Processo Administrativo); é também sempre vinculado e, além de competente, o agente deverá também ser capaz (CC);

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO define competência como “o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo” (2009:203).

Só se pode falar em incompetência, como vício do ato administrativo, relativamente à competência fixada em lei; antes entendia-se que na ausência de lei determinando a competência, o chefe do Executivo, como autoridade superior, seria o competente, mas o art. 17 da Lei nº 9.784/99 diz que, inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir;

c) forma - em princípio, todos os atos são formais, escritos (excepcionalmente, há ordens verbais, gestos, apitos, sinais luminosos, cartazes, placas, etc.); é também um elemento sempre vinculado.

Alguns falam em formas essenciais, cuja ausência invalida o procedimento (p. ex., o decreto na desapropriação, o edital na licitação) e formas não essenciais, que apenas facilitam o andamento do serviço.

Vide Lei nº 9.784/99, art. 22, §§ 1º, 2º e 3º.

d) motivo – é o pressuposto de fato (conjunto de acontecimentos que levam a Administração a pratica do ato) ou de direito (dispositivo legal em que se baseia o ato) que autoriza ou determina a realização do ato; se expresso em lei, é vinculado, e deve ser justificado; se estiver a critério do administrador, pode ser discricionário (oportunidade do motivo) ou vinculado.

Ver a Teoria dos Motivos Determinantes, segundo a qual os motivos integram a validade do ato. Se o motivo for falso, atingirá o próprio ato tornando-o também falso e, portando, inválido.

e) objeto - é o conteúdo do ato, é o efeito jurídico imediato do ato; deve ser idôneo para existir e lícito para ser válido; deve ser lícito, possível, certo e moral; pode ser discricionário (conveniência do objeto) ou vinculado; existe ato sem objeto, p. ex, intimar um funcionário já falecido, exonerar um servidor por motivo de falecimento. Vide art. 2º e PU da Lei nº 4.717, de 29/06/1965 (Lei da Ação Popular): os atos são nulos nos casos de: incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos, desvio

de finalidade.

Também cita-se o art. 50 da LPA (Lei de Processo Administrativo):

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

No entender de DIÓGENES GASPARINI (2006:62-63), os requisitos do ato administrativo são 7, a seguir enumerados:

a) agente público competente – a competência em Direito Administrativo assemelha-se à capacidade em Direito Privado, expressando ambas o poder legal para a prática de certos atos. Entretanto, em absoluto, não se confundem. Por outro lado, a capacidade pode ser havida como dado físico, enquanto a competência, como um dado legal. A competência é intransferível e improrrogável por interesse das partes, mas pode ser delegada e avocada, nos termos legais - arts. 12-15 da Lei nº 9.784/99 (LPA).

b) finalidade - será sempre de interesse público;

c) forma - revestimento do ato, geralmente escrita, mas pode ser verbal, mímica, pictórica, eletromecânica, etc;

d) motivo - circunstância de fato ou de direito que autoriza ao agente a prática do ato;

e) conteúdo - o que o ato prescreve ou dispõe; para alguns, também chamado de objeto;

f) objeto - alguma coisa sobre a qual incide o conteúdo do ato; deve ser lícito, moral e possível;

g) causa - relação entre o pressuposto do ato e seu objeto.

Motivo X motivação :

a) motivo – p. ex. a construção irregular, situação real, circunstância de fato, pode ser o motivo da edição de um ato administrativo como o embargo;

b) motivação – é a narrativa, a descrição ou a explicação do motivo; p. ex., os considerandos.

Para ALICE GONZALEZ BORGES “a motivação dos atos administrativos é a enunciação expressa das razões de fato ou de direito que autorizaram ou exigiram a prática do ato”.

Tratando do assunto explicita WALDO FAZZIO JÚNIOR que:

a) competência: do agente público que tem poder legal de praticar o ato;

b) forma: prevista em lei; normalmente por escrito, p. ex., decreto, portaria, instrução, aviso, alvará, circular, despacho, resolução, etc;

c) finalidade colimada: aquilo que o agente pretende com o ato; vinculação do ato ao fim legal, a finalidade geral é sempre o interesse coletivo e a específica deve observar esse princípio da supremacia do interesse público ao particular, pode ocorrer desvio de finalidade (exercício do poder administrativo para finalidade distinta da prevista em lei);

d) motivação: razões que justifiquem sua edição. Lei nº 9.7844/99. “A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, nesse caso, serão parte integrante do ato”.

Ainda no dizer de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2009:209):

Tanto motivo como finalidade contribuem para a formação da vontade da Administração: diante de certa situação de fato ou de direito (motivo), a autoridade pratica certo ato (objeto) para alcançar determinado resultado (finalidade).

Vistos os elementos do ato administrativo, ver-se-á, a seguir, seus atributos.

14.7. ATRIBUTOS:

Os atos administrativos distinguem-se dos atos jurídicos privados pois gozam de determinados atributos.

São atributos do ato administrativo:

a) presunção de legitimidade – é decorrência do princípio da legalidade. O ato

emanado de agente público, detentor de poder público, com vistas ao interesse público, presume-se ser legítimo; há uma presunção iuris tantum (relativa), podendo ceder à prova em contrário. Tem como efeito a auto-executoriedade e a inversão do ônus da prova, vale dizer, quem alegar não ser o ato legítimo deve provar a ilegalidade. A Administração Pública só pode atuar se, quando e como a lei autoriza. b) imperatividade ( ou coercibilidade ) - os atos administrativos são cogentes,

obrigando a todos que se encontrem em seu círculo de incidência, independentemente de sua concordância; é a supremacia do interesse público sobre o interesse particular. Há o poder de exigir o cumprimento do ato, logo, tem como efeito a exigibilidade. O ato deve ser cumprido sob pena de se sujeitar à execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário. Note-se, porém, que esse atributo não existe em todos os atos administrativos, p. ex., na licença, permissão, parecer, certidão, etc., não há imperatividade. No direito privado, o ato não cria qualquer obrigação se não houver concordância da outra parte.

c) auto-executoriedade - assim que praticado, pode ser de imediato executado e seu objetivo alcançado para salvaguardar, com rapidez e eficiência, o interesse público. A Administração pode auto-executar suas decisões com meios coercitivos próprios, sem precisar do Judiciário, mesmo havendo vício ou defeito que os levem à invalidade.

É freqüentemente usada no exercício do poder de polícia, em atos de fiscalização que podem ser exigidos e executados imediata e diretamente pela Administração, sem mandado judicial. P. ex., dissolver uma passeata, apossar-se (requisição) de bens ou apreender medicamentos vencidos.

Em certos casos o ato administrativo perde esse atributo, por exemplo, na cobrança de multas e na desapropriação, onde se impõe uma ação até judicial.

Vide art. 5º, LV, da CF/88: contraditório e ampla defesa; vide também seu art. 5º, XXXV: medida liminar para suspender a eficácia do ato administrativo impedindo sua imediata execução; restringiu a intensidade desse atributo estendendo o contraditório e a ampla defesa aos procedimentos administrativos.

d) exigibilidade - impele o destinatário à obediência das obrigações impostas pelo ato, sem auxílio judicial; nem todo ato exigível é auto-executório, p.. ex., construir o passeio da casa sob pena de multa; a Administração pode acabar ela mesma fazendo e cobrar depois, mas não pode obrigar a fazer.

e) presunção de veracidade - em relação aos fatos alegados; inverte o ônus da prova;

f) tipicidade - MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2009:201):

Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administação pretende alcançar existe um ato definido em lei.

(....).

Esse atributo representa uma garantia para o administrado, pois impede que a Administração pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que haja previsão legal; (...).

14.8. PERFEIÇÃO. VALIDADE. EFICÁCIA:

Importa aqui fazer a distinção entre a perfeição, a validade e a eficácia do ato administrativo.

PERFE IÇÃO:

O ato administrativo pode ser:

a) perfeito, válido e eficaz – conclui o ciclo, está de acordo com a norma e pronto para produzir efeitos;

operatividade a termo inicial ou uma condição futura. P. ex, depende da aprovação da autoridade controladora (uma homologação);

c) perfeito, inválido e eficaz (embora desconforme à lei, é logo executado em razão da auto-executoriedade, até o ato ser declarado inválido);

d) perfeito, inválido e ineficaz (não há observância da lei nem da operatividade); e) imperfeito - não completou o ciclo de formação, p. ex., falta a aprovação, ou a publicação, ou a homologação quando a lei exige.

VALIDADE :

Os atos administrativos podem ser:

a) válidos – quando adequado às normas;

b) inválidos – em dissonância com relação às normas; Alguns consideram ainda os atos:

c) inexistentes – quando está ausente um elemento qualificador; Inválido ou inexistente, os efeitos são idênticos.

Segundo CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (01.2009:382 – grifamos):

O ato administrativo é válido quando foi expedido em absoluta conformidade com as exigências do sistema normativo. Vale dizer, quando se encontra adequado aos requisitos estabelecidos pela ordem jurídica. Validade, por isso, é adequação do ato às exigências normativas.

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2007:116) sobre o assunto diz que:

Validade é a situação jurídica que resulta da conformidade do ato com a lei ou com outro ato de grau mais elevado. Se o ato não se compatibiliza com a norma superior, a situação, ao contrário, é de invalidade.

E quem pode invalidar o ato administrativo?

a) a Administração – por motivo de ilegalidade ou pelo mérito; b) o Poder Judiciário - apenas por questões de ilegalidade; Vale ver o disposto no art. 53/Lei nº 9.784/99:

Art. 53 - A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Para o Professor LAFAYETTE PONDÉ (notas em sala de aula):

VÍCIO DE LEGALIDADE – invalida o ato, por defeito de qualquer de seus elementos constitutivos (...) o interesse púbico é sempre elemento da legalidade do ato (...) Este vício é uma peculiaridade do ato discricionário administrativo (noção incompatível com os atos de natureza jurisdicional ou legislativa).

EFICÁCIA :

O ato administrativo é considerado eficaz (ou formalmente acabado), quando apto a produzir seus efeitos finais (enquanto não for revogado); ato administrativo perfeito é o eficaz e exeqüível.

Os atos administrativos podem ser: eficazes (com aptidão para produzir efeitos) ou ineficazes (não tem aptidão para produzir efeitos);

No dizer de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2007:116):

Eficácia é a idoneidade que tem o ato administrativo para produzir seus efeitos. Em outras palavras, significa que o ato está pronto para atingir o fim a que foi destinado. Se o ato completou seu ciclo de formação, podemos considerá-lo eficaz, e isso ainda que dependa e termo ou condição futuros para ser executado.

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (01.2009:383 – grifo original) tem o mesmo entender:

O ato administrativo é eficaz quando está disponível para a produção de seus efeitos próprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade.

Eficácia, então, é a situação atual de disponibilidade para produção dos efeitos típicos, próprios, do ato.

E nessa linha segue DIÓGENES GASPARINI (2006:70-71 – grifamos) ao afirmar que:

Válido é o ato administrativo editado na conformidade da lei (ato concreto), na compatibilidade da lei

(regulamento de execução) ou da Constituição (regulamento autônomo), quando este ato é admitido.

Eficaz é o ato administrativo que permite a utilização dos efeitos para os quais está preordenado. É o

ato que está pronto para a produção dos efeitos próprios, (...). Observe-se que há três tipos de dimensão da eficácia:

a) temporal (eficácia instantânea ou duradoura). P. ex., nomear um servidor para exercer determinada atribuição durante uma situação de emergência;

b) espacial (âmbito de incidência dos efeitos). P. ex., os atos administrativos emanados de uma determinada Administração Municipal apenas terão validade naquele território municipal;

c) subjetiva (quem está sob sujeição do ato). P. ex., aposentar João da Silva Xavier, o ato de aposentadoria vale apenas para esse João.

14.9. ESPÉCIES PRINCIPAIS:

Pode-se indicar as seguintes espécies de ato administrativo: Quanto à exteriorização:

Chefes de Executivo; art. 84, IV/CF; podem ser gerais e individuais, autônomos e independentes, regulamentares e de execução); regulamentos (para alguns não é ato administrativo autônomo, mas apêndice de outro ato); instruções normativas; regimentos; resoluções (atos, normativos ou individuais, emanados de autoridade do alto escalão); deliberações (atos em geral oriundos de órgãos colegiados), etc;

b) ordinatórios ou de hierarquia interna - destinam-se aos próprios agentes administrativos. P. ex: instruções, circulares, portarias, avisos, ordens de serviço, provimentos, despachos, ofícios (atos formais de intensa utilização na rotina administrativa), etc;

c) punitivos ou disciplinares ou sancionatórios - impõem sanções administrativas, reprimem a ilicitude administrativa; p. ex: advertência, suspensão, demissão, multas administrativas, multas de trânsito, fechamento de estabelecimento; devem estar previstos em lei;

d) enunciativos - expressam a existência de certo fato jurídico, tais como certidões, atestados e declarações; p. ex., atestado de vacina, de residência, certidão de nascimento, de óbito, etc;

e) funcionais - originados da relação da Administração e seu servidor; p. ex., nomeação, aposentadoria, transferência, promoção, concessão de férias, etc. f) e ainda, alvarás (consentimento dado pelo Estado), pareceres (opiniões, pontos-de-vista de agentes sobre matérias submetidas a sua apreciação; pode ser facultativo ou obrigatório; não vincula a autoridade consultante) e despachos (praticados no curso de um processo administrativo; art. 162, § 3º, CPC).

Q

uanto ao conteúdo:

a) licença : ato de consentimento; ato vinculado; nunca conferido ex officio; natureza

declaratória.

Para MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2009:228) “licença é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade”.

Segundo ARMANDO DE OLIVEIRA MARINHO licença é “ato vinculado pelo qual a Administração confere ao interessado consentimento para o desempenho de certa atividade”;

b) permissão (de uso de bem público): ato administrativo discricionário e precário, onde a Administração permite ao particular utilizar privativamente bem público; é ato de consentimento.

A Lei nº 8.987, de 13/02/1995 e o art. 175, CF/88 retiraram a permissão para a execução de serviço público da categoria de ato administrativo, considerando-a contrato administrativo, precedido de licitação.

OBS. a “Permissão para dirigir”, (Lei nº 9.503, de 23/09/1997) é, de direito, uma licença, pois é ato vinculado;

c) autorização: ato discricionário; ato de consentimento para o particular exercer atividade ou utilizar um bem público em seu próprio interesse, p. ex., para porte de arma, fechar uma rua por um dia para uma festa comunitária, autorizar carros a estacionarem em terreno público, etc. Tem natureza constitutiva;

d) admissão: preenchidos os requisitos, o particular pode receber serviços desenvolvidos em determinado estabelecimento oficial, p. ex., admissão em escolas, universidades, hospitais públicos, etc. É ato vinculado (art. 5º, LXIX, CF/88).

No dizer de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2009:228):

Admissão é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o direito à prestação de um serviço público.

É ato vinculado, tendo em vista que os requisitos para outorga da prestação administrativa são previamente definidos, de modo que todos os que os satisfaçam tenham direito a obter o benefício.

São exemplos a admissão nas escolas públicas, nos hospitais, nos estabelecimentos de assistência social.

e) aprovação : ato discricionário que pressupõe a existência de outro ato

administrativo; pode ser prévia ou posterior (manifestação discricionária a respeito de outro ato). Ver arts. 49, IV e 52, III/CF;

f) homologação: ato vinculado que pressupõe a existência de outro ato administrativo; é manifestação que só pode ser a posteriori e que examina apenas o aspecto de legalidade; reconhece a legalidade de um ato jurídico;

g) parecer: emissão de opinião sobre assuntos jurídicos ou técnicos; pode ser facultativo, obrigatório e vinculante;

h) e visto: ato que pressupõe a existência de outro ato administrativo; o visto se limita à verificação da legitimidade formal de outro ato, ou a um ato de ciência de outro ato (pode ser condição de eficácia do ato que o exige); não pressupõe concordância e não encerra manifestação de vontade.

14.10. FORMAS DE EXTINÇÃO ou DESFAZIMENTO : A extinção do Ato Administrativo pode ser:

a) natural - de modo geral, após o cumprimento de seus efeitos; pode ocorrer:

a.1) pelo esgotamento do prazo, p. ex., em uma 'permissão de uso com prazo fixo', terminado o prazo, extingue-se o ato;

a.2) pela execução do ato, p. ex., ato que determina uma ‘apreensão’ de mercadoria, executada a apreensão, extingue-se o ato;

a.3) pelo ato ter alcançado seu objetivo, p. ex, o ato de ‘nomeação’ cumpre seus efeitos com a investidura do titular no cargo;

desaparecimento do sujeito da relação jurídica, p. ex., na permissão, a morte do permissionário (falta do elemento subjetivo) extingue o ato;

c) objetiva - com o desaparecimento do objeto do ato administrativo, p. ex., interdição de um estabelecimento, se o estabelecimento desaparece, o objeto do ato se extingue e, com ele, o próprio ato;

d) caducidade - perda dos efeitos jurídicos pelo advento de nova norma jurídica contrária a que respaldava o ato anterior. P. ex. numa ‘permissão de uso de bem público’, se uma lei posterior proíbe tal uso, a permissão caduca, extingue-se;

e) desfazimento volitivo ou retirada - depende de manifestação da vontade do agente público: anulação e revogação (para alguns, ainda, a cassação).

O prazo para a Administração impugnar seus próprios atos (Lei nº 9.784/99 - Processo Administrativo, arts. 54 e 55):

a) 05 anos para invalidar atos concretos inconvalidáveis (se não houver má-fé de interessados);

b) 20 anos para invalidar atos administrativos concretos nulos (se houver má-fé dos beneficiários de seus efeitos).

TEXTOS RECOMENDADOS COMO LEITURA COMPLEMENTAR:

• ALVES JÚNIOR, Luís Carlos Martins – Atos do Executivo com força de lei nas Constituições Autocráticas do Brasil (1824, 1937, 1967/1969) – (disponível em: < http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=173 >) - TEXTO Nº 0116.

• BEZE, Rogério Santos - Pode o Poder Judiciário controlar o ato administrativo? - (disponível em: < www.jusnavigandi.com.br >) - TEXTO Nº 0072.

• CUNHA, Antônio Renato Cardoso da – Atos Administrativos – (disponível em: http://www.netjuridica.com.br/licoes/atos_administrativos_adm.htm) - TEXTO Nº 0010. • FRANÇA, Vladimir da Rocha - Vinculação e Discricionariedade nos atos administrativos,

(disponível em: < < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=346 > > de 07.1999) - TEXTO Nº 0003.

• FRANÇA, Vladimir da Rocha – Classificação dos Atos Administrativos Inválidos no Direito

Administrativo Brasileiro - (disponível em:

http://www.direitopublico.com.br/pdf_14/DIALOGO-JURIDICO-14-JUNHO-AGOSTO-2002-VLADIMIR-ROCHA-FRANCA.pdf) - TEXTO Nº 0016.

• MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva - Ato Administrativo Complexo – (disponível em: < http://www.mp.sp.gov.br/justitia/C%C3%8DVEL/civel%2024.pdf >) - TEXTO Nº 0004.

• MIRANDA, Tatiana Kalina Macêdo Chaves de - Discricionariedade: poder ou dever? - (disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=345 > de 11.1999) - TEXTO Nº 0002.

• PESSOA, Robertônio Santos - Direito Administrativo moderno. A busca de um novo eixo central – (disponível em: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3225 > de 05.2002) - TEXTO Nº 0001.

• (autor desconhecido) - Ato Administrativo (disponível em: < http://www.animus.hpg.ig.com.br/atoadm.htm >) TEXTO Nº 0011.

• NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima - Noções introdutórias acerca do ato administrativo – (disponível em: < http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6722>)- TEXTO Nº 0119.

DOUTRINA CITADA:

• BORGES, Alice Gonzalez – apontamentos em sala de aula.

• CARVALHO FILHO, José dos Santos - Manual de Direito Administrativo, 17ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2007.

• COSTA, Nelson Nery – Processo Administrativo e suas espécies, 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003.

• CRETELLA JÚNIOR, JOSÉ –

• DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - Direito Administrativo, 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2009.

• FAZZIO JÚNIOR, Waldo – Fundamentos de Direito Administrativo, 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2002.

• FRANÇA, Vladimir da Rocha - Vinculação e Discricionariedade nos atos administrativos, (disponível em: < < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=346 > > de 07.1999) - TEXTO Nº 0003.

• FRANÇA, Vladimir da Rocha - Classificação dos Atos Administrativos Inválidos no Direito

Administrativo Brasileiro, (disponível em:

http://www.direitopublico.com.br/pdf_14/DIALOGO-JURIDICO-14-JUNHO-AGOSTO-2002-VLADIMIR-ROCHA-FRANCA.pdf) - TEXTO Nº 0016.

• GASPARINI, Diógenes - Direito Administrativo, 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

• LANA, Carlos Lindenberg Ruiz - Manual dos Atos Administrativos, São Paulo: Editora de Direito, 2003.

• MEDAUAR, Odete - Direito Administrativo em Evolução, 2ª ed, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, 02.2003.

• MEIRELLES, Hely Lopes - Direito Administrativo Brasileiro, 29ª ed. (atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho), São Paulo: Malheiros, 1.2004.

• MELLO, Celso Antônio Bandeira de - Curso de Direito Administrativo, 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 01.2009.

• MIRANDA, Tatiana Kalina Macêdo Chaves de - Discricionariedade: poder ou dever? - (disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=345 > de 11.1999) - TEXTO Nº 0002.

• PESSOA, Robertônio Santos - Direito Administrativo moderno. A busca de um novo eixo central – (disponível em: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3225 > de 05.2002) - TEXTO Nº 0001.

• PONDÉ, Lafayette de Azevedo – (Apontamentos em sala de aula).

• ZACANNER, Weida - Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos, 2ª edição, 3ª tiragem, Malheiros Editores, 2001.

Osnabrück, Niedersachsen - Deutschland, revisto e atualizado em 18 de fevereiro de 2010 Profª LUCIA LUZ MEYER

meyer.lucia@gmail.com