àvo
tlniversidade
de
ÉvorL
Mestrado
em Gestão
Area
de
Espeçtahzação
-
Sector Publico
Administrativo
Auditopia
da
Gestão
Pública: diferenças
de
expectativas,
qualidade
e
satisfação
nas
Autarquias Locais
Dilseptação apresentada como requisito para aobtenção do grau de Mestre em Gestão
Elisabete Rosário Mendes
Pinto
Ferreira
Trabalho rea\zado com a orientação de
professora Dra. Maria do Rosário da Conceição
Mira
de Carvalho Professor Doutorllídio
Tomás LopesUE 176
Érota,
20 10 SR
rrlD
.s RS
/r'
^-1Y' tl o r{1)=§l=
uêEEiLY
Departamento
de Gestão
Mestrado
em Gestão
Area de Especialízaçáo
-
Sector PúblicoAdministrativo
Auditoria
da
Gestão
Pública:
diferenças
de expectativas,
qualidade
e
satisfação nas
Autarquias
Locais
Dissertação apresentada como requisito paÍa a obtenção do grau de Mestre ern Gestão
Elisabete Rosário Mendes
Pinto
Ferreira
Trabalho reahzado com a orientaçáo de
Professora Dra. Maria do Rosário da Conceição
Mira
de Cawalho Professor DoutorIlídio
Tomás Lopes-,1
Í(
l'l
,l
L
<<De tudoficaram três coisas:
A certeza de que estamos sempre começando.
A certeza de que precisarnos continuar.
A certeza de que seremos interrompidos antes de continuar.
Portanto devemos,
Fazer da intemtpção um caminho novo.
Da queda, um passo de dança.
Do medo, urn'a escada.
Do sonho, uma ponte.
Da procura, um encontro.))
Agradecimentos
Há pessoas que passÍlm pelas nossas vidas que transmitem
tal
energia e vitalidade quenos deixam imediatamente marcas duradouras. Pela inteligência,
pelo
optimismo, pelaforça
e
energiacom
que defendernos
seus ideais,pela
serenidadecom
que reagem quando os momentos são de facto críticos e sabem transmiti-los. Uma dissertação nuncaé
um
projectoindiüdual
e
aolongo do
seu desenvolvimentoforam
viárias as pessoasque, de uma forma ou de outra, contribuíram para que esta pudesse ser concluída. É com
enoÍne
gratidão e estima que expresso aquio
meu apreçopor
todos os que de algumaforma estiveram envolvidos neste projecto.
Aos meus orientadores Prof. Dra. Maria do Rosiário Conceição
Mira
de Carvalho e Prof.Doutor
Ilídio
Tomiás
Lopes,
pela
vasta
perspicâcia, conhecimento
e
sugestõestransmitidas durante
a
elaboraçãoda
dissertação.Agradeço ainda,
a
vossa
hábilorientação,
fundamentalmente,pelo
apoio
na
superaçãodos
diversos
obstiículos, correcção, compreensão perante as dificuldades e disponibilidade sernpre dernonsfradq que permitiram o desenvolvimento e conclusão desta dissertação.A
todas asAutarqúas Locais
Portuguesas que participaram neste trabalho,pois
sem elas o trabalho não teria sido possível desenvolver.A
Ordem dos RevisoresOficiais
de Contas que acedeu facultar gentilmente o universo de Autarquias Locais Poruguesas sujeitas a Certificação Legal de Contasem2007.
Às
miúas
amigasAna,
Tânia eSilúa
que não só durante arealizaçãa deste üabalhomas
durantemuitos
anosme
tàn
ajudadoe
incentivado, pelascríticas
consffutivas, cooperaçãona
revisão
de texto,
contínuo estímulo
e
apoio
moral.
Obrigada pelos momentos de descontracção.Aos amigos: Luís Boavida e Jorge Melo, pelos seus sábios conselhos, recomendações e contagioso entusiasmo e informação disponibilizada;
Sílüa
e Quim, companheiros desta aventura, pelas calorosas e produtivas üocas de impressões, pelo vosso estímulo, apoioe arrizade; Mara, pelo incentivo, interesse e carinho demonstrado.
Ao
Dr.
JoaquimPombo
e
Eng.o JuvenalPaulino
pelo
apoio
na
implementação doinquérito on-line.
Ao
Doutor Paulo Almeida Pereira (Universidade Católica), pelo apoio com a rcalizaçáo dos procedimentos estatísticos efectuados neste ftabalho.Aos
meus pais e irmãos, pelos valores que me transmitiram ao longo daüda,
três dosquais, a responsabilidade, a perseveÍança,
e a
capacidade de acreditar quesou
capaz,foram
fundamentais para ultrapassaros
obstáculosque foram
surgindoao longo
docaminho. Agradeço-vos
por incutirem
o
amor ao estudoe
à
realização profissional, avossa compreensão,
incentivo
e
apoio incondicional.
Para semprea
miúa
profundagratidão.
Aos
elementosmais
novosda família Ana, André, Mariana
e Martim,
espero que oentusiasmo, seriedade e empenho que coloco neste projecto que abracei vos possa servir
de estímulo
puafazaem
mais e melhor e continuarem a acreditar que quando queremostudo é possível.
Ao
João,por
estares presente. Pelo inestimável apoiofamiliar
em que preencheste asdiversas
falhas que
fui
tendo
por
força das
circunstâncias,pela
paciência,
peloincentivo, pela tranquilidade, segurança e serenidade que me soubeste transmitir.
A
todos
aquelesque
directa
ou
indirectamentecontribuíram para
dar vida
a
estetrabalho, e sem reservas, partilharam comigo os seus conhecimentos, expresso a minha
O presente estudo baseou-se na avaliação dos factores mais influentes na percepção da
qualidade
da
auditoria
e
satisfaçãodos
Directores
dos
Serviços Financeiros
dasAutarquias
Locais
Portuguesassujeitas
a
Certificação
Legal
de
Contas.
Aferir
seexistiam opiniões divergentes
por
região administrativafoi
outro objectivo a
que nos propusemos.Os
resultados
da
pesquisa demonstram
que
os
factores
mais
influentes
são
aespecialização,
o
planeamentoe
ffabalho
de
campo
da
empresade
auditoria.
A
perce,pção da qualidade de auditoria por Distrito/Região revela-se homogénea, ao invés da satisfação em relação à actiüdade de auditoria.
Tendo em conta os resultados obtidos, a auditoria deverá equacionar
o
alargamento do seu cÍrmpo de actuação, reorientaro
seu papel, reforçar a comunicação e especializaçãono
sector,por forma
a potenciar a responsabilizaçáo, avaliaçãoe
apoio na tomada de decisão na gestão dosdiúeiros
públicos e, porouüo
lado, harmonizar as expectactivas entre auditado e auditor.Palavras-chave: auditoria pública, diferenças de expectativas, qualidade, satisfação e autarquias.
Abstract
Audit
ofPublic Management:
differencesin
expectations,quality
andsatisfaction
in
Local Government
The
present study was basedon the
assessmentof
the mostinfluential
factorsin
theperception
of
audit
quality
and satisfactionof
the Directors
of
Financial
Servicesof
Portuguese Local Government subject
to
the StafutoryAuditors. To
assess whether therewere
differing
opinionsby
administrative region was another goal we set ourselves.The
survey results demonstratethat
the mostinfluential
factors arethe
expertise, theplanning and
fieldwork
of
the auditfirm.
The perceptionof
auditquality
by
District
/
Region proves to be homogeneous, rather than satisfaction
with
the audit work.Given the results, the audit should consider exte,nding
its
scopeto
act,to
reorienttheir
role,
to
strengthen
the communication and expertisein
the
sectorin
orderto
eúance
accountability, assessment and support
in
decision makingin
the management ofpublic
resources and, secondly, to harmonize expectations between auditee and auditor.
Key-words: Public Auüting, Expectation Gap, Quality, Satisfaction and Local Govemment.
2.2. OFJGENS E coMpoNENTEs ESTRUTURAIS DAs DTFERENÇAS DE HGECTATIVAS t6
2.2.1. Origens das diferenças de
expectativas
... 172.2.2. Diferença de
expectativÍN...
...202.2.3. Principais
abordagens
...202.2.4. Estrutura e componentes da diferença de expectativas ... ...23
2.3.
OCovrnox)...
...262.3.1. Classificações de controlo e auditoria na Administração Púb1ica... 28
2.3.2. O controlo ao serviço das organizações públicas sem fins
lucrativos...29
2.4. O Covrnor.o ExrpnNo NA ADMrNrsrneÇÃo PúsLIcA
LocAL.
...322.4.t.Sisternas de controlo externo puro -
tipo
continental...
... 332.4.2. Sistemas de Controlo Extemo Puro - Tipo
Anglo-Saxónico.
...39
2.4.3. Sistemas de
contolo
externo híbridos... 422.5. CoNrRoro DE
QUALrDADE...
...432.5.1. Controlo de Qualidade do trabalho de Revisão/Auditoria: Normas Técnicas
Aplicáveis
... 452.5.2. Outras norÍnas do International Federation of Accountants... 48
2.5.3. Factores influentes na qualidade da
auditoria...
... 502.6. Venúvsrs E MoDEr.os scoNor\rÉrnrcos EM EsruDo.
2.7.1. Qualidade da informação fincnneirq
54
2.6.1. Estudo de Samelson et
al.
(2006)
... 542.6.2. Estudo de Lowenshon et
al.
(2007)
... 552.7. A couuNrcAÇÃo ENTRE o AUDrroR E os urrLrzADoREs DA rNFoRMeÇÃo rnreNcsrRA ... 57
,... 57
2.7.2. Normativos de auditoria relacionados com a comunicação do auditor... 58
2.7.3. Estudos efectuados por comissões
especializadas...
... 593. I. ENQUADRAMENTo GERAL 6l 3.2. QuesrÕes FUNDAMENTATS DE
nrwsuceçÃo
...613.3. VanÁvus DE
EsruDo
...643.4. HpórBsEs DE
TRABALHo
...653.5.
ANvesrrceçÃo...
...673.5.1 Planos de pesqúsa e etapas do
trabalho
... 683.5.2 Enquadramento do trabalho de
campo
....70
3.5.3 Recolha de
dados
...713.6. FTABTLTDADE E vALTDAÇÃo
esrarÍsucA...
...793.6.1 Estatísticas
descritivas
... 803.6.2. Análises estatísticas inferenciais 3.6.3 Fiabilidade interna e externa ... 3.6.4 Validade interna da investigação 81 82 84 4.
DISCUSSÃO
DOSRESULTADOS...
...87
4.1 CenecrEnrznçÃo oos
rNeurRrDos
...874.2 ANÁrrss or rsrarÍsrrcA DEscRrrrvA ons vanÉwrs EM
EsruDo
...904.2.1. Normas
gerais...
... 904.2.2. Normas relativas ao trabalho de
campo..
... 934.3. EsrnrÍsucA DEscRrrrvA pARÂ As
EscALAs...
...l0l
4.4. EsrunooesHpóres8s...
... 1024.4.I.
A
especialização da firma de auditoria está associada deformapositiva
coma qualidade da
auditoria...
... 1024.4.2.
A
especializaçáo da firma de auditoria está associada deformapositiva
com as expectativasgeradas...
... 1034.5. EsruDo DE
nnaÇÕns....
...lM
4.5.1. Relação entre a percepção da qualidade e satisfação em relação à auditoria porDistrito/Região
... 1044.5.2. Relação entre a percepção da qualidade e satisfação em relação à auditoria por Receitas
Fiscais
.... 1064.6. MoDEr.os DE REcREssÃo LnreAR MúLrrpLA
...
.... 1064.6.1 Modelo da Percepção da Qualidade de
Auditoria
(PQUAL)... 1064.6.2. Modelo da Satisfação Global com a
Auditoria
(OSAT)...
... 108s.
CoNCLUSÕES....
... 1116.
REFERÊNCIAS
BTBLIOGRÁFIC,q.S
...117
Lrsra
DE sIGL.q,s
E.l,cnóNlMos
LC
-
Audit
ComissionAECA
- Associação Espanhola de Contabilidade e Administração de EmpresasAICPA
- American Institute of Certified Public AccountantsANAO
- Australian NationalAudit
OfficeAI\MP
-
Associação Nacional de Municípios PortuguesesAP
-
Administração PúblicaCCAS
- Conselho Coordenador de Avaliação de ServiçosCQ
- Controlo de QualidadeCRP
- Constituição da República PortuguesaDGO
-
Direcção Geral do OrçamentoEUA
- Estados Unidos da AméricaEUROSAI
- European Organisation of Supreme Audit InstitutionsFEE
-
Fédération dês Experts Comptables EuropéensGAAS-
Generally AcceptedAuditing
StandardsGAO
- General Accounting OfficeGASB
- Governmental Accounting StandardBoard
IASB
- International Accouting StandardBoard
ICAS
- Institute of Chartered Accounts of ScotlandIFAC
- International Federation of AccountantsIFS
- Instituições Superiores de ControloIGF
-
Inspecção Geral de Finançasll[-
Institute of Internal AuditorsINTOSAI
-International
Organtzation of Supreme Audit InstitutionsIPAI
- Instituto Português deAuditoria
InternaISA
-International
Standards onAuditing
ISQC
- International Standards on QualityControl
NAO
- NationalAudit
Ofice
NGP
-
Nova Gestão PúblicaNIR
- Norma Internacional de Reüsão/AuditoriaOCEX
- Organos de control externo autonómicosOPSFL
-
Organízações Públicas Sern Fins LucrativosOROC
- Ordem dos Revisores Oficiais de ContasPCG
-
Plan
Cornptabe GéneralePOCAL
- PlanoOficial
de Contabilidade das Autarquias LocaisQUAR
- Quadro de Avaliação e ResponsabilizaçãoRAFE
-
Reforma da Administração Financeira do EstadoSAA
- Single AuditAct
SAS - Statement on Auditing Standards
SOA - Sarbanes-Oxley
Act
SPA
-
Sector Público e AdmnistrativoSQCS - Statement on Quality Control Standards
TC
-
Tribunal de ContasUE
-
União EuropeiaLISTA
DE
TABELAS
TABELA I - CLAssFIcAÇÃo Do coNTRoLo E AUDIT9RIANA ADMINISRAÇÃ9 PÚ8L1c4...28
Tesrr.A.2
-
CARAcTERÍsrIcAs INTRÍNsEcAs A IJMA AUDIToRIA DEQUALIDADE....
...'..-...4TABEI-A 3 - FoRMAS DE coNrRoro No SECToR PúsI.rco AurÁnQuIco BIra
Ponrucel
... 50Tlsel.e 4 -
Vmrnwn
oBJEcro DE EsruDo »e SAMprsoN or,et.(2006)
... 55TesBLA 5 - Venúvels oBJEcro DE EsruDo De [owENsHoN zret.
(2007)
...56Tesel.e 6 - Venúvels oBJECTo DE
EsruDo
...il
TABELA 7 - EsTRUruRA oo nteuÉnno (PARTEI)
... 75TABELA 8 - EsrRLnuRA oo nvquÉnno (Panre II
-
GRUPoI)
...76T^cBrLA 9 - EsTRUTURA no nIQUÉRno (Panre
[
-
GRUPo II)...
...76TABEI-A 10 - EsrerÍsncAs DE coNslsrÊNch NTrRNA (QUEsrIoNÁruo s I\,íooeLos) ... 83
Tasple 1l - Venr,tvEls sIGNIFIcANTEs No MoDEro
PQUAL..
... 107TessLA 12 - Vemevels RELEVAIITEs No MoDEIo
OS4T...
... 109Lrsra
un
FrcuRAS
Frcuu
I - Os prLAREs DoVFM
...12FrcuRÂ 2 - EvoruÇÃo DA pRocuRA ecoNóNÍtcA. »A
AUDIToRIA
...l8
Frcune 3 - PERspECTrva. nrsrónrce oe AuDrroRIA..
l9
Froune4 - Covrpomvres ESTRUTIJRAIS DAs DIFERENÇAS DE DcECTATwAs
...
...,26FrcuRA 5 - SrsrpueNecroNALDE CoNrnor.o FNeNcsRo
PonrucuÊs
...38Frcune 6 - AveueÇÃo DA VALIDADE pe coNTsÚDo 85
Lrsra
oB
GnÁFrcos
GnÁrrco 1 - N." oe AurAReurAs LocArs PonrucuesA.s coM CLC pon DrsrRrro/RrcIÃo AuróNoue.. 72
GnÁnco 2 - Texa ns REsposrAs Ao euEsrroNÁruo pon orsrruro/nsclÃo etrróNotrre (%) ...88
GnÁrrco 3 - Cenco/ ruNÇôes oos
rNeuIRIDos..
... 88GnÁrrco4 - CARAcTERtzAÇÃo oos rNeurRrDos
(cÉNrno)
...88GnÁrrco 5 - Trupo DE sERvrÇo No oRcANIsMo 89 GnÁrrco 6 - HeslI.neÇôBs ureRÁRhs Dos
INeuIRIDos..
... 89GnÁrrco 7 - PERTENÇA a .assocreÇôEs
pRoFrssIoNAIs...
... 90GnÁrrco 8
-
INopprmoÊHcra oe nqurpA DE AUDmoRIA: vAIoItEs rraÉntos oBsERvADos ...9l
GnÁrrco 9-
CoNHECMENTo Do srsrEMAcoNrarrlÍsrrco oeAounrrsruçÃo PúBLIcAI-ocALpEI-A EQUIPA DE AUDTTORIA: VALORES MEDIOS OBSERVADOS 92 GnÁrrco 10-
A peupe DE AUDrroRrA rrreNrÉrra uua posruRA E nrm:os cÉprlcA EM ToDo o PRocEsso DE AUDITORTA: VALORES rvtÉOIOSOSSERVÂDOS...
...92GnÁnco 11
-
EsruDo coMpLETo Do sIsrEMA DE coNTRoLo NreRNo oo ORcAl.lIsMo: vAIoREs IraÉopsoBsERvADos
...94GnÁrIco 12 - ENvoLvMENTo DA Eeupa pe cesrÃo No TRABALHo DE AUDrroRrA: vAroREs lvÉotos
oBsERvADos
...94GnÁrrco 13 - PreNpauENTo DA AUDrroRrA: vALoREs uÉoros
oBsERvADos
...95GnÁrrco 14 - TRABALHo DE cAMpo: vALoREs MEDros
oBsERvADos
...96GnÁrrco 15 - SuoesrÕns DE MELHoRIA os cesrÃo: vAIrREs rraÉoros
oBsERvADos
...97GnÁrlco 16 - E:cenÉNcrA DA EMpREsA DE AUDrroRrA NA AUDrroRrA Ao Spcron PúsLIco Locer: rnrerÉNcre
nrlarva
(%)...
...98GnÁrrco 17 - VERrrcAÇÃo pner-nl[.ÍAR Dos ELEMENToS FrNANcErRos: vALoREs uÉoros ossenvADos98 GnÁrtco 18 - E><pscrnrw.e.s e ÀrÍvEr oe sausr.e,çÂo Do AUDITADo: varonss MÉDros oBsERvADos .... 99
GnÁrrco 19 - GRAU DE ENvoLvMENTo NA ssr-rcçÃo DA EMrRESA DE AUDIToRIA: vALoREs t',tÉoos
oBsERvADos
...100GnÁnco 20 - Rncpnes FrscArs Do ANo rrscer oe 2007 (LREV, €): rnrquÊNch lBsoLUTl...
l0l
Gnenco 21-
Esceres: vAroREs MEDrosoBsERvADos
... 101GRÁFrco 22 - PencnrçÃo DA eUALTDADE E sATrsFAÇÃo eu nereçÃo À auorroRrA poR DrsrnrrolRrcrÃo: veronss rraÉoros
oBsERvADos
... 105GnÁrrco 23
-
SrrrsneçÃo coBAL coM A AUDrroRrA pon Drsrnno/RscrÃo apurNtsrRATIvA: vAIoREs MEDrosoBsERvADos
... 105Auditoria da Gestiio Pública: diferenças de oualidade e satisfação nas Autarquias Locais
1..
INTRoDUÇÃo
A
sociedade necessitade
ter
confiança
na
qualidade,integridade
e
fiabilidade
dainformação financeira divulgada pelos gestores e administradores das entidades e, para
tal,
confiam aos
auditores, entre
outros
agentes,o
papel de verificarem se
estasexprimem uma imagem adequada e verdadeira dessa mesma entidade.
Assim,
crê-se que numa auditoria são analisadas todas as üansacaões da entidade, queos
auditorestêrn a
obrigaçãode
garantir que estas estão isentas de todos ostipos
de fraude, que operam de acordo com alei,
e, salvo opinião contriária expressa no relatóriode auditoria, esta continuará em actividade nos anos subsequentes.
A
ideia não coincidecom
a
dos
auditores,
pois
segundo estes,como
apenasé
alvo de
auditoria
um determinado número de transacções, não podem garantir,com
total
segurançq que aentidade não cometeu eventuais factos
ilícitos
ou que continuará em actividade.Os profissionais de auditoria têm
ündo
a seralvo
de constantes críticaspor
parte dosutilizadores da informação financeira. Sern dúvida, as expectativas em relação
a
estesprofi ssionais aumentaram (Chandler et
al.,
1993).Torna-se necessário analisar as diferenças de expectativas em auditoria.Para
tal
há que conhecer as componentes e situações que Í!s potenciam em relação ao auditor, auditadoe
sociedadeem
geral, bern como possíveis medidas que os profissionais de auditoriadevem tomar para frazerem as expectativas do
público
a níveis aceitáveis, e acções quedevem empreender para satisfazerem as razoáveis expectativas da sociedade, enfre os
quais o auditado
(Almeida,2003).
É
nesta ambiguidadeque
assentaráa
explanação desta dissertação,onde
affavés daaniílise
de
literatura
considerada relevante, descrever-se-ãoquais
os
elementos quepoderão
interferir
na
percepçãoda
qualidade
de
auditoria,
expectativas geradas e satisfação em relação ao trabalho desenvolvido pelos auditores,no
cÍlsoparticular,
ogovemo local, para além da influência que a dimensão da empresa de auditoria pode ter
sobre as mesmas.
Estas questõesjá haviam sido colocadas em relação ao sector privado, tornava-se deste modo pertinente investigar as mesmas, mas em relação ao sector público, em virtude de
Auditoria da Gestão Pública: diferenças de expectativas, qualidade e satisfação nas Autarquias Locais
escândalos financeiros em meados da década
de 70
epelo facto
do GAO
-
General Accounting Office(GAO,
1986) ter denunciado que 34Yo das 120 auditorias objecto defiscalização, terern sido realizadas abaixo dos padrões mínimos aceitáveis.
O
confrolopúblico
revela-se assim fundamental, importando contextualizar a auditoria pública aos municípios, encetada no seio do sector público uma mudança de "gestão deprocedimentos"
para
uma
"gestão orientada paÍa
os
resultados"
com
o
intuito
de responsabilização do gestor público na gestão dos dinheiros públicos.Para
que
estas expectativasatinjam níveis
aceitáveis, torna-se necessiírioaferir
aqualidade da emissão do parecer do profissional de auditoria, bem como, indagar como
é feito o controlo da qualidade do trabalho desenvolvido pelos auditores.
O presente trabalho pretende identificar numa primeira parte os conceitos que suportam
a
ternática
da
qualidade
da
auditoria
e
satisfação
da
qualidade
do
auditado,complementando-os com trm conceito que em nosso entender está interligado com estes
dois pontos principais
-
as expectativas em relação à auditoria, pelas partes interessadas na gestão dos dinheiros públicos.Apresentam-se
dois
estudos,identificando
a
problemática objecto
de
investigação,metodologia seguida e os resultados obtidos, fazendo uma análise comparativa
-
Estudo 1: Samelson etal.
(2006) e Estudo2:
Lowenshon etal.
(2007), o qual complementa aseüdências alcançadas no primeiro estudo.
Pretende-se através dos modelos identificados e desenvolüdos na literatura,
identificar
e explorar a descoberta e descrição de relações entre os factores que mais influenciam a
percepção da satisfação e qualidade nas Autarquias Locais Portuguesas. Por outro lado, procuramos saber qual
o
efeito queo
grau de especializaçãodo
auditor e dimensão da empresada
auditoria exercem sobrea
qualidadeda auditoria
e
expectativas geradas,tomando ern
particular
o
mercado da prestaçãode
serviços de auditoria efectuada no Sector Público Local. Complementarmente, procuramosidentificar
se existern opiniões divergentes nas diferentes regiões administrativas quantoà
percepçãoda
satisfação equalidade dapráctíca de auditoria no seio das Autarquias Locais Portuguesas sujeitas à
Auditoria da Gestão Pública: diferenças de expectativas, qualidade e satisfação nas Autarquias locais
Esta
dissertação
está
orgarrizadaem
seis capítulos.
Na
introdução
procuramoscontextualizar
a
ternáticade
investigaçãoe
as
suasprincipais
implicações
para
ouniverso objecto
de
análise.
ApresentÍrmosos
nossos
objectivos
e
hipóteses
deinvestigação,
a
metodologia
de
suporte
utilizada
no
tratamento
dos
nossos dadosprimários
e secundiáÍios, bem como a estruturado
trabalho desenvolüdo, limitações e resumo dos resultados alcançados.O
enquadramentotórico
foi
o
ponto
de partida.Nele
apresentamos uma panorâmica exaustiva da relação existente entre a auditoria e a sociedade e principais característicase
objectivos inerentesà
auditoria estatal. Dedicaremos igualmente especial atenção àorigon e
componentes das diferençasde
expectativas existentesentre auditoria
e
asociedade. Estas componentes serão
objecto
de
apresentaçãode
alguns modelos
eprincipais
conclusõesobtidas
no
âmbito
de
alguns
estudoslevados
a
cabo
para reconhecer a sua mensuração. Apresentamos ainda a forma como é exercidoo
controloexterno na Administração Pública
local
e quais os mecanismos existentes paraaferir
oconffolo de qualidade da actiüdade da auditoria.
Após o e'nquadramento teórico da ternática, especificaremos no capítulo três a esfatégia
metodológica
seguida. Trata-se
de um
capítulo
onde
apresentaremos
aoperacionalizaçáo
da
nossa investigação, desdea
recolha
ao fatamento
dos
dados.Faremos também
uma
cuactaizaçáo
da
amostra escolhida assim
como
dosprocedimentos estatísticos usados, procurando
justificar
as nossas opções.No
quarto capítulo apresentaremos os resultados obtidos para todos os testes realizados.Nele eüdenciaremos os principais componentes influentes na percepção da qualidade e satisfação da actividade da auditoria
no
Sector Publico Local, e avaliaremos o seu grau de importância através da análise estatística dos mesmos.Na
última
parte(capítulo cinco)
procuraremos apresentaÍuma
súmula dos principais resultadosobtidos
comparando-oscom os
eúdenciados
por
outros
esfudos,e,
emparticular, a verificação das hipóteses apresentadas inicialmente. As limitações e futuras
linhas de investigação de estudo serão aqui sugeridas. Por
último,
apftv-nos aprese,ntaralgumas sugestões para a melhoria da percepção da qualidade da
auditoriq
de forma aAuditoria da GestÍÍo Pública: diferenças de expectativas, qualidade e satisfacão nasAutarquias Locais
A
metodologia prossegurda nesta investigaçãofoi
fundamentalmente quantitativa. Paraa
obtenção dos dados primiários, priveligirámosa
técnica de investigação de inquérito por questionário.O
inquérito
aplicado aos responsáveis financeiros dasAutarqúas Locais
Portuguesas(ou
respondentespor
eles designados) era compostopor
três partes.A
primeira
parteconstava
de
angariaros
dadosde
caracterizaçãodos
respondentes.Por
suavez,
a segunda e terceira parte do questionário, pretendiam obter as opiniões dos respondentes (numa escala de avaliação de sete itens:l.
Discordo totalmente, 2. Discordo em parte, 3.Discordo,
4. Nem
discordo nem
concordo,5.
Concordoem parte,
6.
Concordo, 7.Concordo totalmente) a questões
no
âmbito dasnoÍnas
gerais e técnicas de auditoria.Assim,
a primeira
parte paraalem de nos
fornecer elementosde
caractetização dosinquiridos permitiu a sua articúação com os dados secundiários obtidos nas platarformas
electrónicas consultadas, nomeadamente
no
que
concerne às receitas fiscais.Por
suayez)
a
segunda e terceira partespermitiram
elaborarum
diagnóstico da percepção daqualidade e satisfação dos responsáveis financeiros das Autarquias Locais Portuguesas enquanto auditados e avaliar se a actiüdade de auditoria estava a
ir
de encontro às suasexpectativas.
No
que respeita aos dados secundiários,os
mesmosforam
recolhidosjunto
de
duasfontes distintas:
a
Ordem
de
Reüsores
Oficiais
de
Contas(OROC)
e
plataformas electrónicas das diversas Autarquias Locais acedidasvia
síúo da Associação Nacionalde Municípios Portugueses
(ANMP).
No
tratamento da informação utilizámoso
software SPSS, apresentando as estatísticasdescritivas
mais
relevantes
(valores médios
observados)e
os
testes
estatísticos efectuados adequados aotipo
de estudo e amostra (Teste t-Student,ANOVA).
Auditoria da Gestiio Pública: diferenças de expectativas, qualidade e satisfaçãonas Autarquias lpcais
2. ENQUADRAMENTO
TEÓRICO
2.1.
Auditoria
2.1.1. Aspectos sociais da
auditoria
Tradicionalmente,
a
informação financeira
estava vocacionada
para
a
verificação
da conformidade legal e para o acompanhamento da execução orçamental. Em Portugal,tal
como aconteceu em muitos países, o Estado empreendeu a Reforma da Administração Financeira do Estado(RAFE)l,
através daqual
se pÍNsou a relevar não só a informação orçamental como tarnbém informação de ordern económica e financeira. Estas mudançastiúam
como pretensão obter uma melhoria da informação produzida pelos entes públicos üsando assim satisfazer as necessidades dos utilizadores dessa informação e simultaneamenteconferir
uma melhoria aonível da fianspm&rcia das contas públicas.
Fornecer
informação
útil
aos diversosutilizadores
é
o
objectivo
principal da
informação financeira.No
sentidode
garantir autilidade e
qualidade dessa informação,a
mesma deve revestir-se de algumas características qualitativas como a relevância, a compreensibilidade, afiabilidade e
a comparabilidade. Para garante dessas características qualitativas, a actividade desenvolvida pela auditoria revela-se fundamental.Para a
International
Federatton of Accounts(IFAC)
a
auditoriaé
"(...)
urna veri.ficação ouexame
feito
por
um
auditor
dos
documentos deprestação
de
contas,com
o
objectivo
dehabilitá-lo a
expressar umaopinião
sobre os referidos documentos, de modoa
acrescentar-lhe a maior credibilidade possíveL" (Marques eAlmeida2004:34).
Por
suavez
aInternational
Organisationof
SupremeAudit
Institutions
(INTOSAI)
define aauditoria
como
"(...)
o exame das operações, actividades e sistemas de determinada entídade,t A RAFE, teÍn múltiplos objectivos, contudo de uma forma sintética podernos identificar a seguintes linhas mestres: aumentar a qualidade e a
eficácia dos serviços públicos, tomando-os mais céleres, ágeis, simples, adequados, disponíveis e acessíveis; aumentar os níveis de eficiência
da Administração Pública, optimizando o consumo dos recursos financeiros, humanos, tecnológicos e infra-estruturais, associados à prestação
dos serviços, sem prejuízo dos níveis de qualidade e eficácia pretendidos; e promoveÍ a motivação e valorização dos fincionários púbücos, apostando na sua formação e qualificação e introduzindo um novo conceito de avaliação de desempenho, estimulando o mérito. A RAFE colocou &rfase na prestação de contas, na transpar&rcia que passou a ser exigida a todos os serviços públicos e na avaliação das entidades
públicas relativamente à utilização de recursos púbticos, alicerçada em critérios de economia, eÍici&rcia e eficácia (Resolução Conselho de Ministros n.' 53 D004, de2t de Abril).
Auditoria da Gestão Pública: diferenças de expectativas. qualidade esatisfação nas Autarquias Locais
cotn a intenção de veriJicar se são executadas oufuncionam segundo determinados objectivos, pressupostos, regras e nonnas
"
(Marques e Almeida, 2004:34).A
auditoria tem assim por objectivo a detecção de erros, irregularidades ou fraudes comüsta
àemissão de
uma opinião
sobre as contas exarninadas,por
parte deuma
entidade externa àorgarização
(auditor),
no
sentido
de
confirmax
ou
não
a
sua
veracidadee
os
valores apresentados.Ela
surge assim comoum
instrumento para acrescentarvalor
e credibilidade à informação financeira e à entidade auditada.Não obstante, tem-se assistido a uma crescente exigência por parte dos cidadãos
por
serviços eficazes e de qualidade, onde é colocada tónica na responsabilidade da actividade dos gestorespúblicos.
Espera-sepor
parteda
sociedade, queo
gestorpúblico
seja capaz de responder etenha responsabilidades sobre
a
gestão qurerealiza,
os
recursospúblicos que
afectae
osresultados
que com
eles obtém.A
auditoria na Administração Pública
(AP)
revela-se uminstrumento
fundamentalpara exigir
responsabilidadesaos
gestorespúblicos
e
para
oscoadjuvar na gestão dos
diúeiros
públicos.Desde
final
do
século){IX,
que
os
especialistasem
Contabilidadee
Auditoria, principalmente nos países mais desenvolvidos, procuram regulamentar a sua proftssão,harmonizar e homogeneizar as norrnas, as práticas e os relatórios. O sector público esteve
presente praticamente desde
o
inícioo
que indicaa
sua grande importânciapara
aprofissão de auditoria (Marques e Almeida, 2004:35).
Estipula
o
artigo
12"
da
Lei
no 8/90,
de 20 de
Fevereiro, denominadaLei
de
Bases daContabilidade Pública, que os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e
financeira devem possuir meios
de
fiscalização tecnicamente independentesdos
órgãos da direcção.Assim,
segundo a referidalei,
que regulamenta a auditoria naAP
ern Portugal sãoestipulados três níveis de auditoria: a auditoria externa2, a auditoria interna3 e o auto-conúoloa.
Na perspectiva de Moreno (2008:24),
No controlo dos dinheiros públicos, verificou-se que,
a
uma actividade erninentementeformal,
assentena
conferênciade
documentos, distantedo
local
e
dos gestores e2 Tem como objectivo
avaliar a legalidade e regutaridade das despesas e gastos públicos, apreciar a gestão financeira dos serviços do Estado; das Regiões Autónomas; Autarquias locais e seus serviços; dos Institutos Públicos e da Segurança Social.
'
E executada pela Inspecção Geral da Adminisração Pública, (IGAP), de acordo com o estipulado no DL n" 22019E, de 17 de Julho; pelaInspecção Geral de Finançasconformepreconiza oDLno249/98,de 1l deAgosto, epelas Inspecções Gerais dosvários ministérios.
o Deve ser executado sistematicamente pelos
departamentos apropriados que se criam ou er<istern nos organismos públicos dotados de autonomia adminishativa, financeira ou patrimonial.
Auditoria da Gesüio Pública: diferenças de expectativas, qualidade e satisfaçãonas Autarquias locais
preocupada apenos com
a
legalidade,a
regularidade e a guarda estrita dos dinheirospúblicos, que até podia ser assegurada à distôncia, por ciosos escriturários, sucedeu um
controlo
de
mérito,
conduzidono
local
por
rnétodose
processos técnicosinternacionalmente reconhecidos, a cargo de organizações e de profissionais, credíveis e
independentes, os quais, sobretudo através da técnica de Auditoria, de todos os tipos,
passaratn a cobrir os vários ôngulos da actividadefinanceira pública.
Nos
últimos
anos, segundoo
autor, a auditoria adquiriu relevância e é reconhecida como uminstrumento indispensável para o confiolo dos dinheiros públicos (Moreno, 2002).
A
INTOSAI
identifica a
auditoria da gestãopública,
como aquela qlre "ultrapassao
tnarcotradicional
da regularidade e legalidade equefiscaliza
a gestão.Afinalídade
destaaudítoria
constste em analisar os g(Ntos públicos à luz dos
princípios
gerais de urna gestão adequada." (Garmendia,2003:9).Tarnbém
Silva (2000:9)
comungada opinião
dos autores aúiás referenciados referindo-se àauditoria estatal como
"a
actividade independente e objectiva, desenvolvidapelo auditor
comvista
a
acrescentar
yalor
optimizando
os
resultados
e
os
processosoperativos
de
umaorganização".
Knechel (2001 :24) :rrrdícacomo objectivo da auditoria quaho tipos de avaliações:
oavaliar se as demonstrações financeiras forarn elaboradas de acordo cotn os prtncípios
contabilísticos geralmente aceites ;
oavaliar a possibilidade de existência de demonstrações financeiras fraudulentas;
oavaliar a probabilidade da entidade continuar em actividade;
oavaliar o potencial da entidade para manter a sua posição competitiva no mercado onde opera, processo de negócio e sistemas de informação.
Aquele autor sisteÍnatiza os objectivos da auditoria numa sociedade moderna, atribuindo assim
uma função
muito
mais amplae
complexa, na medida em que acrescentaftês
objectivos aoobjectivo tradicional que
é
a
avaliaçãoda
qualidade das
demonstraçõesfinanceiras
emconformidade com os princípios contabilísticos geralmente aceites.
A
informação adquiriu
um valor
superior
ao
simples cumprimento
dos
princípiosAuditoria da Gestão Fública: diferenças de expectativas. qualidade esatisfação nas Autarquias Locais
como requisito
essencialao
sisteÍnade
apoio
à
tomadade
decisão.Contudo,
sendo uma componente mais relacionada como
presente efuturo,
faz emergiro
risco do negócio comouma preocupação central da auditoria.
É
neste contexto queo
papeldo auditor é
central narelação
de
dirálogo entrea
sociedadee a
auditoria, havendouma
pressãoda
sociedade no sentido da auditoria redefinir o seu papel (Knechel, 2001).O
produto
da
auditoria
teÍn
permanecido quaseimutável ao longo do
tempo,
apesar dacomplexidade actual das normas contabilísticas,
dos
sisternasde
informaçãoe
da
própriatecnologia
colocadaao
serviço
da
auditoria,
ou
seja,a
emissãode
uma opinião
sobre afiabilidade das demonstrações financeiras construídas periodicamente continua a ser
o
fim
da auditoria.A
tendência actual de procurade
informaçãoem
ternporeal
e
sobreo
futuro previsível
daentidade,
a
necessidadede
informação sobre
os riscos de
negócio, sobre
os
planos
de contingência dasadministra$es,
e sobre a necessidade de informação não financeira, tornou orelatório de auditoria,
um
instrumento brásico de comunicação entreo
auditor e a sociedade,num
instrumento
pouco
transparentepara
o
público em geral
e
ineficaz ern
relação
àorientação sobre
o
futuro,
isto é
sobreo
risco
subjacenteà
entidade.Há
que reexaminar o papel da auditoria na nossa sociedade e na nossa economia. Reexaminar o papel da auditoriatorna-se assim uma questão central face aos
últimos
acontecimentos, tais como a falência daEnrons e conduta da Andersen6, q',Je abalaram significativamente a confiança da sociedade
-um ambiente de suspeição.A auditoria transforma-se assim num fenómeno social
(Flint,
1988).Entre a sociedade e a auditoria existe assim uma interacção permanente, devendo os auditores mostrarern-se sensíveis à interpretação que a sociedade faz do seu papel e das expectativas que
suscita. Deve
existir
por parte dos auditores e dos organismos de auditoria uma preocupação ern fornecer uma resposta aos grupos sociais interessados no seu produto, pois caso conhário,potenciar-se-ão interpretações erradas sobre o papel e finalidade da auditoria.
Os utilizadores da informação
financeira pensamque
o
trabalhodo
auditor
deverácobrir
determinados aspectos,
ao
passoque os
auditoresno
planeamentodo
seu trabalho
nãot Empresa norte-americana que operava no ramo da energia que foi alvo
de diversas denúncias de fi:audes a nível financeiro e fiscal. As investigações a que foi sujeita rwelaram que a Enron havia manipulado as suas demonstrações financeiras, com a ajuda de empresas e
bancos, e escondera díüdas por dois anos consecutivos, tendo os seus lucros sido inflacionados artificialmente. Em raáo de uma série de
escândalos financeiros coorporativos, como o da Enron, foi redigida a lei Sarbanes-Oxley, en2002
u Uma
das cinco grandes empresas de auditoria (Big5, entre a PricewaterhouseCoopers, Deloitte & Touche, Tohmatsu, Emst & Young e
KPMG) que pÍestava serviços na área da auditoria a grandes corporações. 8m2002, a empresa perdeu o Certicado de Auditores Públicos nos
Auditoria da Gestão Pública: diferenças deexpectativas, qualidade e satisfação nas Autarquias Locais
materializam as expectativas da sociedade. Existem, portanto, pontos não coincidentes sobre o alcance
e
conteúdo da auditoria, que é necessiírio harmonizaÍe
fazer convergir para que as perspectivas de ambos os lados não sejam defraudadas.Embora devamos
recoúecer afaltade
conhecimentos técnicos dos utilizadores da informação financeira para entender a finalidade elimites
de uma auditoria, é perernptório que a auditorianão cubra na sua totalidade as respostas que a sociedade aguarda desta. Paraa sociedade, dizer
simplesmente que as demonstrações representam uma imagem apropriada,
fiel,
verdadeira ouadequada
da
entidade auditadaé
reducionista.É
umavisão
necessária mas insuficiente, na medida em que os utilizadores da informação financeira necessitam de outras informações que os auxiliem a obtercoúecimento
mais aprofundado da entidade auditada.Há que procurar um ponto de
equilíbrio
entre o trabalho desenvolvido pelos auditores e o que a sociedade espera destes.Tal
convergência supõe, principalmente, alcançar um maior estadode
bem-estarsocial,
e,
que
existaum
importanterecoúecimento
ern relaçãoao papel
daauditoria das demonstrações financeiras numa sociedade moderna (Garcia Benau et a1.,1993).
A
importância social
da
auditoria
está patentena
utilização
do
termo
nasmais
diversasactiüdades
(saúde,autarqúas,
educação,etc.),
sempreque
teúa
que
ser
efectuada uma comparaçãoou
avaliação, aliadaà
noção de responsabilidadee
transparência. Power (apudGray
e Manson, 2008) enumera três razões paÍaa
elevaçãodo
conceito de auditoria a uma dimensão social:.novas
formas
de gestão no sectorpúblico
-
no contexto das reformas do sectorpúblico
aauditoria passou a desempenhar um papel importante na avaliação destas entidades;
ocrescente pressão
social
-
no
sentidode
responsabilizar a.s entidadese a
necessidadedestas
em
assumiremparcialmente
as
suas responsabilidades, submetendo-sea
umaauditoria;
onecessidade sentida
pelas
entidades de um exame externopara
validar
a
qualidade daspráticas
de gestão, sobretudo dos seus sistemas de controlo interno impostos intemamenteou pelos reguladores. Neste contexto, a auditoria assume-se como
o confiolo
de todos osAuditoria da Gestão Pública: diferenças de expectativas, qualidade e satisfaÇão nasAutarquias tocais
A
auditoria desernpeúa assimum
papel de legitimação das entidades auditadas, conferindo-lhesum
papel de
responsabilidadee
respeitabilidadesocial
(Almeida,
2003a). Contudo, onível de segurança conferido pelo auditor às demonstrações financeiras auditadas é ambíguo e de
dificil
mensuração no tocante aovalor
acrescentado conferido a estas, epor
ouho lado, osutilizadores do relato financeiro, de uma maneira geral, não
coúecem
as limitações de uma auditoria.Argumenta Almeida (2003a:55) que,
a
auditoia tal
como está desenhada, assumea
característica de bem público para a sociedade, interessando, assim, reflectir sobre sea
auditoria esta em condições deproporcionar os serviços que a sociedade reclama e aforma como a sociedade quer que
estes se realizem.
A
auditoria revela-se assim uma componente importante da estrufura da sociedade, na medida em que contribui paÍa o seu bem-estar ao constifuir-se como um mecanismo de controlo socialpreventivo, reduzindo
o
risco da gestão adulterar as demonstrações financeiras. Apresenta-secomo
uma
soluçãopara
problemas relacionadoscom
a
responsabilidade, transparência econtrolo.
2.1.2.
Auditoria
Estatal
ou da GestãoPública
Poder-se-á
definir Auditoria
Estatal ou da Gestão Pública, como"a
actividade independente eobjectiva,
desenvolvidapelo
auditor
e
destinada
a
acrescentar
valor,
melhorando
osresultados e processos operativos da entidade
"
(Silva, 2000:9). Cuacteriza-se pelaexecução
de
exames estruturados de políticas, programas orçamentais, actividades,projectos, funções e tarefos das entidades do Estado com o
fim
de rnedir e informar, quersobre a utilização económica e eficiente dos recursos empregues bem comoforam atingidos os objectivos prosseguidos, quer sobre a conformidade legal (Silva, 2000:10).
Assim,
no
ârnbitoda definição de auditoria
dadapor Silva
(2000:10-11),importa reter
osseguintes conceitos:
.
exames estruturados-
trata-se de um processo sistemático de procedimentos;o
actividade independente e objectiva-
a actuação do auditor estatal ao procurar aumentarAuditoria da Gestão Pública: diferenças de expectativas, qualidade e satisfação nas Autarquias Locais
motivações particulares.
A
independência prende-se coma
liberdade de actuação doauditor, estando limitada apenas pela lei ou pelos interesses públicos;
o destinada a acrescentar valor
-
a actiüdade de auditor estatal procura acrescentar valornas suas diversas formas, a saber: redução de custos ou poupanças; aumentos de eficiência
e eficácia; capacidade de informação e eficácia da estrutura de controlo;
o Melhorando os processos operativos da organização
-
a actividade do auditor deve tercomo finalidade auxiliar a prossecução dos objectivos traçados pela organização. Para tal
deve produzir resultados pafiL a gestão através dos efeitos de sinergia entre a forma como
faz os serviços e a natureza dos mesmos;
o Com frm de medir
-
avaliação dos resultados e ou objectivos elaborados de uma fornaobjectiva;
o Iníormar
-
comunicar os resultados aos utilizadores através de relatório escrito;o (Itilização dos recursos
-
emissão de um juízo de valor ou avaliação do grau decorrespondência mediante um critério estabelecido. Este poderá sêJo por força da lei,
orçamento ou indicador de performance.
o Atingir os objectivos
-
o grau de eficácia mede-se pela congruência entre os ouQuts e aaceitação social, através de indicadores apropriados;
o ConÍotmidade legal
-
verificação do cumprimento das noÍmas ou leis em vigor.Segundo aquele
autor,
a
auditoriavisa
compararo
rendimento realizadoou
alcançadopor
contrapartida ao esperado. Procura-se portanto avaliar
a
eficárcía dorisco
social e económico do risco da gestão ou da gestão pública, através dos chamados 3E(s)-
Economia, Eficiência e Efrcâcia, considerados vectores chave parao
aumento de produtividade e da riqueza sendo o suporte do chamado ValueFor
Money(VFM).
Dito
de outra forma,o
auditor procura emitirjuízos
devalor
acerca do rendimento alcançado (versus esperado) de uma entidade tendo ern devida conta a forma comofoi
feito, isto é, se de uma maneira económica-
qualidade e custo, de modo eficiente e efrcaz.A
auditoria estatal, segundo Silva (2000) pode serdiüdida
ern três tipos principais: a auditoriada economia e da eficiência; a auditoria da eficácia e a auditoria financeira e da conformidade
Auditoria da Gestão Publica: diferenças de expectativas, qualidadee satisfação nas Autarquias Locais
A
auditoria da economia e eficiência encontra-se relacionada com a oportunidade de reduzircustos
(ou
gastos) aquandoda
aquisição de bense
serviços,isto
é, paÍaum nivel
cada vezmenor
de inputs
consegue-seobter
um maior nível de
produto (output).
A
auditoria
daeconomia
e
eficiência
pretende assima
"utilização
dos
recursosfinanceiros,
humanos emateriais de
modoa atingir
a
maximização dos resultadospara
um
determinadonível
derecursos
ou
a
minimização
dos
meios
para
determinada quantidade
e
qualidade
deresultados"
(TC,
1999), ou seja, trata de se combinar da melhor forma a produtividade fisica dos factores de produção. Os resultados obtidoscom
as auditorias de economia e eficiênciasão sempre mensuráveis pelos montantes de poupanças conseguidos, quer
no
ano em que seprocede
à
auditoria quer nos
anos subsequentes,pela
aplicaçáo prérticados
conselhos dos auditores.Figura I - Os pilares do VFM
\
lnput Output
1
Economia
Efi
cácia mffiObjectivo
^a
2
Fonte: Silva (2000:aa).
Refere Silva (2000:44-45) que:
o sentido da seta
I
(dos factores/inputs pqra os objectivos) dá-nos uma visão do lado daoferta, sendo as políticas desenvolvidas no Sector Público que determinam os obiectivos
a atingir. O inverso (dos objectivos para os recursos) permite uma melhor adequação
do aparelho governamenta[ do Estado, às necessidades sentidas pela população.
A
auditoria da eficácia exige a compreensão profunda da actividade auditada, seus objectivos, métodos de execução e suas restrições. Deverá permitir medir, analisar e interpretar os desviosentre
os
objectivos
realizadose
os
previstos, sendo seuobjectivo ajudar
a
organização àdiminuição dos
custos,ao
aumentoda
produção
de
bens
e
serviços
e
ao
aumento daprodutividade.
Auditoria da Gesüio Pública: diferenças de qualidade e satisfação nas Autarquias locais
A
auditoria
da
efrcárcia poderá ser aferida querpelo impacto
que aspolíticas
traçadas têmsobre
a
comunidadea
que se destinam (objectivos gerais), quer pelos resultadosou
efeitosimediatos sobre os beneficiários directos do serviço
(CCAS,
2007). Desta formaum
senriço é efrcazse
atingiu os
objectivos
a que
se propôs.
De
acordo
com
o
CCAS
(2007:13), "a
avaliação
da
boa
gestão
dos
recursospondera os
resultados
obtidosface
aos
esforçosrealizados".
Com
a
implementação
do
Quadro
de
Avaliação
e
Responsabilização(QUAR),
comoinstnrmento capazde
medir
aefrcácia, eficiência e qualidade da gestãopública
tendo emüsta
não só a melhoria do seu
desonpeúo,
mas tanrbém um propósito de prestação de contas e de transparência de actuação da Administração Pública perante os cidadãos, assemelha-se maisexequível assegurar
a
auditoriada
eficiênciae
eficácia(CCAS,
2007).O
auditor de
gestãopública ao actuar segundo a
filosofia
I/FM
é encorajado a procurar maneiras mais económicas,eficientes
e
eficazesde atingir os objectivos da sua
organrzação. Destaforma,
o
principal
papel do auditor é a verificação da coerência entre as necessidades sentidas pelos utentes e os bens/serviços produzidos pelos Serviços Públicos, ou seja a eficácia.
A
última tipologia
de
auditoria
apontadapor
Silva (2000),
a
auditoria
financeira
e
daconformidade legal, continua a ser exercida com grande relevância, nomeadamente no que
diz
respeito ao campo financeiro e da conformidade.
Nas
organiza$es
que não prosseguemfins
lucrativos, mais especificamenteo
Sector PúblicoAdministrativo
(SPA), a auditoria financeira é exercida tendo ern conta os seguintes pontos decontrolo:
"livros
e registos;princípios
e norrnas contabilísticas geralmente aceites; orçamentoe
sua preparação; relatórios financeiros
e
sua
temporizaçã.o;utilização de
Íundos;determinação
de
taxas/preços
a
pagar;
actividades/projectos
-
formas
de
relevação;programas orçamentais
-formas
de relevação; entre outros" (Silva, 2000:16).No
quediz
respeitoà
auditoriada
conformidade, esta deverá ser conduzida demodo a
ter presentea
congruência
com
a lei
nos
seguintes aspectos:"a
elegibilidade;
as
tarefas desenvolvidas; os níveis de esforço e os custos (ou gastos); os sistemas de custeio existentes e suas aplicações" (Silva, 2000: 1 6).Uma outra tipologia da auditoria estatal que se poderá estabelecer tendo em conta duas formas
distintas é-nos indicada por
Almeida
(2000), quevem
corroborar atipologia
apresentadapor
Auditoria da Gestiio Pública: diferenças de expectativas. qualidade esatisfação nas Autarquias Locais
documentos de prestação de contas e a auditoria "contabilística".
A
primeira tem por objectivo o conhecimento da forma como os documentos foram elaborados e se estão de acordo com osprincípios
contabilísticos,
leis
e
regulamentos.A
segundainclui
a
preocupaçãocom
aapresentação
das
contase
seus elementosde
suporte,de
modo
a
fazeren
transparecer asituação económico-financeira real tendo ern conta os requisitos necessários. Por
ouffo
lado, argumentao
autor quea
auditoria da performanceinclui
duas partes distintas, a economia eeficiência e a auditoria dos programas. Na primeira parte a auditoria debruça-se sobre a forma como
a
otganização está a:uílizar
os seus recursos (humanos, financeiros e materiais) sob oponto de vista da economia e da eficiência, no sentido de determinar as práticas ineficielrtes e
não económicas.
A
segunda parte preocupa-secom
os resultados/beneficios que se esperam obter da realizaçãa dos programas.A
auditoria
estatalprocura
assimser
um
elemento coadjuvantena Nova
Gestão Pública(NGP), como modelo
de
gestão.
É
um
modelo
de
gestão
que procura
organizar
eoperacionalizu,
deforma
diferente,a
Administração Públicae os
seus agentes,de forma
amelhorar
o
seu
desanpeúo,
aumentaÍ
a
sua
eficiência,
eütar
a
comrpção,
orientar
aAdministração Pública para ÍN necessidades dos cidadãos, abrindo-a à sociedade, tomando-a
mais
fransparentee
idónea,
afravés
da
definição
e
identificação
de
competências eresponsabilidades com o
fim
de evitar o desperdício (Rodrigues eAraújo,2005:2).
Deüdo
ao crescimento das necessidades e expectativas dos cidadãos tem sido necessiária uma nova orientação, por parte da Administração Pública, na prestação de serviços para respondera esta crescente exigência social (Costa e Blanco, 2006).
Deste modo têm surgido
um
conjunto de reformas na Administração Pública para melhorar aeficácia e a eficiência das suas prestações, atendendo à especificidade e características que lhe
são inerentes. Estas reformas incluern mudanças nos procedimentos utilizados e alterações nas
estruturas
da
orgarizaçãodo
sectorpúblico com o objectivo
de conseguir que este funcione melhor (Hood, 1995).2.1.3.
Auditoria
Estatal:
características e objectivosA
auditoria estatal possui determinadas características específicas que fazem com que tambémAuditoria da Gestâo Fública: difere,nças de expectativas, qualidade e satisfação nas Autarquias l,ocais
O fim
último da
auditoria
da
gestapública
é
a
avaliaçãoda
eficiência,
da
economi4
dalegalidade, regutaridade
e
eficácia
das actiüdades, projectos, programas orçamentaise
dasPolíticas Públicas desenvolvidas pelos diversos Serviços (Moreno, 2008).
De
umaforma
sintéticaSilva
(2000:39) enumera algumas características particulares de umqualquer serviço público, de entre as quais o facto de
assumir-se principalmente como fornecedor de serviços; não tem o lucro como objectivo a
atingir; ausência quase total de relação entre os custos
e
os preços; operarfora
dos rnecanismos de mercado; conseguirformalizar, por vezes, uma estratégia de segmentação demercado;
grande
transparêncianos actos;
condiçõesde
funcionamento sujeitas,normalmente, a duas categorias de constrangimentos: na gestão de pessoal ou de recursos
humanos, e, no procedimento orçamental.
Segundo
Silva
(2000),
poderemos agruparos
objectivos ern duas
grandes categorias, osobjectivos explícitos e os objectivos implícitos.
Os objectivos explícitos são aqueles que se registam segundo uma óptica não exclusivamente
económica
e
tendo em menteuma
intervençãodo
Estado, através de umaoferta
de be,ns e serviços de modo a satisfazer a procura e da participação activa naüda polític4
económica e social nos termos definidos pelos membros da sociedade. Os objectivosimplícitos
ou internos não deverão assumirum
carácterprimordial
(como acontece numa empresa, em que os seusoutputs são meros meios para
atingir os
fins),
pois
tal
nãoconstitui
o
objectivo
ultimo
de qualquer serviço público. Há que procurar assim umeqúlíbrio
entre os objectivos explícitos eimplícitos.
De
acordo
com
o
enunciadono
n.o34
do
GeneralAccounting
StandardBoard
(GASB)
(GASB,
1999; Chandler etaI.,1993)
o sector estatal difere substancialmente do sector privadoem
diversos aspectos, nomeadamenteno
que
serefere
à
naixeza
das entidadescom
que operam e a quem têm de prestar contas.O
sectorpúblico
distingue-se aindado
sectorprivado pela
ausência da motivaçãodo
factorlucro, pela
propriedadecolectiva
e
pela influência
das
decisõespolíticas
na
tomada dasAuditoria da Gestão Pública: diferenças de expectativas. qualidade esatisfação nas Autarquias Locais
Também os procedimentos de auditoria
do
sectorpúblico
têm de ser adaptados ou alterados,de
acordo
com as
necessidades específicasdo
sector (relatórios
específicos, legislaçãoaplicável, avaliação do controlo interno).
A
auditoria
assumeuma importância
fulcral na
prestaçãode
contasno
ambiente estatal. Efectivamente, no n.oI
das normas do GASB (1987) édito:
"O
dever depublicar
a prestação de contas é matssignificativo
norelatórioJinanceiro
do governo do que no de uma empresa"o
quepor
suavezleva
a que os responsáveis financeiros vejam a necessidade do processo deauditoria de uma forma diferente dos seus congéneres do sector privado.
Os auditores, nos compromissos estatais, devem seguir as norÍnas do
Liwo
Amarelo daGAO
(GAO,
1986),
que não
são
mais que uma
súmula das normas
geralmente aceites peloAmerican Institute of Certified Public AccountanÍs
(AICPA),
em diversas áreas.Face
a
estas especificidades, não é detodo
exequível que se possam generalizar os factoresque
influenciam
a
percepçãoda
qualidadede
auditoria
e
satisfaçãodo
auditadono
sectorprivado ao sector
público.
Importa assim conhecennos as origens e componentes que levam àexistência de diferenças de expectativas em relação à auditoria.
2.2.
Onrcnxs
E
coMpoNENTEs EsrRUTrIRArs
DAs
DTFERENÇAs
DE EXPECTATIVASComo é reconhecido por Godsell (1992), existe a
opinião
generalizada de que qualquer pessoaque
tenhaum
determinado interessenuma
entidadedeve
ser
capazde
confiar
nas contas auditadas, como garantia da solvência e viabilidade da entidade.Nas últimas duas décadas, os escândalos financeiros, as falências e as limitações da auditoria
colocaram o debate sobre as expectativas numa posição cimeira, quer paÍa os profissionais de
auditoria, quer