DEPARTAMENTO DE DIREITO PROCESSUAL E PRÁTICA FORENSE
A LEI N° 7.347/85 E A TRANSAÇÃO DOS INTERESSES DIFUSOS
AMBIENTAIS
SÉRGIO CLEMES
Bacharelando
Monografia apresentada ao Departamento de Direito Processual e
Prática Forense do Curso de Graduação em Direito, como requisito para
obtenção do título de bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa
Catarina.
Acadêmico: Sérgio Clemes
Orientador: Prof MSc. José Rubens Morato Leite
disciplina Monografia II - Direito Processual (DPP 5902).
Banca Examinadora:
ProF. Francelise Pantoja Diehl Membro
Aos meus pais Valmor e Terezinha, pelo exemplo de dignidade, empenho e generosidade, e por me ensinarem, bem antes da faculdade, a respeitar os valores da honestidade e da justiça.
Aos meus innãos Márcio, Reinaldo e Sandro e à minha innã Eliane, pela irrestrita colaboração e pela torcida.
Ao Professor José Rubens, meu orientador, por ter compartilhado comigo sua experiência científica e acadêmica, e pela disponibilidade e interesse demonstrados no decorrer da realização desta obra.
Finahnente, aos colegas de curso, com quem tive a honra de estudar e conviver nos últimos cinco anos, e aos meus amigos, aqui representados por Valéria e por Rafael, cujo companheirismo e presença ímpares os fazem inesquecíveis.
Introdução... 01
Capítulo I - Tutela jurisdicional dos interesses difusos ambientais ... 03
1.1. Interesse jurídico ... 03
1.2. Interesse público e interesse privado ... 05
1.2.1. Interesse público ... 05
1.2.2. Interesse privado ... 06
1.3. A crise da dicotomia público x privado ... 06
1.4. Interesses metain.dividuais ... 07
1.4.1. Interesses difusos ... 09
1.4.2. Interesses coletivos ... 11
1.4.3. Interesses individuais homogêneos ... 13
1.5. Interesse jwídico atnbiental ... 15
1.5.1. Conceito de meio atnbiente ... 16
1.5.2. CaracterísticãS do interesse jurídico ambiental ... 17
1.6. Tutela jurisdicional civil dos interesses atnbientais ... 19
Capítulo 11 - A ação civil pú blica como instrumento de defesa dos interesses metaindividuais ... 23
2.1. Conceito de ação civil pública ... 24
2.2. Naturezajuridica da Lei n° 7.347/85 ... 26
2.3. Objetivo da
ui
n° 7.347/85 ... 272.4. Breve perfil de alguns institutos processuais na lei da ação civil pública ... 28
2.4.1. Objeto da ação e causa de pedir ... 28
2.4.2. I..egitim.ação ativa. ... 30
2.4.3. Competência ... 31
2.4.4. Efeitos da coisa julgada ... 32
2.5. Institutos criados pela
ui
nO 7.347/85 ... 332.5.1. Inquérito civil ... 33
2.5.2. Fundo para reconstituição dos bens lesados ... 35
2.5.3. Compromisso de ajustamento de condutas ... 36
Capítulo IH - O compromisso de ajustamento de condutas e a transação judicial dos interesses difusos ambientais; considerações a respeito de sua viabilidade ... 39
3.1. Problemas atinentes à celebração de acordos sobre interesses difusos ambientais ... 39
3.2. ugitimidade para a propositura da ação civil pública: ordinária ou extraordinária? .. 42
3.3. A transação no Código Civil e sua aplicabilidade aos interesses difusos ambientais ... 51
3.3.1. Quem pode transigir ... 52
3.3.2. Objeto da transação ... ó ó ó ó • • • • ó • • • • • ó • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 53 3.4. Em conclusão ... 58
Capítulo IV - Regras para a tomada do compromisso de ajustamento de condutas e dos acordos judiciais ... 63
4.1. Quem pode celebrar o compromisso de ajustamento de condutas e o acordo judicial ... 64
4.2. Requisitos de validade dos pactos (compromissos e acordos judiciais) ... 66 4.3. Título executivo I'Csultantc do pacto ... 67 4.4. Publicidade do compromisso de ajustamento e dos acordos judiciais ... 67 4.5. Discordância. pelos legitimados ativos, da tomada de compromisso de
ajustamento de condutas e da celebração de acordo judicial ... 69 4.5.1. No compromisso de ajustamento de condutas ... 69 4.5.2. Nos acordos judiciais ... 69 4.6. Compromissos e acordos tinnados pelo órgão ministerial - necessidade de
homologação pelo Consellio Superior do Ministério Público ... 72
Considerações finais ... 74
ComL'§te o presente trabalho em monografia, fixada como requisito indi'§pensáve1 à obtenção do grau de Bacharel em Direito no Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina, confonne a Resolução nO 003/CEPE/95.
A elaboração desta obra foi norteada pela seguinte in~ção:
é
possíve~ de acordo com o ordenamento jurídico brasileiro em vigor, a transação dos interesses difusos ambientais? Em outras palavras: permite a Lei n° 7.347/85, que regula a ação civil pública para a tutela jurisdicional dos interesses metaindividuais, a disposição dos referidos interesses pelos entes legitimados para agir?A resposta a esse questionamento adquire severa importância em face da relevância dos interesses supraindividuais, que se projetam sobre um grande número de individuos, ultrapassando a esfera individual. E reveste-se de atualidade por tratar especificamente dos interesses ambientais, alvos de constantes \-iolações e indispensáveis à aquisição de uma sadia qualidade de \-ida por parte da população.
No intuito de facilitar a compreensão do tema, seccionou-se a obra em quatro capítulos.
No primeiro deles, procura-se elaborar um conceito de interesse difuso ambiental e enumerar alguns dos instrumentos legais aptos à sua defesa em juízo. Para tanto, partindo-se da noção de interesse jurídico e suas diversas classificações (desde o interesse privado até os metaindividuais), situam-se os interesses ambientais em uma dessas categorias e, então,
aponta-se, dentre as ações judiciais inscritas na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional, aquela tida como a mais adequada à tutela jurisdicional de tais interesses: a ação civil pública.
No segundo capítulo, são fornecidas algumas noções sobre a ação civil pública: seu conceito, a natureza juridica da lei que a instituiu, os objetivos desta, bem como algumas especificidades que imprime a certos institutos de direito processual já conhecidos (por exemplo, os efeitos da coisa julgada e o objeto da ação). Apontam-se, ainda, algumas criações legislativas vindas na esteira dessa nova ação.
Uma dessas inovações é aquela insculpida no § 6° do art. 5° da Lei n° 1.341/85: o compromisso de ajustamento de condutas. Causa polêmica, tanto doutrinária como jurisprudencial, a possibilidade que este instrumento abre de wna eventual transação sobre os interesses difusos ambientais, especialmente em razão da indisponibilidade a estes inerente. É
justamente essa discussão o tema do terceiro capítulo, no qual serão analisados os argumentos favoráveis e contrários à transacionabilidade dos interesses mencionados, e adotar-se-á uma posição quanto ao assunto.
Já na última parte do trabalho, traçar-se-ão algumas regras a serem observadas na hipótese de ser admitida a celebração de pactos acerca do interesses difusos, em particular os ambientais. A tentativa de disciplinar tal conduta é válida, não só como forma de preservarem-se os interesses envolvidos, mas também em virtude da falta de expressa regulação legal da matéria.
Na realização da presente obra, empregou-se o método de abordagem dedutivo, utilizando-se como técnicas a pesquisa bibliográfica e a docwnental. O material apurado foi analisado através do método comparativo.
AMBIENTAIS
Antes de se dissertar sobre os mecanismos legais de proteção aos interesses difusos ambientais, faz-se necessário fornecer algumas noções preliminares do que seja interesse juridico e da evolução na sua classificação (de interesses privados e públicos para os metaindividuais, passando pelos sociais), de fonna que seja possível a percepção das especificidades do interesse denominado difuso e da necessidade de ele ser tutelado de maneira diferenciada.
Posterionnente, será delineado um conceito de interesse ambiental, posicionando-o no quadro dos interesses metaindividuais, e relacionar-se-ão alguns dos instrumentos de defesa dos mesmos no ordenamento juridico brasileiro.
L L INTERESSE JURÍDICO
Assim Péricles PRADE (1987, p. 18) define interesse juridico: "[ ... ] interesse juridico significa a relevância de ordem material ou também instrumental, subjetivada ou não subjetivada, conferida pelo direito posítivo a detenninadas situações respeitantes ao individuo isolado, ao grupo ou à coletividade maior."
No entender do autor, o interesse jurídico é um atributo de importância conferido pela lei a certas situações que se apresentam ao indivíduo, a grupos de indivíduos ou à coletividade como um todo e, por isso, são merecedoras de proteção.
O interesse jurídico é substancial quando constitui o núcleo de um direito subjetivo. Este, por sua vez, é, na clássica concepção de IHERING (apudPRADE, op. cit., p.19), um interesse protegido pela nonna jurídica. E interesse seria "[ ... ] a vontade do homem dirigida a atingir uma finalidade" (CRETELLA, apudBRANDÃO, 1996, p. 100).
Ao definir o direito subjetivo, os autores em geral o atrelam a uma pessoa, a um indivíduo singulannente considerado. Um exemplo é o conceito de GUSMÃO (1965, p. 176), para quem o direito subjetivo "[ ... ] pode ser entendido como a prerrogativa ou faculdade, outorgada a uma pessoa, para executar certo ato. Mais precisamente: faculdade, assegurada pela ordem juridica, de exigir de alguém determinada conduta (ação ou omissão), que, por lei ou por ato jurídico, está obrigado observá-la. [ ... ]Destarte, ao direito subjetivo de uma pessoa corresponde sempre o dever de outra [ ... ]".
Já no aspecto instrumental, o interesse juridico se consubstancia no interesse de agir, ou seja, na necessidade de recorrer ao Estado para se obter a solução que se pretende.
°
interesse de agir não pressupõe que a parte realmente possua o interesse substancial que ela busca garantir com a ação, pois o direito de ação é autônomo em relação ao direito material pleiteado.Ainda
quanto ao interesse jurídico substancial, e este é o ponto mais relevante para o entendimento da presente obra, há interesses juridicos que, mesmo não sendo núcleos de um direito subjetivo, quer dizer, mesmo não sendo titularizados (subjetivados) por um indivíduo, são substanciais (não instrumentais), porque protegidos em virtude de determinação da ordemjuridica. São, no dizer de PRADE (op. cit., p. 20), simples interesses, que, por umlado, não se situam numa certa pessoa e, por outro, são protegidos por uma regra de direito objetivo, em decorrência de sua importância. Seria o caso dos interesses metaindividuais, confonne se verá adiante.
1.2. INTERESSE PÚBUCO E INTERESSE PRIV ADO
Usualmente, levando-se em conta as características de que se revestem os interesses, costuma-se classificá-los em duas espécies básicas: interesse público e interesse privado.
1.2.1. Interesse público
Pode-se dizer que interesse público é aquele cujo titular são as pessoas jurídicas de direito público interno: União, Estados, Municípios e entidades da administração direta e indireta, sujeitos ao regime jurídico de direito público (PRADE, op. cit., p. 33). É interesse manifestado pelo Estado na consecução de seus fins.
Alguns autores, como MAZZll.LI (1995, p. 4), citando a doutrina de
Alessi,
qualificam o interesse público como primário, se correspondente ao interesse no bem geral de que é titular toda a sociedade, ou secWldário, quando se identifica com o dos órgãos da Administração Pública. Neste trabalho, optou-se por denominar o ''interesse público primário" de interesse social, e assim se fez por razões didáticas, de modo que, quando se mencionar interesse público, deverá sempre ser entendido como o ''interesse público secWldário" a que se refere Alessi.A diferenciação entre interesse público e social também auxilia na compreensão de que nem sempre os interesses do Estado, enquanto pessoa jurídica, se identificam com os da
coletividade em geral. Infelizmente, essa discrepância ocorre não raras vezes; por exemplo, quando a Administração de um Município, invocando a necessidade de escoar a produção de uma região, decide construir uma rodovia que atravessará uma floresta cuja preservação interessa a toda a sociedade. Confrontam-se, aqui, o interesse público (sustentado pelo Município) e o social (da coletividade).
1.2.2. Interesse privado
É aquele cujo titular é o indivíduo e que constitui o núcleo de um direito subjetivo do particular. É o interesse "[ ... ] cuja fruição se esgota no círculo de atuação de seu destinatário" (MANCUSO, 1994a, p. 41). Caracteriza-se por estar submetido ao regime jurídico de direito privado. Aplicam-se-lhe, em regra, os princípios da autonomia da vontade, que autoriza sua disposição pelo sujeito, e o da igualdade das partes na relação jurídica, que o coloca em posição de equivalência com outros interesses privados (PRADE,
op. cit., p. 31).
1.3. A CRISE DA DICOTOMIA PÚBLICO x PRIV ADO
A classificação de interesse em privado ou público, no entanto, revelou-se insuficiente para a compreensão dos conflitos que ocorriam no âmbito da sociedade.
Com o desenvolvimento tecnológico, as reviravoltas políticas, culturais e econômicas, a evolução do homem no convívio social e em sua relação com o Estado, evidenciou-se um certo tipo de conflito que diferia do tradicional embate entre indivíduos singulannente
considerados, ou entre estes e o Estado. Essas novas disputas envolviam interesses que ultrapassavam a dimensão individual, atingindo categorias de pessoas.
Segundo FRADE (op. cit., p. 35), foi Otto Von Gierke quem primeiro defendeu a autonomia dos interesses coletivos, no [mal do séc. XIX. Ele identificou a existência de interesses pertencentes a grupos intermediários, em que o homem era visto como wn membro e não como wn indivíduo isolado. Tais grupos ou associações possuiam interesses próprios, contrapostos aos interesses individuais.
A observação de Gierke não consegue explicar, porém, aqueles interesses existentes na sociedade que não são atribuíveis a grupos de indivíduos organizados em associações, mas que, sem dúvida, são genericamente compartilhados por um número incerto de pessoas, corno o interesse em um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Com a obra de Mauro Cappelletti1, a dicotomia entre interesse privado e interesse público foi especialmente atacada, demonstrando o jurista italiano haver interesses metaindividuais, assim denominados "[ ... ] porque atingem grupos de pessoas que têm algo em comum" (MAZZILLI, op. cit., p.5). Quer dizer, vão além da esfera individual para abarcar toda'! as pessoas que se encontram na mesma situação, porém não necessariamente organizadas em associações ..
Tratar-se-á, em seguida, desses interesses metaindividuais e suas diversas espécies.
1.4. INTERESSES METAINDIVIDUAIS
1 Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti alia giustizia civíle. Rivista di dirillo
processuale, 1975 e La tutela degli interessi dif{usi nel diritto compara/o, Milão, 1976. Apud MAZZILLI,
Preliminannente, deve-se ressaltar que a recente identificação, na teoria geral do direito, da categoria "interesses metaindividuais" (ou transindividuais), não significa o recente surgimento desse tipo de interesses. Na verdade, eles sempre existiram no ambiente social, mas nunca receberam a qualificação juridica a que faziam jus, seja porque não se atribuía personalidade juridica a seus detentores (grupos e comunidade em geral), seja devido à baixa conflituosidade que os atingia.
Restavam, assim, desprotegidos, ou impropriamente tutelados através dos mecanismos de defesa dos interesses privados e públicos.
Com o acirramento dos conflitos de massa, envolvendo grande número de pessoas, sentiu-se a necessidade de examinar as especificidades dos interesses neles envolvidos, de modo a conferir-lhes a proteção adequada. Identificaram-se, então, os interesses metaindividuais.
Nesse sentido é a opinião de MAZZILLI (op. cit., p. 12):
Em todos os tempos, sempre existiram categorias intermediárias de interesses; nos últimos anos apenas se acentuou a preocupação doutrinária e legislativa em identificar e proteg.!r jurisdicionalmente todas as formas de interesses. E a preocupação se justifica especialmente porque todo nosso sistema juridico foi concebido para a defesa clássica de interesses por meio da legitimação ordinária [ ... J Entretanto, a defesa de interesses metaindividuais de origem comum tem peculiaridades [ ... J
Como já se disse, os interesses meta individuais são assim designados porque ultrapassam a dimensão individual, atingindo categorias de pessoas. Essas categorias podem conter membros agrupados por vinculação fática ou juridica, confonne se encontrem na mesma situação de fato ou sujeitem-se à mesma relação jurídica; podem ser determinadas (ou de fácil detenninação), se são constituídas por número certo de individuos, ou indetenninadas (ou de dificil detenninação), se é impossível precisar o número de integrantes; e podem, ainda, referir-se a interesses divisíveis (se é possível mensurar individualmente o objeto do interesse e o dano que cada individuo sofreu) ou indivisíveis (se
o interesse é do grupo ou comunidade, não sendo "Viável sua individualização entre os membros).
Tendo-se em mente os elementos acima referidos - natureza do vínculo entre os membros da categoria, detenninabilidade do número de seus integrantes e divisibilidade ou não do objeto do interesse - chega-se a três modalidades de interesses transindividuais: interesses difusos, interesses coletivos e interesses individuais homogêneos.
1.4.1. Interesses difusos
São aqueles titularizados por número indeterminado de pessoas, ligadas entre si por vínculos fáticos genéricos e mutáveis, cujo objeto é sempre um bem juridicamente indivisível.
A partir desse conceito, podem-se enumerar as características dos interesses difusos: - indeterminabilidade dos portadores do interesse, abrangendo este uma "cadeia abstrata de pessoas" (PRADE, op. cit., p. 49), ou seja, não é possível identificar concretamente os titulares, pois o interesse encontra-se disperso na sociedade e atinge sempre massas, e não indivíduos determinados. Em razão desse aspecto, a tutela de tais interesses deve fundamentar-se não na sua titularidade, mas sim em sua relevância social: "altera-se, assim, fundamentalmente, o esquema tradicional: a relevância jurídica do interesse não mais advém de sua afetação a um titular determinado, mas, ao contrário, do fato de que esse interesse conceme a uma pluralidade de sujeitos" (MANCUSO, op. cit., p. 74);
- vinculação fática entre os sujeitos do interesse, quer dizer, a ligação de uns com outros se dá apenas em "Virtude da identidade de situações em que se encontram, não havendo relação jurídica indicativa de qualquer congregação dos interessados. Uma coincidência ocasional os toma portadores de um mesmo interesse: habitarem uma mesma
região, consunnrem o mesmo produto, compartilharem pretensões semelhantes etc. (MANCUSO, op. cit., p. 75);
- ausência de vínculo associativo entre os interessados: os interesses são comungados por número indeterminado de pessoas, independentemente da existência de affectio societatis entre elas. Corno anterionnente exposto, o que as liga são circunstâncias de fato, e não vínculos associativos ou institucionais;
- o objeto do interesse é indivisíveL não podendo ser apropriado individuahnente pelos sujeitos. Pertence a todos, mas ninguém pode destacar a sua "quota" e titularizá-la com exclusividade. Há, portanto, uma " ... unifonnidade de conteúdo que [ ... ] detetmina a indivisibilidade dos interesses difusos, assim referíveis a todos os sujeitos concernentes, indistintamente." (MANCUSO, op. cit., p. 78). Bem por esse motivo, as lesões ao interesse ou a sua satisfação prejudicam/beneficiam todos os interessados. De fato, se uma ação judicial proposta pelo I\1inistério Público, em defesa do meio ambiente de uma região, vier a ser julgada procedente, ela aproveitará a todos os habitantes do lugar em questão. Por outro lado, o dano ocorrido em urna floresta localizada no território de um Município atinge o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado que é de todos, e não somente dos moradores do local. Nesse sentido, afirma PRADE (op. cit., p. 55) que "[ ... ] a natureza extensiva e mal circunscrita das lesões constitui a mais relevante característica dos interesses difusos, situando-se no pedestal de sua problemática jurídica que é, precisamente, a criação de eficazes instrumentos para a tutela jurisdicional";
- indi'Jponibilidade do objeto do interesse no âmbito das relações jurídicas. Decorrente da indivisibilidade do objeto e da importância que a ordem pública atribui à sua preservação, esta característica impede que qualquer dos sujeitos realize atos de disposição do interesse. Isto porque o interesse é, antes de tudo, de abrangência ampla, atingindo por
vezes toda a sociedade, tornando-se inadmissível que alguém possa alienar, por qualquer meio, algo que não é só seu;
- intensa conflituosidade interna, pois colocam-se em entrechoque massas de interesses, cada lado envolvendo um sem número de integrantes, direta ou indiretamente interessados na satisfação da sua pretensão. Abandona-se o tradicional conflito entre dois indivíduos com pretensões diversas e bem definidas sobre um bem (por exemplo, "A" se julga credor de
"B".
que por sua vez afinna o contrário). Agora, trata-se de fazer verdadeiras opções políticas entre os diversos reclames dos sujeitos (por exemplo, escolher pela preservação de uma floresta pode implicar entrar em conflito com a indústria madeireira da região e com. os empregados desta, que desejam manter o emprego) (MANCUSO, op. cit., p.78).°
Código de Defesa do Consumidor (Lei n° 8.078/90), ao tratar da defesa do consumidor em juízo, trouxe, em seu art. 81, parágrafo único, inciso I, a definição do que seja interesse difuso, e o fez levando em consideração as características de transindividuaJidade (ou metaindividuaJidade) do interesse, sua indivisibilidade, indeterminabilidade dos sujeitos e ligação destes por vinculos meramente fáticos.Assim, tem-se a seguinte definição:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais, de natureza indivisível de que sejam titulares pessoas indetenninadas e ligadas por circunstâncias de fato;
[ ... ]
São OS titularizados por número detenninado ou determinável de pessoas, ligadas entre si por uma relação iuridica comum a todas, sendo que o objeto do interesse é sempre um bem jwidicamente indivisível e pertinente a toda a coletividade, representada por um ente associativo.
Partindo desse conceito, identificam-se as seguintes caracteristicas dos interesses coletivos:
- detenninabilidade das pessoas que integram o grupo, sendo possível identificar concretamente quem são os interessados. Por exemplo: os membros de um sindicato, os profissionais ligados a uma corporação, os acionistas de uma sociedade mercantil;
- vinculação juridica comum a todos os integrantes da coletividade - todos os membros do grupo mantêm uma mesma relação jurídica base, entre si ou com a parte contrária. Além da determinabilidade dos sujeitos, este aspecto diferencia com clareza os interesses coletivos dos difusos, eis que nestes o vínculo entre os titulares (que não podem ser identificados em concreto) é fático e circunstancial;
- indivisibilidade do objeto do interesse - ainda que o grupo seja formado por indivíduos portadores de interesses semelliantes, no momento em que a organização nasce ela passa a defender os fins para os quais foi criada, o que faz surgir o interesse coletivQ, quer dizer, o interesse que se manifesta em razão do grupo ou categoria. O membro da organização passa a ser visto não como homem isolado, mas sim como "socialmente engajado" (pRADE, op. cit., p. 39). Dessa fonna, o interesse coletivo não pode ser considerado mera soma dos interesses individuais dos integrantes do grupo, pois diz respeito à coletividade que este se propõe a defender e, nesse sentido, não pode ser apropriado individualmente por nenhum de seus membros;
- disponibilidade coletiva do interesse e indisponibilidade pelos membros do grupo individualmente considerados - a associação pode, em princípio, dispor do interesse manifestado em decorrência do associativi.smo, o que os membros isolados estão proibidos de fazer;
- deriva de um processo associativo, de uma reunião entre pessoas que, por se encontrarem em posição juridica semelhante, unem-se e formam uma associação apta a representar e defender os interesses compartilhados por seus integrantes. Como observa MANCUSO (op. cit., p. 48), "os interesses coletivos valem-se dos grupos como veiculo para sua exteriorização [ ... ]. Os interesses, para serem 'coletivos', necessitam, pois, estarem aglutinados, coalizados."
O Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 81, parágrafo único, inciso lI, estabeleceu o conceito legal de interesse coletivo, tendo como parâmetros sua metaindividualidade, a determinação dos sujeitos, a relação juridica comum a vinculá-los e a indivisibilidade do objeto.
A defmição é a que segue:
Art. 81. [ ... ]
Parágrafo único. [ ... ]
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Código os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;
[ ... ]
1.4.3. Interesses individuais homogêneos
São assim denominados aqueles interesses titularizados por indivíduos perfeitamente determináveis, vinculados em razão de uma circunstância fática comum que lhes causou prejuízo da mesma natureza jurídica, porém de extensão variável conforme o caso, decorrendo daí que o objeto é divisível entre os sujeitos.
As características dos interesses individuais homogêneos são as seguintes:
- detenninabilidade dos sujeitos - cada indivíduo atingido pela lesão ao seu interesse é identificável concretamente, pois o prejuízo afeta pessoas detenninadas. Por exemplo: é possível identificar, pelo exame de notas fiscais, todos os consumidores de um mesmo produto colocado à venda com idêntico defeito de fabricação;
- os indivíduos estão vinculados por mera situação fática comum (v.g., terem adquirido o mesmo produto defeituoso), inexistindo uma relação jurídica base a agregá-los. Todos se encontram na mesma posição por motivos circunstanciais, não havendo, como nos interesses coletivos, um espírito associativo decorrente de posições jurídicas semelhantes;
- di visibilidade do bem objeto do interesse - pode-se mensurar e extensão do dano e a responsabilidade do causador do prejuízo em relação a cada pessoa atingida. Na verdade, o dano afeta um interesse individual titularizado com exclusividade por cada prejudicado;
- tratamento supraindividual a interesses já protegidos por instrumentos de tutela individual - ocorre uma "adição" de interesses individuais que, apesar de poderem ser defendidos pelos mecani.,mos tradicionai." são considerados em seu aspecto metaindividual e recebem tutela jurisdicional diferenciada por motivos pragmáticos, como a facilitação do acesso à justiça e a economia processual.
O Código de Defesa do Consumidor definiu essa espécie de interesse privilegiando o elemento da vinculação fática entre os interessados: "Art. 81. [ ... ]. Parágrafo único. [ ... ]:
m
-interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum."Feita a distinção entre as diferentes espécies de interesses metaindividuais, cabe, agora, delinear um conceito de interesse ambiental e identificar a sua colocação no quadro dos interesses transindividuais, de forma a facilitar a percepção de suas características.
1.5. INTERESSE JURÍDICO AMBIENTAL
Interesse juridico ambiental é a relevância conferida pelo ordenamento juridico à expectativa da sociedade e de seus membros em se manter o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
De acordo com essa concepção, o interesse jurídico ambiental pode ser considerado metaindividual, pois ultrapassa a dimensão do indivíduo para abarcar coletividades. Não se quer dizer com isso que não possa estar circunscrito à esfera pessoal de um sujeito, mas apenas que este não pode pleiteá-lo na condição de seu exclusivo titular. Ele pertence a todos, pois exprime necessidade e aspiração comuns e dispersas na sociedade.
Nessa linha de pensamento, é, em princípio, um interesse difuso, porque compartilhado por um número indeterminado de pessoas, agregadas por vínculos meramente fáticos (não há relação juridica base que as ligue), cujo objeto é um bem indi\.isível: o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
T ai interesse pode vir a ser coletivo (por exemplo, o interesse da categoria de pescadores em preselVar a qualidade da água do mar de certa região, de maneira a lhes garantir o produto da pesca), público (quando erigido ao status de fmalidade do Estado), individual homogêneo (no caso dos moradores das margens de um rio que consomem água poluída por uma empresa) ou individual (v.g., o interesse de um fazendeiro na manutenção da mata situada em seu imóvel). Mas, em qualquer desses casos, não perde sua porção difusa, pois sempre há outros interessados (espalhados no ambiente social) que compartilham o desejo de preservação dos referidos bens.
Atento ao interesse difuso ambiental comungado pelos membros da sociedade, o constituinte de 1988 inseriu no Título VIII ("Da Ordem Social") da Constituição da República wn Capítulo (VI) consagrando o direito ao meio ambiente. Assim dispõe o art. 225: "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preselVá-Io para as presentes e futuras gerações."
1.5.1. Conceito de meio ambiente
Já se disse que o objeto do interesse ambiental é o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Mas o que vem a ser meio ambiente?
Existe conceito legal: "[ ... ] o conjunto de condições, leis, influências e interações, de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas [ ... ]" (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, nO 6.938/81, art. 3°, I).
Analisando essa definição, percebe-se que, diferentemente da idéia que vigora no senso comum, o meio ambiente não se reduz ao agrupamento dos denominados "recursos ambientais" (Lei n° 6.938/81, art. 3°, V): atmosfera, água, solo, elementos da biosfera, a fauna e a flora. Estes são os elementos corpóreos, materiais, que formam um bem maior -macrobem2 -, incorpóreo e imaterial, que é o conjunto de relações e interações
condicionadoras da vida. Claro está que esse complexo de condições, leis, influências e interações não pode ser materializado, não constitui uma coisa palpável.
Por outro lado, o conceito legal de meio ambiente é suficientemente amplo para abranger não só o meio ambiente natural, constituído pelos recursos naturais e as interações entre eles, como também o artificial e o cultural, aquele integrado pelas construções
2 De acordo com Antônio Hennan V. BENJAMIN (1993, p. 60), o bem ambiental. enquanto objeto
de interesse ambiental. é um macrobem, ou seja, gênero amplo, categoria única, global e abstrata que "'[ ... ] acolhe umainfinitude de outros bens [ ... ] menos genéricos e mais materiais (microbens): a atmosfera, águas, o solo etc."
efetuadas pelo homem no espaço urbano e este pelas obras humanas que adquiriram especial valor. De fato, a lei considera parte do meio ambiente as interações e influências travadas entre os seres vivos (entre eles o homem), desde que proporcionem a existência de quaisquer fonnas de vida. E é inegável que, muitas vezes, a intervenção do homem na natureza provoca alterações de ordem fisica, química e biológica tendentes a permitir e abrigar a vida.
Assinale-se, ainda, que o objeto do interesse ambiental é o meio ambiente qualificado pelo eguilíbrio ecológico, ou seja, pela preservação do patrimônio natural e das relações estabelecidas em seu âmbito, de maneira a tomar viável a promoção de todas as formas de vida e fomentar o desenvolvimento humano saudável. Conclui-se daí que o interesse pelo meio ambiente expressa o desejo de obtenção de qualidade de vida, locução bastante genérica e de contornos imprecisos, que neste trabalho será empregada com o significado de valorização da existência humana, baseada na satisfação das necessidades do homem combinada com o princípio da preservação ambiental.
1.5.2. Caracteristicas do interesse juridico ambiental
Tecidas as considerações acima, podem-se enumerar algumas caracteristicas dos interesses ambientais e do seu objeto:
- sendo o meio ambiente, enquanto macrobem, de uso comum do povo (Constituição
Federa~ art. 225, caput), pertence a toda a coletividade, de forma indivisível entre seus membros. Em outras palavras, não pode ser apropriado com exclusividade por quem quer que seja (indivíduos, grupos, o Estado etc.). Quem utiliza aIgum elemento corpóreo do meio ambiente (um trecho de rio, por exemplo), o faz não em razão de um direito real sobre o bem, mas porque é membro da sociedade, esta sim a titular do macrobem ambiental
3 Para uma melhor definição dos aspectos natural, artificial e cultural do meio ambiente, ver Jose
(M1RRA, 1994, p. 14). O mesmo ocorre com o interesse ambiental - ninguém é titular exclusivo do direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ele pertence a todos e, por isso, pode ser considerado difuso;
- o direito ao meio ambiente, consagrado no texto constitucional, é "[ ... ] direito fimdamental da pessoa humana", nas palawas de MIRRA (op. cit., p. 12), dado que sua preservação afeta diretamente a qualidade de vida dos seres hwnanos e contribui para a construção de wna existência mais digna para todos;
- o interesse na qualidade ambiental é indisponivel, por duas razões. Primeiramente, porque ao meio ambiente se atribui extrema relevância na ordem jurídica. Como é um direito fundamental da humanidade, encontra-se em posição de supremacia perante os interesses particulares dos indivíduos, das associações ou do Estado. Em segundo lugar, por força da disposição constitucional que impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo para as presentes e futuras gerações. MIRRA assim se manifesta a esse respeito (op. cit., p. 13): "estabeleceu-se, por via de conseqüência, wn dever não apenas moral, como também jurídico e constitucional, para as gerações atuais de transmitir esse 'patrimônio' ambiental às gerações que nos sucederem e nas melhores condições do ponto de vista do equilíbrio ecológico." Se se dispõe do interesse ambientaL estar-se-á negando às gerações futuras seu direito ao meio ambiente equilibrado ecologicamente, o que configura descumprimento ao preceito constitucional;
- em razão da indisponibilidade, o macrobem ambiental "[ ... ] é também impenhorável e imprescritível [ ... ]". Não pode ser objeto de penhora ou responder por qualquer tipo de dívida; não se pode, outrossim, "adquirir" o direito de poluir simplesmente porque tal conduta se verifica há anos, no decorrer dos quais não houve a promoção de medidas judiciais destinadas à proteção ambiental (BENJAMIN, op. cit., p. 81).
Passar-se-á, agora, à enumeração dos instrumentos judiciais disponíveis, no âmbito do Direito Constitucional e Processual Civil brasileiros, para a tutela dos interesses ambientais.
1.6. TUTELA ruruSDICIONAL CONSTITUCIONAL E CIVIL DOS INTERESSES AMBIENTAIS
Há, no ordenamento jurídico brasileiro, diversas ações civis4 que podem ser utilizadas como instrumento na defesa judicial dos interesses relativos ao meio ambiente. Algumas delas só podem ser aforadas em prol de interesse próprio do autor da ação (como o interdito proibitório), mas reflexamente contribuem para a manutenção do equilíbrio ecológico e da qualidade de vida, que se configuram como interesses difusos, conforme demonstrado acima.
Iniciando pela leitura da Constituição Federal de 1988, percebe-se a existência de variadas ações aptas a proteger os interesses ambientais. Citam-se as seguintes:
- o mandado de segurança (art. 5 o, LXDC) para proteger direito ambiental líquido e
certo violado ou ameaçado de lesão por ato de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
- o mandado de segurança coletivo (art. 5°, LXX, "a" e "b"), proposto por partido político ou por organização sindical, entidade de classe ou associação, para a defesa dos interesses de seus integrantes;
4 Por uma questão de respeito ao tema desta obra e aos limites que ele impõe, não serão abordadas
- a ação popular constitucional (art. 5°, LXXIII) proposta por eleitor para a anulação de ato lesivo ao meio ambiente;
- o mandado de injunção (art. 5°, LXXI), para a edição de nonna regulamentadora que viabilize o exercício do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da Constituição Federal);
- a ação direta de inconstitucionalidade (arts. 102, I, "a", 103 e 125, § 2°), para a declaração da inconstitucionalidade de leis ou atos nonnativos que afrontem as regras de preservação ambiental inseridas na Constituição Federal ou nas Constituições Estaduais;
- a ação civil pública (art. 129, me § 1°), para a proteção do meio ambiente, que pode ser ajuizada pelo Ministério Público e por terceiros autorizados por lei (art. 129, § 1°).
Ressalte-se, ainda no tocante à Constituição Federal, que a legitimação para a atuação judicial em defesa dos interesses metaindividuais foi ampliada: o art. 5°, XXI, detennina que as entidades associativas têm legitimidade para representar judicialmente seus filiados, desde que para tanto autorizadas; o art. 8°, III, estabelece que "ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais [ ... ]"; o art. 129, V fixa a legitimidade do Ministério Público para "defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas", ao lado da legitimidade de que as próprias comunidades e organizações indígenas são titulares (art. 232).
Quanto à legislação esparsa, podem-se encontrar nela diferentes instrumentos direta ou indiretamente protetivos dos interesses ambientais. Alguns desses mecanismos têm previsão constitucional, v.g., a ação civil pública, e se destinam à tutela dos interesses metaindíviduais; outros. são institutos típicos do
direito
processual civil tradicional, dirigidos àdefesa de interesses privados, mas que, corno já alertado, acabam por auxiliar indiretamente na luta pela preservação ambiental.
Dentre as várias ações contempladas na legislação extravagante, mencionam-se as seguintes:
- ações cautelares, previstas no Livro
m
do Código de Processo Civil (CPC, arts. 796 e seguintes). Podem ser requeridas tanto as medidas nominadas arts. 813 e seguintes -como as inominadas - arts. 798 e 799. Destinam-se a resguardar a eficácia e utilidade do resultado do processo principal em tramitação ou a ser futuramente instaurado. Por exemplo: pode-se propor ação cautelar para paralisação de construção de obra potencialmente lesiva ao meio ambiente, obra esta que será futuramente questionada emação de conhecimento. Para concessão da medida cautelar, deve-se demonstrar o fomus bani iuris e o periculum in mora;
- ações de execução de obrigação de fazer ou não fazer, conforme os arts. 632 e seguintes do CPC, fundadas em título executivo judicial ou extrajudicial que imponha ao executado condutas positivas (fazer) ou negativas (não fazer), relativas à preservação ambiental;
- ação de interdito proibitório (art. 932 do CPC), para evitar que a posse de um bem de relevância ambiental (por exemplo, um imóvel em que se situa uma floresta) sofra turbação ou esbulho;
- ações cominatórias (arts. 287, 461 e 644 do CPC), para os casos em que se deseja o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer (por exemplo, não poluir), fi"{3da em título judicial, determinando-se urna pena pecuniária por dia de atraso na execução;
- ação de nunciação de obra nova (art. 934, especialmente o inciso III, do CPC), para evitar a construção de obra em desacordo com as normas de direito urbanístico do
Município, v.g., o plano diretor, que contém normas de direito ambiental (zoneamento do território municipal em áreas de preservação permanente, por exemplo);
- mandado de segurança (Lei nO 1.533151), para a defesa de direito ambiental líquido e certo, nas mesmas condições já explicitadas no item referente à previsão constitucional do
mandamus;
- ação civil pública (Lei n° 7.347/85), para a responsabilização por danos causados ao meio ambiente, com as alterações das Leis nO 8.078/90 e 8.884/94.
Neste capítulo, procurou-se fornecer o conceito de alguns elementos básicos para o entendimento deste trabalho, como "interesse difUso" e "interesse ambiental", por exemplo, e ainda enumerar, a título exemplificativo, alguns instrumentos judiciais dispolÚveis à tutela do interesse ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Situou-se o interesse ambiental entre os interesses difusos, protegidos jurisdicionalmente por vários mecanismos, em especial pela ação civil pública.
No próximo capítulo, abordar-se-á especificamente esta última, suas características primordiais e seus institutos mais importantes, entre eles o compromisso de ajustamento de condutas (Lei n° 7.347/85, art. 5°, § 2°), o qual suscita uma série de indagações a respeito da transação dos interesses difusos, que é o objeto de estudo desta obra.
Dos
INTERESSES l\fETAINDIVIDUAISNeste capítulo, serão abordados alguns tópicos acerca da ação civil pública, criada pela Lei n° 7.347/855 no intuito de instrumentalizar a defesa dos interesses metaindividuais
em juízo.
A escolha dos pontos a serem estudados teve como norte dois propósitos específicos: 1) fornecer uma noção geral do que é ação civil pública e de suas particularidades face aos interesses que visa tutelar; 2) delinear as caracteristicas de alguns institutos de direito processual civil dentro dessa ação, institutos estes que, direta ou indiretamente, influirão na análise do tema do presente estudo: a transação dos interesses difusos ambientais.
Em vista de tais critérios, vários itens relevantes para a perfeita compreensão da ação civil pública - que por si só já seria tema bastante amplo para os limites de uma obra monográfica - não serão abordados, como a questão das condições da ação, do rito, da tutela cautelar, da intervenção de terceiros, dos recursos etc.
5 A ação civil pública foi disciplinada pela Lei n° 7.347/85, posterionnente alterada pela Lei n"
8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), cuja parte processual (arts. 81 e seguintes) é aplicável à lei da ação civil pública, e pela Lei n° 8.884/94 (dispõe sobre prevenção e repressão contra a ordem econômica).
Outras leis extravagantes fazem menção à ação civil pública para a defesa dos interesses metaindividuais de que tratam: Lei n° 7.853/89 (proteção das pessoas portadoras de deficiência), Lei n" 7.913/89 (tutela os interesses dos investidores do mercado mobiliário) e Lei n° 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente),
Primeiramente, será formulado o conceito de ação civil pública, identificada a natureza juridica da lei que a regula e esclarecida a fmalidade de sua criação. Num segundo momento, será traçado o perftl de certos institutos processuais tradicionais inseridos no sistema da tutela juri~dicional dos interesses metaindividuais. E, por fim, apontar-se-ão três criações da Lei nO 7.347/85: o inquérito civil, o fimdo para a reconstituição dos bens lesados e o compromisso de ajustamento de condutas. 6
2.1. CONCEITO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Dispõe o preâmbulo da Lei n° 7.347/85: "Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico [ ... ] e dá outras providências". O que vem a ser ação civil pública? Antes do advento da referida lei, entendia-se que era toda ação não-penal (por isso ci"il) proposta pelo Ivfinistério Público (e daí pública).
Essa explicação, no entanto, apresenta alguns problemas quando transposta para a ação criada pela lei da ação civil pública. Em primeiro lugar, toda ação, civil ou penal, é, em sua essência, pública, porque proposta perante o Estado-juiz, detentor do exercício da função jurisdicional. Em segundo lugar, qualificar a ação como pública com fundamento em critérios subjetivos, apenas porque o 1\1:inistério Público é legitimado ativo para sua propositura não parece correto, dado que há outros legitimados ativos (associações ci"ls, sociedades de economia mista) que não podem ser considerados partes públicas - são pessoas jurídicas de direito privado.
6 O compromisso de ajustamento de condutas foi acrescentado ao art. 5" (§ 6") da Lei n" 7.347/85
Deve-se, então, desviar o enfoque para o objeto da ação: a defesa dos interesses metaindividuais. Apesar de não serem tais intet'esses propriamente públicos (pois estes, corno se disse no item 1.2.1 do Capítulo I, são os pertencentes aos órgãos da Administração Pública), pode-se afmnar que a Lei n° 7.347/85 emprega o vocábulo "pública" no sentido de "coletiva", ou melhor, de algo que ultrapassa a esfera privada para atingir interesses de grupos ou classes de pessoas.
Nesse sentido é a opinião de MANCUSO (l994b, p. 18):
[ ... ] a rigüf, a açãü da Lei 7.347/85 objetiva a tutela de interesses difusos que não se confundem com os "coletivos" nem com o "público'\ de outra parte, ela não é "pública"
porque o MP seja a "parte pública" que pode promovê-la a par de outros co-legitimados, mas sim porque apresenta um largo espectro social de atuação, permitindo o acesso à justiça de certos interesses metaindividuais que, de outra forma., permaneceriam num certo "limbo juridico".
Assim, é lícito dizer que ação civil pública é o instrumento, conferido pelo ordenamento jurídico a certos legitimados, apto a exigir do Estado a prestação jurisdicional para a tutela não-penal dos interesses metaindividuais.
Alerta MAZZILLI (op. cit., p. 28) que, terminologicamente, o correto sena denominar ação coletiva o gênero de ações cíveis propostas por quaisquer legitimados em prol dos interesses metaindividuais, e ação civil pública somente aquela proposta pelo Ministério Público. Chegou próximo dessa nomenclatura o Código de Defesa do Consumidor que, em seus arts. 87 e 91, substituiu a expressão "ação civil pública" por "ação coletiva" , empregando-a, porém, para identificar a ação proposta genericamente por qualquer dos legitimados, sem distinção.
2.2. NATUREZA JURÍDICA DA LEI N° 7.347/85
Contém a lei da ação civil pública nonnas de direito processual ou material?
Para se estabelecer a natureza juridica desse documento legislativo, deve-se examinar o objeto de suas disposições: se elas determinam a criação, aquisição, modificação ou extinção de direitos ou da maneira de exercê-los, ter-se-ão regras de direito material; se, por outro lado, o texto procura estabelecer a maneira pela qual os direitos podem ser pleiteados ou defendidos em juízo, isto é, se busca instrumentalizar a tutela jurisdicional dos mesmos, o conteúdo das nonnas será processual.
Tendo em mente essa diferenciação, bem como a possibilidade de haver, num mesmo corpo de regras, nonnas de direito processual e de direito material, pode-se concluir que a Lei n° 7.347/85 é de caráter eminentemente processual, por duas razões básicas:
- confonne o preâmbulo da lei, ela visa disciplinar a ação civil pública, ou em outras palavras, regular um instrumento processual - a ação - para a defesa dos interesses metaindividuais. Claro está que estes não foram criados ou regulados pelo referido texto legal, e sim por outros documentos legislativos;
- ainda que a lei traga duas figuras de direito material - pois tipificou um crime (art.
10) e criou um fundo para a reconstituição de bens lesados (art. 13) -, seus dispositivos referem-se a institutos típicos de direito processual: competência (art. ~), legitimação para agir (art. 5°), concessão de liminares (art. 12), recursos (art. 14), efeitos da sentença (art. 16), desistência da ação (art. 5°, § 3°), ação cautelar (art. 4°) execução (art. 15), litigância de má-fé (art. 17), ônus da sucumbência (art. 18) etc.
Em virtude de sua natureza jurídica processual, a pretensão, do autor da ação, de defender um interesse difuso em juízo não pode basear-se meramente na Lei n° 7.347/85, sob pena de carecer de fundamento jurídico. A lei da ação civil pública não representa, por
si só, a proteção conferida pelo ordenamento jurídico pátrio aos interesses supraindividuais, proteção esta que pode ser encontrada na Constituição Federal de 1988 (art. 225, por exemplo) e em outras leis de conteúdo preponderantemente material, como a Lei n° 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), a Lei 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente) e mesmo a Lei nO 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor).
2.3. OBJETIVO DA LEI ~ 7.347/85
Frisou-se, no primeiro capítulo desta obra, a preocupação da teoria geral do direito com o estudo dos interesses metaindividuais, em virtude das especificidades que estes apresentam, e da necessidade de se llies conferir proteção diferenciada.
A Lei nO 7.347/85 foi editada justamente com o intuito de adequar os tradicionais mecanismos processuais a essa nova gama de interesses, de forma a bem tutelá-los. Representou, assim, significativo avanço no alargamento do acesso à justiça, eis que propiciou a defesa dos interesses de massa contra lesões também de massa, o que denota o fortalecimento na busca por wn processo civil de índole mais social, voltado para a proteção daqueles que, pelos meios do processo "indM.dualista" (clássico), não teriam como atuar em juízo. Isto porque, em se tratando de lesões gerahnente causadas por agentes poderosos -grupos empresariais, o próprio Estado -, seria inviável que contra eles litigasse wn simples indivíduo, certamente provido de menos facilidades para fazer valer sua posição.
Deve-se obselVar, outrossim, que a ação civil pública destina-se a proteger qualquer interesse difuso, coletivo (por força do art. 1°, IV da Lei nO 7.347/85, acrescentado pelo art. 110 do Código de Defesa do Consumidor) ou individual homogêneo (arts. 81, parágrafo único, DI, 90 e 91). Portanto, a enumeração constante do art. 10 da lei da ação civil pública é
meramente exemplificativa, merecendo tutela outros interesses que não os ambientais, do consumidor, os relativos ao patrimônio público e cultural e à ordem econômica, ou aqueles consagrados como metaindividuais em outros textos legais, como os atinentes aos investidores no mercado de valores mobiliários, aos portadores de deficiência e aos menores
Para ensejar a proteção conferida pela ação civil pública, basta que o interesse em jogo seja enquadrado em algum dos conceitos fixados no Código de Defesa do Consumidor (art. 81, parágrafo único e incisos) e que seja protegido, expressa ou tacitamente, por nonna de direito material (esta constituirá o fundamento jurídico do pedido).
2.4. BREVE PERFIL DE ALGUNS INSTITUTOS PROCESSUAIS NA LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
2.4.1. Objeto da ação e causa de pedir
Objeto da ação - é o pedido, o qual pode ser entendido por dois ângulos: pedido imediato, que é a "espécie de provimento jurisdicional requerido ao Estado", ou seja, sentença declaratória, condenatória ou constitutiva, execução ou medida cautelar; e pedido mediato, consistente no "[ ... ] bem da ~da, ou a utilidade concreta que se procura obter através do provimento jurisdicional" (ROCHA, 1991, p. 141).
Em se tratando de ação civil pública, o pedido mediato é sempre a reparação de um dano ao interesse metaindividual ou a prevenção à ocorrência de lesão.
Já o pedido imediato pode assumir diversas feições: condenação ao pagamento de certa quantia em dinheiro, a qual reverterá para o fundo de reconstituição de bens lesados de que trata o art. 13 da Lei nO 7.347/85; condenação ao cumprimento de obrigação de fazer ou
não fazer, o qual pode ser acompanhado de preceito cominatório (arts. 3° e 11); execução
(art. 15) e concessão de medida cautelar (art. 4°).
Busca-se preferencialmente o cumprimento da obrigação in natura (prestação do exato conteúdo da obrigação, e não do seu equivalente em pecúnia), para que haja efetiva recomposição do bem ou interesse lesado ao seu estado anterior. Outra não é a disposição do art. 84 e § 1° da Lei nO 8.078/90, cuja parte processual é aplicável à ação civil pública (art. 21 da Lei n° 7.347/85):
Art. 84. Na ação que tenha por objeto o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer, o
juiz concederá a tutela especifica da obrigação ou determinará providências que assegurem o
resultado prático equivalente ao do adimplemento.
§ 1°. A conversão da obrigação em perdas e danos somente será admissível se por elas optar
o autor ou se impossível a tutela específica ou a obtenção do resultado prático correspondente.
Causa de pedir - "trata-se das razões ou causas com base nas quais o autor considera ter direito a um determinado bem da vida e, por isto, de poder obtê-lo através da prestação jurisdicional do Estado" (ROCHA, 1991, p. 141-2).
Causa de pedir imediata são as razões jurídicas ; mediata, as circunstâncias fáticas. Na tentativa de se determinar o que deve ser considerado causa de pedir, formulou a doutrina duas teorias: a da substanciação, adotada pelo Código de Processo Civil (art. 282, III), segundo a qual tanto as razões de fato como de direito constituem o fundamento do pedido e defmem os limites subjetivos e objetivos da lide, aos quais o juiz deve estar atrelado; e a da individualização, que entende caracterizada a causa de pedir com a demonstração da relação jurídica embasadora do direito de ação, à qual o magistrado pode
dar nova defmição.
Na seara da ação civil pública, tende-se para a adoção da teoria da individualização, sem se descartar completamente a da substanciação. Isto porque, uma vez apresentados os
fatos e as razões de direito, poderá o juiz detenninar as medidas que julgar mais adequadas à proteção do interesse lesado ou ameaçado de dano, sem a necessidade de submeter-se aos limites impostos pelo pedido inicial e sem a proibição de julgar extra, ultra ou citra petita.
É O que se pode perceber pela leitura dos arts. 11 e 14, que conferem ao juiz poderes discricionários para, diante do caso concreto, fixar cominação de multa diária em caso de descumprimento da obrigação, independentemente de pedido do autor, e ainda para conferir efeito suspensivo a recurso que não o tenha, no caso em que entender possa haver prejuízo à parte.
Transcreva-se, por fim, a opinião de MANCUSO (op. cit., p. 55) sobre o tema:
[ ... ] em tema de ação civil pública, e em virtude mesmo de seu objeto ser um interesse difuso,
a correlação entre causa petendi e sentença há que ser vista com certos temperamentos: seja
porque a teoria da substanciação, acolhida no CPC, pressupõe a solução de litigios interindividuais; seja porque o que deve prevalecer é a efetiva e efICaz tutela, cautelar ou em via principal, do interesse difuso, antes que a simples acolhida do pedido tal como
estritamente formulado na inicial.
2.4.2. Legitimação ativa
A lei da ação civil pública confere legitinúdade para agir ao rol de sujeitos fixado no art. 5°: rvfinistério Público, União, Estados, Municípios, autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista ou associação constituída legalmente há pelo menos um ano e que tenha como finalidade institucional a tutela do interesse pleitead07 • Tal rol é taxativo e não admite a extensão da legitimação a outras pessoas.
7 O primeiro requisito - o da pré-constituição - poderá ser dispensado pelo juiz desde que presente
uma das situações prevista,> no art. 82, § lOdo Código de Defesa do Consumidor.
Ressalte-se, por oportuno, que a imensa maioria das ações civis públicas vem sendo proposta
exclusivamente pele Ministério Público, o que denota a fraca atuação das associações civis para a defesa
judicial dos interesses metaindividuais, apesar de gozarem de legitimação ativa. Na tentativa de facilitar o
acesso à justiça de tais associações civis, o Escritório Modelo de Assistência Jurídica da Universidade Federal
de Santa Catarina ofereçe, às associações que fimcionam em Florianópolis, seus serviços juridiros, colocando
os estagiários do curso de graduação em Direito à disposição para ajuizarem ação civil pública em matéria de
Além de alargar a possibilidade de defesa dos interesses supraindividuais, já que é
con~iderável o número de legitimados, cuidou o legislador de atribuir legitimidade ativa tanto a pessoas juridicas de direito público como de direito privado, de fonna que estas dispõem de instrumento apto a servir como meio de controle da atividade estatal, por vezes tão lesiva ao interesses sociais. Corretamente, não restringiu a atuação judicial à esfera do Ministério Público (tradicional defensor dos interesses sociais), mas dispersou-a entre vários entes, em respeito à caracteristica difusa, fluida, dos próprios interesses defendidos.
A par da discussão sobre ser tal legitimidade ordinária ou extraordinária (que será levada a efeito no momento oportuno), importa, aqui, observar que ela é "concorrente e disjuntiva" (MANCUSO, 1994b, p. 65), ou seja, é conferida simultaneamente a todos aqueles entes e pode ser exercida por cada um independentemente da participação dos demais.
2.4.3. Competência
É competente para julgar a ação civil pública o juízo do foro onde ocorreu ou pode ocorrer o dano (art. 2. o da Lei n° 7.347/85). Essa competência é funcional e, portanto,
absoluta, de maneira que não pode haver prorrogação da competência por falta de apresentação de exceção, cabendo ao juiz, de oficio, declarar-se incompetente, se for o caso.
Para que se atenda ao escopo de se processar o feito no foro do local do dano, é desejável que as ações civis públicas sejam propostas, preferencialmente, perante a Justiça Estadual, o que facilita o traballio do magistrado pela proximidade com a área afetada. Não cabe discutir aqui as hipóteses de deslocamento da competência da Justiça Estadual para a Federal, nos casos previstos pela Constituição Federal (art. 109).
°
que se deseja ressaltar é que a fixação da competência em razão do lugar de ocorrência da lesão se deve ao intuito dalei de procurar restaurar a idoneidade do bem ou interesse ao statu quo ante, face à sua relevância social e jurídica.
Obviamente, tal desiderato será mais facihnente alcançado se a ação for proposta no foro onde houve o dano (ou a ameaça de sua ocorrência), pois possibilita-se o pronto ajuizamento da mesma logo que ocorrer a lesão; o juiz poderá acompanhar de perto o feito; as provas poderão ser colhidas com maior celeridade e a sentença poderá detcnninar, com maior propriedade, a recomposição do bem exatamente no local afetado.
Especialmente no que tange aos interesses difusos ambientais, esse aspecto é extremamente relevante, já que, na malona das vezes, o dano ao meio ambiente é irreversível, exigindo-se assim rapidez na produção de provas e no processamento da ação, sob pena de, no curso desta, o bem ser gravemente degradado, o que tomará ineficaz o provimento jurisdicional em face da impossibilidade de restituição do patrimônio natural ao seu estado original.
2.4.4. Efeitos da coisa julgada
A sentença proferida no curso da ação civil pública, uma vez trânsita em julgado (não sujeita a mais nenhum recurso), atingirá categorias mais ou menos abrangentes de pessoas, conforme a qualificação do interesse que procura resguardar.
Assim determina o art. 103 da Lei n° 8.078/90:
Art. 103. Nas ações de que trata este Código, a sentença fará coisa julgada:
I - erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas. lúpótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova, na hipótese do .inciso I do parágrafo único do art. 81;
II -ultra partes, mas linutadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da lúpótese prevista no inciso II do parágrafo único do art. 81;
III -erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para beneficiar todas as vitimas e seus sucessores, na mpótese do inciso III do parágrafo único do art. 81.
o
inciso primeiro trata da sentença proferida em ação cujo objeto é a proteção de interesse difuso; o segundo refere-se a interesse coletivo e o terceiro aos interesses individuais homogêneos.Anteriormente à edição do Código de Defesa do Consumidor, já dispunha o art. 16 da lei da ação civil pública que "a sentença civil fará coisa julgada erga omnes, exceto se a ação for julgada improcedente por deficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova."
Percebe-se que a coisa julgada se manifesta secundum eventum litis, quer dizer, de acordo com o resultado do processo. No caso de interesse difuso, que se insere no tema deste traballio, a sentença não mais sujeita a recurso fará coisa julgada erga omnes, qualquer que seja a decisão proferida, exceto quando o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas.
Como o interesse difuso é metaindividual, pertencente a sujeitos não determinados e indivisível entre eles, a imutabilidade da sentença afetada pela coisa julgada atinge toda a coletividade, sendo oponível a qualquer pessoa, beneficiando ou prejudicando todos os interessados. Todavia, as ações individuais (por danos pessoalmente sofridos) não serão por ela oneradas (art. 103, § 3° do Código de Defesa do Consumidor), nem se impede a repropositura da ação coletiva quando, por algum motivo, não conseguiu o autor produzir as provas necessárias à demonstração do direito invocado.
2.5. INSTITUTOS CRIADOS PELA LEI N° 7.347/85
Dispõe o art. 8°, § 1 ° da lei da ação civil pública: "O :Ministério Público poderá in"taurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requi"itar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou pericias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 dias úteis."
O inquérito civil é procedimento administrativo realizado no âmbito do Ministério Público e por ele presidido, com vistas a collier elementos de convicção que indiquem a necessidade ou não da propositura da ação civil pública. Visa, portanto, instruir o parquet com subsídios relativos a lesão aos interesses supraindividuais, para que possa avaliar as chances de urna eventual ação ser bem sucedida, evitando-se, dessa forma, a instauração de lides carentes de fundamento e fadadas ao insucesso.
Sendo procedimento meramente informativo, não precisa obedecer ao princípio do contraditório ou seguir um rito preestabelecido - é essencialmente informal (MAZZILLI, 1995, p.377). Deve, no entanto, pautar-se pelos princípios regentes da atividade administrativa, especialmente o da legalidade, da publicidade, da moralidade e da impessoalidade (Constituição Federa~ art. 37, caput).
Sua instauração não vincula o ivfinistério Público ao ajuizamento da ação. As conclusões do inquérito não determinam uma conduta específica por parte do órgão ministerial ou dos outros interessados. Assim, estes podem propor ação civil pública baseados nos elementos de que dispõem, ainda que o procedimento investigatório prévio indique o contrário.
Por outro lado, o ajuizamento da ação não está condicionado à prévia realização do inquérito civil, cuja instauração fica ao critério da instituição ministerial.
O arquivamento do inquérito está submetido a um procedimento especial, disposto no art. 9° e parágrafos da Lei n° 7.347/85. A promoção de arquivamento não se torna
