DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO E CIÊNCIA POLÍTICA COORDENADORIA DE MONOGRAFIAS
o
SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO REPUBLICANO: HISTÓRIA E ATUALIDADEMONOGRAFIA FINAL ELABORADA EM CUMPRIMENTO AO DISPOSTO NO ARTIGO 9° DA PORTARIA N° 1.886/94
ACADÊMICO DE DIREITO
ORIENTADOR: PROF. Msc. DES MEZZAROBA
- A seus pais pelo exemplo de incansável esforço;
- Ao seu orientador, pela cordialidade;
- Ao Dr. Renato Melillo, por sua compreensão diante de suas dificuldades e
- Aos amigos, em especial, à Andrea e ao Alexandre pelo carinho e incentivo que a ele dispensaram nesta tarefa.
INTRODUÇÃO ... 06
CAPÍTULO I - HISTÓRICO DAS PRINCIPAIS LEIS ELEITORAIS DO BRASIL REPUBLICANO ... 10
1.1 - A República Velha ... 10
1.2 - A Revolução de 1930 e as Mudanças Introduzidas ... 13
1.3 - O Estado Novo ... 17
1.4 - A Redemocratização ... 18
1.5 - O Regime Militar ... 22
1.6 - A Nova República ... 30
CAPÍTULO 11 - O SISTEMA PROPORCIONAL DE REPRESENTAÇÃO ADOTADO PELO BRASIL ... '" .... 35
2.2.1 - As Fórmulas Utilizadas ... 41
2.3 - Abordagem Critica ... 43
2.3.1 - A Cláusula de Exclusão ... .46
2.3.2 - A Inclusão dos Votos em Branco aos Votos Válidos para a Estipulação do Quociente Eleitoral (Qe) ... 47
2.4 - O Problema da Magnitude dos Distritos ... 50
2.5 - O Impacto do Sistema Eleitoral Vigente sobre os Partidos Políticos e as Candidaturas ... '" .. , ... 53
CAPÍTULO 111 - AS PROPOSTAS DE MUDANÇAS E SEUS EFEITOS NO CENÁRIO POLÍTICO-PARTIDÁRIO BRASILEIRO ... 57
3.1 - A Necessidade de Mudanças ... 57
3.2 - A Proposta do Sistema Misto ... .59
3.3 - Outras Alternativas ... 63
CONSIDERAÇÕES FINAIS .. ... 65
INTRODUÇÃO
A presente monografia tem como objeto o estudo do sistema eleitoral brasileiro, versando especificamente sobre a sua evolução histórica desde a Proclamação da República, os mecanismos em vigor atualmente e sobre propostas de possíveis alterações.
Com este trabalho pretende-se demonstrar o caminho percorrido, durante estes anos de República, pela legislação eleitoral brasileira, os sistemas adotados e suas variantes, a fun de que o leitor possa entender com mais clareza, tanto o sistema atual como os sistemas anteriormente adotados, ainda em vigor em muitos países.
Através deste breve levantamento, poderá o leitor compreender também, a engenharia eleitoral adotada por nossos governantes com a finalidade de controlar as urnas na intenção de permanecer por mais tempo no poder, resultando não obstante,
em prejuízo ao avanço das forças progressistas que galgavam cada vez mais adeptos entre a população.
Pretende-se ainda, compreender-se como nossos Deputados e Vereadores chegam às câmaras legislativas, o mecanismo de distribuição dos assentos, debatendo suas origens, características principais, vantagens e desvantagens e por fim, sua aplicabilidade do modo em que está posto, às peculiaridades do Brasil.
Num último instante, deseja-se ainda, comentar a respeito das possíveis alterações que estão tramitando no Congresso Nacional no tocante ao sistema eleitoral, explicitando suas características básicas e apontando também algumas virtudes e eventuais problemas, diante do quadro social e político brasileiro na opinião de alguns especialistas.
Analisar o sistema eleitoral em vigor revela o interesse em melhor conhecer o mecanismo de distribuição dos assentos legislativos, que é ignorado pela maioria esmagadora da população, inclusive por setores ditos esclarecidos. Conhecer a fundo os meandros desta operação é realmente o interesse maior deste trabalho, já que mesmo dentre a comunidade universitária muito pouco se conhece sobre o assunto, a não ser por especialistas e pessoas mais interessadas.
Entretanto, existe também o desejo de estabelecer-se, de forma básica, relações entre a efetividade e desempenho das fórmulas, com o impacto que tal estrutura técnico-normativa causa no sistema político como um todo, no caso específico do Brasil, levando-se em consideração os sistemas partidários e as relações de poder entre partidos, governantes e governados.
Neste sentido, a pesquisa foi elaborada com o intuito de tentar compreender alguns dos problemas que levam o modelo nacional a se mostrar insatisfatoriamente eficiente em resultar uma representação político-social justa e proporcional.
Além disto, esmera-se sobretudo a presente monografia em provocar a reflexão e o debate sobre este que é um tema institucional muitíssimo importante, tendo em vista a amplitude e influência sobre o espectro da vida política de qualquer nação.
o
método utilizado é preponderantemente indutivo, eventualmente dedutivo, com uso da técnica de pesquisa bibliográfica.Preliminarmente, apresenta-se a evolução histórico-legislativa a respeito da matéria, a partir da Proclamação da República, no intuito de melhor compreender, pelo que ocorrera no passado, os ditames do presente complexo normativo.
Após, dedica-se ao estudo do sistema propriamente dito, apresentando a legislação pertinente e respectiva ilustração através de um caso prático.
Num segundo momento, destina-se o trabalho a retratar, sob o prisma teórico o sistema nacional, apontando suas origens e características principais.
Posteriormente, pretende-se abordar criticamente o tema, trazendo para tanto, o entendimento de alguns autores a respeito das vantagens e desvantagens do modelo adotado.
Por último, são trazidas à baila, algumas propostas de mudanças ao sistema atual, e que por estarem atualmente em debate, não poderiam estar, de forma alguma, olvidadas. Além disto, o estudo destas alternativas auxiliarão na compreensão do tema,
já que são apresentadas, na opinião de seus defensores, como soluções aos problemas de representatividade enfrentados por nossa Sociedade.
Apesar de estar compreendido no tema "sistema eleitoral", a não ser no primeiro capítulo, onde se faz um levantamento histórico a respeito da legislação eleitoral como já dito, não se ventilará em momento algum o sistema majoritário adotado para a escolha dos cargos executivos em eleição, assim como para o Senado Federal, por não fazer parte dos objetivos do trabalho.
Não haverão também comentários a respeito do perfil do eleitorado brasileiro, requisitos ao alistamento, bem como às condições de elegibilidade dos candidatos.
Por fim, buscando preservar o rigor técnico que a matéria dispensa, convém ressaltar que nem sempre será possível observá-lo dada a relativa brevidade exigida numa monografia.
CAPÍTULO I
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA LEGISLAÇÃO ELEITORAL NO
BRASIL REPUBLICANO
1.1 - A República Velha ( 1889-1930)
Com a proclamação da república, fez-se necessário estabelecer um corte na tradição legal do Império, no intuito de buscar a consolidação dos ideais "liberais" que impulsionaram o movimento republicano.
Para tanto, a convocação de uma assembléia nacional constituinte, era imprescindível. É nesse momento então, que através do Decreto n° 200A de 08 de dezembro de 1890, surge a primeira legislação de cunho eleitoral da República, destinada a regulamentar o quadro de eleitores que elegeriam os primeiros constituintes republicanos.
Mais tarde, em 23 de junho, o Decreto 511 - apelidado de Regulamento Alvim em homenagem ao então Ministro Cesário Alvim - que, disciplinando as condições de elegibilidade para Deputado e Senador da república, consagrou o voto direto, aboliu o voto censitário e diminuiu a idade mínima dos eleitores para 21 anos. Entretanto, manteve a permissão do voto a descoberto, a proibição do voto das mulheres e negou aos analfabetos o direito do voto.
Além disso, tal diploma dividiu a recém instituída federação brasileira em distritos eleitoraisl , extraídos exatamente conforme o número dos Estados, ainda como no Impéri02, mantendo-se o número de vinte e um distritos, resguardadas as proporções populacionais para a estipulação do número de Deputados por distrito.
Quanto ao sistema propriamente dito, para a formação da Assembléia Constituinte de 1890 utilizou-se o sistema majoritári03, pelo qual os mais votados seriam eleitos (num mesmo Estado) independente de listas ou partidos, sistema este que na classificação de José Antônio Giusti Tavares4, recebe a denominação "majoritário extremo".
Com a promulgação da Carta Constitucional de 24 de fevereiro de 1891, poucas alterações foram introduzidas. Estabeleceu-se a eleição indireta para Presidente e Vice-Presidente da República e a delegação de poderes legiferantes aos Estados para regular os processos eleitorais de Estados e municípios.
ICircunscrição territorial com determinado número de eleitores, onde os votos são convertidos em cadeiras legislativas, independentemente dos votos emitidos em outros territórios.
2Nos tempos de Império, cada Estado correspondia exatamente a um distrito eleitoral.
3Sistema Eleitoral cuja característica principal é a eleição, a partir do distrito, dos candidatos que receberam maior número de votos.
"TAVARES, José Antônio Giusti. Sistemas Eleitorais nas Democracias Contempordneas. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1994. p.63.
Porém, com o advento da primeira Lei eleitoral da República, significativas alterações foram promovidas. A Lei n° 35 de 26 de janeiro de 1892, estatuiu o sistema majoritário do voto limitado ou lista incompleta5, o voto distrital de três Deputados por distrito e o voto secreto. Mais tarde esta mesma lei seria alterada para permitir-se novamente o voto a descobert06.
A eleição de Senador foi feita por Estados, votando o eleitor em um só nome para substituir o Senador menos votado para a Assembléia Constituinte, cujo mandato já havia terminado por determinação das Disposições Transitórias da Constituição.
Para a eleição dos Deputados, os Estados foram divididos em distritos eleitorais com três Deputados a eleger, procurando-se preservar a contiguidade do território, a integridade dos municípios e a igualdade populacional de cada distrito.
Cada eleitor votava em dois terços do número de Deputados do distrito. Os Estados que dessem de quatro ou cinco Deputados, cada eleitor votava em três nomes. A representação mínima por Estado era de quatro Deputados.
A eleição do Presidente e Vice-Presidente da República, passou a ser por sufrágio direto e maioria absoluta de votos.
Passadas quatro legislaturas sob estas normas, em 15 de novembro de 1904, foi sancionada a Lei n° 1.269, a chamada Lei Rosa e Silva em homenagem ao seu subscritor, então Senador da República.
5Utilizada também no Império, consiste numa espécie de votação em que o eleitor profere mais de um voto, construindo uma listagem com vários nomes, variando a quantidade de votos a partir do número de representantes a eleger.
~ais conhecido como "voto aberto", dá-se quando o eleitor declina diante da mesa eleitoral ou de apuração, seu voto. Era através dele, que os coronéis exerciam sobre seus eleitores, seu poder de coação caracterizando o chamado "voto de cabresto".
Esta lei manteve o voto distrital, aumentando para CInCO o número mínimo de Deputados por distrito, conservou o voto limitado ou de lista incompleta e introduziu o voto cumulativo 7, que no caso brasileiro era aplicado plenamente quando o número de Deputados a serem eleitos superava a sete. Caso contrário, o número de votos que o eleitor poderia conferir era retirado da fórmula (n-l)s, ou seja, se necessário eleger cinco Deputados, o eleitor poderia votar em quatro nomes ou quatro vezes no mesmo candidato.
Sob tal sistema formaram-se nove legislaturas, chegando-se até 1930.
Ressalte-se que apesar de várias alterações introduzidas ao longo da República Velha, como a abolição do voto censitário que vinculava o direito de votar à exigências econômico-fmanceiras, a população continuava muitíssimo mal representada visto que também houve a abolição do voto dos analfabetos que compunham a maioria da população formada por ex-escravos e pessoas de baixa renda. Assim, o percentual de eleitores era mínimo. Em 1912, de acordo com o Anuário Estatístico do Brasil9, aproximava-se ao ínfimo grau de 5% da população.
1.2 - A Revolução de 1930 e as mudanças introduzidas.
Após o movimento militarista de 30, novamente a legislação eleitoral foi alvo de mudanças. Isto porque, mais uma vez, o complexo legal eleitoral era encarado
7Segundo Giusti Tavares "( ... ) uma espécie de voto múltiplo ou plural e, enquanto tal, envolve distritos plurinominais em cada um dos quais o eleitor dispõe de tantos votos quantos são os representantes a eleger, sendo-lhe permitido dar mais de um voto ou mesmo a totalidade dos votos a um único candidato, segundo os limites variáveis da legislação eleitoral." In Sistemas Eleitorais nas Democracias Contemporâneas. Op. Cit. p. 91
sonde "n" corresponde ao número de representantes a eleger.
como elemento chave para o êxito na implantação das alterações pretendidas pelo movimento golpista, no afã de legitimar-se perante o povo, anunciando para isto, transformações importantes nos mecanismos eleitorais.
A mais importante delas foi a criação da Justiça Eleitoral em 1932, pelo Decreto n° 2l.076, de 24 de fevereiro. Sua competência abrangia a coordenação de todos os trabalhos eleitorais como alistamento, organização de mesas, apuração de votos, reconhecimento e proclamação dos eleitos. A partir de então, a Justiça Eleitoral estava vinculada ao Poder Judiciário.
Outras novidades foram introduzidas como o voto feminino, o voto secreto obrigatório, a adoção do sistema de representação proporcional e a redução da idade mínima para alistamento para 18 anos.
O sistema proporcional adotado era o seguinte: a eleição se revezava em dois turnos simultâneos, numa só cédula. O eleitor votava duas vezes. Em primeiro turno, o eleitor apontava um só nome, nome este que alcançado o quociente eleitoral (resultado da divisão do número de eleitores pelo número de vagas) seria eleito. Em segundo turno, o eleitor poderia relacionar tantos candidatos quantas fossem as vagas existentes. Daí sairiam eleitos os mais votados equivalentes ao número de vagas que
d - d . . 10
restassem a votaçao e pnmelfO turno .
I°Como visto, apesar de se autodenominar proporcional, na verdade se tratava de um sistema misto, ou seja, proporcional em primeiro turno e majoritário em segundo o que para alguns criticos era benéfico já que apontava a reunião das vantagens da votação uninominal, ou seja, de voto único, elegendo os representantes pelo sistema proporcional, com as de lista (quando o eleitor vota em quantas vezes for o número de representantes a eleger, resultando por eleitos, os mais votados) com as de lista que correspondia ao sistema majoritário.
Entretanto, por intermédio de outro decreto, o de nO 22.653, de 20 de abril de 1933, que regulou as eleições dos Constituintes de 1934, o estipulado pelo Código
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Eleitoral no Dec. 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, somente parte dos constituintes -214 dos 254 - foram eleitos desta forma. Os demais, pelo que dispunha o dispositivo legal de 1933, sairiam de representantes de associações profissionais, empregados e empregadores, incluídos os profissionais liberais e funcionários públicos. Para tanto, regras singulares e específicas para cada classe foram estipuladas para a escolha destes representantes, numa clara intervenção do Estado Corporativista, característico da época.
Promulgada a Constituição em 16 de julho 1934, consagrou-se a competência privativa da União para legislar sobre toda a matéria eleitoral. Manteve-se a representação classista. A Câmara dos Deputados formava-se de representantes do povo, proporcionais aos eleitores de cada Estado (eleitos mediante o sistema proporcional, por sufrágio universal 11 , igual12 e direto) e de representantes classistas que compunham 1/5 (um quinto) da representação popular (eleitos por voto indireto das respectivas classes).
As classes eram em número de quatro. Os representantes eram eleitos a partir das seguintes categorias: Lavoura e Pecuária; Indústria; Comércio e Transporte; Funcionários Públicos e Profissionais Liberais. As três primeiras eram responsáveis por 6/7 (seis sétimos) da representação. Cada classe - responsável por 2/7 (dois sétimos) dos representantes -, era subdividida em círculos em número igual ao de
1I Sem distinção de sexo.
representantes que enviasse. Cada círculo por sua vez, era subdividido em grupos de associação de empregadores e de empregados. Cada grupo enviava um igual número de representantes. A escolha dos~ representantes era feita através de delegados, eleitos mediante voto secreto, igual e indireto por graus sucessivos. A quarta categoria - dos funcionários públicos -, era formada de forma indireta, a partir dos círculos.
Após a composição da Assembléia Nacional Constituinte, a mesma se transformaria em Câmara dos Deputados e Senado Federal cumulativamente, sendo responsável inclusive pela eleição do próximo Presidente da República. Posteriormente, uma vez compostas as Assembléias Legislativas e elaboradas as Cartas Estaduais, estas elegeriam os Governadores e os Senadores. Completada a legislatura provisória (1934-1935), valeria então o estabelecido pelo Código Eleitoral, ou seja, para o Senado Federal, cada Estado seria representado por dois Senadores eleitos por oito anos, que se renovariam pela metade, em conjunto com a eleição para Deputados. O Presidente da República seria eleito por voto direto, universal e por maioria de votos.
Porém, ocorreu que pela complexidade das normas então vigentes e pelas dificuldades encontradas nas eleições de 1933 e 1934, houve a promulgação da Lei n° 48, de 04 de maio de 1935, que modificou o Código Eleitoral mas que sequer chegou a vigorar realmente pelo advento do golpe promovido por Getúlio Vargas.
Inobstante a todas as alterações introduzidas, a população brasileira continuava mal representada. Segundo o Anuário Estatístico do Brasil (1936)13, em
1933 o percentual de eleitores inscritos para a eleição de 1933 para a Assembléia Nacional Constituinte era de 3,6% da população.
1.3 - O Estado Novo ( 1937 - 1945 )
Outorgada a Constituição dos Estados Unidos do Brasil em 10 de novembro de 1937, por Getúlio Vargas, alguns dispositivos sobre matéria eleitoral foram modificados.
O Poder Legislativo seria exercido pelo Parlamento Nacional, composto pela Câmara dos Deputados (formada por eleição indireta), pelo Conselho Federal, pelo Conselho Nacional de Economia e pelo Presidente da República.
Os Deputados seriam eleitos por um colégio eleitoral formado pelos Vereadores e mais dez cidadãos eleitos por sufrágio direto na mesma eleição para Câmara Municipal, em cada município. A representação mínima de cada Estado era de três e a máxima de dez Deputados.
O Conselho Federal, a nova designação dada ao Senado Federal, comporia-se de representantes dos Estados eleitos pelas Assembléias Legislativas (cabendo veto do Governador) e mais dez membros nomeados pelo Presidente da República, todos com mandato com duração de seis anos.
Já o Conselho da Economia Nacional seria composto de representantes de vários ramos da produção nacional, escolhidos dentre pessoas qualificadas pelas associações profissionais ou pelos sindicatos reconhecidos em lei, resguardada a igualdade entre patrões e empregados divididos em cinco seções: da indústria e do
artesanato, da agricultura, do comércio, dos transportes e seção do crédito. Ao Presidente da República era facultado escolher até três membros para cada uma dessas seções.
Para a eleição do Presidente da República, a legislação preVIa a eleição indireta através de um colégio eleitoral formado por eleitores designados pelas Câmaras de Vereadores, por integrantes do Conselho de Economia Nacional, da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal.
Outra novidade foi a desvinculação da Justiça Eleitoral do Poder Judiciário. Entretanto, todas estas alterações estipuladas pela Constituição só entrariam em vigor junto com ela, conforme o que previa as Disposições Transitórias e Finais, após a aprovação do Texto Constitucional por um plebiscito nacional a ser realizado de acordo com o regulado por decreto presidencial. Enquanto isso, o então Presidente teria seu mandato prorrogado até a realização do plebiscito.
A partir da outorga da Constituição, como se sabe, foram dissolvidos a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assembléias Legislativas e as Câmaras Municipais, sendo que as novas eleições seriam marcadas pelo Presidente da República, depois de realizado o plebiscito. Inocorrendo o plebiscito, não houveram eleições e a ditadura de Vargas governou com os interventores por ele nomeados.
1.4 - A Redemocratização (1945-1964)
Contudo, ainda sob o sol da ditadura, os movimentos pela redemocratização do país obtiveram êxito. Com a pressão popular, através da Lei Constitucional n° 09,
de 28 de fevereiro de 1945, nova redação foi dada a vários dispositivos da carta constitucional e assim, eleições para Presidente, Governadores, membros do Parlamento, Deputados Estaduais e Vereadores foram convocadas. Mais tarde, através do Decreto-Lei n° 7.586, de 28 de maio de 1945, a chamada Lei Agamemnon (em homenagem ao seu elaborador), tratou de regular tanto o alistamento eleitoral como as eleições propriamente ditas que se realizaram no dia 02 de dezembro daquele ano, estabelecendo assim os critérios de apuração, além de restabelecer a vinculação da Justiça Eleitoral ao Poder Judiciário.
Com a queda no Estado Novo, o Governo baixou a Lei Constitucional n~l13, de 12 de novembro de 1945, dispondo sobre os poderes constituintes do Parlamento que seria formado. Sessenta dias após as eleições, este mesmo Parlamento se reuniria em Assembléia Constituinte para votar com poderes ilimitados a nova Constituição do Brasil. Após a sua promulgação, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal - antigo Conselho Federal -, passariam a funcionar como Poder Legislativo Ordinário. Porém, enquanto não fosse promulgada a nova Carta, o Presidente então eleito governaria com os poderes de administração e de legislador ordinário que coubessem a União. O mandato dos futuros eleitos - Vereadores, Deputados, Senadores, Presidente e Vice-Presidente -, também seriam estipulados pela nova Constituição.
Assim, para a eleição da Câmara dos Deputados e das Assembléias Legislativas, o sistema proporcional adotado era, nos mesmos moldes do de 1935, o mecanismo das maiores médias que funcionava da seguinte forma: cada eleitor poderia votar num só nome para o cargo, podendo inclusive indicar o partido. Se votasse
apenas no candidato, ainda aSSIm o voto sena computado para o partido a qual pertencesse o votado. Se indicasse a apenas o partido, o voto seria computado à legenda. Se houvesse indicação de candidato e legenda diversos, o voto seria computado ao partido.
Extraía-se um quociente eleitoral a partir da divisão dos votos válidos apurados (incluídos os brancos) pelo de lugares a serem preenchidos, desprezando a fração se inferior a Y2 (meio), mas equivalente a 1 (um) se superior.
Após, determinava-se, para cada partido, o quociente partidário que era resultado da divisão do número de votos válidos recebidos pela legenda, pelo quociente eleitoral, ignorando-se a fração.
As vagas não preenchidas a partir do quociente eleitoral, eram distribuídas ao partido que contasse com a maior média de votos, resultado da divisão dos votos recebidos pelo quociente partidário. Caso nenhum partido atingisse o quociente eleitoral, consideravam-se eleitos os candidatos mais votados.
Para Presidente, Governadores e membros do Senado Federal a escolha se dava pelo método majoritário.
O sufrágio era universal, direto, secreto e obrigatório.
Veio então a Constituição de 1946, época de riquíssimo debate político mas que manteve basicamente a mesma estrutura eleitoral até então em vigor. O Poder Legislativo seria exercido pelos Deputados Federais e Senadores da República, eleitos de quatro em quatro anos pelos sistema proporcional e majoritário respectivamente. O número mínimo de Deputados para Estados e Distrito Federal era de sete. A partir
disto, o restante era fixado por lei, de fonna que não excedesse um para cada cento e cinqüenta mil habitantes até vinte Deputados, e, além desse limite, um para cada duzentos e cinqüenta mil habitantes. Cada território elegeria um Deputado. Para o Senado, os Estados e o Distrito Federal elegeriam três representantes pelo sistema majoritário, cujo mandato seria de oito anos, renovando-se alternadamente, por um e dois terços. Para Presidente e Vice-Presidente, o voto era direto e o mandato era de
CInCO anos.
O voto era obrigatório, universal, direto e secreto.
Assim foi constituída a legislatura 1946-1950, sendo que ainda em 1947, eleições foram realizadas para que se atingisse a representação detenninada pela Constituição. Àquela época, o contingente de eleitores correspondia a 16,07%14 da população brasileira.
Em 1950, de acordo então com o disposto na Constituição, a matéria eleitoral seria regulada por legislação infra-constitucional. Assim, por intennédio da Lei nO 1.164, de 24 de julho de 1950, instituiu-se o novo Código Eleitoral, que regulou a Justiça Eleitoral, os partidos políticos e o alistamento eleitoral. No tocante ao sistema eleitoral propriamente dito, nada fora alterado, mantendo assim a representação proporcional nos mesmos moldes do estabelecido anteriormente, ou seja, das maiores médias. Através de leis que sobrevieram, algumas modificações foram introduzidas principalmente no tocante às cédulas. Porém, no bojo, pouco foi alterado e mais duas legislaturas se passaram. A terceira subsequente, interrompeu-se com o golpe militar,
que derrubou João Goulart após três anos de mandato depois da renúncia de Jânio Quadros.
Neste período, a pressão exercida pelos militares fez com que fosse baixada pelo Parlamento, a Emenda Constitucional nO 4, de 02 de setembro de 1961, que instituiu o regime parlamentarista de governo. Segundo esta, o Presidente da República seria eleito pelo Congresso Nacional por maioria absoluta de votos, e exerceria o mandato por cinco anos. Nas Disposições Transitórias tinha-se que o Vice-Presidente eleito em 03 de outubro de 1960 (João Goulart), exerceria o cargo de Presidente até 31 de janeiro de 1966, extinguindo-se o cargo de Vice-Presidente, prevendo ainda a realização de um plebiscito que decidiria sobre a manutenção do sistema parlamentar ou a volta ao regime presidencial. João Goulart assumiu então em 07 de setembro de 1961. Em 06 de janeiro de 1963, fora realizado o plebiscito que dera larga vitória ao presidencialismo. Em 23 de janeiro pela Emenda Constitucional nO 06 houve-se revogada a Emenda nO 04 restabelecido assim, o sistema presidencialista.
Em 02 de abril do ano seguinte, veio o golpe militar e quando o Presidente João Goulart fora deposto pelo Golpe Militar, o Congresso Nacional era composto por quatrocentos e quatro Deputados e sessenta e três Senadores. O número de eleitores correspondia a aproximadamente 24% da população 1 5 •
1.5 - O Regime Militar ( 1964 -1985)
Deposto o Chefe de Estado, o Congresso Nacional declarou vago o cargo do Presidente da República e investiu o então Presidente da Câmara dos Deputados no
cargo. Em 07 de abril, através da Lei nO 4.321 devidamente aprovada e sancionada, ficou estabelecido que, vagos os cargos de Presidente e Vice-Presidente, haveriam eleições indiretas e em separado. Após sua promulgação, o Comando Supremo da Revolução constituído pelos Comandantes-em-Chefe do Exército, Marinha e Aeronáutica, baixou o Ato Institucional nO 1, de 09 de abril de 1964, determinando que a eleição para os referidos cargos, cujos mandatos terminariam somente em 31 de janeiro de 1966, se realizariam dentro de dois dias em sessão pública do Congresso Nacional e de votação nominal.
Eleito o Marechal Humberto de Alencar Castello Branco, este deveria ocupar a cadeira até o termino do mandato de seu antecessor, segundo o que dispunha o A.I. n° 01. Entretanto, pela Emenda Constitucional nO 9, de 22 de julho de 1964, os mandatos de Deputados, Senadores, Governadores, Presidente e Vice-Presidente foram prorrogados até 15 de março de 1967. Foram convocadas então, eleições para estes cargos que se realizariam simultaneamente por voto direto em todo o país e que no casos dos cargos majoritários ( Governadores e Presidente ) seria exigida maioria absoluta, que uma vez não alcançada, levaria a eleição ao Congresso Nacional ou a Assembléia Legislativa, onde haveria novamente a exigência da maioria absoluta. Caso esta não houvesse, os dois candidatos mais votados disputariam novamente em todo o território nacional ou estadual os cargos de Governador e Presidente que, deveriam obrigatoriamente concorrerem com seus respectivos vices numa mesma chapa. Prefeitos das capitais de territórios e de cidades com estâncias hidrominerais deveriam ser indicados pelos Governadores a nas cidades consideradas ponto estratégico por
motivos de segurança nacional, estes seriam nomeados pelo Presidente da República, segundo o que dispunha a Emenda Constitucional n° 12, de 08 de abril de 1965.
Não tardou e em 15 de julho de 1965, o Congresso Nacional aprovou pela Lei 4.737 um novo Código Eleitoral, vigente até os dias atuais ( apesar de receber a cada ano que precede eleição, alterações de oportunidade ), que estabeleceu que as eleições para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, Governadores e Vice-Governadores dos Estados, Senadores, Deputado Federal nos Territórios e Prefeitos Municipais obedeceriam ao princípio de representação majoritária. As eleições para a Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais obedeceriam ao princípio de representação proporcional, não sendo como nos moldes do antigo Código, pennitida coligações.
Entretanto, diversas alterações foram introduzidas no processo eleitoral brasileiro por força do regime de exceção então instalado. Neste sentido, através dos Atos Institucionais que sobrevieram, que se compunham de medidas totalmente desconstituídas dos preceitos de legalidade16, muito se alterou (passando-se inclusive pelo bipartidarismo obrigatório e freqüentes fechamentos do Congresso Nacional ) para que conforme o panorama político desenhado para um futuro próximo à época, as forças revolucionárias se mantivessem no poder. Isto tudo, aliado ao intuito permanente dos golpistas de se revestirem de legitimidade perante o povo.
Com este objetivo, tratou o então Presidente da República, de convocar em 07 de dezembro de 1966 o Congresso Nacional para se reunir extraordinariamente a fim de discutir um projeto de um nova Constituição enviado àquela casa.
A nova Carta, praticamente outorgada, foi formalmente promulgada em 24 de janeiro de 1967 e entrou em vigor em 15 de março de 1967, consagrando o voto indireto para a eleição de Presidente e Vice-Presidente da República, através de um colégio eleitoral formado por integrantes do Congresso Nacional e de delegados indicados pelas Assembléias Legislativas. A eleição dos Governadores contudo seria pelo voto direto. A estes cabiam indicar os Prefeitos das respectivas capitais e das cidades consideradas estâncias hidrominerais.
A Câmara dos Deputados e as Assembléias Legislativas compunham-se de representantes do povo, eleitos por voto direto e secreto, em cada Estado e Território, pelo sistema proporcional de votação, exatamente conforme o que dispunha o Código Eleitoral. Já o Senado Federal seria composto por representantes dos Estados, que se renovariam de quatro em quatro anos alternadamente também eleitos pelo voto direto e secreto, porém pelo sistema majoritário.
Em 1968, pela Lei n° 5.453, de 14 de junho, foi permitido aos partido políticos, nas eleições para Governador e Prefeito, a possibilidade de instituir até três sublegendas, que eram listas autônomas de candidatos concorrendo a um mesmo cargo em eleição, dentro do mesmo partido em que estavam filiados. Com este mecanismo, somavam-se os votos dos candidatos do mesmo partido. Se o partido vencedor houvesse adotado a sublegenda, considerar-se-ia o mais votado dentre seus candidatos.
Porém, nova ruptura legal se deu e pelo malsinado Ato Institucional nO 05, de 13 de dezembro de 1968, baixado pelo Presidente da República Arthur da Costa e Silva, algumas daquelas regras sequer foram postas em prática. Suspensas diversas garantias constitucionais, fora decretado recesso parlamentar e o Presidente passou a governar com poderes ditatoriais. Mais tarde, em 14 de agosto do ano seguinte, foram suspensas as eleições para todos os cargos executivos ou legislativos de todos os níveis da federação, ou seja, federal, estadual e municipal.
Afastado pela Junta Militar o Presidente Mal. Costa e Silva, pelo A.I. nO 16 de 14 de outubro de 1969, bem como seu vice Pedro Aleixo, foram convocadas para 25 de outubro do mesmo ano, eleições indiretas pelo colégio eleitoral para o cargo.
Mas antes, a mesma Junta, com o Congresso Nacional ainda em recesso, outorgara a Emenda Constitucional n° 01, em 17 de outubro, que modificou a Constituição vigente em quase todos os seus dispositivos, dando resultado praticamente a um novo ordenamento. Entretanto, em matéria eleitoral pouco modificou-se, prestando-se quase que tão somente a legitimar as mudanças introduzidas pelo arbitrário Ato Institucional nO 05.
Dentre as alterações, houve a mudança do critério para a determinação do número de Deputados que se daria não mais pelo número de habitantes, mas sim pelo de eleitores inscritos e o aumento do mandato presidencial para cinco anos. O
que seriam em 1974, eleições diretas para Governador do Estado, pela Emenda Constitucional n° 02, de 09 de maio de 1972, transformaram-se em eleições indiretas
em sessão pública das Assembléias Legislativas mediante votação nominal, pelo sufrágio de um colégio eleitoral.
Formadas mais duas legislaturas (1971-1974 e 1975-1978) através destas regras, em 10 de abril de 1977, o então Presidente General Ernesto Geisel, no chamado "Pacote de Abril", baixou o Ato Complementar nO 102, decretando o recesso parlamentar e a Emenda Constitucional n° 08, em 14 de abril de 1977. Através desta medida, o mandato presidencial passou a ser de seis anos, alterando-se também a composição do colégio eleitoral que elegeria o Presidente da República. Antes, pela Emenda Constitucional nO 01, cada Assembléia Legislativa poderia indicar três delegados e mais um para cada quinhentos mil eleitores. A partir de então, a exigência mínima seria de um para cada milhão de habitantes, diminuindo assim, sensivelmente a representação dos Estados mais populosos.
Com esta mesma manobra modificaram-se também os colégios eleitorais responsáveis pelas eleições dos Governadores em cada Estado. As câmaras municipais indicariam um delegado e mais um por duzentos mil habitantes do município, não podendo nenhuma representação ter menos de dois delegados, admitindo-se o voto cumulativo, dando clara força eleitoral aos pequenos municípios, onde a tendência situacionista era predominante.
Para a Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais, o cálculo do número de representantes voltou a ser baseado no número de habitantes e não mais de eleitores, permitindo-se novamente a utilização das sublegendas.
Criou-se a figura do Senador-biônico, que por ocasião da renovação do terço para o preenchimento de uma das vagas, a eleição seria feita mediante eleição indireta, pelos mesmos colégios eleitorais que elegeriam os Governadores.
Implementou-se ainda, através do Decreto-Lei n° 1.541, de 14 de abril de 1977, a controvertida Lei "Falcão", em homenagem ao então ministro da Justiça, Armando Falcão, que impunha restrições à propaganda eleitoral, na qual os partidos deveriam limitar-se a mencionar a legenda, o currículo e o número de registro do candidato na Justiça Eleitoral, bem assim a divulgar, pela televisão, sua fotografia, podendo anunciar ainda o horário e o local dos comícios.
Sob estas regras, formou-se a Legislatura 1979-1982.
Com a mobilização popular em busca da redemocratização do país, houve uma valorização significativa do processo eleitoral, culminando com alterações importantes do aspecto eleitoral. A mais importante delas, foi a extinção do bipartidarismo, que através da Lei n° 6.767, de 20 de dezembro de 1979, extinguiu a ARENA e o MDB, dispondo sobre a reforma partidária, restabelecendo assim o pluripartidarismo.
Entretanto, pela Emenda Constitucional n° 14, de 09 de setembro de 1980, foram prorrogados os mandatos dos Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores até 31 de janeiro de 1983, para que as eleições ao Poder Legislativo estadual e federal fossem
Por outra emenda constitucional, a de nO 15, de 19 de novembro de 1980, restabeleceu-se as eleições diretas para Governador de Estado e aboliu-se a figura dos Senador-biônico, mantendo porém, seus mandatos até o fim.
Com a abertura política, a tendência eleitoral era a de que haveria um forte crescimento das forças oposicionistas. Com isso, novamente através da criativa engenharia eleitoral que era peculiar ao movimento revolucionário de 1964, mudanças foram implementadas, na tentativa de minorar as perdas de postos eletivos, que certamente ocorreriam nas eleições de 1982.
Neste sentido, a partir da Lei nO 6.978, de 19 de janeiro de 1982, da Lei Complementar nO 42, de 1° de fevereiro de 1982, da Lei n° 7.008, de 29 de junho de 1982, fez-se ressurgir o instituto da candidatura nata aos Senadores e Vereadores e introduziu o voto vinculado, o qual obrigava o eleitor a votar em todos os candidatos de uma só legenda partidária. Pela Emenda Constitucional n° 22, também de 29 de junho de 1982, alterou-se a composição da Câmara dos Deputados de modo que os Estados menos populosos contassem com maior número de representantes. Os seis delegados estaduais seriam então indicados apenas pelo partido majoritário da Assembléias Legislativas. Por fim, introduziu, para as eleições que se realizariam em 1986, a adoção do sistema distrital misto17 de representação.
Em 15 de novembro de 1982, realizaram-se então eleições para Governadores, Vice-Governadores, Senadores, Deputados Federais e Estaduais, Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores, estes três últimos com mandato de seis anos.
Nestas eleições, apesar de todas as intervenções, os partidos oposicionistas obtiveram considerável vantagem nas umas atingindo o maior número de representantes, desde o advento golpista, na legislatura 1983-1987.
Por intennédio da proposta de emenda constitucional do Deputado Dante de Oliveira, em 25 de abril de 1984, o Câmara dos Deputados rejeitou, faltando apenas 22 votos para a sua aprovação, o voto direto para as eleições à Presidência da República. Assim, eleições indiretas foram realizadas em 15 de janeiro de 1985, vencendo o candidato do PMDB, o ex-Governador de Minas Gerais Tancredo Neves, que apesar de diplomado não chegou sequer a assumir o cargo, por ter-se acometido de grave doença, vindo a falecer, sendo depois seu vice, José Sarney, empossado, ocupando então o cargo em efetivo.
1.6 - A Nova República.
Em 15 de maio de 1985, a Emenda Constitucional n° 25 restabeleceu eleições diretas para Presidente da República, em dois turnos, cento e vinte dias antes do término do mandato presidencial de seis anos e também para Prefeitos das capitais dos Estados, cidades consideradas estâncias hidrominerais e de segurança nacional. Para a Câmara dos Deputados, o número de representantes aumentou para quatrocentos e oitenta e sete, contra os quatrocentos e setenta e nove anteriores. Cada Estado seria representado pelo máximo de setenta Deputados e no mínimo por oito Deputados. O Distrito Federal elegeria oito e os Territórios quatro.
Para o Senado Federal, com o fim dos mandatos dos Senadores-biônicos, nada se alterou, mantendo a representação única de três Senadores por Estado e pelo Distrito Federal, por eleição direta no princípio majoritário, que se renovariam de quatro em quatro anos, alternadamente por um e dois terços.
Ainda pelo referido dispositivo, revogou-se a adoção do sistema disttital misto de representação, antes mesmo de vigir realmente.
Pela Emenda Constitucional n° 26, de 27 de novembro de 1985, os membros do Congresso Nacional, reuniram-se unicameralmente em Assembléia Nacional Constituinte, livre e soberana, a partir de 1 ° de fevereiro de 1987.
No tocante à eleição destes representantes, fora sancionada a Lei nO 7.493, de 17 de junho de 1986, que aprovou as normas para a realização das eleição de Deputados Federais, Senadores, mas também para Governadores, Vice-Governadores, Deputados Estaduais, mantendo-as nos mesmos moldes vigentes, ou seja, sendo válidas as candidaturas natas e a existência das sublegendas.
Em 12 de dezembro de 1986, através da Lei 7.551, revogou-se o Decreto-Lei n° l.541, de 14 de abril de 1977, que instituíra as sublegendas.
Promulgada em 05 de outubro de 1988, a Constituição da República Federativa do Brasil introduziu novas alterações nos dispositivos eleitorais. Além de consagrar o sufrágio universal pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos, outros mecanismos de expressão da vontade popular estão postos, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular para a propositura de leis.
o
alistamento e voto são considerados obrigatórios para os maiores de 18 anos, facultativo para os maiores de 70 anos e menores de 18 e maiores de 16 anos e aos analfabetos, não podendo alistar-se os estrangeiros e os que prestassem servtço militar obrigatório.Como condições de elegibilidade estipula o pleno exercício dos direitos políticos, o domicílio eleitoral na circunscrição, o alistamento eleitoral, a filiação partidária e idades mínimas para concorrer aos cargos de Presidente, Vice-Presidente e Senador (35 anos), Governador e Vice-Governador (30 anos), Deputado Federal, Deputado Estadual, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz (21 anos) e Vereador (18 anos). A reeleição aos cargos majoritários executivos é vedada, obrigando-se aos detentores destes cargos um prazo mínimo de seis meses de desincompatibilização de seus cargos para concorrerem à outras eleições.
As eleições para Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores, se realizam concomitantemente, de quatro em quatro anos. Os cargos executivos são eleitos pelo sistema majoritário, em dois turnos ou por maioria absoluta nos municípios com mais de duzentos mil eleitores. Nos municípios com menos de duzentos mil, a eleição é por maioria simples. Os Vereadores são eleitos segundo o sistema proporcional, sendo que o número de representantes varia entre os seguintes limites: máximo de vinte e um e mínimo de nove Vereadores nos municípios com até um milhão de habitantes; nas localidades com mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes, o máximo de quarenta e um e mínimo de trinta e três, e nas cidades com mais de cinco milhões de habitantes o máximo de cinqüenta e cinco e mínimo de quarenta e dois Vereadores.
Os Governadores e Vice-Governadores são eleitos de quatro em quatro anos pelo sistema majoritário, em dois turnos ou por maioria absoluta. Os Deputados Estaduais concorrem, na mesma eleição, pelo sistema proporcional. O número destes representantes corresponde ao triplo da representação do respectivo Estado na Câmara dos Deputados e, se atingido o número de trinta e seis, acresce-se tantos quantos são os Deputados Federais acima de doze.
O Presidente e Vice-Presidente pela Emenda Constitucional de Revisão nO 05, de 07 de junho de 1994, cumprem quatro anos de mandato. A eleição se dá pelo princípio majoritário, em dois turnos, ou por maioria absoluta de votos, não computados os brancos e os nulos.
A Câmara dos Deputados elege-se de quatro em quatro anos, pelo sistema proporcional18 contando com o número máximo de quinhentos e treze representantes, conforme o que dispõe a Lei Complementar nO 78, de 31 de dezembro de 1993, que atribuiu o número de Deputados elegíveis para cada Estado, números estes que segundo a Constituição não poderão exceder a setenta nem ser inferior a oito representantes por unidade federativa.
O Senado Federal é composto de três membros por Estado e Distrito Federal, eleitos pelo sistema majoritário, com mandato de oito anos cada, renovando-se por um e dois terços alternadamente de quatro em quatro anos.
Assim, pelas atuais disposições legais, as eleições para os cargos executivos majoritários federais e estaduais, e para os membros do legislativo destas duas esferas, se realizam concomitantemente.
Os partidos políticos têm autonomia interna para definir sua estrutura, funcionamento e disciplina, estando regulados pela Lei n° 9.096/95. De acordo com referida lei que adotou os preceitos constitucionais, é livre a criação, fusão, incorporação ou extinção destas entidades.
CAPÍTULO II
o
ATUAL SISTEMA PROPORCIONAL DE REPRESENTAÇÃO
DO BRASIL
2.1 - Disposições legais
Estabelece o art. 45 da Constituição Federal, que trata da Organização dos Poderes, do Poder Legislativo e do Congresso Nacional, respectivamente: "A Câmara dos Deputados compõem-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal. " (grifo nosso).
o
§ lOdo art. 25 do mesmo diploma, que trata da Organização dos Poderes e dos Estados Federados, estipula: "Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-se-Ihes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral,inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas. " (grifo nosso).
Como visto, Deputados Federais, Estaduais e Vereadores são eleitos pelo sistema proporcional de representação (estes últimos não contemplados por qualquer disposição constitucional no tocante ao sistema), regulamentado pelo Código Eleitoral Brasileiro, Lei nO 4.737, de 15 de julho de 1965. As disposições concernentes ao ponto específico estão elencadas no Capítulo IV do Título I da Parte Quarta do referido Código, cuja redação foi dada pela Lei n° 7.454, de 30 de dezembro de 1985, verbis:
Art. 105. Fica facultado a 2 (dois) ou mais Partidos coligarem-se para o registro de candidatos comuns a Deputados Federais, Estaduais e Vereador.
(..)
Art. 106. Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o numero de votos válidos apurados pelos lugares a preencher em cada circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igualou inferior a meio, equivalente a um se
superior.
Parágrafo único: Contam-se como válidos os votos em branco para determinação do quociente eleitoral.
Art. 107. Determina-se para cada Partido ou coligação o quociente partidário, dividindo-se pelo quociente eleitoral o número de votos válidos dados sob a mesma legenda ou coligação de legendas, desprezada a fração.
Art. 108. Estarão eleitos tantos candidatos registrados por um Partido ou coligação quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem da votação nominal que cada
um tenha recebido.
Art. 109. Os lugares não preenchidos com a aplicação dos quocientes partidários serão distribuídos mediante observância das seguintes regras:
I - dividir-se-á o número de votos validos atribuídos a cada Partido ou coligação dos partidos pelo número de lugares por ele obtido, mais um, cabendo ao Partido ou coligação que apresentar a maior média um dos lugares a preencher;
II - repetir-se-á a operação para a distribuição de cada um dos lugares
§ 10 O preenchimento dos lugares com que cada Partido ou coligação for contemplado far-se-á segundo a ordem de votação recebida pelos candidatos.
§ 20 Só poderão concorrer à distribuição dos lugares
os Partidos e coligações que tiverem obtido quociente eleitoral.
Art. J 10. Em caso de empate, haver-se-á por eleito o candidato mais idoso.
Art. 111. Sem nenhum Partido ou coligação alcançar o quociente eleitoral, considerar-se-ão eleitos, até serem preenchidos todos os lugares, os candidatos mais votados.
(...).
Dos artigos relatados extraem-se as fórmulas para a distribuição das cadeiras legislativas nos três níveis da federação que são elas:
Qe = (n° de v. v) / (n° de c.L); Qp = (n° de v.v.p.) / (Qe);
onde: - Qe = quociente eleitoral;
- n° de v. v.
=
número de votos válidos (incluídos os brancos); - n° de c. L = número de cadeiras legislativas- Qp = quociente partidário
- n° de v.v.p. = número de votos válidos por Partido ou coligação;
que em aplicação prática tem-se, nos mesmos números do exemplo utilizado por Fávila Ribeiro19:
Número de votantes: 18.093 Votos nulos: 345
Votos válidos: 18.093 - 345 = 17.748
Cadeiras Legislativas a preencher: 17
Votação do partido ABC: 13.666 (votos individuais) + 56 (votos na legenda somente). Total: 13.722
Votação do Partido DEF: 2.738 (votos individuais) + 114 (votos na legenda somente). Total: 2.852
Assim, temos: Qe = 17.748 /17 = 1.044 Qp ABC = 13.722/ 1.044 = 13
Qp DEF = 2.852 / 1.044 = 2
Atendendo ao que dispõe o art. 108 supracitado, temos que o partido ARe
ocupará, segundo o ordem de votação interna por candidato, 13 vagas e o partido DEF, apenas 2. Entretanto, há mais duas vagas por preencher. Para tal, segue-se o que nos presta o art. 109 já citado, resultando assim:
Para o primeiro resto:
ABC: 13.722/( 13 (vagas obtidas) + 1 (vaga em exame» = 980 (média por candidatos);
DEF: 2.852 / ( 2 (vagas obtidas) + 1 (vaga em exame» = 950 (média por
candidatos).
De acordo com o obtido, tem-se que a primeira vaga remanescente será atribuída ao partido ABC.
Como há ainda mais uma vaga a preencher, prossegue-se na operação:
ABC: 13.722/ (14 (vagas já obtidas) + 1 (vaga em exame» = 914 (média por
DEF: 2.852/ ( 2 (vagas já obtidas) + 1 (vaga em exame)) = 950 ( média por
candidatos).
o
resultado indica que a última vaga ficará assegurada ao partido DEF que obteve na segunda distribuição, maior média de votação por candidato, totalizando assim 14 (quatorze) vagas ao partido ABC e 3 (três) ao DEF.2.2 - Abordagem Teórica.
De particular técnica, o sistema adotado por nosso país só encontra paridade com os adotados no Chile e na Finlândia. Trata-se de uma combinação de duas fórmulas aplicadas seqüencialmente, oriundas das experiências de outros países, construídas por técnicos do século passado e que por seus desempenhos, receberam acolhida nas mais diversas Sociedades, reservando-se claro, a incidência de variantes diversas, dadas as peculiaridades dos respectivos agrupamentos sociais e de seu eleitorado.
No caso específico do Brasil, segundo Walter Costa Porto, sistema semelhante fora proposto já em 1893 pelo então Deputado Assis Brasieo, a partir dos métodos utilizados por alguns países europeus como o caso da Dinamarca.
Mas como já anteriormente relatado, a primeira experiência brasileira com o sistema vigente, inaugurou-se com o Código Eleitoral de 1932, suspendendo-se durante o golpe de Getúlio Vargas e voltando a vigorar em 1945 com o Decreto-Lei n° 7.586, de 28 de maio daquele ano - a chamada Lei Agamemnon -, sendo alterado
20 In Direito Eleitoral/coordenadores Cármen Lúcia Antunes Rocha; Carlos Mário da Silva Vclloso. - Belo
somente no tocante a distribuição das sobras votos excedentes ao quociente eleitoral -quando da introdução do Código Eleitoral de 1950 permanecendo assim inalterado até os dias atuais por força do atual Código Eleitoral (Lei nO 4.737, de 15 de julho de 1965) que fora recepcionado pela Constituição de 1988.
Classificado por Giusti Tavares, o sistema caracteriza-se pelo voto pessoal único em candidatura individual, no qual não há propositura de listas, mas sim várias candidaturus individuais das quais o eleitor escolhe uma só. Os votos proferidos a candidatos de um mesmo partido defmirão o quociente partidário, com transferência dos votos excedentes ao quociente eleitoral dos já eleitos e dos candidatos que não atingiram o quociente eleitoral, para os demais do mesmo partido ou coligaçã021 .
Continuando com o referido autor,
o
voto pessoal único e transferível em candidaturas individuais alternativas, hierarquizadas segundo a ordem de preferência do eleitor, se materializa, contudo, numa lista contendo os nomes de candidatos que cabe àquele ordenar. 22Na avaliação deste, o voto uninominal quando contabilizado para a legenda, equivale ao "voto numa lista partidária virtual cuja ordenação se faz como resultado das escolhas de todos os eleitores". Sobre ela nem eleitores nem os partidos têm controle tanto sobre qual o destino do voto como sobre a ordem da lista virtual, que ocorre aleatoriamente, constituindo, no dizer de Carl Andrae, um "escrotínio de lista com voto transferívef'. 23
21In TAVARES, José Giusti. Op. Cit. p. 126 220p. Cito p. 126.
2.2.1 - As Fórmulas Utilizadas
A fónnula destinada a atribuição do quociente eleitoral, de acordo com o art. 106 do Código Eleitoral, foi concebida pelo matemático Carl Cristoph Andrae em 1855 para regular as eleições à Câmara Alta da Dinamarca. Mais tarde em 1957, o inglês Thomas Hare, incorporando a idéia de Andrae, associou a concepção do quociente eleitoral ao voto único transferível, surgindo assim a chamada "Quota Hare".24
Confonne o texto legal brasileiro, o partido ou coligação que atingir a "Quota Hare", tem assegurado pelo resultado obtido, o número de cadeiras legislativas destinadas pela escolha popular numa primeira avaliação, que entretanto, está sujeita a acréscimos de lugares num segundo momento, com a aplicação do mecanismo de distribuição das cadeiras não ocupadas até então.
Esse mecanismo, explicitado pelo art. 109 em seus incisos e parágrafos, é denominado por ''fórmula D 'Hondl de maiores médias,,25, e fora introduzido pela Lei n° 1.164/50 que instituiu e então Código Eleitoral. Constitui-se de um divisor e é responsável pela segunda distribuição dos assentos legislativos.
Criada por Victor D'Hondt, o método foi adotado pela pnmelra vez na Bélgica em 1899, e que segundo Giusti Tavares,
(..) produz um padrão de distribuição da representação parlamentar entre os partidos muito próximo, e não raro, idêntico àquele produzido pelo sistema de cociente eleitoral de Hare e de co ciente partidário no qual a distribuição dos assentos remanescentes se opera segundo a fórmula da mai.ft
240p. Cito p. 127. Convém salientar que Hare apesar de se utilizar da fórmula de Andrae, o fez sem saber que uma de suas fórmulas já havia sido criada.
25Sistema eleitoral brasileiro: teoria e prática I organização, Olavo Brasil de Lima Júnior. - Rio de Janeiro: Rio Fundo Ed. IUPERJ, 1991. p. 117.
forte média, mas em regra tende a reduzir um pouco a desproporcionalidade.26(grifo nosso)
A fórmula da mais forte média, para a adjudicação das cadeiras não destinadas pelo quociente partidário, estipula o segundo procedimento que consiste na divisão do número de votos que cada partido ou coligação recebera, pelo número de cadeiras até então obtidas pelo partido, somado a uma unidade.
Confere porém a legislação brasileira, uma particularidade à referida fórmula. Trata-se da famigerada "cláusula de exclusão" que impede de concorrer à segunda distribuição dos assentos, os partidos ou coligações que não atingirem o cociente eleitoral.
Ainda sobre a nomenclatura do sistema, contradizem-se os autores brasileiros, que ora particularizam o método D'Hondt pela fórmula "das médias mais elevadas", ora "das mais fortes médias". Isto porque, conforme Giusti Tavares, pela primeira, há a cláusula de exclusão, o que não ocorre com a segunda27 • Porém, o sistema brasileiro, como se poderia pensar então num primeiro instante, não é o "das médias mais
elevadas", porque neste mecanismo não há o acréscimo ao número de representantes
eleitos na primeira distribuição, a uma unidade como ocorre contudo, no mecanismo
"das mais fortes médias". Por isso, Jairo César Marcolini Nicolau28, acertadamente o classifica, como anteriormente citado, como ''fórmula D 'Hondt de maiores médias".
Outra denominação equivocada, mas muito comum que recebe o sistema posto pelo códex, é a de ''fórmula Agamemnon". Porém, há que se registrar que por este
26/n TAVARES. José Giusti. Op. Cito p. 171
270p. Cito p. 138-139
mecanismo as cadeiras remanescentes não são distribuídas entre os vários partidos que obtêm o quociente eleitoral, mas sim àquele somente, que obtiver a maior média de votos por candidato após a extração do quociente partidário.
2.3 - Abordagem Critica
Antes de proferir-se qualquer estudo critico sobre o sistema de representação proporcional adotado pelo Brasil, faz-se necessário antes, conceituar o que venha a ser representação política, sistema eleitoral e representação proporcional.
De acordo com Giusti Tavares, tem-se que a representação política é a relação entre um conjunto de cidadãos que integram uma nação e seus representantes, na medida em que estes são autorizados pelos primeiros a decidirem em seu nome, obrigando a todos que, diante da possibilidade de escolherem seus representantes, se subordinam a estas decisões como as tivessem adotado pessoalmente. Além disso, estes representantes também devem, por obra desta relação, incorporar as concepções e valores particulares a respeito do interesse e bem público do conjunto que o elegera.
Por sistema eleitoral entende-se uma construção institucional concebida politicamente, de fonna estratégica, realizada de fonna técnica de maneira a viabilizar a representação política29•
Por fim, conclui-se que a representação proporcional como regtme de um sistema eleitoral de representação política, tem por munus, "(...) conferir aos partidos
representação parlamentar equivalente à proporção dos votos válidos obtidos numa dada unidade eleitoral. ,,30
Ou no dizer do inolvidável Hans Kelsen, a representação proporcional existe "quando a distribuição de mandatos se realiza de modo que o número de representantes de cada circunscrição eleitoral seja dividido numa relação com os cidadãos, de sorte que resulte numa proporção. ,,31
A partir de então, extrai-se que um dado sistema eleitoral é mais ou menos proporcional quando analisa-se o grau de proporcionalidade com que distribui a representação parlamentar entre os partidos, levando-se em conta o volume de votos atribuídos a cada um. Entretanto, este grau de proporcionalidade se funda sob dois alicerces que, inevitavelmente, exercem absoluta influência, quais sejam: a fónnula eleitoral ( que relaciona votos com cadeiras legislativas) e a magnitude dos distritos, ou seja, o número de representantes que cabe a cada distrito eleger. Neste prisma, diante da indissociabilidade destas duas variantes no tocante à eficiência do sistema proporcional, pode-se inobstante com tranqüilidade apontar, segundo a expressão de alguns autores nacionais e internacionais, vantagens e desvantagens, dada as peculiaridades de nosso país, do sistema nacional.
Neste sentido, segundo Walter Costa Posto, para Blondel por exemplo, nosso sistema permite ao eleitor proferir sua escolha dentre vários nomes do mesmo partido,
3~IMA JÚNIOR, Olavo Brasil de. e ABRANCHES, Sérgio Henrique H. De. (1983), Representação Eleitoral: Conceitos e Experiências. Dados. voI. 26, n° 2, p. 126. Rio de Janeiro.
31Apud FERREIRA, Pinto. Códi o Eleitoral Comentado. 3& ed. Ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 11)91, p.
podendo se desejar votar apenas numa tendência, configurando-se num sistema majoritário dentro de uma representação proporcionae2 .
Para João Cabral, as vantagens do sistema vigente se manifestam de três formas: A - Tem ele a simplicidade, reunindo num só escrutínio o
processo pelo qual se apuram os candidatos eleitos por terem atingido o quociente em votação uninominal, e o da apuração dos quais devem completar o número de representantes, por maioria relativa, no escrutínio de lista.
B - Não exige dos partido cálculo algum complicado para disporem de suas forças.
C - Garante às opiniões em minoria a possibilidade de representação, desde que atinjam seus votos o quociente resultante da divisão do número de votantes pelo dos representantes a eleger. E tantas vezes o atinjam, tantos representantes elegerão, só dependendo isto da boa distribuição de seus votos33
o
próprio Professor Pinto Ferreira reputa à representação proporcional em si, grande valor, já que segundo ele, esta procura fazer, na medida do possível "(..) do Parlamento, um sistema fiel da opinião pública partidária", assegurando-se assim a representação de forças minoritárias.E conclui o autor:
A representação proporcional é assim a conseqüência de uma justiça na representação política. Diversas objeções são trazidas contra tal representação, entre elas se salientando as dificuldades técnicafiJ e complicações do sistema, a restrição à liberdade de escolha dos eleitores e os obstáculos que traria à formação de uma maioria parlamentar sólida. Entretanto, tais dificuldades podem ser superadas, pois as complicações técnicas são resolvidas pela ciência, a liberdade de escolha dos eleitores pode ser parcialmente concedida através do voto preferencial, a
32In Direito Eleitoral! coordenadores Cánnen Lúcia Antunes Rocha; Carlos Mário da Silva Velloso. - Belo Horizonte: Del Rcy, 1996. p. 72
estabilidade governamental amparada por uma proteção aos maiores partidos polfticos. 34
Ocorre porém, que todo o sistema, depende, como já aventado, de suas bases, quais sejam no caso, a fórmula e a magnitude dos distritos. Tratar-se-á agora destas e outras variantes que de certa forma, comprometem o sistema.
2.3.1 - A Cláusula de Exclusão
No tocante à fórmula, a grande censura que se faz, diz respeito à cláusula de exclusão, que na verdade corresponde ao impedimento manifestado pelo parágrafo segundo do art. 109, restringindo a participação na distribuição das cadeiras não preenchidas no primeiro momento, aos partidos cuja votação não alcançar o chamada
Qe (quociente eleitoral), o que no entender de Fávila Ribeiro desnatura a regra da proporcionalidade, comprometendo a coerência do sistema e que se agrava ainda mais
(. . .) quando se admite que as representações sejam
distribuídas pela ordem majoritária dos votos dos candidatos, quando nenhum partido atinge o cociente eleitoral, conforme dispõe o art. J J J do Código Eleitoral.
Desse modo, se o co ciente não é o elemento intransponível da distribuição de vagas, não deveria prevalecer o impedimento sobre as sobras acima focalizado, como princípio de justiça na aritmética eleitoral.1
Em contraponto ao que argumenta Ribeiro, a combatida cláusula de exclusão no entender de alguns, se faz necessária, de modo que não haja a pulverização dos representantes em um número elevado de partidos políticos, o que contribuiria para o
340p. Cito p. 159
