UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
FERNANDA MARIA DE LIMA SANTOS
GESTÃO DO SUAS E REDE SOCIOASSISTENCIAL: uma análise do
serviço de acolhimento de idosos em Vitória de Santo Antão-PE
Recife – PE 2017
FERNANDA MARIA DE LIMA SANTOS
GESTÃO DO SUAS E REDE SOCIOASSISTENCIAL: uma análise do
serviço de acolhimento de idosos em Vitória de Santo Antão-PE
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco, área de concentração: Serviço Social, Movimentos Sociais e Direitos Sociais, para a obtenção do título de Mestre em Serviço Social.
Orientadora: Profª. Dra. Helena Lúcia Augusto Chaves.
Recife - PE 2017
Catalogação na Fonte
Bibliotecária Ângela de Fátima Correia Simões, CRB4-773
S237g Santos, Fernanda Maria de Lima
Gestão do SUAS e rede socioassistencial: uma análise do serviço de acolhimento de idosos em Vitória de Santo Antão -PE / Fernanda Maria de Lima Santos. - 2017.
180 folhas : il. 30 cm.
Orientadora: Profª. Dra. Helena Lúcia Augusto Chaves.
Dissertação (Mestrado em Serviço Social) – Universidade Federal de Pernambuco. CCSA, 2017.
Inclui referências, apêndices e anexos.
1. Estado. 2. Idosos. 3. Idosos – Assistência em instituições. 4.
Assistência social. I. Chaves, Helena Lúcia Augusto (Orientadora). II. Título
FERNANDA MARIA DE LIMA SANTOS
GESTÃO DO SUAS E REDE SOCIOASSISTENCIAL: uma análise do serviço de acolhimento de idosos em Vitória de Santo Antão-PE
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco, área de concentração: Serviço Social, Movimentos Sociais e Direitos Sociais, para a obtenção do título de Mestre em Serviço Social.
Aprovado em: 30 de julho de 2017.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________________
Profª. Drª. Helena Lúcia Augusto Chaves (Orientadora e Examinadora Interna) Universidade Federal de Pernambuco
________________________________________________________ Profª. Drª. Raquel Cavalcante Soares (Examinadora Interna)
Universidade Federal de Pernambuco
_______________________________________________________ Profª. Drª. Maria Antoniêta A. de Souza Barroso (Examinadora Externa)
À minha mãe, Severina Gomes de Lima (in memoriam), por ser a grande responsável pela vitória que conquisto profissionalmente.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus por sua presença em minha vida, sempre abençoando e iluminando os meus caminhos. Não tenho dúvidas de que sempre “cuida de mim na sombra das suas asas”.
Aos professores do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social, pela partilha de conhecimentos que me auxiliaram a pensar e a refletir sobre o meu objeto de estudo.
À professora e orientadora Helena Chaves, por toda paciência, confiança e contribuições que tornaram este trabalho possível. Sou grata pelos ensinamentos durante a graduação em Serviço Social e na minha trajetória no mestrado.
Às professoras Raquel Soares e Maria Antoniêta Barroso, membros da banca do exame de qualificação e da banca examinadora da defesa. Agradeço os valiosos apontamentos que enriqueceram a pesquisa apresentada.
Aos participantes da pesquisa, sem os quais este trabalho seria inviável.
Ao CNPq pelo auxílio financeiro.
Aos colegas que fiz durante o curso. Obrigada pela convivência e pelo compartilhamento de experiências e anseios nessa jornada.
Aos meus familiares e amigos pelo incentivo e torcida por minha conquista profissional.
VELHICE DO ABANDONO
Vivo o que me resta, mesmo na avaria Quero a velhice plena, de sabedoria Numa sociedade justa de minha decência Porque na vida sou hábil experiência.
Não quero ser seu óbice, ser empecilho Nem o estorvo a atrapalhar, ser obstáculo Muito menos a insapiência, incapacidade Nem ser devoluto confesso da ociosidade.
Não quero ser sinônimo de morte Tampouco o desamparo da sorte Nem ser abandonado na solidão Não desejo ser objeto de cavilação.
Não quero ser considerado sapato velho Nem o remorso da violência, (é um conselho) Não quero ser qualificado de desperdício Nem tampouco caderno de rascunho, enguiço.
Quero a merecida gratidão de colibri Ser reconhecido ao que produzi Quero o respeito pelas falsas ilusões E pelos concretos que deixo, das convicções.
Quero a dignidade da longevidade Do progresso fiz parte, na possibilidade Quero dos direitos civis, bom tratamento Quero o amparo, respeito e reconhecimento.
De ingratidão só aceito a do implacável tempo Por minha perecível e inegociável degradação. (Lufague)
RESUMO
Esta dissertação tem como objetivo analisar os processos sociais e políticos implicados no atendimento à qualificação da oferta dos serviços de acolhimento de idosos, a partir das interações estabelecidas entre a Secretaria responsável pela gestão municipal do SUAS, as instituições da sociedade civil prestadoras dessa modalidade de atenção protetiva e o Conselho de Assistência Social no município de Vitória de Santo Antão-PE. Analisa-se as negociações e consensos, as contradições e as correlações de forças políticas, como elementos integrantes dos processos sociais e políticos. Para proceder com a captação desses aspectos, foram aplicadas entrevistas semiestruturadas ao representante da gestão municipal do SUAS, aos coordenadores das instituições e aos conselheiros municipais de assistência social. Foram coletadas informações a partir da análise documental sobre os registros e sistematizações do CMAS, concernentes às conferências de assistência social realizadas em Vitória de Santo Antão nos anos de 2013 e 2015, como também foi utilizado o recurso a banco de dados de acesso e uso público nos sites oficiais do MDSA, do IBGE e da Agência CONDEPE/FIDEM para obtenção de informações socioeconômicas do referido município. Na análise das informações coletadas nesta pesquisa de enfoque qualitativo, de natureza explicativa e, do ponto de vista teórico-metodológico, orientada pelo método crítico dialético, buscou-se articular os elementos observados na realidade concreta do município com os subsídios teóricos obtidos na revisão da literatura sobre a temática, de modo a possibilitar a elucidação fundamentada do fenômeno estudado. Os resultados da pesquisa apontam que a qualificação da oferta dos serviços de acolhimento de idosos, na perspectiva da NOB-SUAS/2012, ainda não é uma realidade concretizada no município. Identifica-se que os processos sociais e políticos envolvidos na ausência de materialização da proposta em Vitória de Santo Antão, podem ser captados tanto no nível mais geral quanto no nível mais específico do contexto em que a política de assistência social e a proteção social à pessoa idosa se desenvolvem. Os desafios da proteção social aos idosos em situação de acolhimento institucional são diversos. As possibilidades diante dessa realidade que afeta a proteção social aos idosos em situação de acolhimento se apresentam no campo da participação política dos usuários do SUAS. A constituição de uma prática política em que os usuários tenham garantida a participação nas decisões do SUAS é essencial para o atendimento das necessidades e dos interesses dos diversos segmentos sociais.
Palavras-Chave: Estado. Sociedade Civil. Idosos. Acolhimento Institucional. Assistência Social.
ABSTRACT
The purpose of this dissertation is to analyze the social and political processes involved in providing care to the qualification of the provision of services for the elderly, based on the interactions established between the Secretariat responsible for the municipal management of SUAS, the civil society institutions that provide this type of care And the Social Assistance Council in the city of Vitória de Santo Antão-PE. Negotiations and consensus, contradictions and correlations of political forces are analyzed as integral elements of social and political processes. In order to proceed with the capture of these aspects, semi-structured interviews were applied to the representative of the municipal management of SUAS, to the coordinators of the institutions and to the municipal councilors of social assistance. Information was also collected from the documentary analysis on the records and systematizations of the CMAS, concerning the social assistance conferences held in Vitória de Santo Antão in the years of 2013 and 2015, as well as the use of a database of access and use Official websites of MDSA, IBGE and CONDEPE / FIDEM Agency to obtain socioeconomic information from said municipality. In the analysis of the information collected in this research, with a qualitative approach, of an explanatory nature and, from a theoretical and methodological point of view, guided by the critical dialectic method, the aim was to articulate the elements observed in the concrete reality of the municipality with the theoretical subsidies obtained in the review Of the literature on the subject, in order to enable a reasoned elucidation of the phenomenon studied. The qualification of the offer of services for the elderly in the perspective of NOB-SUAS / 2012, is not yet a reality materialized in the municipality. It is identified that the social and political processes involved in the lack of materialization of the proposal in Vitória de Santo Antão can be captured both at the more general level and at the more specific level of the context in which social assistance policy and social protection to the person Elderly people develop. The challenges of social protection to the elderly in an institutional reception situation are diverse. The possibilities faced by this reality that affects the social protection to the elderly in a host situation are presented in the field of political participation of users of SUAS. The constitution of a political practice in which the users have guaranteed their participation in the decisions of the SUAS is essential for meeting the needs and interests of the different social segments.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Formas de Tratamento dos Sujeitos da Pesquisa... 95 Quadro 2 – Eixos Organizativos e Realidade da Gestão Municipal do SUAS
junto às Instituições de Acolhimento de idosos – 2016... 110
Quadro 3 - Participação das Instituições da Sociedade Civil na Qualificação
dos Serviços de Acolhimento de Idosos e nos Espaços de Controle Social do SUAS – 2016... 129
Quadro 4 - Registros e Sistematizações do CMAS sobre as Conferências de
Assistência Social (2013 – 2015)... 139
Quadro 5 - Participação dos Usuários nas Conferências de Assistência
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Equipe de Referência para Casa-Lar... 79 Tabela 2 -Equipe de Referência para Instituição de Longa Permanência para
LISTA DE SIGLAS
ACEPI Associação Cearense em Prol do Idoso
ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária
BPC Benefício de Prestação Continuada
CEBAS Certificação de Entidade Beneficente de Assistência Social
CEP Comitê de Ética em Pesquisa
CIB Comissões Intergestores Bipartite
CIT Comissão Intergestores Tripartite
CMAS Conselho Municipal de Assistência Social
CMI Conselho Municipal do Idoso
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
CRAS Centro de Referência de Assistência Social
CREAS Centro de Referência Especializado de Assistência Social
FMAS Fundo Municipal de Assistência Social
FUNRURAL Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ILPI Instituição de Longa Permanência para Idosos
INPS Instituto Nacional de Previdência Social
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
LBA Legião Brasileira de Assistência
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
MDSA Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário
MOPI Movimento Pro-Idoso
NOB/SUAS Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social
NOB-RH/SUAS Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema
Único de Assistência Social
OMS Organização Mundial da Saúde
ONG Organização Não Governamental
ONU Organização das Nações Unidas
PAI Programa de Assistência Social ao Idoso
PAPI Projeto de Apoio à Pessoa Idosa
PCCS Plano de Carreiras, Cargos e Salários
PNAS Política Nacional de Assistência Social
PNI Política Nacional do Idoso
PNSI Política Nacional de Saúde do Idoso
PNSPI Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa
PPA Plano Plurianual
PRORURAL Programa de Assistência Social ao Trabalhador Rural
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação
SBGG Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia
SDSCJ Secretaria de Desenvolvimento Social, Criança e Juventude
SESC Serviço Social do Comércio
SESI Serviço Social da Indústria
SINPAS Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
SUS Sistema Único de Saúde
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 17 2 ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: CONCEITOS E FUNDAMENTOS... 24
2.1 Estado e Sociedade Civil: conceitos e perspectivas teóricas... 24 2.2 A relação entre Estado e Sociedade Civil no contexto neoliberal: um campo de consensos e contradições... 40 2.3 Entre a Democratização e a Reforma do Estado: implicações para a Política de Assistência Social no Brasil... 51
3 SUAS E REDE SOCIOASSISTENCIAL: A DIALÉTICA ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL NOS SERVIÇOS DE ACOLHIMENTO DE IDOSOS... 56
3.1 Marco regulatório da política de atendimento ao idoso: da filantropia ao direito de acesso à rede socioassistencial do SUAS... 56 3.2 Sistema Único de Assistência Social: o modelo de gestão da Política de Assistência Social... 71 3.3 Estado e Sociedade Civil na configuração da rede socioassistencial: o serviço de acolhimento de idosos no âmbito do SUAS... 77
4 GESTÃO DO SUAS JUNTO ÀS INSTITUIÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE ACOLHIMENTO DE IDOSOS: DELINEANDO O PROCESSO DE PESQUISA EM VITÓRIA DE SANTO ANTÃO-PE... 82
4.1 Caracterização da pesquisa e definição do método investigativo... 82 4.2 Delimitação dos critérios de análise da qualificação da oferta dos serviços de acolhimento institucional de idosos... 86 4.3 Escolha da técnica de coleta e análise dos dados... 90 4.4 Caracterização dos participantes da pesquisa... 94
5 PROCESSOS SOCIAIS E POLÍTICOS NA QUALIFICAÇÃO DA OFERTA DOS SERVIÇOS DE ACOLHIMENTO DE IDOSOS EM VITÓRIA DE
SANTO ANTÃO-PE: OS RESULTADOS DA PESQUISA... 97
5.1 A Gestão do SUAS junto à rede socioassistencial: um processo de negociações e formação de consensos... 97
5.2 A contraditória participação das instituições da sociedade civil no processo de qualificação da oferta dos serviços... 112
5.3 O controle social no processo de qualificação dos serviços e as correlações de forças políticas... 132
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS – DESAFIOS E POSSIBILIDADES NA PROTEÇÃO SOCIAL AOS IDOSOS INSTITUCIONALIZADOS... 151
REFERÊNCIAS... 156
APÊNDICES... .. 168
APÊNDICE A – Roteiro de entrevista para gestor municipal do SUAS (ou representante com atribuição executiva/operacional)... 169
APÊNDICE B – Roteiro de entrevista para coordenadores das instituições da sociedade civil de acolhimento de idosos... 171
APÊNDICE C – Roteiro de entrevista para conselheiros municipais de assistência social (governamentais e sociedade civil)... 173
ANEXOS... 174
ANEXO A – Parecer Consubstanciado do CEP... 175
ANEXO B – Termo de autorização de uso de dados do CMAS... 178
1 INTRODUÇÃO
A partir da minha experiência profissional como Assistente Social no âmbito da Política de Assistência Social, no período de 2011 a 2015, surgiu o interesse de analisar a relação entre a gestão municipal do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e as instituições da sociedade civil que realizam o serviço de acolhimento de idosos em Vitória de Santo Antão-PE.
Entretanto, a escolha de tratar sobre um determinado tipo de serviço socioassistencial direcionado especificamente ao público idoso, foi primeiramente resultado da minha experiência de estágio supervisionado em Serviço Social, no Núcleo de Articulação e Atenção Integral à Saúde e Cidadania da Pessoa Idosa (NASCI), do Hospital Universitário Oswaldo Cruz (HUOC/UPE), onde me aproximei das discussões sobre a problemática social do envelhecimento do trabalhador brasileiro, compreendendo-a como uma das expressões da questão social na sociedade capitalista.
Essa primeira aproximação possibilitou a reflexão sobre a lógica negativa em torno da velhice e do envelhecimento disseminada por essa sociedade que, por sua base de competitividade e utilitarismo, considera as pessoas idosas menos produtivas na geração do lucro, o que acaba por expor esse segmento a uma situação de desvalorização, discriminação, estigmatização e violências tanto no âmbito público quanto no âmbito privado.
Além disso, essas discussões também propiciaram a reflexão sobre os desafios impostos para a proteção social, tendo em vista o cenário atual de precarização das políticas sociais, em virtude da redução da intervenção do Estado proposta pelas diretrizes econômicas neoliberais no país.
Ao ingressar profissionalmente no campo da Política de Assistência Social, no Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), do município de Vitória de Santo Antão-PE, setor em que atuei no acompanhamento de famílias e indivíduos em situação de violações de direitos, observei como essa realidade de desproteção social tão discutida no meio acadêmico incidia sobre a população em geral e, em particular, sobre a população idosa, principalmente quando esgotadas as suas possibilidades de autossustento e convívio com os familiares em virtude de negligência, maus tratos físicos e psicológicos, abuso financeiro, abandono, dentre
outros.
Desse modo, experienciei na realidade desse município diversas dificuldades para viabilizar o direito ao acesso dos usuários idosos vítimas de violações de direitos ao serviço de acolhimento institucional, o qual é um dos serviços socioassistenciais previstos pela Proteção Social Especial de Alta Complexidade do SUAS.
As dificuldades se revelavam através da ausência de uma estrutura pública de atendimento para essas situações, pela ausência de vagas para atender a demanda por acolhimento, além das exigências apresentadas pelas instituições da sociedade civil existentes no município para acolher a demanda do CREAS, como por exemplo, a exigência do idoso ter renda, seja benefício previdenciário ou Benefício de Prestação Continuada (BPC), apesar do repasse de recursos públicos para essas instituições.
A realidade observada trouxe-me inquietações a respeito da responsabilidade da gestão do SUAS no município com a organização da oferta dos serviços prestados pelas instituições da sociedade civil. São questionamentos que demandam a compreensão dos processos sociais e políticos que, contraditoriamente, conformam as relações de consenso e de conflito entre essas esferas da realidade social.
Considerando que no campo da pesquisa científica a definição do objeto de pesquisa é expressão da inserção do pesquisador no real, resultado de uma experiência pessoal ou profissional, afirmamos que a escolha da investigação esboçada nesta pesquisa esteve diretamente atrelada às contradições observadas nesse território.
A pesquisa mostrou-se relevante porque não havia registro de realização de investigação no município que considerasse a dinâmica relacional entre a gestão do SUAS e as referidas entidades, o que demonstrou a importância da sua realização, tendo em vista o levantamento de informações que possibilitassem a compreensão da sistemática da política de assistência social voltada aos usuários idosos institucionalizados.
No contexto de comemoração dos dez anos de existência do SUAS, momento em que também foi realizada a X Conferência Nacional de Assistência Social, como tema “Consolidar o SUAS de vez rumo a 2026”, reafirmou-se através da elaboração da NOB-SUAS/2012, o compromisso com o aprimoramento da gestão do SUAS e da
qualificação da oferta das ações socioassistenciais frente aos desafios já sinalizados pelo atual cenário nacional, que tem evidenciado questões como as alterações ambientais e climáticas, sociodemográficas e na esfera econômica (CNAS, 2015).
Particularmente em relação às questões sociodemográficas, ressaltamos que o crescimento da proporção de idosos tem sido uma das questões emergentes que também acarreta implicações para a política de assistência social, no que concerne a proposta da NOB-SUAS/2012 aqui mencionada. É importante pontuar que no país, de acordo com a Lei Federal nº 10.741/2003, um individuo é considerado idoso a partir dos sessenta anos de idade.
Cabe salientar que o fenômeno do envelhecimento populacional, caracterizado pelo processo de mudança na estrutura etária da população em virtude da diminuição das taxas de natalidade e de mortalidade, tornou-se mais evidente no Brasil a partir da década de 1970. O aumento da expectativa de vida da população brasileira foi resultado de medidas específicas no âmbito da saúde pública, por isso Kalache (1987) enfatiza que esse fenômeno não transcorreu como um processo de “envelhecimento natural”, mas como um processo “artificial”, posto que o aumento da longevidade não foi produto da melhoria das condições de vida da população no país.
No âmbito da política de assistência social, a preocupação com o aumento considerável do número de pessoas com sessenta anos ou mais de idade reflete o debate que vem sendo realizado sobre o envelhecimento humano nos estudos científicos, na mídia e nas discussões das diversas políticas públicas.
O Censo Demográfico 2010, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), demonstrou esse crescimento significativo da população idosa. Assim pontuou que, em 1960, 3,3 milhões de brasileiros possuíam sessenta anos ou mais de idade, o que representava 4,7% da população; Em 2000, o quantitativo aumentou para 14,5 milhões, ou seja, 8,5% da população eram de idosos nesse período; Em 2010, passou para 20,5 milhões, equivalendo a 10,8% da população total.
Dados mais recentes divulgados pelo IBGE apontaram a ampliação desse quantitativo apresentado em 2010. A Síntese de Indicadores Sociais 2015 revelou que13,7% da população brasileira eram de idosos, cerca de 27,9 milhões de indivíduos. A expectativa sinalizada por esse documento para 2060 é de que esse percentual alcançará os 33,7%, o que corresponderá a 73,5 milhões de idosos no
país.
Os dados dos Censos Demográficos do IBGE (2000 e 2010), também revelaram o crescimento da população idosa no município de Vitória de Santo Antão - PE. Em 2000, a população com sessenta anos ou mais de idade era de 10.376 pessoas e em 2010 passou para 13.833 indivíduos. Dados do Atlas do Desenvolvimento Humano 2013, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), indicaram que a esperança de vida ao nascer no município aumentou cerca de onze anos nas últimas décadas, tendo em vista que passou de 60,1 anos em 1991 para 66,5 anos nos anos 2000, e para 71,1 anos em 2010.
Os dados apresentados demonstram que o crescimento do número de idosos é um fenômeno evidente tanto no país quanto no município de Vitória de Santo Antão-PE. Os desafios apontados por essa realidade não remetem apenas ao financiamento da política de assistência social, mas também à exigência da implementação de ações socioassistenciais que atendam às demandas dos seus usuários idosos de forma qualificada, tendo em vista que essa população tem necessidades especiais que precisam ser observadas, principalmente quando demandam a proteção integral viabilizada pela oferta do serviço de acolhimento institucional.
No âmbito do município de Vitória de Santo Antão, o serviço de acolhimento de idosos é realizado através das entidades da sociedade civil. Nesse caso, as recomendações da atual NOB-SUAS/2012 sugerem o fortalecimento da relação entre a gestão local do sistema e as instituições, a fim de que as mesmas, tal como é mencionado na Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004), implementem os seus serviços de modo a superarem a prática da filantropia, ao direcionarem as suas ações na perspectiva da garantia de direitos a serem assegurados na sua integralidade, com padrões de qualidade passíveis de avaliação.
O SUAS é um sistema de gestão que exige a regulação estatal, a normatização e o monitoramento dos padrões de atenção protetiva não apenas no âmbito das instituições públicas, mas também no âmbito das entidades e organizações da sociedade civil que compõe a rede socioassistencial.
Dessa maneira, o objetivo geral da investigação foi de analisar os processos sociais e políticos implicados na organização da oferta desses serviços, a partir das
interações estabelecidas entre a Secretaria Municipal de Ação Social, as instituições da sociedade civil prestadoras dessa modalidade de atenção protetiva e o Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) de Vitória de Santo Antão-PE.
O problema central incurso no referido objetivo, foi de responder ao questionamento sobre a configuração das relações entre a gestão do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e as instituições da sociedade civil que realizam o acolhimento de idosos nesse município, para o atendimento da perspectiva de qualificação da oferta dos serviços socioassistenciais prevista pela NOB-SUAS/2012.
No lastro dessa perspectiva, outros questionamentos específicos também surgiram em relação à problemática central da pesquisa. Foram indagações relativas ao estabelecimento de negociações e consensos em torno da regulação, do assessoramento, do monitoramento e avaliação das instituições; às contradições presentes na participação dessas instituições na oferta dos serviços e nos espaços de controle social do SUAS; às correlações de forças políticas no âmbito do CMAS para a qualificação dos serviços de acolhimento institucional de idosos; aos desafios e as possibilidades presentes na relação entre a gestão municipal do SUAS e as instituições da sociedade civil na garantia da proteção social aos idosos institucionalizados.
Considerando que para entendermos como o SUAS tem empreendido esforços para se consolidar enquanto um sistema que visa conferir organicidade às ações da política de assistência social, torna-se indispensável à realização de pesquisas que possibilitem o desvelamento dos processos sociais e políticos que perpassam a sua implementação no território.
É desse modo que a investigação apresentada nesta Dissertação, realizada para a conclusão do Curso de Pós-Graduação em Serviço Social, também vem a contribuir para a produção de conhecimento sobre a relação entre as instituições da sociedade civil que atuam na área da assistência social e o SUAS, no marco de uma nova norma operacional básica desse sistema.
Nessa perspectiva, a presente dissertação encontra-se estruturada em quatro capítulos apresentados a partir da segunda seção. No primeiro, cujo tema central trata sobre o Estado, a sociedade civil e a política de assistência social, foram expostos os principais conceitos e perspectivas teóricas reproduzidas pelo pensamento político moderno acerca do Estado e da sociedade civil, as relações
entre essas esferas no cenário em que se desenhou a democratização do país e os avanços das diretrizes econômicas neoliberais, assim como as implicações dessa conjuntura para a política social.
No segundo capítulo, abordamos a dialética entre Estado e sociedade civil na constituição da rede socioassistencial de acolhimento institucional de idosos no âmbito do SUAS. Para tanto, apontamos inicialmente o marco regulatório da política de atendimento ao idoso, de modo a evidenciar a passagem da proteção social realizada pelo campo da filantropia da sociedade civil para o de garantia de direitos viabilizada pelo Estado. Na sequência apresentamos o SUAS como o atual modelo de gestão da política de assistência social, bem como enfatizamos a relação entre Estado e sociedade civil na configuração dos serviços de acolhimento.
No terceiro capítulo, indicamos o delineamento metodológico do processo de pesquisa. Para tal fim, exibimos a caracterização da pesquisa, a definição do método investigativo, a delimitação dos critérios de análise da qualificação da oferta dos serviços com base nas normativas vigentes sobre a política de assistência social, a escolha da técnica de coleta e análise dos dados, e a caracterização dos participantes do estudo.
Trata-se de um capítulo no qual evidenciamos os procedimentos adotados nessa investigação de enfoque qualitativo, de natureza explicativa e de direcionamento teórico metodológico pautado na perspectiva crítico-dialética e de suas respectivas categorias analíticas: totalidade, contradição e mediação. Além disso, indicamos a realização da coleta dos dados através de entrevistas semi- estruturadas aplicadas ao representante do órgão gestor do SUAS, aos coordenadores das instituições e aos conselheiros de assistência social do município, bem como por intermédio dos registros e sistematizações do CMAS sobre as conferências de assistência social realizadas entre 2013 e 2015 no município e do acesso a banco de dados oficiais do MDSA, do IBGE e da Agência CONDEPE/FIDEM. Sinalizamos ainda a realização da revisão da literatura acerca da temática abordada.
No quarto e último capítulo, apresentamos os resultados da pesquisa enfatizando as negociações e os consensos estabelecidos pela gestão municipal do SUAS para a organização qualificada dos serviços, as contradições envolvidas na prestação dessa modalidade de atendimento socioassistencial, bem como as correlações de forças políticas delineadas no âmbito do controle social no município
de Vitória de Santo Antão-PE.
Nas considerações finais, destacamos os desafios e as possibilidades na proteção social aos idosos institucionalizados. Expomos as determinações envolvidas na ausência da qualificação da oferta dos serviços investigados, apontando que a superação dessa realidade que afeta a proteção social dos idosos pode ser realizada através da participação política dos usuários do SUAS.
2 ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: CONCEITOS E FUNDAMENTOS.
2.1 Estado e Sociedade Civil: conceitos e perspectivas teóricas
Nas teorias clássicas do pensamento político moderno podemos encontrar diversas concepções sobre o Estado e a Sociedade Civil. A referência à lógica da racionalidade moderna permite-nos a compreensão das mediações sociopolíticas que perpassam as relações entre essas esferas da realidade no contexto contemporâneo, o que é fundamental para a análise do nosso objeto de investigação, uma vez que o desenvolvimento da política de assistência social envolve a interação entre Estado e Sociedade Civil.
Parte dessas concepções encontra o seu fundamento nas teorias contratualistas do “direito natural” ou jusnaturalismo, que foram desenvolvidas entre os séculos XVII e XVIII, no bojo de uma conjuntura marcada pela expansão da economia capitalista e dos avanços do método científico, o que contribuiu na constituição de uma ética racional apartada dos pressupostos religiosos que, por sua vez, fundamentavam uma origem divina do poder político.
A premissa central dessa perspectiva consistiu na ideia de um Estado legitimado pelo consenso daqueles cujo poder estatal incidia. Esse consentimento era expresso através de um pacto, no qual, por um lado, os homens se submetiam às leis e autoridades constituídas, abdicando à sua liberdade irrestrita, e por outro, o Estado que assegurava o livre exercício dos direitos inatos dos indivíduos à liberdade, à propriedade, à vida, dentre outros (BOBBIO, 1994).
Foi a partir da constituição desse pacto social que se compreendeu a passagem do homem de um estado de natureza, no qual vivia desvencilhado de qualquer organização social, para um estado de sociedade ou estado civil. Nesse movimento, a sociedade civil contrastava-se com a sociedade natural, envolvendo tanto o conteúdo de sociedade civilizada quanto o de sociedade política (TONET, 2004).
A ideia do direito natural concebida nesse período influenciou de forma significativa as teorias políticas do Estado, particularmente as de viés individualista e liberal. Ao amparar-se na interpretação do estado de natureza enquanto o estado de
indivíduos livres e iguais, local dos direitos naturais, a doutrina contratualista reproduzia a iniciativa da classe que tinha como intento a emancipação política, não apenas a econômica e social, isto é, refletia o projeto da burguesia de exercer o controle do poder político (BOBBIO, 1994).
Os principais representantes da perspectiva contratualista/jusnaturalista são Hobbes, Locke e Rousseau. Muito embora conjugassem de algumas premissas interpretativas, cada um desses filósofos apresentou uma interpretação própria quanto à lógica do poder político. As suas argumentações facultam os elementos essenciais que permitem a compreensão dos aspectos ideológicos e políticos incursos na constituição das bases da sociedade moderna.
Thomas Hobbes, filósofo que viveu entre os séculos XVI e XVII, ao fazer o caminho de uma reconstrução racional da origem e do fundamento do Estado, afirmou que o Estado nascia de um contrato, de um pacto social que permitiria a vida em sociedade. Ele explicitou a sua afirmação através da discussão sobre o estado de natureza e estado social.
Na sua obra “Leviatã”, Hobbes (2003) sustentou a ideia de que no período em que os homens vivem sem um poder comum capaz de mantê-los em respeito mútuo, os mesmos se encontram em uma situação de guerra de todos contra todos. Nesse estado de natureza todo homem possui direito a tudo – jus naturale, ou seja, o direito de natureza -, assim, cada homem tem a liberdade de usar o seu poder da forma que desejar a fim de preservar a sua vida e, no seu imaginário, a sua honra. A partir desse entendimento, o teórico ainda apontou que enquanto os homens detiverem o direito de natureza, eles se encontrarão em condição de guerra. E mesmo criando-se um lex naturalis (lei de natureza) que imponha limites à liberdade do homem de fazer tudo o que por sua razão julgar adequado para defender a si mesmos, torna-se necessário a constituição de um Estado, com poder absoluto, para forçar os homens ao respeito, e consequentemente a disposição para a paz e a defesa comum contra os inimigos estrangeiros.
A constituição desse Estado se daria a partir de um pacto social, onde todos os homens renunciariam o seu direito de natureza – a liberdade – e submeteria os seus poderes e suas forças a um representante de suas pessoas. Conforme Hobbes (2003, p.147) “isto é mais do que consentimento, ou concórdia, é uma verdadeira unidade de todos eles, numa só e mesma pessoa [...]”. É a partir dessa unificação política que se constitui a Sociedade Civil.
John Locke (1632 – 1704), teórico do liberalismo, por sua vez, justificou na sua obra “Segundo Tratado do Governo Civil” que os homens constituíam-se em sociedades políticas com o propósito de conservarem as suas propriedades, dado que o estado de natureza, mesmo sendo um estado de paz, não garantia a segurança do usufruto de seus bens e a segurança pessoal, visto o contínuo risco de torna-se estado de guerra (LOCKE, 2001).
Assim como Hobbes, Locke defendia a ideia de que o Estado surgia a partir de um contrato. Entretanto, diferentemente do autor do Leviatã, Locke considerava que o contrato poderia ser dissolvido caso o governo o infringisse, pois que “[...] todo homem é naturalmente livre e nada pode submetê-lo a qualquer poder sobre a terra, salvo por seu próprio consentimento” (LOCKE, 2001, p.67). Desse modo, o governo deveria salvaguardar além da propriedade, a liberdade e a vida dos indivíduos.
De acordo com Gruppi (1986), esse pacto de consentimento origina em Locke tanto o Estado quanto à sociedade civil. Essa, por sua vez, é uma sociedade formada por homens livres e iguais, isto é, composta por indivíduos proprietários, que se unem em um corpo político único em defesa da manutenção dos seus interesses. Ressalta-se aqui que a sociedade civil retratada pelo autor é a sociedade burguesa.
A concepção lockeana sobre o fundamento do Estado expressava a perspectiva da burguesia da Inglaterra, no século XVII. Essa região já vivenciava um contexto de maior desenvolvimento da produção mercantil, onde as relações entre os homens apresentavam-se como sendo entre indivíduos que estabeleciam entre si contratos de compra e venda. Dessa maneira, a defesa do direito natural à propriedade e a liberdade difundida pelo ideário liberal sustentou o intento da burguesia de reduzir a intervenção do Estado Absolutista (GRUPPI, 1986).
Jean Jacques Rousseau, importante intelectual que viveu no século XVIII, inovou na forma de pensar a política, inaugurando um novo debate na doutrina contratualista. Na sua interpretação, a condição natural dos homens não seria de guerra de uns contra os outros, mas de felicidade e virtude. No entanto, esse estado de natureza, no qual o homem também é livre e igual, teria sido esfacelado pela civilização, com a instituição da propriedade privada. Essa última foi por ele concebida como a origem de todos os males, da desigualdade entre os homens. Conforme Bobbio (1994), a sociedade civil em Rousseau constituiu-se da
desigualdade entre ricos e pobres, entre opressores e oprimidos. Nessa sociedade o homem não é livre porque obedece a leis impostas por outros. Dessa maneira, o homem só pode se tornar livre quando proceder segundo as leis por ele mesmo criadas. A constituição de um corpo político, formado a partir da vontade geral, serviria a esse propósito.
Pelo contrato social dar-se a existência a esse corpo político, no qual o povo é o soberano. O Estado, nesse sentido, tem o seu poder limitado, devendo garantir a vontade geral, enquanto resultado das decisões do povo, em detrimento dos interesses particulares. De acordo com Rousseau (2002, p.36), “[...] somente a vontade geral tem possibilidade de dirigir as forças do Estado, segundo o fim de sua instituição. Isto é, o bem comum”. Esse ato coletivo, na sua percepção, tende à igualdade entre os homens.
Para Rousseau, a soberania pertence apenas ao povo, nunca a transfere a um organismo estatal separado de si mesmo, e os governantes, por seu turno, são apenas comissários do povo (GRUPPI, 1986). As suas ideias, como expressão dos interesses da burguesia artesã, serviram de base para a democracia moderna, exercendo grande influência junto aos líderes da Revolução Francesa, ocorrida em 1789, contra o absolutismo monárquico.
Essas teorias contratualistas/jusnaturalistas ora expostas tiveram como conteúdo central a valorização do indivíduo como um ser dotado de razão e a defesa do direito natural do homem. As ideias de Hobbes, Locke e Rousseau inspiraram distintos movimentos políticos e econômicos que eclodiram na Era Moderna, dentre os quais: a legitimação do absolutismo, a insurgência liberal-burguesa em favor das liberdades individuais e os movimentos revolucionários na Europa e na América Latina, respectivamente.
Particularmente em relação às insurgências liberais, Pereira (2009) aponta que esses movimentos contribuíram para a derrocada dos sistemas de governo hereditários e protecionistas, que cerceavam às liberdades políticas e à livre iniciativa econômica. Como reflexo dessa dinâmica, destaca a emergência da noção de liberdade negativa, como sendo aquela que nega qualquer intervenção do Estado ou dos governos nos assuntos privados, especialmente na esfera econômica. Essa ideia de liberdade, ainda segundo a autora, adquire tanto uma centralidade no
pensamento liberal clássico afeto ao princípio do laissez-faire1 no século XVIII, quanto no novo liberalismo (neoliberalismo), no final do século XX até os dias atuais. É interessante destacar que essas doutrinas econômicas fundamentaram, no início dos anos 1990, o “reformismo” neoliberal do Estado brasileiro para a sua adaptação passiva à lógica do capital, o que trouxe implicações para a garantia do padrão constitucional de seguridade social (BEHRING e BOSCHETTI, 2007), bem como a reconfiguração da relação entre Estado e sociedade civil, conforme será discutido no próximo item desse trabalho.
No campo das teorias clássicas sobre os fundamentos do Estado e da sociedade civil também se encontra a filosofia política hegeliana, a qual deu início à outra forma de conceber a relação entre Estado e sociedade civil no século XIX. Embora tivesse dado continuidade à filosofia do Estado-razão seguida pelos contratualistas/jusnaturalistas, Hegel atribuiu a racionalidade ao Estado e não aos indivíduos, tal como procedeu a essa tradição (BOVERO, 1994).
Na leitura de Weffort (2001), Hegel foi o primeiro teórico a estabelecer o conceito de sociedade civil como uma esfera distinta e separada do Estado político. A sociedade civil seria a esfera onde estariam situados os interesses privados, econômico-corporativos e antagônicos entre si. O Estado político, por seu turno, foi concebido como a esfera dos interesses públicos e universais, onde as contradições provenientes da sociedade civil seriam mediatizadas e superadas.
Ainda conforme Weffort (2001), Hegel percebeu o Estado como uma unidade substancial que conduziria o indivíduo à sua realidade efetiva e que no seu âmbito a liberdade alcançaria a sua mais alta expressão. Além disso, no pensamento de Hegel, o indivíduo apenas atingiria a sua “objetividade, verdade e moralidade” enquanto membro do Estado.
Rubén R. Dri (2006) esclarece que o filosofo alemão viveu em um período histórico onde o modo de produção capitalista já havia empreendido a subsunção do trabalho ao capital, revelando as desigualdades e injustiças provenientes da sociedade civil, as quais também já tinham sido denunciadas por Rousseau. À vista disso, em oposição à concepção liberal que propunha sanar essa problemática de ordem distributiva através da “mão invisível” do mercado, subordinando o universal
1De acordo com Pereira (2009), “laissez-faire” é uma expressão utilizada pelos adeptos do liberalismo
(o Estado) ao particular (a sociedade civil ou o mercado), Hegel defendeu a necessidade da intervenção do Estado.
O Estado delineado por Hegel, ainda segundo esse autor, é um Estado Ético, um Estado como plena realização dos seres humanos, ou seja, na dialética hegeliana, a superação do particular no universal concreto. Como universal, o Estado deveria “[...] velar pela segurança das pessoas, encarregar-se da luta contra o delito, da regulação do mercado, da educação e das soluções dos problemas sociais gerados pela economia da própria sociedade civil” (DRI, 2006, p. 232-233). O período histórico do século XIX também revelou uma concepção de Estado distinta das que foram apresentadas pela filosofia política de Robbes à Hegel, que rompeu com a ideia do Estado enquanto mediador neutro dos interesses individuais. Segundo Bobbio (1994), é uma filosofia da história invertida, que apreende o programa histórico no movimento contrário, isto é, que, concebe o poder estatal como o instrumento de que se serve a classe economicamente dominante para manter o seu próprio domínio.
Essa perspectiva diz respeito ao pensamento filosófico de Karl Marx (1818-1883) e Friedrich Engels (1820-1895), os quais, a partir de uma leitura dialética da realidade histórica e social, realizaram a critica às concepções burguesas de Estado e sociedade civil. O esforço teórico realizado na compreensão das relações sociais na sociedade capitalista permitiu-lhes a apreensão de que a estrutura econômica estava na base do Estado.
De acordo com Netto (2011), a dialética marxiana decorre de uma longa elaboração teórico-científica, a qual foi amadurecida em consequência do movimento realizado por Marx de sucessivas aproximações ao seu objeto de estudo. Marx teve como ponto de partida na sua investigação a realidade concreta, extraindo do próprio objeto, no caso, as relações sociais na sociedade capitalista, as suas múltiplas determinações, a sua essência.
Marx e Engels ao partirem da crítica às abordagens construídas pelos seus antecessores desenvolveram um entendimento que não mais contrastava os elementos de ordem “natural” e de ordem “civil”. As suas análises evidenciaram a contraposição entre a sociedade civil e o Estado, compreendidos, respectivamente, como um momento estrutural e superestrutural.
Na percepção de Marx e Engels, a instituição do Estado não representava a superação do tenso estado de natureza e o estabelecimento da paz, como assim o
considerou o “modelo Hobbes-Rousseau”. Para os teóricos, o Estado era na realidade a substituição da “guerra de todos contra todos” por uma guerra entre frações de classe, a chamada “luta de classes”(BOBBIO, 1987, p. 21-22 apud MONTAÑO, 2010, p. 123).
Diferentemente do “modelo Locke-Kant”, que apresentou a sociedade como uma entidade “natural”, Marx e Engels consideraram que a sociedade era historicamente determinada e caracterizada por certos arranjos e relações de produção. Além disso, e de modo diverso ao modelo hegeliano, o Estado para esses filósofos era expressão da sociedade civil, não a superação dela (BOBBIO, 1987, p. 21-22 apud MONTAÑO, 2010, p. 123).
No segundo prefácio da sua Obra “Contribuição para a crítica da Economia Política (1859)”, Marx (2008) sinalizara que o modo de produção da vida material condicionava o processo de vida social, política e intelectual. Dessa maneira, ao realizar a sua critica à filosofia do direito de Hegel nesse prefácio, anunciou que as relações jurídicas e as formas de Estado não poderiam “ser explicadas por si mesmas”, tampouco, serem atribuídas a uma “evolução do espírito humano”. Na sua percepção, essas relações tinham as suas raízes nas condições materiais de existência (MARX, 2008, p. 47).
Entretanto, foi na esteira da concepção hegeliana que Marx se referiu à totalidade dessas condições materiais de existência como “sociedade civil” ou “sociedade burguesa” (MONTAÑO, 2010). O Estado, enquanto parte da superestrutura, representava a expressão das relações de produção engendradas por essa sociedade. Para Marx, não era o Estado que determinava a estrutura econômica, mas o inverso. As relações econômicas explicavam o seu surgimento, o seu caráter, a essência das suas leis, dentre outros (GRUPPI, 1986).
Cabe esclarecer que para Marx, a “superestrutura” compreendia os elementos políticos, culturais, ideológicos e de condições subjetivas, os quais se erguiam a partir da “estrutura”. Essa, por sua vez, seria o espaço das relações econômicas, do predomínio das relações de dominação, o espaço da sociedade civil (PEREIRA, 2009).
Diferentemente de Hegel, Marx não apreendeu o Estado como uma esfera da universalização ou da “Razão Universal”. Nos “Manuscritos econômico-filosóficos (1844)”, Marx já anunciava que o Estado tinha uma natureza de classe em virtude de ser reflexo de uma sociedade polarizada, dividida em classes antagônicas: os
proprietários dos meios de produção e os que possuíam apenas a capacidade de trabalho (MONTAÑO e DURIGUETTO, 2010).
Marx inferia que a compreensão dualista de Hegel (a sociedade civil como sendo o domínio dos indivíduos “atomizados” e “particularistas” e o Estado enquanto a esfera da “universalização”), resultava do fato de que o homem da sociedade moderna já se encontrava dividido em sua própria vida real: por um lado era o “bourgeois”,o “indivíduo concreto”, que lutava pelos seus interesses particulares; por outro, o “citoyen”, o “homem abstrato da esfera pública”, que pautava as suas ações motivado por interesses gerais ou universais (COUTINHO, 1996, p.17-18).
A acepção de Marx o levou a conceber que essa divisão na vida do homem moderno impossibilitava o Estado de representar efetivamente o interesse geral, a universalização dos interesses. Para Marx, o homem da “sociedade civil” ou “bourgeois” conhecia não mais que os interesses de natureza privada e particular, dessa maneira, o “citoyen” não passaria de uma abstração enquanto não fosse eliminado o particularismo objetivo do “bourgeois” (MARX apud COUTINHO, 1996, p.18).
Em face disso, o Estado foi definido por Marx como uma entidade na realidade particular, uma vez que em nome de um suposto interesse geral, assegurava os interesses comuns de uma classe específica. Desse modo, o Estado tinha uma função definida: garantir a dominação da classe proprietária dos meios de produção sobre os trabalhadores diretos (COUTINHO, 1996).
Para o filósofo, o Estado era um instrumento essencial de dominação de classes. Como expressão política dessa dominação na sociedade capitalista, o Estado não se situava acima dos conflitos de classes como uma esfera neutra, pelo contrário, o mesmo envolvia-se profundamente nesses embates, intervindo em favor da classe dominante. Essa, por sua vez, estendia o seu controle para além do trabalho e do processo produtivo, isto é, estendia a sua dominação ao Estado e para outras instituições (CARNOY, 1988).
No “Manifesto do Partido Comunista (1848)”, escrito com a colaboração de Engels, Marx também expôs o seu entendimento sobre a natureza de classe do Estado Moderno, reafirmando a subordinação direta dessa esfera à sociedade burguesa. Marx e Engels definem o Estado nesse documento como “[...] um comitê para administrar os negócios coletivos da classe burguesa [...]” (MARX e ENGELS, 1998, p.7 apud MONTAÑO e DURIGUETTO, 2010, p. 39), revelando ainda que as
“[...] suas formas institucionais se valeriam da coerção ou da opressão para exercer suas funções e o domínio de classe burguês” (MONTAÑO e DURIGUETTO, 2010, p. 39).
Cabe esclarecer que essa concepção presente no Manifesto foi esboçada em um contexto onde Marx e Engels tinham uma apreensão considerada “restrita” sobre os fundamentos do Estado. Conforme Coutinho (1996), essa formulação evidenciava que a materialidade institucional do Estado para os jovens Marx e Engels estava limitada aos aparelhos repressivos e burocrático-executivos, o que conformava uma concepção “restrita”. Além disso, a identificação do Estado como “comitê executivo” e “poder de opressão” refletia a essência dos Estados capitalistas com que se defrontaram os filósofos no período de elaboração do Manifesto, em 1848.
Contudo, Marx em uma fase de maturidade intelectual, que o permitiu detectar outras determinações e mediações em relação aos antagonismos de classes e, de certo modo, abandonar algumas ideias esboçadas em suas obras de juventude, deixou transparecer, conforme discute Yamauti (2004, p. 164), uma noção de que o Estado transcenderia a “simples defesa dos interesses dos capitalistas” e “a mera opressão da classe trabalhadora”, na sua Obra “O Capital”. Engels, por sua vez, desenvolveu uma nova formulação do conceito de Estado. Embora não desconsiderasse a perspectiva sobre a natureza de classe do poder estatal, passou a conceber que essa dominação também era reflexo dos mecanismos de legitimação criados para garantir o consenso dos governados. Por esse ângulo, o Estado não apenas seria um “poder opressivo”, mas também resultado de um “pacto” ou “contrato” (COUTINHO, 1996, p.27).
Essa nova compreensão foi exposta na sua Obra “A origem da família, da propriedade privada e do Estado” (1894), na qual afirmou que o Estado refletia a necessidade da regulamentação jurídica dos antagonismos de classe, no sentido de refreá-los, estabelecendo, para tanto, determinados equilíbrios na correlação de forças entre capital e trabalho. Dessa maneira, o Estado passou a ser considerado também como um momento de mediação da luta de classes, ainda que contraditório, provisório e transitório, como destaca GRUPPI (1986).
Nas teorias clássicas destaca-se ainda a leitura de Antônio Gramsci (1891-1937) sobre o Estado e a Sociedade Civil. As contribuições desse intelectual foram inovadoras em virtude do mesmo ter realizado uma interpretação e uma problematização do Estado capitalista a partir da formulação de novos conceitos,
que foram desenvolvidos em razão das novas determinações históricas do período vivenciado por ele, o qual foi marcado pela crise do Estado liberal e pela consolidação da hegemonia do padrão de acumulação capitalista no contexto do século XX.
Gramsci, teórico do campo do materialismo-histórico, ao buscar responder as novas determinações sociais, econômicas e políticas evidenciadas na realidade das sociedades dos países de capitalismo mais avançado, inaugurou a discussão sobre o Estado Ampliado. A complexificação do Estado e das questões relativas à conquista de poder na sociedade capitalista gestou uma nova esfera pública “ampliada” em decorrência de uma maior socialização da política (COUTINHO, 1996, p. 52-53), como será abordado mais adiante.
No entanto, segundo Coutinho (1996), os novos elementos apresentados por Gramsci não suprimiram a essência da teoria “restrita” de Marx e Engels, como a natureza de classe e o movimento repressivo do Estado. Na verdade, Gramsci redimensiona a discussão com o acréscimo de novas determinações, a exemplo da relação dialética entre a sociedade civil e a sociedade política.
Ao realizar a sua investigação, Gramsci captou essas esferas da realidade como um momento da superestrutura, introduzindo, dessa maneira, uma perspectiva considerada inovadora no âmbito da tradição marxista. Conforme Bobbio (1982), a sociedade civil na percepção desse teórico não pertencia ao momento da estrutura, como assim concebeu Marx. Para Gramsci, a sociedade civil integrava a superestrutura.
A sociedade civil e a sociedade política, para o teórico, seriam responsáveis por articular e reproduzir as relações de poder. A articulação entre tais esferas formava o Estado em sentido amplo: “[...] sociedade política + sociedade civil, isto é, a hegemonia couraçada de coerção” (GRAMSCI, 2000, p. 244).
A partir dessa interpretação, Gramsci evidenciou que a sociedade civil e a sociedade política tanto poderiam ocupar-se em garantir a manutenção quanto à transformação de uma determinada formação econômica e social, dependendo, no entanto, dos interesses de uma classe social fundamental no modo de produção capitalista. Todavia, esse movimento de manutenção ou de transformação se diversificava em ambas as situações (COUTINHO, 1996, p 54).
No horizonte desse entendimento, Gramsci constatou que na esfera da sociedade civil as classes empreendiam esforços para exercer a sua hegemonia;
Assim, cooptavam aliados aos seus projetos por meio da direção e do consenso. Desse modo, Gramsci caracterizou essa esfera como o âmbito onde eram formuladas e disseminadas as ideologias e os valores simbólicos. Faziam parte dessa esfera os organismos privados e voluntários, tais como escolas, igrejas, partidos, movimentos sociais, meios de comunicação, empresas, formas de organização da cultura, dentre outros – sendo esses denominados de “aparelhos privados de hegemonia”.
A sociedade política, por seu turno, foi considerada a esfera onde se era exercida uma ditadura, uma dominação assentada na coerção. Foi caracterizada, nesse sentido, como um conjunto de aparelhos que a classe dominante mantinha o monopólio legal da força e da violência, visando à dominação. Integrava essa esfera o governo, a burocracia, as forças armadas, o sistema judiciário, dentre outros - sendo os mesmos denominados de “aparelhos coercitivos de Estado”.
Embora indicasse as distinções estruturais e funcionais entre tais esferas, apontando inclusive a relativa autonomia que a sociedade civil apresentava frente ao Estado (sentido estrito: Estado-coerção), Gramsci argumentava a existência de uma relação dialética de “identidade-distinção” entre sociedade civil e sociedade política. Semeraro (1999, p. 76-79) afirma que a capacidade de Gramsci de perceber a “unidade na diferença e a diferença na unidade” possibilitou que o mesmo realizasse a sua crítica à concepção instrumental de Estado, bem como identificasse na sociedade civil uma esfera consideravelmente mais abrangente, que englobava além das iniciativas econômicas, a manifestação das forças ideológicas, políticas e culturais que conformavam a hegemonia.
Gramsci constatou que entre a sociedade civil e a sociedade política existia uma relação orgânica, ou seja, não era possível refletir sobre um desses elementos sem se referir ao outro. Essa íntima relação, no seu entendimento, viabilizava a conservação da hegemonia da classe dominante, posto que a conexão entre a coerção e o consenso assegurava a supremacia de um grupo sobre o conjunto da sociedade, bem como a legitimava na constituição no poder (SEMERARO, 1999). O Estado, nesse sentido, compreendia não apenas o aparelho governamental, com seus mecanismos repressivos, mas também os organismos da sociedade civil, com seus aparelhos privados de hegemonia. Em outros termos, o Estado fazia uso tanto da coerção quanto do consenso: utilizava o seu aparato coercitivo para favorecer a manutenção do projeto burguês de dominação,
reprimindo qualquer movimento de contestação à ordem estabelecida; e por intermédio dos aparelhos privados de hegemonia, estabelecia o consenso, que se afirmava através da universalização de valores e interesses particulares da classe dominante.
Diante desse contexto, Gramsci apreendeu que a sociedade civil cumpria uma funcionalidade dentro do Estado, que seria a de ser o lugar de decisão da hegemonia, ou seja, o lugar onde os diversos projetos de sociedade estavam em disputa, até predominar um que determinasse o direcionamento econômico, político e cultural na sociedade. No âmbito do Estado burguês, o projeto hegemônico era o da classe dominante, a burguesia. Essa capacidade da burguesia em consolidar a sua hegemonia, conferia-lhe o papel de classe dirigente (SEMERARO, 1999).
A disseminação da ideologia burguesa além de propiciar a naturalização da pobreza, mascarava as estruturas que conformavam a dominação política e a exploração econômica vivenciada pela sociedade, principalmente pelas classes subalternas. Por isso Gramsci compreendia o Estado como “[...] todo o complexo de atividades práticas e teóricas com as quais a classe dirigente não só justifica e mantém seu domínio, mas consegue obter o consenso ativo dos governados” (GRAMSCI, 2000, p. 331).
Em relação à sociedade civil é interessante pontuar que para Gramsci essa esfera não era homogênea, visto que nela tanto se identificavam embates de valores e interesses diversos quanto à existência de diálogos e consensos, o que revelava a sua contradição. A sociedade civil na sua percepção era uma arena da luta de classes, âmbito de disputas entre uma diversidade de forças e grupos sociais pelo direcionamento político-ideológico da sociedade, ou seja, constituía o espaço de disputa pela hegemonia de um grupo dirigente sobre toda sociedade. Nessa dinâmica se verificava que a luta pela hegemonia não ocorria apenas entre a classe dominante, mas também entre essa e as classes subalternas.
Assim compreendeu que a sociedade civil era o espaço onde os diversos sujeitos sociais poderiam se organizar e constituir livremente o “bloco histórico”2
. Nesse âmbito as classes subalternas também tinham a possibilidade de articular as suas lutas a fim de romper com a supremacia da classe dominante e, com isso,
2
Em Gramsci, o bloco histórico refere-se a uma unidade dialética entre as forças produtivas, as relações sociais de produção, as ideologias, a cultura, a política, as religiões em um dado momento histórico, ou seja, a unidade entre a estrutura econômica e a superestrutura social.
engendrar a emancipação social e política das massas populares. Entretanto, era primordial na percepção de Gramsci uma “filosofia da práxis” para “[...] forjar um bloco intelectual-moral que torne politicamente possível um progresso intelectual de massa e não apenas de pequenos grupos intelectuais” (GRAMSCI, 1999, p. 103). Simionatto (2009) esclarece que no pensamento gramsciano a superação da condição de subalternidade seria possível através do estabelecimento de novos modos de apreender a realidade, isto é, por meio da elaboração de uma concepção de mundo crítica e coerente, capaz de impulsionar a ultrapassagem do senso comum (enquanto expressão ideológica das classes dominantes) e a constituição de uma contra-hegemonia das classes subalternas.
Gramsci apontava a importância da educação da grande massa dos homens no processo de superação da subalternidade e da conquista da hegemonia. Através de um movimento educativo, impulsionado pelos partidos políticos, os homens poderiam chegar a um nível de consciência de classe, que possibilitaria a compreensão crítica sobre as contradições inerentes à ordem capitalista, bem como a politização das suas lutas ao direcioná-las de forma consciente.
Dessa maneira, ao deixar de ser “classe em si” e tornar-se classe “para si”, os homens transcenderiam a condição de “massa de manobra” dos interesses das classes dominantes. Para Gramsci, esse momento socialmente universal, constituído a partir de uma “vontade coletiva”, permitiria reunir os elementos necessários à superação do distanciamento entre “governantes e governados, entre dirigentes e dirigidos”. Por conseguinte, a abertura de espaços para que o Estado fosse “reabsorvido” pela sociedade civil, de modo a que esse também criasse “tipos novos de humanidade” (SIMIONATTO, 2004, p.47-51).
Para Gramsci, a reabsorção do Estado pela sociedade civil significava a democratização das funções estatais, a constituição de uma sociedade regulada. Isto posto, o “[...] elemento Estado-coerção vai exaurindo-se pouco a pouco e se afirmam elementos cada vez mais numerosos de sociedade regulada” (GRAMSCI, 1977, p. 662 apud SIMIONATTO, 2004, p. 73). Ou seja, as funções de domínio e coerção do Estado seriam gradativamente superadas e substituídas pelas de hegemonia e consenso próprias da sociedade civil.
Destacamos para fins de esclarecimento que Gramsci definiu o conceito de “vontade coletiva” como “[...] uma vontade racional, não arbitrária, que se realiza na medida em que corresponde às necessidades objetivas históricas, isto é, em que é a
própria história universal no momento da sua realização progressiva [...]” (GRAMSCI, 1999, p.202). Dessa forma, demonstrou que a vontade não era simplesmente conduzida por um ato espontâneo, mas, ao contrário, possuía uma direção consciente, teleologicamente planejada, devendo-se observar, para tanto, as condições objetivas da realidade histórica.
Gramsci, portanto, através das suas análises buscou compreender a essência das transformações ocorridas nas sociedades burguesas do final do século XIX e início do século XX. Tais transformações, a exemplo do estabelecimento dos direitos sociais, desencadearam alterações significativas na estrutura jurídico-administrativa e nos padrões de compromisso do Estado liberal. Este, por sua vez, foi gradativamente sendo substituído por um Estado intervencionista e de “Bem-Estar”. Observando as sociedades capitalistas da Europa, Gramsci constatou o crescimento da participação das massas no cenário político. O surgimento de uma série cada vez maior de movimentos sociais, partidos políticos de massa, sindicatos e associações, a seu ver, contribuíram para por em questão as bases do poder burguês.
A entrada dessas organizações no cenário político propiciou de forma significativa a modificação do modelo de representação assentado na relação direta entre o indivíduo e o Estado, deixando claro que o comando desse (em sentido estrito) já não assegurava a conservação do domínio político pela burguesia. Foi desse modo que, aos poucos, a esfera pública “restrita” cedeu lugar a uma nova esfera pública “ampliada” (COUTINHO, 1996).
Essas transformações demandaram uma reorganização do Estado, visto que no contexto de crise econômica e de um maior protagonismo das massas era necessário rever os mecanismos de dominação burguesa. Então, o Estado nesse período não se limitou ao exercício da coerção, também passou a se valer de um conjunto de relações ideológicas e culturais para obter o consentimento do conjunto da sociedade em torno do projeto burguês de governo.
A burguesia ao constatar os limites do Estado (em sentido estrito) em garantir a sua manutenção enquanto classe dominante, diante da ameaça de uma revolução das massas, passou a atender algumas reivindicações das classes trabalhadoras, a exemplo do acesso aos direitos políticos, sociais e trabalhistas. Nessa conjuntura, o Estado teve de ampliar as suas funções e os seus compromissos para atender às demandas populares, sendo esse o instante em que o Estado estendeu as suas
