UMA AVALIAÇÃO DAS “REFORMAS” RECENTES DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA

UMA AVALIAÇÃO DAS “REFORMAS” RECENTES DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA

Francisco E. B. de Oliveira* Mônica Guerra Ferreira** Fernando Porto Cardoso***

1 – Introdução

O processo de envelhecimento da população mundial faz surgir inúmeras discussões sobre a forma de financiar os sistemas previdenciários. O aumento do fluxo de pagamento de benefícios em proporção superior ao ingresso de recursos acarreta em crescentes problemas financeiros aos diversos sistemas de previdência existentes no mundo. Na tentativa de solucionar esses problemas, os países procuram realizar mudanças estruturais em seus sistemas. Em todo o mundo, os governos têm examinado formas alternativas de financiamento da previdência e o aumento das idades mínimas de aposentadoria.

No Brasil, o processo de envelhecimento, provocado pela rápida queda da fecundidade e pelo aumento da longevidade, afeta o financiamento do sistema de previdência social, que funciona em regime de repartição simples1, que por sua vez é sensível à mudanças demográficas. Em 1990, os maiores de 60 anos representavam, apenas, 6,7% da população; para 2020, projeta-se que essa proporção atinja algo em torno de 13,1%. Contudo, não podemos considerar esse fenômeno populacional como o grande problema da previdência, pois o Brasil continuará sendo um país jovem por um bom tempo. Na progressiva crise previdenciária, pesam, fortemente, fatores de natureza econômica e de caráter conjuntural e estrutural, como o crescimento do desemprego, a informalização do mercado de trabalho (do lado da receita) e a igualdade entre

*

Técnico de Pesquisa e Planejamento da DIMAC/IPEA

**

Assistente de Pesquisa da DIMAC/IPEA e mestranda em demografia pela ENCE/IBGE

***

Estagiário da DIMAC/IPEA

1

Sistema de repartição simples é definido como aquele em que os “contribuintes ativos de hoje pagam pelos inativos de hoje, na esperança de novas gerações de contribuintes venham a fazê-lo quando passarem para a inatividade”.

mínimo e benefício mínimo (do lado da despesa). O fator demográfico tem a sua parcela de responsabilidade, mas deve ser considerado como um fator secundário.

A Constituição de 1988, ao estabelecer como piso para todos os benefícios o salário-mínimo, ocasionou um aumento nos gastos da previdência, pois essa medida equiparou os benefícios dos trabalhadores urbanos e rurais (anteriormente fixados em meio salário mínimo). Além disso, houve a redução de cinco anos para a obtenção de

aposentadoria por idade no setor rural. Fatores legais e institucionais, tais como a

oferta de aposentadorias por tempo de contribuição (sem idade mínima) e as especiais, desempenham um papel crucial. Na realidade, permitem que indivíduos relativamente jovens tenham acesso a uma aposentadoria e desfrutem da mesma por longos períodos de recebimento dos benefícios sem que necessariamente tenham que se afastar do mercado de trabalho (a média de idade de concessão de aposentadoria por tempo de serviço é inferior aos 55 anos).

A importância do Regime Geral de Previdência Social – RGPS – se revela pelo atendimento a aproximadamente 24 milhões de contribuintes e 18 milhões de beneficiários diretos, fora seus dependentes. Na realidade, o sistema de previdência social brasileiro não foi objeto de nenhuma “reforma”, mas sim de ajustes. Não houve uma substituição do regime de previdência social, o que aconteceu foi uma redefinição de alguns dos parâmetros do regime existente. Se no passado foi possível promover ajustes para a promoção do equilíbrio financeiro através do aumento das alíquotas de contribuição ou dos confiscos nos valores dos benefícios através da inflação (ou ainda através de uma combinação destes mecanismos), com a implantação do Plano Real, estas formas de ajustamento do sistema de previdência social tornaram-se inviáveis. A drástica queda da taxa da inflação e, ao mesmo tempo, a correção de todos os salários de contribuição para o cálculo do benefício e do valor dos benefícios em manutenção, por força da Constituição de 1988, fizeram com que, praticamente, desaparecessem os confiscos inflacionários. Por outro lado, as elevadíssimas alíquotas de contribuição previdenciária e a pesada carga tributária tornaram desaconselhável qualquer tentativa de resolver os desequilíbrios pelo lado da receita.

As questões políticas, aliadas à falta de consciência sobre o comportamento da conta previdenciária no longo prazo, adiaram por muito tempo o processo de discussão e reforma da previdência social brasileira. Com a existência da garantia de pagamento

dos benefícios por parte do Tesouro Nacional, ratificada pela Constituição, fez com que somente diante de um gigantesco déficit no RGPS associado a um grave problema fiscal nas contas públicas, a questão da necessidade do equilíbrio das contas previdenciárias fosse realmente levada a sério.

2 - O Processo de Reforma Constitucional

A Constituição de 1988 cristalizou em seu próprio texto muitos dos dispositivos que regem a seguridade social2, tornando bastante difícil qualquer mudança através do processo de Emenda3. Ocorre, entretanto, que o próprio texto constitucional previu, em seu Artigo 3o do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, um processo de revisão a se dar no prazo de 5 anos após a sua promulgação, onde qualquer emenda poderia ser aprovada por maioria simples. Com base neste dispositivo, o Governo do Presidente Itamar Franco esboçou uma ampla reforma em várias áreas, dentro da estratégia de “desconstitucionalizar” e flexibilizar a seguridade social. Em última análise, o que veio a ser conhecido como “Relatório Jobim” era constituído, no campo da seguridade, quase que integralmente por emendas supressivas à Constituição de 1988. A idéia era que, eliminada a rigidez introduzida pelo texto constitucional e a conseqüente dificuldade em modificá-lo, a discussão seria transferida para o nível da legislação ordinária.

Uma vez que grande parte dos direitos relacionados a Seguridade Social apresentam-se consagrados no próprio texto constitucional, a resistência política as propostas de suprimi-los é enorme, somando-se a isso, o período estabelecido para a revisão constitucional coincidiu com um momento de grande turbulência política e econômica – pós-impeachment do Governo Fernando Collor e início do “Plano Real”. De fato, muitos dos congressistas e grande parte da população em geral encarou a idéia de desconstitucionalização como um autêntico “cheque em branco”. Como resultado, o processo de revisão constitucional malogrou por inteiro.

2

Muitos atribuem este fato ao contexto de redemocratização do país, onde, como reação aos muitos anos de arbítrio e de violação de direitos e regras, os constituintes tentaram salvaguardá-los no próprio texto constitucional.

3

Uma emenda constitucional requer, para sua aprovação, maioria de 2/3 na Câmara e no Senado. Se umas das Casas fizer qualquer modificação (que não seja supressiva), a emenda volta para Casa de origem.

O Governo do Presidente Fernando Henrique, empossado em 1995, retomou a bandeira de reformas constitucionais, como elemento vital do plano de estabilização econômica (Plano Real). Assim, a chamada Reforma da Previdência (Mensagem 306) integrava um conjunto maior de propostas de emendas constitucionais com o objetivo de liberalizar a economia, aumentar a produtividade e conter o déficit público: o fim dos monopólios explorados diretamente pelo Estado (cabotagem, petróleo, telecomunicações, portos), programa de privatização, reforma tributária e reforma administrativa. Embora a proposta de emenda constitucional, que tratava da previdência, tenha sido uma das primeiras a ser remetida ao Congresso Nacional, a verdade é que, até o segundo semestre de 1995, o Governo pouco fez para acelerar sua tramitação. Finalmente, entusiasmados com as vitórias políticas obtidas no caso da quebra dos monopólios, as lideranças governamentais deram curso à Proposta de Emenda Constitucional 33 (PEC 33), que, já na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara sofre o primeiro revés. A PEC 33 é desmembrada em quatro emendas separadas, duas das quais são rejeitadas por tidas inconstitucionais. Em essência, sobreviveu apenas a proposta que se denominou PEC 33 A-95, que passa então a ser analisada, em termos de mérito, pela Comissão Especial criada para este fim no âmbito da Câmara dos Deputados. O eixo desta proposta é, ainda, a desconstitucionalização.

Após meses de negociações com os parlamentares, representantes das centrais sindicais e da sociedade em geral, a proposta original praticamente se “desintegrou”. As mudanças que ainda subsistiram tinham muito mais “efeito moral” do que propriamente relevância econômica. Um exemplo claro disto, foi a discussão sobre tempo de serviço

versus tempo de contribuição: à exceção dos funcionários públicos, onde há a chamada

“contagem de tempo fictício” (licença prêmio não gozada contada em dobro para fins de aposentadoria) e de algumas outras pouquíssimas exceções, o tempo de serviço é igual ao tempo de contribuição. Apesar deste fato, houve uma intensa luta entre representantes do governo e representantes das centrais sindicais, com farta divulgação pelos meios de comunicação.

Após longa e tumultuada tramitação na Câmara, a proposta acabou por ser quase que completamente alterada. Segue-se então uma tentativa de reconstituí-la no Senado Federal. O novo projeto tinha como peça central a imposição de limites etários de 60 e 55 anos para as aposentadorias por tempo de serviço para os que ingressassem no

mercado de trabalho após a promulgação da Emenda, tanto para o caso do RGPS como para os regimes de funcionalismo público. Para aqueles já em atividade, previa-se uma regra de transição, onde se estabelecia como requisitos para a aposentadoria por tempo de serviço:

a) Mínimo de 53 anos para homens e 48 para mulheres, e

b) “Pedágio”, correspondente à um adicional de 20% do tempo ainda restante para a aposentadoria integral na data da promulgação da Emenda, ou 40% no caso da aposentadoria proporcional.

Dentre outros dispositivos, o substitutivo contemplava, em relação ao RGPS, também outros itens originalmente integrantes da proposta governamental, dentre os quais se destacam como mais importantes:

a) Desconstitucionalização da fórmula de cálculo dos benefícios;

b) Eliminação da aposentadoria especial dos professores universitários;

c) Eliminação da aposentadoria proporcional;

d) Substituição do critério de tempo de serviço pelo critério de tempo de contribuição.;

A única medida relevante aprovada na Emenda Constitucional n.º 20 de 16 de dezembro de 1998 – a chamada “Reforma da Previdência” – foi a eliminação das aposentadorias por tempo de serviço proporcionais4. Tendo em vista que, no Brasil, grande parte dos segurados optava pela aposentadoria proporcional, a medida tem como resultado uma postergação, ou represamento dos benefícios por tempo de serviço por 5 anos. Ocorre, entretanto, que, findo este período, as pessoas vão se aposentar com benefício integral, ao invés de 70% da média corrigida dos salários de contribuição, como seria na aposentadoria proporcional. Em outras palavras, o valor médio dos benefícios será algo como 42,8% maior quando comparado à situação anterior5, implicando em um aumento dos gastos no médio e longo prazos. Como demonstra o gráfico 1, as perspectivas de déficit no INSS seriam incompatíveis com qualquer

4

Em função do processo político que envolveu a votação da matéria, um Destaque de Votação em Separado (DVS) logrou derrubar os limites definitivos de idade, para as aposentadorias por tempo de serviço integral, no caso do RGPS, invalidando, portanto, também as regras de transição.

5

possibilidade de financiamento não inflacionário. Além disso, os cortes em outras áreas do gasto público e a sucessiva elevação da carga tributária chegaram ao seu limite.

Gráfico 1 0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 Pós EC 20 Pré EC 20

DÉFICIT (Benefícios - Receitas) do RGPS - % do PIB

(Taxa de Crescimento do PIB = 3% a.a.)

Novas iniciativas de ajustes para as regras de funcionamento do RGPS foram introduzidas com a aprovação da Lei n.º 9.876, cujo dispositivo mais importante é a criação do chamado Fator Previdenciário, além de contar com a eliminação da escala de salário base para autônomos. A descontitucionalização da fórmula de cálculo dos benefícios, com a adoção do fator previdenciário, principal instrumento defendido pelo Ministério da Previdência e Assistência Social – MPAS – será objeto da próxima seção.

No que se refere as contribuições adicionais relativas a eliminação da escala de salário base de contribuição para os autônomos, poderá implicar em um gasto adicional com pagamento de benefícios, considerando-se que tanto as contribuições adicionais e o gasto adicional com benefícios (que por conta da lei acima citada passará a ser calculado com dados a partir de junho de 1994) são ambos funções lineares da soma dos

salários de contribuição6. Assim, o benefício médio cresce exatamente na mesma proporção que a receita média de contribuições. Tudo depende, portanto, se o período durante o qual as contribuições adicionais serão pagas é maior ou menor que o tempo durante o qual o adicional do valor dos benefícios será pago. Como a escala de salário base será extinta nos próximos 5 anos, o caso mais favorável é que alguém pague contribuições adicionais durante este período. Ocorre, entretanto, que os benefícios adicionais serão pagos durante um período substancialmente maior. Por exemplo, se tomarmos as esperanças de sobrevida como uma aproximação da duração do benefício médio e considerarmos a aposentadoria por idade como o benefício típico dos autônomos, este período de pagamentos adicionais seria de 13 anos para homens e cerca de 17 anos para mulheres. Além disso, a contribuição dos autônomos é 20% sobre o salário de contribuição e o benefício é integral. Como conseqüência, poderá ocorrer um acréscimo de receita no curto prazo, mas, no médio prazo se pagará um custo adicional de benefícios, comparativamente a regra anterior, cerca de 3 vezes maior.

3 - A Lei n.º 9.876, de 26 de novembro de 1999 e o Fator Previdenciário.

A aprovação da Emenda Constitucional n.º 20 desconstitucionalizou a fórmula de cálculo dos benefícios, que por sua vez permitiu que o Executivo enviasse para o Congresso uma proposta de Lei ordinária alterando a sua fórmula de cálculo com a introdução do Fator Previdenciário (projeto de Lei n.º 1527/1999). A fórmula anterior (Artigo 202 da Constituição) consistia na média deflacionada dos últimos 36 meses do salário de contribuição. O projeto de Lei alterando a fórmula de cálculo dos benefícios foi aprovado em 26 de novembro de 1999 (Lei n.º 9.876). A nova fórmula de cálculo é aplicável tanto aos benefícios de aposentadoria por idade como aos de aposentadoria por tempo de contribuição. No entanto, o segurado, para o caso do benefício por idade, pode optar pela não aplicação da nova regra, se julgar que a antiga lhe é mais favorável. O cálculo do salário de benefício passa a ser feito utilizando-se a seguinte fórmula:

6

A contribuição média adicional é dada por ∆Cont=0,20( Σ S’ -Σ S)/n, onde:

S’= média dos salários de contribuição após a eliminação da escala de salários base S = média dos salários de contribuição antes da eliminação da escala de salários base N = período de cálculo do benefício n = 1, 2.... 10

f

Y

B

=

×

onde:

B = Salário de Benefício

Y = Média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a

oitenta por cento de todo o período contributivo, multiplicada pelo fator previdenciário7

f = Fator Previdenciário

e onde o fator previdenciário f é dado pela seguinte expressão:

(

)









₊

+

×

×

×

=

100

1

Id

Tc

a

Es

a

Tc

f

Es = Expectativa de Sobrevida na data da aposentadoria; Tc = Tempo de Contribuição até a data da aposentadoria; Id = Idade no momento da aposentadoria;

a = Alíquota de contribuição (definida como 0,31).

Em alguns casos específicos, serão adicionados períodos fictícios de tempo de contribuição para aplicação do fator previdenciário: cinco anos para a segurada mulher, cinco anos para o segurado professor e dez anos para a professora que comprove tempo exclusivo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e/ou no ensino fundamental e médio. Para o já filiado à Previdência Social o fator previdenciário será aplicado de forma progressiva para a obtenção do salário de benefício, incidindo sobre um sessenta avos da média aritmética, por mês que seguir a publicação da Lei, cumulativamente, até completar o período de transição da referida média, sendo o complemento calculado pela forma vigente no período anterior a promulgação da Lei.

7

Para os segurados filiados à Previdência Social, no cálculo do salário de benefício será considerada a média aritmética simples dos maiores salários de contribuição, correspondentes a, no mínimo, 80% de todo o período contribuitivo decorrido desde a competência de julho de 1994, observado o disposto nos incisos I e II do caput do art. 29 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Essa média não poderá ser

3.1 - Aspetos Gerais

Apesar da veiculação da idéia de que os segurados postergariam a data da sua aposentadoria, através do sistema de incentivos/desincentivos proporcionados, embutidos na nova fórmula de cálculo, toda evidência empírica, no exterior e no Brasil, aponta exatamente na direção contrária. De fato, levando-se em consideração a elevadíssima taxa pela qual as pessoas descontam valores futuros (vide taxas de crédito direto ao consumidor praticadas pelo mercado), os indivíduos tenderão a se aposentar tão logo atinjam as condições mínimas de elegibilidade, mesmo com substanciais perdas nos valores dos benefícios. Aliás, a intensa utilização da aposentadoria proporcional – que acarretaria num aumento de 43% do valor do benefício potencial caso o indivíduo postergasse o pedido por 5 anos – é evidência clara desta preferência pela liquidez imediata. No Brasil, a própria mudança nas regras do jogo na Previdência Social, provavelmente, constitui um fator adicional de estímulo para que os segurados exerçam seus direitos assim que atinjam as condições mínimas de elegibilidade.

As economias proporcionadas pela introdução fator previdenciário, mesmo que sejam substanciais, principalmente no médio e longo prazos, estaremos diante de uma “quebra de contrato”, o que é extremamente deletério em se tratando de previdência social. É claro que não se trata de violação de direitos adquiridos, visto que, segundo a legislação brasileira, estes só ocorrem quando o segurado cumpre integralmente os requisitos para o benefício. Deve-se ressaltar, ainda, que a proposta original não contemplava qualquer transição entre a fórmula de cálculo antiga e a nova. Dois indivíduos exatamente com o mesmo perfil contributivo, teriam benefícios muito diversos, caso se aposentassem, respectivamente, um dia antes ou um dia depois da promulgação da Lei. Além disso, muitas pessoas constituíram seus planos de vida levando em conta as regras vigentes de aposentadoria e que uma mudança abrupta pode significar consideráveis transtornos a estes – decisões previdenciárias são decisões de toda uma vida. Para atenuar este “choque” da nova fórmula de cálculo, para os já filiados à Previdência Social, foi introduzida uma regra de transição (como dito anteriormente) embora relativamente curta, de 5 anos, na redação final do Projeto de.

calculada com número de meses inferior a 60% do período decorrido da competência de julho de 1994 até

3.2 - Aspectos Técnicos

Uma análise dos vários aspectos do fator previdenciário indica aspectos positivos e negativos, a saber:

a) Positivos

• Ampliação o período de cálculo, reduzindo a discriminação contra aqueles que não experimentam um perfil ascendente de salários, ainda que a argumentação do Ministério da Previdência na Exposição de Motivos seja pobre, já que não desagrega suficientemente as escolaridades (ver OLIVEIRA et al, 1997, “Alíquotas Equânimes” com quatro níveis de escolaridade para homens). A afirmação baseada em estudos de Scharzer sobre a curva de salários dos indivíduos e publicado no Informe de Previdência Social e na Exposição de Motivos, incorre em erro primário (na verdade é melhor que se considere toda a vida contributiva do indivíduo, mas não pelas razões expostas). O gráfico 2 (reproduzido do material distribuído pelo MPAS quando da divulgação do fator previdenciário e constante na Exposição de Motivos que encaminhou a Lei e no Informe de Previdência Social de junho de 1999) parece ser um ajuste polinomial em cima de dados tabulados da PNAD (e não os dados originais, como o texto deixa supor), o que poderia explicar os valores negativos para as mulheres de escolaridade média-alta a partir de 68 anos.

a data de início do benefício, limitado a 100% de todo o período contributivo.

Gráfico 2 - Brasil: Remuneração Média do Trabalho por Idade, Gênero e Escolaridades, 1997

0 250 500 750 1000 1250 1500 1750 2000 20 23 26 29 32 35 38 41 44 47 50 53 56 59 62 65 68

Renum. Média mensal (R$), todos os trabalhos

Mulheres, esc baixa Homens, esc baixa Mulheres,esc media-alta Homens, esc media-alta Teto INSS

Fonte: Informe de Previdência Social, junho de 1999, vol. 11, N.º 06. Idade

É sabido que os indivíduos de maior renda e com vida laboral mais regular conseguem se aposentar com menor idade. Este comportamento é patente quando se compara os valores médios de aposentadoria por tempo de serviço e os de aposentadoria por idade (quase 3 vezes menor). Quando se utiliza um estudo num instante do tempo para se tirar conclusões sobre o comportamento longitudinal, é necessário assumir (hipótese mais do que heróica) que as pessoas que permanecem na força de trabalho têm o mesmo perfil das que saíram. Considerando-se a taxa de saída destas pessoas (ver gráfico 3 para o contingente de indivíduos na PEA por idade listados na PNAD 96), esta hipótese necessitaria de uma comprovação externa.

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 450000 500000 0 10 20 30 40 50 60 70 80 homens! mulheres

Gráfico 3 - PEA - Brasil - 1996

Existem evidências empíricas de que isto não é verdade. Considerando-se o salário médio por idade, sem nenhuma desagregação, obtém-se uma curva muito mais côncava que se considerarmos algum tipo de desagregação por escolaridade (ou qualquer proxy de aquisição de capital humano que propicie um potencial de gerar renda). O gráfico 4 apresenta a distribuição de escolaridade para a PEA masculina em 1996 (PNAD) – o nível 1 corresponde a primário incompleto e o nível 6 ao superior completo. Nota-se claramente que, nas maiores idades, os maiores níveis educacionais tem uma presença menor com o aumento da idade e que o primário incompleto é o grupo que tem a representatividade crescente. Se desagregássemos mais finamente, este comportamento continuaria, e possivelmente os analfabetos é que seriam o grupo dominante no final.

0% 20% 40% 60% 80% 100% 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 6 5 4 3 2 1

Gráfico 4 - Participação na PEA de Grupos Educacionais Selecionados

• Introduz a possibilidade de que o segurado opte pelas condições de aposentadoria, conjugando idade, tempo de contribuição e valor.

• Penaliza severamente aposentadorias precoces e premia aposentadorias tardias. b) Negativos

• Embora contenha elementos atuariais (expectativa de vida, tempo de contribuição e idade da aposentadoria) o fator previdenciário não se baseia em critério atuarial (valor presente esperado das contribuições = valor presente esperado do benefício). Trata-se, portanto, de um fator totalmente arbitrário.

• A alíquota de 31% aplicada apenas para benefícios de cobertura de eventos previsíveis ignora a cobertura dos eventos imprevisíveis (doença, invalidez e morte).

• A utilização da expectativa de vida da população em geral calculada pelo IBGE, conforme parece ser a intenção (Art. 29 § 8º), apresenta problemas técnicos, operacionais e legais, a saber:

- A população de beneficiários do INSS tem características biométricas bastante distintas da população em geral e com expectativa de vida bem mais alta. Benefícios

calculados com a expectativa do Brasil como num todo teriam valores maiores do que se fosse utilizado uma tábua específica para a população em questão.

- Existe, em média no Brasil, um sub-registro da mortalidade (óbitos não reportados) da ordem de 26%, fazendo necessárias várias correções, sujeitas a algum grau de arbítrio (e portanto, questionáveis na Justiça). Como exemplo extremo, no Maranhão o IBGE estima uma correção de 400%, ou seja, somente 1 em cada 5 óbitos é registrado. Como a correção diminui a expectativa de vida da tábua e aumenta o valor do benefício achamos que o procedimento não seria questionado, mas o valor da correção seria. Lembramos ainda que, o registro depende usualmente da vontade individual da família do falecido, que pode não ter condições para pagar as taxas requeridas ou, mesmo ignorar a necessidade legal de fazer o registro (sem mencionar incentivos perversos de não declaração do óbito para não extinguir o benefício de aposentadoria ou pensão).

- Assim, as tábuas, quando aplicadas ao cálculo do valor do benefício, podem ser facilmente questionadas sob o ponto de vista técnico (já que existem vários métodos para correção na literatura especializada e com resultados ligeiramente diferentes).

A dificuldade pode ser facilmente contornada, calculando-se uma tábua específica para a população de beneficiários do INSS. Os dados publicados no Anuário Estatístico da Previdência Social – AEPS, permitem a construção de uma tábua de vida abreviada (por grupos qüinqüenais), que pode ser expandida para uma tábua completa, a exemplo do que é feito para a população como um todo. Assumindo-se que as cessações das aposentadorias por idade e tempo de serviço são exclusivamente por morte8, uma tábua de vida foi calculada, e os valores obtidos e as diferenças vis a vis os valores para a população em geral podem ser apreciados na tabela 1.

8

Dentro da lógica atuarial, eventuais fraudes pela não declaração do óbito encareceriam o custo do benefício e devem, então, ser incorporadas aos cálculos.

Tabela 1 - Comparação das esperanças de sobrevida para a população em geral e para os beneficiários do RGPS

Idade IBGE AEPS Diferença

60 17,29 21,94 27%

65 13,85 18,33 32%

70 10,70 15,32 43%

75 7,98 12,96 62%

80 5,80 11,27 94%

• Tendo-se em vista a baixa probabilidade de que alguém venha a postergar o exercício de seus benefícios, as reduções de valor, com uma regra de transição de período tão curto e consequentemente com um reconhecimento bem restrito de direitos passados (bônus ou benefício compensatório) poderão ter efeitos extremamente nocivos sobre os Fundos de Pensão que tenham planos de benefícios complementares ao do INSS.

• Como as Tábuas de Mortalidade deverão ser calculadas periodicamente, poderá haver contestação quanto a aplicabilidade de critérios diversos à pessoas do mesmo coorte que se aposentem em datas diferentes.

• Como a legislação brasileira não proíbe a acumulação do trabalho com a aposentadoria, num primeiro momento o baixo valor da aposentadoria não seria sentido (já que é só um complemento/suplemento ao salário), ficando problemático somente no momento de real incapacidade do trabalho.

• Inexistência de uma taxa de desconto pré-determinada e uniforme para as diversas idades e tempos de contribuição. Ou seja, para cada idade conjugada a um período de contribuição existe uma taxa de desconto específica.

Com os dispositivos embutidos na nova fórmula de cálculo, pensou-se que os segurados postergariam a data da sua aposentadoria, mas em essência isso não ocorre, pois sabemos da grande utilização da aposentadoria proporcional, e o grande motivo pelo qual este fato ocorre, é a sensação de insegurança por parte da população a cada novo governo.

As tabelas 2 e 3 apresentam, para homens e mulheres respectivamente, os ganhos e perdas no valor médio do benefício decorrentes da nova fórmula9, em relação a situação pré-existente.

Tabela 2 - Ganhos (+) e/ou Perdas (-) do Valor Médio do Benefício sob a Regra Proposta vis a vis a Regra Pré - Existente – Homens

Tempo de Idade na Aposentadoria

Contribuição 45 50 55 60 65 30 -50,41% -40,41% -27,13% -8,94% 17,04% 31 -48,66% -38,30% -24,56% -5,73% 21,16% 32 -36,19% -21,98% -2,51% 25,29% 33 -34,06% -19,39% 0,72% 29,43% 34 -31,94% -16,80% 3,96% 33,59% 35 -29,80% -14,19% 7,21% 37,76% 36 -27,65% -11,57% 10,48% 41,95% 37 -8,95% 13,75% 46,15% 38 -6,31% 17,04% 50,36% 39 -3,67% 20,33% 54,59% 40 -1,01% 23,64% 58,83% 41 1,65% 26,96% 63,08% 42 30,29% 67,35% 43 33,63% 71,63% 9

Hipótese de que o salário é constante e que o benefício decorrente não é afetado pelo piso do salário mínimo.

Tabela 3 - Ganhos (+) e/ou Perdas (-) do Valor Médio do Benefício sob a Regra Proposta vis a vis a Regra Pré - Existente - Mulheres

Tempo de Idade na Aposentadoria

Contribuição 40 45 50 55 60 62 25 -67,37% -50,41% -40,41% -27,13% -8,94% 0,26% 26 -66,21% -48,66% -38,30% -24,56% -5,73% 3,79% 27 -46,90% -36,19% -21,98% -2,51% 7,33% 28 -45,13% -34,06% -19,39% 0,72% 10,88% 29 -43,35% -31,94% -16,80% 3,96% 14,45% 30 -41,57% -29,80% -14,19% 7,21% 18,03% 31 -39,78% -27,65% -11,57% 10,48% 21,62% 32 -25,50% -8,95% 13,75% 25,22% 33 -23,34% -6,31% 17,04% 28,83% 34 -21,17% -3,67% 20,33% 32,46% 35 -19,00% -1,01% 23,64% 36,10% 36 -16,81% 1,65% 26,96% 39,75% 37 4,32% 30,29% 43,41% 38 7,00% 33,63% 47,08% 39 9,69% 36,98% 50,77% 40 12,39% 40,35% 54,47% 41 15,10% 43,72% 58,18% 42 47,11% 61,90% 43 50,50% 65,64%

Ao analisar a tabela 2, pode-se perceber que se um homem ingressa no mercado de trabalho formal aos 20 anos (como acontece com a maioria da população de baixa renda), e dessa forma contribuindo durante 35 anos, a perda no valor médio do benefício, vis a vis a fórmula antiga, seria de 14,19%. Além disso, percebe-se que existem arbitrariedades na fórmula, que por coincidência, deixa sem perdas ou ganhos o valor médio do benefício, quando conjugamos a idade e o tempo de contribuição, muito perto da proposta derrotada em dezembro, a idade de 58,5 anos e tempo de contribuição de 35 anos (basicamente perda/ganho igual a zero). A perda média no valor do benefício, utilizando-se a distribuição de idade e tempo de contribuição dos benefícios

de 1997 (vis a vis a legislação vigente) para os homens sob a hipótese de que não haverá postergação da aposentadoria, é de 33,93% (homens).

No caso das mulheres (tabela 3), as perdas médias no valor do benefício são similares as sofridas pelos homens, considerando a condição de aumento em cinco anos (fictícios) no tempo de contribuição para as mulheres para efeito de aplicação do fator previdenciário. Uma mulher com 50 anos de idade e com um tempo de contribuição de 24 anos teria uma perda de 40,41% no valor médio do benefício, e uma mulher com a mesma idade, mas com um tempo de contribuição de 30 anos teria uma perda de 29,80%. Um ponto que deixaria, aproximadamente, sem perdas ou ganhos o valor médio do benefício seria 58,5 anos de idade combinada com um tempo de contribuição de 30 anos, pois é justamente nesse ponto onde o ganho seria próximo de zero (valor de benefício basicamente igual). Para as mulheres, a perda média no valor do benefício é bem maior que para os homens: 43,92%.

Para as aposentadorias por idade, na hipótese mínima de elegibilidade (15 anos de contribuição para homens e mulheres e, respectivamente 65 e 60 anos de idade), caso o fator previdenciário fosse aplicado, as perdas seriam: 40,40% para as mulheres e 43,04% para os homens (ver tabela 4). Deve-se, porém, considerar que, como o valor médio do salário de contribuição é bem baixo para os indivíduos elegíveis para este benefício (67% dos benefícios concedidos em 1997 eram inferiores a 2 SM), a perda não seria desta monta, pois esbarrar-se-ia no valor mínimo para os benefícios. Além disso, o Art. 7º da Lei define que a aplicação ou não do fator depende da escolha do segurado, o que por definição elimina as perdas e a descontinuidade. Podemos verificar, então, que para os homens abaixo de 26 anos de contribuição e para mulheres abaixo de 28 anos, é mais vantajoso não aplicar o fator previdenciário. É óbvio também que se houver algum impacto da Lei nos gastos por idade, este impacto será o de aumentar os gastos referentes a este benefício. Como o AEPS não disponibiliza nenhuma tabela cruzando tempo de serviço na data de aposentadoria por idade, não é possível quantificar o montante da diferença (que deve ser pequena pois basicamente só inclui homens aposentando-se por idade com mais de 26 anos de serviço na DIB10 e mulheres com mais de 28 anos de serviço).

10

Tabela 4 - Ganhos (+) e/ou Perdas (-) do Valor Médio do Benefício sob a Regra Proposta vis a vis a Regra Pré Existente– Homens e Mulheres

(aplicação do fator para aposentadoria por idade)

Tempo de Mulheres Homens

Contribuição 60 65 15 -40,40% -43,04% 16 -37,31% -39,13% 17 -34,20% -35,21% 18 -31,08% -31,28% 19 -27,95% -27,33% 20 -24,81% -23,36% 21 -21,66% -19,38% 22 -18,49% -15,39% 23 -15,32% -11,39% 24 -12,13% -7,37% 25 -8,94% -3,33% 26 -5,73% 0,71% 27 -2,51% 4,77% 28 0,72% 8,85% 29 3,96% 12,94% 30 7,21% 17,04% 31 10,48% 21,16% 32 13,75% 25,29% 33 17,04% 29,43% 34 20,33% 33,59% 35 23,64% 37,76%

Já as tabelas 5 e 6 apresentam a comparação entre os benefícios produzidos pela nova fórmula e aqueles que seriam atuarialmente justos11.

11

Adotando-se as mesmas hipóteses quanto aos salários e, ainda: a) Taxa de desconto/capitalização = 3% a.a. (real)

b) Alíquotas de contribuição = 26% descontando as provisões para contingências não programáveis, como morte, doença e invalidez (5% sobre o salário).

c) Esperança de vida da população, utilizando a mesma tabela do exemplo distribuído pelo MPAS.

Tabela 5 - Ganhos (+) e/ou Perdas (-) do Valor Médio do Benefício sob a Regra Proposta vis a vis o Atuarialmente Justo - Homens

Tempo de Idade na Aposentadoria

Contribuição 45 50 55 60 65 30 -24,72% -18,10% -11,10% -3,77% 3,84% 31 -25,76% -19,24% -12,35% -5,12% 2,37% 32 -20,38% -13,59% -6,47% 0,91% 33 -21,51% -14,82% -7,81% -0,54% 34 -22,64% -16,05% -9,14% -1,98% 35 -23,76% -17,27% -10,47% -3,42% 36 -24,87% -18,48% -11,78% -4,84% 37 -19,68% -13,09% -6,26% 38 -20,88% -14,39% -7,66% 39 -22,06% -15,67% -9,05% 40 -23,23% -16,95% -10,43% 41 -24,40% -18,21% -11,80% 42 -19,46% -13,15% 43 -20,71% -14,50%

Tabela 6 - Ganhos (+) e/ou Perdas (-) do Valor Médio do Benefício sob a Regra Proposta vis a vis o Atuarialmente Justo - Mulheres

Tempo de Idade na Aposentadoria

Contribuição 40 45 50 55 60 62 25 -11,78% -2,36% 6,23% 15,30% 24,81% 28,71% 26 -13,49% -4,26% 4,15% 13,04% 22,36% 26,18% 27 -6,10% 2,15% 10,86% 19,99% 23,73% 28 -7,88% 0,21% 8,74% 17,70% 21,36% 29 -9,61% -1,68% 6,69% 15,47% 19,06% 30 -11,29% -3,52% 4,69% 13,30% 16,82% 31 -12,93% -5,30% 2,75% 11,19% 14,64% 32 -7,05% 0,85% 9,13% 12,52% 33 -8,74% -1,00% 7,12% 10,45% 34 -10,40% -2,80% 5,16% 8,43% 35 -12,02% -4,57% 3,25% 6,45% 36 -13,61% -6,29% 1,38% 4,52% 37 -7,98% -0,45% 2,63% 38 -9,63% -2,25% 0,78% 39 -11,25% -4,00% -1,04% 40 -12,84% -5,73% -2,81% 41 -14,40% -7,41% -4,55% 42 -9,07% -6,26% 43 -10,69% -7,94%

Constata-se que, segundo uma conta atuarial razoável, as perdas do valor dos benefícios em relação à regra anterior, seriam bastante menores quando comparadas aquelas obtidas pela aplicação do fator previdenciário. Por exemplo, para os homens com 50 anos de idade e 30 anos de contribuição a perda seria de 18,10% (para a regra proposta a perda é de 40,41%). Com 35 anos de contribuição a perda seria de 23,76% (regra proposta 29,80%). A perda média calculada para os homens seria de 21,09%.

A perda média no valor dos benefícios para as mulheres seria de 4,90%, bem menor ao valor calculado para o caso de aplicação do Fator (43,92%). A definição de atuarialmente justo, obviamente, não é feita com qualquer taxa de desconto para equalizar os valores presentes das contribuições e dos benefícios. Qualquer que sejam os períodos e os valores das contribuições e benefícios, existe sempre uma taxa de retorno que torna os dois valores presentes iguais. Na aproximação utilizada, ao considerar os pagamentos pelo período da sobrevida, basta que se determine a taxa i que satisfaça a equação:

(

)

(

)

₍

₎

(

)

∑

∑

onde, em ambos os termos da igualdade, a referência é a data (ou idade) de entrada no mercado de trabalho. No termo da direita, o somatório calcula o valor dos benefícios na data da concessão, que é então, trazido à data de entrada no mercado de trabalho. Os termos na equação (seguindo a notação introduzida no fator previdenciário) são:

Tc = Tempo de Contribuição; Id = Idade de aposentadoria;

Es = Esperança de Sobrevida à idade de aposentadoria;

c = Valor da Contribuição (igual ao produto do salário de contribuição e a alíquota); e b = Valor do Benefício (calculado utilizando-se o fator previdenciário).

As tabelas 7 e 8 e os gráficos 5 e 6 apresentam os valores das taxas de retorno implícitas com os benefícios calculados, utilizando-se o fator previdenciário e valores constantes de contribuição e benefício, respectivamente para o sexo masculino e feminino. Na região correspondente a aposentadoria proporcional12, as taxas de retorno

12

Somente os indivíduos já participando do mercado de trabalho à época da promulgação da emenda constitucional podem ainda requerer este benefício, e mesmo assim com um pedágio de 40% no tempo

para os homens variam de 0,26% a 2,28%, dependendo da idade e do tempo de contribuição, mas são crescentes com o tempo de contribuição (incentivo positivo para a postergação). Para as mulheres, os valores variam de 0,78% a 3,34%. Estes valores serão, obviamente, menores se considerarmos o pedágio de 40% definido nas disposições transitórias da emenda constitucional, podendo inclusive chegar a valores negativos. Na região correspondente a aposentadoria integral (tempo de contribuição acima de 35 anos para os homens e de 30 anos para mulheres), para uma dada idade, as taxas de retorno diminuem como função do tempo de contribuição o que caracteriza um incentivo perverso (quanto menos tempo se trabalhou, maior a taxa de retorno dada a sua contribuição). Dada uma idade de aposentadoria, ter trabalhado mais tempo não implica numa taxa de desconto maior. É verdade que esta taxa de desconto aumenta com a idade de aposentadoria, mas neste caso o incentivo seria apenas de entrar mais tardiamente no mercado de trabalho. O incentivo/desincentivo de adiar a aposentadoria funciona de maneira distinta para homens e mulheres. Enquanto que os homens têm um incentivo (pelo menos teoricamente) de, uma vez elegível para o benefício integral, adiar a sua aposentadoria (já que a taxa de retorno aumenta com a postergação), o inverso acontece com as mulheres. Por exemplo uma mulher com 55 anos e 30 anos de serviço tem uma taxa de retorno implícita de 2,56%. Adiando em cinco anos a entrada em gozo de benefício diminui a sua taxa de retorno para 2,52%. Adiando mais cinco anos a taxa cai para 2,49% e com a idade de 70 anos e 45 de contribuição, a taxa passa a ser 2,45%. A variação è de pequena monta, mas caracteriza não só tratamento diferenciado entre os sexos, como incentivos/desincentivos de sinais opostos.

Tabela 7 - Taxa de Retorno Implícita no Fator Previdenciário - Homens

Tempo de Idade na Aposentadoria

Contribuição 45 50 55 60 65 70 30 0,26% 0,39% 0,54% 0,71% 0,90% 1,10% 31 0,69% 0,85% 1,04% 1,24% 1,46% 32 0,95% 1,13% 1,33% 1,54% 1,77% 33 1,18% 1,37% 1,58% 1,81% 2,05% 34 1,39% 1,59% 1,80% 2,04% 2,28% 35 1,57% 1,78% 2,00% 2,24% 2,49% 40 1,65% 1,85% 2,05% 2,27% 45 1,72% 1,90% 2,08% remanescente para a elegibilidade. Os cálculos foram feitos sem o dito pedágio, já que este deve variar, dependendo do tempo de contribuição já decorrido para o indivíduo específico. Levando-se em conta o pedágio as taxas de retorno deverão ser menores do que as calculadas.

0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 25 30 35 40 45 50 Tempo de Contribuição 70 65 60 55 50 45 Idade

aposentadoria por tempo de contribuição proporcional

aposentadoria por tempo de contribuição integral

Gráfico 5 - Taxa Implícita de Retorno do Benefício Utilizando o Fator Previdenciário - Por Tempo de Contribuição para Diferentes Idades na Data da Aposentadoria - Homens

Tabela 8 - Taxa de Retorno Implícita no Fator Previdenciário - Mulheres

Tempo de Idade na Aposentadoria

Contribuição 40 45 50 55 60 65 70 25 0,78% 0,96% 1,17% 1,40% 1,65% 1,94% 2,25% 26 1,23% 1,45% 1,69% 1,96% 2,26% 2,59% 27 1,47% 1,70% 1,95% 2,24% 2,55% 2,88% 28 1,68% 1,92% 2,18% 2,47% 2,79% 3,13% 29 1,87% 2,11% 2,38% 2,68% 3,00% 3,34% 30 2,03% 2,29% 2,56% 2,86% 3,18% 3,52% 35 2,04% 2,27% 2,52% 2,79% 3,07% 40 2,05% 2,26% 2,49% 2,72% 45 2,06% 2,25% 2,45%

Gráfico 6 - Taxa Implícita de Retorno do Benefício Utilizando o Fator Previdenciário - Por Tempo de Contribuição para Diferentes Idades na Data da Aposentadoria - Mulheres

0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5% 4,0% 20 25 30 35 40 45 50 70 65 60 55 50 45 40 Tempo de Contribuição Idade

aposentadoria por tempo de contribuição proporcional

aposentadoria por tempo de contribuição integral

Em resumo, dadas as substanciais perdas nos valores de benefícios, o fator previdenciário poderá, de fato, produzir reduções importantes nos déficits do INSS. Cabe, no entanto, ressaltar que, ao contrário do que se vem divulgando, não se trata de uma fórmula atuarial, mas de algo bastante arbitrário e, portanto, passível de severos questionamentos no campo técnico e jurídico. Aliás, neste sentido, contraria o disposto pela Emenda Constitucional n.° 20 que determina critérios atuariais.

Por outro lado, a argumentação de que pertence ao segurado a escolha de uma data posterior para sua aposentadoria, de modo a minimizar as perdas ou mesmo obter um benefício maior, é bastante falacioso. Como já foi discutido, a enorme preferência intertemporal pela liquidez, principalmente em um país com regras instáveis como o Brasil, quase que certamente, fará com que todos os segurados optem por exercer o direito à aposentadoria por tempo de contribuição assim que for possível. Por outro lado, a decisão de permanecer ou não em atividade, não é uma decisão unilateral do empregado, mas determinada pelo mercado de trabalho. Este último fato é ainda mais crítico quando se considera que o conjunto de trabalhadores que será atingido é exatamente aquele da faixa etária média, onde as condições de empregabilidade são atualmente problemáticas. A introdução do fator previdenciário pode, no máximo, ser considerada como um ajuste bastante questionável do atual sistema.

4. Comentários Finais

A definição do que deve ser um plano de previdência básica envolve, necessariamente, algum grau de arbitrariedade. De fato, qualquer que seja a “solução técnica” quanto a variáveis-chave, tais como teto de contribuições e de benefícios, taxa de reposição salário/benefício, idades-limite de aposentadoria, tempo mínimo de contribuição, fórmula de cálculo dos benefícios, haverá sempre alguma perda de eficiência do sistema. A pergunta que se coloca é se decisões baseadas em padrões médios são razoáveis; mais ainda, questiona-se a própria necessidade de se tomar padrões médios em uma sociedade tão diversificada como a brasileira.

Os objetivos de qualquer reforma previdenciária devem, portanto, ser direcionados para o aperfeiçoamento do sistema, atendendo aos critérios básicos de eqüidade e de equilíbrio financeiro-atuarial. Se o processo de ajuste do RGPS avançou substancialmente até o momento, também se pode dizer que o mesmo ainda está longe de se completar. Isto significa que, durante os próximos anos, novas e vigorosas medidas se farão necessárias para assegurar tanto a equidade quanto a viabilidade atuarial-financeira do sistema.

5 - Bibliografia:

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