Políticas Públicas I

Políticas Públicas I

Políticas Públicas e Políticas Sociais: Conceitos, Classificações

e Elementos Básico

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Professora: Geralda Luiza de Miranda Junho/2011

Temas das aulas

Conceitos de políticas públicas. Características básicas:

• complexidade; • caráter público; • Imperatividade; • responsividade.

Principais classificações de política pública:

• distributiva, regulatória, redistributiva e constitucional;

• responsivas e propositivas; • concentrada e difusa;

Política social

Conceitos

• Tipos de política social: preventivas, compensatórias; universais, focalizadas.

• Tipos de welfare state: liberal, conservador e social-democrata.

Conceitos, classificações e modelos de análise.

• Abstração - construções analíticas, instrumentos heurísticos.

• Simplificação da realidade - “conceito de cão não ladra”.

• Perda da complexidade dos fenômenos, estruturas, processos, dinâmicas ou eventos reais.

• Foco no essencial ou geral do objeto. • Descrição, compreensão e explicação.

• Conceitos e classificações: diferentes níveis de abstração.

• Modelos: diferentes objetivos e perspectivas teóricas.

Conceitos de política pública

• Vários conceitos.

• Variação de acordo com a perspectiva teórica e o nível de abstração.

Intuitivamente:

• Política pública: forma por meio da qual o Estado intervém na sociedade.

• É uma ação com foco em alguma esfera social.

• Estado, sistema político, instituições políticas. Esferas de intervenção.

• Classificação políticas: social, econômica. • Classificação convencional por esferas

Theodor Lowi (mais citado; inst.)

Política pública é: “Uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma intenção de influenciar, alterar ou regular o

comportamento individual ou coletivo através do

Silva (2005) (menos abstrato; inst.):

Política pública é uma “diretiva de governo que se expressa em ações postas em prática por funcionários públicos que formam corpos burocráticos especializados, ações estas financiadas por recursos provenientes do orçamento público ou negociados por autoridades públicas, isto é, por indivíduos que ocupam cargos na estrutura governamental.

Nos sistemas políticos democráticos, estes

cargos são preenchidos pelo princípio da eleição, por designação política ou pelo concurso público” (p. 26).

Rua (1997) (sistêmica)

Políticas públicas são outputs, ou seja, resultados da atividade política que “compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores” (p. 1).

Aspectos importantes das políticas: • complexidade,

• publicidade,

• imperatividade, • responsividade.

1. Complexidade

Mais de uma decisão: política ou burocrática – perfil público alvo, condições, situações; estrutura de gestão e implementação, regras de financiamento, objetivos, metas.

Vários atores : tipos dos atores, (políticos , burocratas , cidadãos – Executivo, Legislativo, Judiciário, sociedade; públicos e privados); níveis de governo (sistema unitário ou federativo; centralizado ou descentralizado)

Várias regulamentações: Constituição, leis, decretos, portarias, normativas.

Exemplo:BPC

“A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: (...) V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. (art. 203).

• Constituição: constituintes, populares.

• Regulamentação: Loas (1993) - Legislativo - estrutura de gestão (SUS, INSS – perícia; operacionalização), financiamento (FNAS) e elegibilidade (70, redução 67 – 2 anos; 65 – 4 anos; incapacidade para vida independente e trabalho e per capita).

• Procuradoria Geral República: Adin 1232. • Decreto 1744 (1995).

Implementação 1996

• População-meta, Judiciário, burocracias

• Reforma LOAS - Lei 9720 (1998) – idade, conceitos família e deficiência

• Estatuto do Idoso (2003), Decreto 6214 (2007) • PL SUAS

2. Caráter público – em todos os sentidos

As políticas devem:

• ser tomadas na esfera pública estatal, • após discussão pública, democrática, • por meio de atos públicos,

• responder a problemas públicos, • visar ao bem-estar público,

• São financiadas, coordenadas e implementadas por órgãos públicos (Tesouro e administração pública).

• A participação de organizações não-governamentais ou privadas no financiamento, na formulação ou implementação - parcerias ou convênios - não retira o caráter público das políticas públicas.

3. Natureza imperativa e autorizativa

• São decisões consagradas em leis - vinculam, obrigam, subordinam a atuação dos agentes públicos e dos atores privados envolvidos.

• São revestidas da autoridade soberana do Estado - caráter imperativo, coercitivo, vinculante.

4. Responsividade (valor democrático)

Políticas públicas são respostas do (outputs) do sistema político a demandas e apoios (inputs).

Dois tipos de demandas e apoios:

Inputs: demandas e apoios externos ao sistema político: cidadãos, organizações e setores sociais(CNI, APAE, banqueiros, MST)

Withinputs: demandas e apoios originados no interior do próprio sistema político.

Agentes públicos:

• eleitos: Legislativo, Poder Executivo – nível federal e subnacional

• concursados, comissionados ou indicados: burocracias da administração direta ou indireta - Poder Judiciário (Promotorias), Procuradorias • públicos não-estatais: ONGs, OSCIPS.

Variação nas demandas e apoios:

• novas ou antigas (proteção meio ambiente; saneamento);

• objetivos variados (proteção social, transporte urbano, subsídios agrícolas);

• motivação variada (bem-estar individual, coletivo, setorial).

Relação entre problema social, demanda, problema político.

Nem todo problema social se transforma em demanda; nem toda demanda se transforma em problema político - entra na Agenda Governamental (violência urbana; problema das drogas)

Alguns problemas permanecem como “estado de coisas” – não-decisão

Transformação problema social em problema político e política pública (Rua).

• Mobilização da ação política: ação de grupos com recursos de poder (posição, apoio eleitoral). • Constituição de uma situação de crise: calamidade - ônus de não resolver o problema é maior que o de resolver.

• Constituição de uma situação de oportunidade: vantagens para algum ator relevante; disponibilidade de recursos organizacionais, técnicos e financeiros.

Tipos de política pública

(1) Lowi (1964) – impacto social no curto prazo: • distributiva,

• redistributiva, • regulatória, • constitutiva.

Políticas distributivas: indivíduos ou firmas

individualmente.

• Patronagem ou clientelismo: distribuição de empregos, cargos, benefícios ou subsídios a indivíduos ou grupos específicos.

• Pork-barrel : alocação de recursos públicos para regiões ou localidades específicas.

• Rigorosamente não são políticas públicas; não se direcionam para um coletivo.

• São políticas apenas por acúmulo.

•Perdedores não podem ser identificados como classe ou segmento.

Políticas regulatórias: setores, segmentos ou

grupos sociais, específicos.

• Não permitem a desagregação no nível individual.

• Exemplos: políticas que incidem no setor têxtil, propaganda, agrícola, industrial, supermercados (sacolas plásticas, APPs).

• Envolvem uma escolha clara entre setores beneficiados e privados dos benefícios ou da coerção.

• Explicitam ganhadores e perdedores.

• são formuladas e implementadas em um cenário mais conflituoso.

Políticas redistributivas: classes ou categorias

ainda mais amplas da população.

• Perdedores e ganhadores dividem a sociedade: ricos e pobres, burguesia e proletariado, setor urbano e rural.

• A meta não é uso de propriedade, mas a própria propriedade; não é igualdade de tratamento, mas igualdade de posse.

Exemplo: políticas sociais.

• Idealmente transferem recursos dos que têm para os que não têm (ricos-pobres, ativos-desempregados/aposentados, contribuintes-não-contribuintes).

• Maior visibilidade de ganhos e de perdas, portanto, maior conflito (CPMF).

Políticas constitutivas: incidem sobre o ambiente

de interação.

Estabelecem as “regras do jogo” - regras que regulam a interação entre atores em contextos específicos – constituem o ambiente.

Ex.: estruturação de uma agência pública.

Diferente das políticas regulatórias e redistributivas – coerção indireta.

No longo prazo: toda política tem impactos:

• redistributivistas, pois, em todas as sociedades, algumas pessoas pagam mais impostos que usufruem de bens e serviços fornecidos pelo Estado;

• regulatórios, pois toda e qualquer política significa uma decisão governamental consagrada em legislação que regulamenta o uso de um recurso, substituindo, de forma imperativa, uma decisão privada sobre o uso do mesmo recurso.

(2) Silva (2005): classificação políticas a partir da maneira em que são formuladas:

• Responsivas: respondem às demandas externas ao sistema político (inputs).

• Propositivas: respondem às demandas internas (os withinputs).

(3) Costa (2004): incidência dos custos e dos benefícios

Custos e benefícios concentrados: incidem

sobre um grupo mais delimitado e menos atomizado de atores (empresas de um setor, uma categoria específica, como professores).

Custo e benefício são significativos para cada membro.

Custos e benefícios difusos: incidem sobre

um número grande de atores atomizados (por exemplo, contribuintes, usuários de transporte coletivo, moradores da cidade).

Custo e benefício individualizados são pouco significativos ou perceptíveis.

Quatro tipos de política

CUSTO

Concentrado

Difuso

BENEFÍCIO

Concentrado

_CC

_CD

Difuso

_DC

_DD

Dinâmica política da formulação e da

implementação das políticas

Lowi: cada tipo de política pública envolve uma dinâmica política diferenciada.

Políticas públicas determinam a política - a dinâmica de interação dos atores.

Rua (1997), os padrões de dinâmica política são: lutas, jogos e debates.

Políticas sociais: dinâmica toma a forma de um “jogo de soma zero” - “uma situação na qual, para que um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta é a pior de todas as situações em política”.

O consenso (uma política pública) é uma possibilidade concreta, assim como o não-consenso, a não-decisão.

Conceitos de política social

Não há um definição de consenso. • Marxistas: “reformas de varejo”.

• Neo-marxistas: instrumentos de estímulo à acumulação capitalista e de legitimação do Estado.

• Funcionalistas: instrumentos de promoção da coesão social.

Marshall (1965):

“„Política social‟ não é um termo técnico com um significado exato (...) ele está referido à política dos governos com relação à ação dos governos que têm um impacto direto sobre o bem-estar dos cidadãos, fornecendo a eles serviços ou renda. O núcleo central consiste, portanto, de seguro social, assistência pública (ou nacional), serviços de saúde e de bem-estar, política habitacional.”

Santos (1998): diferenciação por função:

• preventivas: visam minimizar ou impedir a ocorrência de um problema social,

• compensatórias: visam solucionar problemas gerados pela ineficiência da “grande política”.

Saraiva (2004): configuração público-alvo:

focalizada: busca solucionar ou prevenir

problemas que afetam grupos, segmentos ou setores específicos (em desvantagem) da

população;

universal: direcionada para todos os cidadãos

sem distinção de qualquer natureza.

Política social: igualdade X desigualdade

Marshall:

Cidadania – sistema de igualdade (civil, política e social).

Capitalismo – sistema de desigualdade (classes sociais).

Titmuss (1974):

“Uma política social redistributiva pode redistribuir recursos materiais e não-materiais dos pobres para os ricos; de um grupo étnico para outro; da vida ativa para a velhice dentro de grupos de renda e classes sociais – como, por exemplo, os esquemas de pensão de classe média.

Há políticas sociais na África do Sul hoje que muitas pessoas não considerariam como sendo benéficas ou orientadas para o bem-estar. Há programas de seguro social em alguns países da America Latina, Brasil em particular, que funcionam como multiplicadores camuflados de desigualdade – eles transferem recursos dos pobres para os ricos”. (TITMUSS, 1974, p. 141-2).

Tipologia (Titmuss): modelos de welfare state • residual ou liberal,

• corporativo ou meritocrático,

Modelo residual: necessidades são primeiramente satisfeitas pelo mercado ou pela família. Em sua falha, o Estado.

Políticas focalizadas e estigmatizantes.

Bens e serviços sociais não são um direito de cidadania.

Acesso condicionado à necessidade: testes de meios ou de necessidade.

Modelo meritocrático-corporativo: políticas

sociais são ofertadas com base no mérito ou no desempenho no mercado de trabalho.

Reproduzem ou reforçam as desigualdades instituídas no mercado.

Acesso garantido ao longo da vida ativa do trabalhador.

Modelo redistributivo ou institucional:

políticas são ofertadas com base em direitos sociais.

Elas são universais e orientadas para as necessidades, sem negligenciar a capacidade.

Há um compromisso institucionalizado com o bem-estar dos cidadãos.