Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: arranjo institucional e alocação de recursos

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(2) Ficha Catalográfica Elaborada pela Divisão de Biblioteca e Documentação do Conjunto das Químicas da USP .. C9 8 7p. Custó di o, M ar t a B a tta glia Política nacional d e segurança alimentar e nutricio nal no Brasil: a r r a nj o institucional e alocaçã o de recursos / Ma r ta Battaglia Custódio. -- São Paulo, 2009. 326p.. T e s e ( d outo ra do ) - Fa c ul da d e de C iê nc ia s Fa rma cê utic a s d a USP. Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da USP. Faculdade de Saúde Pública da USP. Curso Interunidades em N u t r i ç ã o Huma na Ap lic a da . Or ie nta do r : Cyr illo , De nise Ca va llini. 1 . Nutr iç ã o a pl ic ad a : Asp e c to s e co nômi co s 2. P ol ític a d e saúde I. T. II. Cyrillo, Denise Cavallini, orientador. 641.1. CDD.

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(4) RESUMO No Brasil, pesquisas sobre a situação nutricional apontam para a redução da prevalência de desnutrição no país, mas se observa o aumento da prevalência de sobrepeso e de obesidade. Apesar do diagnóstico nutricional positivo, alguns problemas estruturais permanecem, como a elevada concentração de renda, os altos níveis de analfabetismo funcional, a discriminação social e racial e a prevalência de Insegurança Alimentar e Nutricional (INSAN). Está em curso um processo de legitimação e de exigibilidade do Direito Humano a Alimentação Adequada, no Brasil. A própria constituição federal e a Lei Orgânica de SAN (LOSAN), sancionada em 2006, integram um conjunto de regras de ordenamento jurídico do país que, em tese, garantiria uma alimentação saudável e adequada a todos os brasileiros, em consonância com as Diretrizes Voluntárias da FAO e com os tratados internacionais de direitos humanos, aos quais o Brasil é signatário. O objetivo geral do presente estudo é analisar a Política de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN) em construção no Brasil, discutindo o seu arranjo institucional e a alocação de recursos. A metodologia da pesquisa foi baseada na análise de dados secundários, de documentos oficiais, e na legislação pertinente envolvendo o período de 2003 ao final do ano de 2008. A análise teve como suporte teórico os ensinamentos da Economia Institucional e de Finanças Públicas. Entre os principais resultados destaca-se a conclusão de que a Política de Segurança Alimentar e Nutricional brasileira está constituída. Com as Leis que a embasam tornou-se uma política de Estado e não mais de um Governo, entretanto, um dos tripés de sua “institucionalidade”, a Câmara Interministerial criada em 2007, peça-chave no processo de articulação da PNSAN, por sua natureza intersetorial, é, sem dúvida, o órgão mais precário do SISAN. Apesar dessa falha institucional, a política tem recebido apoio econômico substantivo, contudo os recursos estão concentrados em um único programa, importante, mas não estruturante. Programas que garantam o emprego e a produção, passando por qualificação, educação e assistência técnica são inequivocamente essenciais para a garantia do Direito Humano a Alimentação Adequada a todos os brasileiros e portanto deveriam receber maiores quantidades de recursos orçamentários. PALAVRAS-CHAVE: POLÍTICA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL– ORÇAMENTO PÚBLICO. ABSTRACT In Brazil, research on the nutritional situation shows the reduction of the prevalence of malnutrition in the country, but reveals the increased prevalence of overweight and obesity. Although the positive nutritional diagnosis, structural problems remain, such as high income concentration, high levels of functional illiteracy, social and racial discrimination and the prevalence of Food and Nutrition Insecurity. There is an ongoing process of legitimation and enforceability of the Human Right to Adequate Food in Brazil. The federal constitution and the Food and Nutritional Security Law, published in 2006, incorporate a set of rules that, in theory, ensure a healthy and adequate diet to all Brazilians, in line with the FAO Voluntary Guidelines and the international human rights treaties to which Brazil is signatory. The general objective of this study is to analyze the Food and Nutritional Security Policy under construction in Brazil, discussing its institutional arrangement and allocation of resources. The methodology of the research was based on the analysis of secondary data, from official documents, and legislation involving the period of 2003 to 2008. The theoretical analysis was based on the teachings of Institutional Economics and Public Finance. Among the main results there is a conclusion that the Brazilian Food and Nutritional Security Policy is established, with Laws that makes it as a State Policy rather than a government. However, one of the tripods of its "institutions", the “Câmara interministerial” established in 2007, a key element in the articulation of this Policy, is without doubt the most precarious element of the Food and Nutritional Policy system. Despite this institutional failure, the policy has received substantial economic support, however the resources are concentrated in a single program, an important one, but not structural. Programs made to ensure employment and production, through skills, education and technical assistance are clearly essential to ensure the human right to adequate food to all Brazilians and therefore should receive higher amounts of budgetary resources.. KEY-WORDS: FOOD AND NUTRICIONAL POLICY – PUBLIC BUDGET.

(5) Abreviaturas CNA – Confederação da Agricultura e Pecuária no Brasil CNI – Confederação Nacional da Indústria CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento CONSAD – Consórcio de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local CONSEA – Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional CRAS – Centro de Referência em Assistência Social DCNT – Doenças Crônicas Não-Transmissíveis DHAA – Direito Humano à Alimentação Adequada DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócioeconômicos FAO – Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação II CNSAN – II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional III CNSAN – III Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional INAN – Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INSAN – Insegurança Alimentar e Nutricional IPEA – Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas LOSAN – Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional MA – Ministério da Agricultura MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MS – Ministério da Saúde PBF – Programa Bolsa Família PIM – Produto Interno Municipal PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PNSAN – Política de Segurança Alimentar e Nutricional PTDR – Política de Transferência Direta de Renda PTR – Programa de Transferência de Renda SAN – Segurança Alimentar e Nutricional SISAN – Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional SISVAN – Sistema Nacional de Vigilância em Alimentação e Nutrição STN – Secretaria do Tesouro Nacional 2.

(6) TDR – Transferência Direta de Renda UFRRJ – Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas. 3.

(7) LISTA DE ILUSTRAÇÕES Figura 1 - Evolução da prevalência de déficit de peso para-idade nas crianças menores de 5 anos de idade, segundo a situação do domicílio. Brasil. Períodos 19741975, 1989, 1996 e 2002-2003 (IBGE, 2006). .......................................................... 31 Figura 2 - Prevalência (%) de baixo peso, sobrepeso e obesidade na população adulta e idosa, segundo o IMC por sexo, em dois estudos nacionais: ENDEF 1974/75 e PNSN 1989. .............................................................................................. 32 Figura 3 - Indicadores antropométricos para adolescentes entre 10 e 19 anos de idade, por sexo. Brasil - períodos 1974-1975, 1989 e 2002-2003 (IBGE, 2006). ..... 34 Figura 4 - Capitais brasileiras selecionadas e ordenadas segundo a prevalência de sobrepeso e obesidade na população de estudo de 15 anos ou mais, 2002-2003. ..... 36 Figura 5 - População residente, por situação de SAN existente no domicílio, por grupo de idade. PNAD, 2004. .................................................................................... 37 Figura 6 - As diferentes visões institucionais. ........................................................... 44 Figura 7 - Evolução da desigualdade pelo Coeficiente de Gini. ................................ 54 Figura 8– A economia voltada para a acumulação influenciando na saúde das pessoas. Adaptado de JONSSON (1981). .................................................................. 55 Figura 9 - Mapas. Índice de Inclusão Educacional e Participação dos Pobres na População. .................................................................................................................. 57 Figura 10- Distribuição das áreas exploráveis, segundo utilização. Brasil e Grandes Regiões, 1998............................................................................................................. 59 Figura 11 – Evolução da produção (em toneladas) e da área cultivada (em ha) com cereais, leguminosas e oleaginosas de 1980 a 2008. ................................................. 61 Figura 12 - Distribuição da rede de estoque segundo região, Brasil. ........................ 62 Figura 13 - Produção animal por região, Brasil - 2006. ............................................ 63 Figura 14 – Proporção de estabelecimentos agropecuários e de área por tipo de produção. Brasil - 2006. ............................................................................................. 64 Figura 15 - Número médio de tratores por estabelecimento agropecuário, segundo regiões. Brasil - 2006. ................................................................................................ 64 Figura 16 - Distribuição das propriedades em função do tamanho dos imóveis, Brasil (2003). ........................................................................................................................ 66 Figura 17 - Estabelecimentos e pessoal ocupado por tipo de relação de parentesco com o produtor, segundo Regiões. Brasil - 2006. ...................................................... 67 Figura 18 – Média de pessoas ocupadas por estabelecimento agropecuário, com e sem laços de parentesco com o produtor e segundo Regiões. Brasil - 2006. ............ 68 Figura 19 - Organograma proposto do Sistema Nacional de SAN .......................... 107 Figura 20 - Recursos Alocados pela União em SAN nos anos de 2004 a 2008, a preços de 2008. ........................................................................................................ 109 Figura 21 – Evolução e distribuição dos recursos alocados nos dez programas que receberam maior volume de recursos em ações destinadas à SAN, excluindo o Bolsa Família. ( preços de 2008). ...................................................................................... 112 Figura 22 - Focalização do Programa Bolsa Família: observa-se na linha vertical vermelha o corte de renda de pouco mais de 30% da população mais pobre, que consome 80% da verba do programa. ...................................................................... 116 Figura 23 - Expansão da cobertura do PBF no Brasil (2004 a 2007) ...................... 117. 4.

(8) LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 - Evolução da prevalência de déficit de peso para-idade nas crianças menores de 5 anos de idade, segundo a situação do domicílio. Brasil. Períodos 19741975, 1989, 1996 e 2002-2003 (IBGE, 2006). .......................................................... 31 Gráfico 2 - Prevalência (%) de baixo peso, sobrepeso e obesidade na população adulta e idosa, segundo o IMC por sexo, em dois estudos nacionais: ENDEF 1974/75 e PNSN 1989. .............................................................................................. 32 Gráfico 3 - Indicadores antropométricos para adolescentes entre 10 e 19 anos de idade, por sexo. Brasil - períodos 1974-1975, 1989 e 2002-2003 (IBGE, 2006). ..... 34 Gráfico 4 - Capitais brasileiras selecionadas e ordenadas segundo a prevalência de sobrepeso e obesidade na população de estudo de 15 anos ou mais, 2002-2003. ..... 36 Gráfico 5 - População residente, por situação de SAN existente no domicílio, por grupo de idade. PNAD, 2004. .................................................................................... 37 Gráfico 6 - As diferentes visões institucionais. ......................................................... 44 Gráfico 7 - Evolução da desigualdade pelo Coeficiente de Gini. .............................. 54 Gráfico 8– A economia voltada para a acumulação influenciando na saúde das pessoas. Adaptado de JONSSON (1981). .................................................................. 55 Gráfico 9 - Mapas. Índice de Inclusão Educacional e Participação dos Pobres na População. .................................................................................................................. 57 Gráfico 10- Distribuição das áreas exploráveis, segundo utilização. Brasil e Grandes Regiões, 1998............................................................................................................. 59 Gráfico 11 – Evolução da produção (em toneladas) e da área cultivada (em ha) com cereais, leguminosas e oleaginosas de 1980 a 2008. ................................................. 61 Gráfico 12 - Distribuição da rede de estoque segundo região, Brasil........................ 62 Gráfico 13 - Produção animal por região, Brasil - 2006. ........................................... 63 Gráfico 14 – Proporção de estabelecimentos agropecuários e de área por tipo de produção. Brasil - 2006. ............................................................................................. 64 Gráfico 15 - Número médio de tratores por estabelecimento agropecuário, segundo regiões. Brasil - 2006. ................................................................................................ 64 Gráfico 16 - Distribuição das propriedades em função do tamanho dos imóveis, Brasil (2003). ............................................................................................................. 66 Gráfico 17 - Estabelecimentos e pessoal ocupado por tipo de relação de parentesco com o produtor, segundo Regiões. Brasil - 2006. ...................................................... 67 Gráfico 18 – Média de pessoas ocupadas por estabelecimento agropecuário, com e sem laços de parentesco com o produtor e segundo Regiões. Brasil - 2006. ............ 68 Gráfico 19 - Organograma proposto do Sistema Nacional de SAN ........................ 107 Gráfico 20 - Recursos Alocados pela União em SAN nos anos de 2004 a 2008, a preços de 2008. ........................................................................................................ 109 Gráfico 21 – Evolução e distribuição dos recursos alocados nos dez programas que receberam maior volume de recursos em ações destinadas à SAN, excluindo o Bolsa Família. ( preços de 2008). ...................................................................................... 112 Gráfico 22 - Focalização do Programa Bolsa Família: observa-se na linha vertical vermelha o corte de renda de pouco mais de 30% da população mais pobre, que consome 80% da verba do programa. ...................................................................... 116 Gráfico 23 - Expansão da cobertura do PBF no Brasil (2004 a 2007) .................... 117. 5.

(9) LISTA DE QUADROS Quadro 1 - Estoque de produtos agrícolas em 30/06/2008. ....................................... 63 Quadro 2 - Comparação entre o CONSEA e o CNS ................................................. 86. LISTA DE TABELAS Tabela 1- Prevalência de sobrepeso e obesidade na população de estudo de 15 anos ou mais, em 15 capitais brasileiras e DF, 2002-2003. ............................................... 35 Tabela 2 - Distribuição das áreas dos imóveis rurais não explorados por tipo de área. Brasil e Grandes Regiões. 1998. ................................................................................ 59 Tabela 3 - Capacidade útil das unidades armazenadoras, segundo os tipos de propriedade da empresa ............................................................................................. 62 Tabela 4- Frota de tratores de rodas e índice de mecanização agrícola do Brasil de 1960/2006. ................................................................................................................. 65 Tabela 5 - Brasil - Agricultura Familiar - Dez Principais Produtos (1995/96).......... 68 Tabela 6 - Fator de correção monetária IPCA ........................................................... 76 Tabela 7 – Montante de Recursos Alocados anualmente para a SAN (a preços de 2008) ........................................................................................................................ 109 Tabela 8 - Valores alocados pela União em Transferência de Renda com Condicionalidades mais valores alocados nos dez principais programas que contêm ações de SAN. .......................................................................................................... 111 Tabela 9 – Órgãos Superiores da União Executores da PSAN com recursos aplicados diretamente............................................................................................................... 113 Tabela 10 - Montante de recursos Aplicados Diretamente pela União em ações de SAN, por órgão superior. ......................................................................................... 114 Tabela 11 - Crédito rural do PRONAF - contratos e montante por ano agrícola, 2004 A 2009...................................................................................................................... 134 Tabela 12 - Coeficientes de GINI para mensurar concentração de terras no Brasil. Fonte: INCRA – Estatísticas Cadastrais 1967 a 1988. ............................................ 186 Tabela 13 - Distribuição dos imóveis rurais em função da área. Fonte: INCRA. II PNRA. Situação em agosto de 2003. ....................................................................... 187 Tabela 14 - Ações voltadas para a produção cafeeira, que podem ou não serem consideradas de SAN ............................................................................................... 188 Tabela 15 - Orçamento anual das ações voltadas ao estímulo da produção cafeeira. ................................................................................................................................. 188 Tabela 16- Acompanhamento da frequência escolar - beneficiários de 6 a 15 anos Brasil ........................................................................................................................ 194 Tabela 17 - Acompanhamento de Saúde - Famílias - Brasil ................................... 195 Tabela 18 - Acompanhamento Saúde - Crianças - Brasil ........................................ 196 Tabela 19 - Descumprimento de Condicionalidades - Famílias - Brasil ................. 196 Tabela 20 - Descumprimento de Condicionalidades - Jovens - Brasil .................... 196. 6.

(10) SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 9. 2. REVISÃO DA LITERATURA ...................................................................................................... 12 2.1 SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL E A CONSTRUÇÃO DE SUA POLÍTICA: UMA VISÃO HISTÓRICA .......... 12 2.1.1 Evolução do Conceito de Segurança Alimentar e Nutricional ....................................... 12 2.1.2 Evolução da Política de Segurança Alimentar e Nutricional ......................................... 18 2.1.2.1 2.1.2.2 2.1.2.3 2.1.2.4. Até meados dos anos 1980 ............................................................................................... 18 Ainda Século XX................................................................................................................. 20 O Fome Zero e o SISAN ..................................................................................................... 23 Estrutura atual do SISAN ................................................................................................... 26. 2.1.3 À guisa de conclusão ..................................................................................................... 29 2.2 BASES CONCEITUAIS E EMPÍRICAS ................................................................................................... 29 2.2.1 Conceito de Segurança Alimentar e Nutricional ........................................................... 29 2.2.2 A situação nutricional no Brasil..................................................................................... 31 2.3 BASES TEÓRICAS .......................................................................................................................... 40 2.3.1 A teoria Institucional ..................................................................................................... 43 2.3.1.1 2.3.1.2 2.3.1.3. 2.4. FATORES DETERMINANTES DA INSEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL .............................................. 50 2.4.1.1 2.4.1.2 2.4.1.3. 3. GERAL ....................................................................................................................................... 70 ESPECÍFICOS ............................................................................................................................... 70. METODOLOGIA ..................................................................................................................... 71 4.1 4.2 4.3. 5. Pobreza e Má distribuição de renda ................................................................................. 52 Escolaridade e Mercado de Trabalho ................................................................................ 56 A Oferta de Alimentos....................................................................................................... 58. OBJETIVOS............................................................................................................................. 70 3.1 3.2. 4. A visão neo-institucionalista francesa ............................................................................... 44 A visão neo-institucionalista anglo-saxônica..................................................................... 45 A neo-economia institucional - NEI ................................................................................... 48. ANÁLISE DO ARRANJO INSTITUCIONAL DA PSAN ................................................................................ 71 ALOCAÇÃO DE RECURSOS AOS PROGRAMAS E ÀS AÇÕES DE SAN .......................................................... 71 LEGISLAÇÃO................................................................................................................................ 76. RESULTADOS ......................................................................................................................... 77 5.1 O CARÁTER INSTITUCIONAL DA PSAN .............................................................................................. 77 5.1.1 O arranjo institucional do CONSEA ............................................................................... 79 5.1.2 O arranjo institucional da Conferência Nacional de SAN ............................................ 101 5.1.3 O arranjo institucional da Câmara Interministerial .................................................... 106 5.1.4 Organograma do SISAN .............................................................................................. 107 5.2 ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA A PSAN......................................................................................... 108 5.2.1 Identificação das ações de SAN que receberam recursos da União entre 2004 e 2008 108 5.2.2 Montante Global de Recursos Alocados anualmente em ações de SAN ..................... 108 5.2.3 Alocação de recursos para cada um dos principais programa que contêm ações de SAN 110 5.2.4 Órgãos Executores da PSAN ........................................................................................ 113 5.3 LEGISLAÇÃO DOS PRINCIPAIS PROGRAMAS IDENTIFICADOS ................................................................. 115 5.3.1 Transferência de Renda com condicionalidades ......................................................... 115 5.3.2 Brasil Escolarizado ...................................................................................................... 118 5.3.3 Vigilância, Prevenção e Controle de Doenças e Agravos ............................................ 122 5.3.4 Desenvolvimento Sustentável na Reforma Agrária..................................................... 124 5.3.5 Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários .................... 129 5.3.6 Agricultura Familiar – PRONAF ................................................................................... 130. 7.

(11) 5.3.7 5.3.8. Abastecimento Agroalimentar .................................................................................... 134 Acesso à Alimentação ................................................................................................. 136. 5.3.8.1 PAA – Programa de Aquisição de alimentos ................................................................... 138 5.3.8.2 Ações voltadas para a oferta de alimentos (Banco de Alimentos, Restaurante Popular, Cozinha Comunitária) ou água (cisternas) ........................................................................................... 141 5.3.8.3 Ações voltadas para o auto-consumo (agricultura urbana/horta comunitária).............. 142 5.3.8.4 CONSAD’s – Consórcios de SAN e Desenvolvimento Local ............................................. 143. 5.3.9 5.3.10 5.3.11. Saneamento Ambiental Urbano.................................................................................. 144 Desenvolvimento da Agricultura Irrigada .............................................................. 146 Assentamentos Sustentáveis para Trabalhadores Rurais ...................................... 146. 6. DISCUSSÕES E CONCLUSÃO ................................................................................................. 148. 7. REFERÊNCIAS ....................................................................................................................... 155. ANEXOS ........................................................................................................................................ 163 ANEXO 1 - LISTA DE AÇÕES IDENTIFICADAS NO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA COMO SENDO DE SAN .................. 163 ANEXO 2 – LISTA DE CÓDIGOS DE AÇÕES QUE FORAM SUBSTITUÍDOS ........................................................... 178 ANEXO 3 - LISTA DE PROGRAMAS QUE CONTÉM AÇÕES VOLTADAS PARA A SAN E QUE RECEBERAM RECURSOS DA UNIÃO ENTRE 2004 E 2008. ................................................................................................................ 180 ANEXO 4 – HISTÓRICO DO MDS .......................................................................................................... 184 ANEXO 5 – COEFICIENTE DE GINI LATIFUNDIÁRIO - CONCENTRAÇÃO DE TERRAS NO BRASIL. ............................ 186 ANEXO 6 – DISTRIBUIÇÃO DAS PROPRIEDADES RURAIS EM FUNÇÃO DO TAMANHO DO IMÓVEL.......................... 187 ANEXO 7 – AÇÕES VOLTADAS PARA A PRODUÇÃO CAFEEIRA, QUE NÃO FORAM CONSIDERADAS DE SAN E ORÇAMENTO ANUAL . .......................................................................................................................... 188 ANEXO 08 – AÇÕES PRIORITÁRIAS DO CONSEA PARA O ORÇAMENTO DE 2007 ........................................... 189 ANEXO 09 – ACOMPANHAMENTO DAS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA .......................... 194 ANEXO 10 – FUNÇÕES E SUBFUNÇÕES PROGRAMÁTICAS ........................................................................... 197 ANEXO 11 – DETALHAMENTO DOS RECURSOS ALOCADOS PELA UNIÃO EM SAN ENTRE 2004 E 2008 ................ 199. 8.

(12) 1 Introdução O presente projeto analisa a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PSAN) visando avaliar as condições de sua efetividade, ou seja, de atingir o seu principal objetivo que é garantir o Direito Humano à Alimentação Adequada, DHAA. A política pública pode ser definida como um conjunto de ações e omissões que manifestam uma modalidade de intervenção do Estado em relação a uma questão que chama a atenção, o interesse e a mobilização de outros atores da sociedade civil. Desta intervenção, pode-se inferir uma determinada direção, uma determinada orientação normativa, que, presumivelmente, afetará o futuro curso do processo social desenvolvido, até então, em torno do tema. (OSZALAK, et al., 1976 p. 21). Está em curso um processo de legitimação e de exigibilidade deste direito, no Brasil. A própria constituição federal e a Lei Orgânica de SAN (LOSAN), sancionada em 20061, integram um conjunto de regras de ordenamento jurídico do país que, em tese, garantiria uma alimentação saudável e adequada a todos os brasileiros, em consonância com as Diretrizes Voluntárias da FAO e com os tratados internacionais de direitos humanos, aos quais o Brasil é signatário. A LOSAN criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional no país (SISAN). Para o SISAN, o conceito de segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis (BRASIL, 2006). Neste contexto, a PSAN no Brasil está se conformando de maneira ampla e institucionalizada, sobretudo a partir do ano de 2003, com a implantação do Fome Zero e sua diversidade de programas, ações e atividades inseridos em diversos órgãos públicos.. 1. Lei Federal 11346, de 15 de setembro de 2006.. 9.

(13) Para a LOSAN, a SAN abrange: a) a ampliação das condições de acesso aos alimentos por meio da produção2, do processamento, da industrialização, da comercialização3, do abastecimento e da distribuição dos alimentos4, da geração de emprego e da redistribuição da renda; b) a conservação da biodiversidade e a utilização sustentável dos recursos; c) a promoção da saúde, da nutrição e da alimentação da população5; d) a garantia da qualidade6 dos alimentos; e) a redução do desperdício; f) o estímulo a práticas alimentares e estilos de vida saudáveis que respeitem a diversidade étnica e racial e cultural da população; g) a produção de conhecimento e o acesso à informação; e h) a implementação de políticas públicas e estratégias sustentáveis e participativas de produção, comercialização e consumo de alimentos, respeitando-se as múltiplas características culturais do País (BRASIL, 2006). São princípios do Sistema de SAN: a universalidade e eqüidade no acesso à alimentação adequada, sem qualquer espécie de discriminação; a preservação da autonomia e respeito à dignidade das pessoas; a participação social na formulação, execução, acompanhamento, monitoramento e controle das políticas e dos planos de segurança alimentar e nutricional em todas as esferas de governo; e transparência dos programas, das ações e dos recursos públicos e privados e dos critérios para sua concessão (BRASIL, 2006). O problema que se coloca é que, embora o sistema e a política de SAN definam claramente seus objetivos, parece haver dificuldades de percepção sobre quais são as medidas implementadas de SAN e a eficácia delas, em virtude de algumas características intrínsecas à política, como sua transversalidade temática e a possível sobreposição de diversas ações, complementares ou não entre si. A primeira questão ao se estudar a PSAN se relaciona aos problemas que ela deve enfrentar. No Brasil, há um quadro de insegurança alimentar e nutricional (INSAN) que atinge a um grande contingente da população 2. Em especial da agricultura tradicional e familiar. Incluindo-se os acordos internacionais. 4 Considerando-se também a água. 5 Inclusive grupos populacionais específicos e populações em situação de vulnerabilidade social. 6 Biológica, sanitária, nutricional e tecnológica. 3. 10.

(14) brasileira. Não somente reconhecer os fatores determinantes dessa situação é fundamental, como também analisar as prioridades estabelecidas pela PSAN, e assim identificar a capacidade potencial, da mesma, de enfrentamento dos velhos e novos desafios colocados pela INSAN no país. Uma segunda questão se refere à Política de SAN em si. Considerase importante avaliar não apenas se as ações que a integram são consistentes, ou seja, se elas são coerentes com os objetivos e prioridades propostos pela política, mas também se os conflitos de interesses, dada a transversalidade inerente a ela, não são obstáculos a sua efetividade. Dada as relações e articulações entre os diversos atores e executores das ações, cabe tentar responder até que ponto o conjunto de ações existentes voltadas para os mais diversos aspectos da pobreza, da fome e dos problemas nutricionais, compõem uma política adequada para a garantia de uma Segurança Alimentar e Nutricional à população. A terceira questão se refere às condições econômicas para condução da PSAN, ou seja, qual a magnitude dos recursos públicos efetivamente destinados para implementação das ações de SAN e se essa alocação respeita as prioridades definidas. Em resumo, a política de SAN está em sintonia com os desafios a serem superados? Este trabalho está estruturado em seis capítulos, além desta introdução que compõe o capítulo 1. O capítulo 2 remete a uma revisão da literatura, onde serão abordados a evolução história do conceito de SAN e da Política de SAN, o debate sobre a as questões relacionadas à SAN no Brasil; a situação nutricional no país e os fatores determinantes da INSAN; e as bases teóricas da análise a ser empreendida. Nos dois capítulos seguintes são apresentados os objetivos do estudo e são descritos os procedimentos metodológicos. O capítulo 5 é destinado à apresentação e discussão dos resultados, que consistem na análise do arranjo institucional da PSAN e de seus atores, dos conflitos inerentes a uma política transversal, da alocação de recursos federais e dos programas e ações segundo os ministérios que os administram. Finaliza o estudo o capítulo com as principais conclusões.. 11.

(15) 2 Revisão da Literatura 2.1 Segurança Alimentar e Nutricional e a Construção de sua Política: uma visão histórica 2.1.1 Evolução do Conceito de Segurança Alimentar e Nutricional O tema “Segurança Alimentar e Nutricional” (SAN) é muito vasto e envolve aspectos tanto do lado da oferta de alimentos7 quanto do lado da demanda de alimentos. Ele pode ser analisado tanto do ponto de vista micro, como macroeconômico. Flávio Valente menciona que “a origem do conceito de Segurança Alimentar pode ser associada, na Europa do início do século XX, ao conceito de segurança nacional e à capacidade de cada país produzir sua própria alimentação de forma a não ficar vulnerável a possíveis cercos, embargos ou boicotes de motivação política ou militar” (VALENTE, 2002 p. 42). Na esfera internacional, o conceito de SAN começa a tomar contorno, segundo Lehman8 (apud Valente, 2002), em decorrência da criação da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação (FAO)9, bem como de outros organismos financeiros internacionais (VALENTE, 2002). No período que se seguiu após a segunda guerra mundial, houve um compromisso internacional em torno de objetivos e práticas a serem seguidos pelas nações, com o intuito de evitar que novo conflito mundial ocorresse nos moldes e nas dimensões das duas grandes guerras do século XX. Este compromisso foi formalizado em torno da criação da ONU10. No discurso brotava a crença “aos direitos fundamentais do Homem, à dignidade e ao 7. Incluindo produção, desenvolvimento sustentável, abastecimento, comercialização. LEHMAN, K. Once a generation: the search for universal food security. Nov. 1996 (comunicação pessoal) apud Flávio Valente (VALENTE, 2002). 9 O Brasil somente reconheceu a constituição da FAO cerca de 20 anos depois, por meio do decreto legislativo n º 21, de 1964 (SENADO FEDERAL, 1964). 10 Em 1945, representantes de 50 países reuniram-se na cidade de São Francisco, nos Estados Unidos, para realização da Conferência das Nações Unidas sobre Organização Internacional para elaborar a Carta das Nações Unidas. Os delegados deliberaram sobre as propostas elaboradas pelos representantes da China, União Soviética, Reino Unido e os Estados Unidos em Dumbarton Oaks, Estados Unidos, nos meses de agosto e outubro de 1944. A Carta foi assinada em 26 de Junho de 1945 pelos representantes dos 50 países, sendo a lista de países membros original completada pela inclusão da Polônia, que a assinou mais tarde. 8. 12.

(16) valor da pessoa humana, à igualdade de direitos dos homens e das mulheres e das nações grandes e pequenas”11. 12. (UNITED NATIONS, 2005) e no. estabelecimento de condições para garantir a justiça e o respeito aos tratados internacionais e outros acordos. Aflorava a idéia de promoção do progresso social e de melhores padrões de vida com ampliação da liberdade, sendo necessária para isto a adoção de práticas de tolerância e a solução de conflitos por meio de armas só no caso de “interesse comum” (UNITED NATIONS, 2005). Segundo Lehman (1996, apud VALENTE 2002)13, em 1953, na VII Sessão da Conferência da FAO, a fome dos países foi associada à baixa produção de alimentos de modo que os excedentes alimentares eram considerados componentes de segurança alimentar (VALENTE, 2002). Apesar do foco na produção de alimentos, a importância da questão em termos de direitos inerentes aos seres humanos estava presente. Nesse contexto, foram instituídas iniciativas de promoção de assistência alimentar, que eram feitas em especial, a partir dos excedentes de produção dos países ricos. Paralelamente, a pesquisa desenvolveu-se produzindo o que foi chamado de Revolução Verde14. O grande aumento da produtividade alcançado com as novas variedades e insumos modernos (VALENTE et al, 2007) levou à transformação de países importadores de grãos em exportadores, mas também revelou que o aumento da produção de alimentos e a auto-suficiência embora importante, não bastava para eliminar a fome em um país. Além da questão da fome, problema premente e de curto prazo, aspectos de longo prazo começaram a ser percebidos.A despeito dos fortes ganhos de produtividade, obtidos pelas novas técnicas, ao final da década 11. Tradução livre a partir de original em inglês. As Nações Unidas começaram a existir oficialmente em 24 de Outubro de 1945, quando a Carta foi ratificada pela China, França, União Soviética, Reino Unido, os Estados Unidos e pela maioria dos outros signatários. Dia das Nações Unidas é comemorado em 24 de Outubro de cada ano (UNITED NATIONS, 2005). 13 LEHMAN, K. Once a generation: the search for universal food security. Nov. 1996 (comunicação pessoal). A citação originalmente foi feita no livro de Flávio Valente (VALENTE, 2002). 14 A revolução verde consistiu no desenvolvimento de variedades de cereais (inicialmente trigo e milho, depois também arroz) de alta produtividade, desenvolvidas em um programa internacional conduzido no México e posteriormente, em meados da década de 1960, no Paquistão, Índia, Filipinas e China, resultando em considerável aumento da produção de cereais. Alguns críticos questionam a sustentabilidade de uma tecnologia baseada em monoculturas, altamente dependente de fertilizantes e pesticidas, insumos de alto custo e com potencial de poluição ambiental (VAN RAIJ, 1998). O aumento da produção permitiu a países anteriormente importadores passarem a exportadores de determinados grãos. 12. 13.

(17) de 1980, os danos de tal processo, para o meio ambiente, já se mostravam patentes, particularmente para os países em desenvolvimento, com a destruição do equilíbrio dos agroecossistemas a ponto de colocar em risco a perenidade dos recursos naturais. Retornando ao foco do Direito Humano à Alimentação, de acordo com as Nações Unidas, a sua base é tanto a Declaração Universal dos Direitos Humanos como o Pacto Internacional Relativo aos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais - PIDESC. Este Pacto foi aberto a adesões em 1966, porém passou a vigorar somente em 3 de janeiro de 1976, quando atingiu um número significativo de signatários. No Brasil, os direitos explicitados no PIDESC entraram no ordenamento jurídico quinze anos depois15. De acordo com o PIDESC, cada Estado membro deveria se esforçar para agir, notadamente, por meio de planos econômicos e técnicos, utilizando o máximo de seus recursos disponíveis, bem como medidas legislativas, para assegurar progressivamente o pleno exercício dos direitos reconhecidos no Pacto: direitos iguais e inalienáveis inerentes à condição humana, que constituem o fundamento da liberdade de crença e de estar livre da miséria, de gozar direitos econômicos, sociais, culturais, políticos e civis, bem como do fundamento da justiça e da paz mundial. Segundo o artigo 11 deste pacto16: 1 – Os Estados membros que aderem ao presente pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida suficiente para ela e sua família, incluindo alimentação, vestuário e abrigo suficientes, bem como uma melhoria contínua de sua condição de vida. Os Estados membros tomarão medidas para assegurar a realização deste direito e reconhecem a importância essencial de uma cooperação internacional de forma livre e consensual para este efeito. 2 – Os Estados membros, pelo presente pacto, que reconhecem o direito fundamental de toda pessoa de estar livre da fome, adotarão, individualmente e por meio de cooperação internacional, as medidas necessárias, incluindo programas concretos: a) para melhorar os métodos de produção, de conservação e de distribuição de porções alimentares pela plena utilização dos conhecimentos técnicos e científicos, para a difusão de princípios de educação nutricional e para o desenvolvimento ou a reforma de regimes agrários, de modo a assegurar ao máximo a valorização e a utilização dos recursos naturais; b) para assegurar uma distribuição eqüitativa dos recursos alimentares mundiais com relação às necessidades, tendo em conta os problemas que se colocam tanto. 15. Pela aprovação do decreto legislativo nº 226, 12 de dezembro de 1991, do Congresso Nacional (SENADO FEDERAL, 1991). 16 Tradução livre, a partir de texto original em francês.. 14.

(18) aos países importadores quanto aos países exportadores de alimentos. (Haute-Comissariat pour le Droit de l'Homme, 1966). A partir da crise de escassez de 1972-74 e com a repercussão da Conferência Mundial de Alimentação de 1974 o conceito de Segurança Alimentar passa a ser difundido internacionalmente, porém afastando-se do foco original das Nações Unidas (fundado nos Direitos Humanos) e aproximando-se daquilo que Valente chama de uma visão neomalthusiana, com “ênfase na comida, não no ser humano” (VALENTE, 2002 p. 41). Com a superação econômica desta crise, sem porém que os problemas da fome e da desnutrição fossem solucionados no mundo, o foco da Segurança Alimentar, a partir dos anos 1980, se volta para a questão do acesso (demanda e distribuição) colocando em segundo plano a da oferta de alimentos (VALENTE, 2002). A componente “nutricional” no conceito de Segurança Alimentar ganhou força no final dos anos 1980 (IPEA, SEDH, MRE, 2002). A partir desta nova abordagem, em 1992, a FAO consolida outros componentes no conceito de segurança alimentar, relativos à qualidade dos alimentos: qualidade nutricional, biológica, sanitária e cultural. Tais componentes foram consolidados na I Conferência Internacional de Nutrição, promovida, em parceria, pela FAO e pela OMS (VALENTE, 2002). Ao longo do processo preparatório para a Cúpula Mundial de Alimentação de 1996, foram emanadas contribuições do Comitê Nacional17 e da I Conferência Nacional de Segurança Alimentar realizada em 1994, em Brasília (DF), que constituíram a base do relatório sobre a situação da Segu-. 17. O Comitê Nacional, responsável pela preparação do governo brasileiro para a Cúpula Mundial da Alimentação, criado por Decreto Presidencial em 26 de abril de 1996, foi composto dos seguintes membros: Presidência: Ministério das Relações Exteriores; Secretaria-Executiva: Divisão de Temas Sociais do Ministério das Relações Exteriores; Ministério da Agricultura e do Abastecimento; Ministério da Educação e do Desporto; Ministério do Trabalho; Ministério da Saúde; Ministério do Planejamento e Orçamento; Assessoria Especial da Presidência da República; Conselho do Programa Comunidade Solidária; Programa Comunidade Solidária; CONAB; INCRA; INAN; IPEA; UFRRJ; Câmara de Segurança em Alimentação da Unicamp; CNI; CNA; Associação Brasileira de Agro-Business; Associação Rural Brasileira; Associação Brasileira de Supermercados; Associação Brasileira das Indústrias de Alimentação; Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura; Instituto Brasileiro de Defesa ao Consumidor; Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais; Fórum Nacional da Ação da Cidadania. O Professor Renato S. J. Maluf, hoje presidente do Consea, elaborou o documento de base, a partir do qual se chegou à versão final do Relatório Nacional Brasileiro (COMITÊ NACIONAL PARA A CÚPULA MUNDIAL DE ALIMENTAÇÃO, 1996).. 15.

(19) rança Alimentar e da Fome no Brasil (COMITÊ NACIONAL PARA A CÚPULA MUNDIAL DE ALIMENTAÇÃO, 1996). Tal documento foi entregue em 1996 pelo governo brasileiro, à Cúpula Mundial de Alimentação, em Roma, na Itália, por uma comissão tripartite (formada pela sociedade civil, governo e iniciativa privada). Nele Segurança Alimentar e Nutricional foi conceituada, como segue: Segurança Alimentar e Nutricional consiste em garantir a todos condições de acesso a alimentos básicos seguros e de qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, com base em práticas alimentares saudáveis, contribuindo assim para uma existência digna em um contexto de desenvolvimento integral da pessoa humana. (COMITÊ NACIONAL PARA A CÚPULA MUNDIAL DE ALIMENTAÇÃO, 1996). Em 1996, ocorreu a Cúpula Mundial de Alimentação, momento em que Chefes de Estado e de Governo reafirmaram o direito dos homens de terem acesso a alimentos seguros e nutritivos. O compromisso número um desta cúpula foi garantir um ambiente político, social e econômico favorável à criação das melhores condições possíveis para a erradicação da pobreza e uma paz durável, com base na plena e igual participação de mulheres e homens, que é o meio mais propício à consecução da meta de garantir uma segurança alimentar sustentável para todos” (FAO, 1996).. O debate sobre as violações ao DHAA tem suscitado algumas questões, notadamente no que diz respeito à exigibilidade do direito. Sem mecanismos para se exigir o cumprimento do direito, é como se ele não existisse. Assim, a discussão sobre o tema tem tomado corpo por meio de debates e publicações tanto em nível nacional como no exterior. No âmbito internacional, em setembro de 1997, foi redigido o Código Internacional de Conduta sobre o Direito à Alimentação Adequada, sob a coordenação de três organizações internacionais da sociedade civil: Food First Information and Action Network, Word Alliance for Nutrition and Human Rights e Institute Jacques Maritain International (VALENTE, 2002). Este código não tem exatamente um valor legal, mas a iniciativa sinaliza para um movimento mais amplo de defesa do DHAA em nível mundial.. 16.

(20) Ampliando o debate (e a disputa) sobre o que se entende por Segurança Alimentar e Nutricional, um novo conceito surge nos anos 1990: a noção de Soberania Alimentar. Conforme Menezes, esta aparece como uma “resposta dos movimentos sociais à perda da capacidade dos países elaborarem e promoverem políticas públicas eficazes de Segurança Alimentar e Nutricional para seus povos, no contexto da globalização econômica” (apud VALENTE, 2002 p. 116). O conceito de Soberania Alimentar surgiu em 1996, no Fórum Nacional de Soberania Alimentar, no México, como uma contraposição aos efeitos do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) sobre a agricultura daquele país. Segundo a Via Campesina18, Soberania Alimentar é “o direito de cada nação manter o desenvolvimento de sua própria capacidade para produzir os alimentos básicos dos povos, respeitando a diversidade produtiva e cultural” (apud VALENTE, 2002 p. 116). Em 2001, ocorreu o Fórum Mundial sobre Soberania Alimentar, na cidade de Havana, em Cuba, com o objetivo de analisar a perda de soberania sobre os recursos alimentares dos países do terceiro mundo (SILVA, et al., 2001). Para as organizações camponesas filiadas à Via Campesina o livre comércio levaria a danos e aumento das desigualdades, posto que é “um sistema tão antidemocrático e controlado por corporações” (HOFF, 2008). Para este movimento social internacional, não se pode dar acesso ilimitado à circulação de capitais e ao trabalho pouco remunerado, matériasprimas e recursos naturais, incluindo a terra e água. Por isto o NAFTA é considerado por eles como um “Cavalo de Tróia”, com promessas de prosperidade, mas que concentra terras, gera desemprego, aumenta pobreza, força a migração, degrada o ambiente e produz insatisfações sociais (VIA CAMPESINA, 2008). É importante perceber, que a soberania alimentar constitui bandeira de movimentos sociais ligados à reforma agrária, ao se rebelarem contra a lógica do capital que se impõe à produção agropecuária dos países em desenvolvimento, determinando o que e como produzir, não para quem tem fome, mas para quem tem dinheiro. O conceito de Segurança Alimentar e. 18. Organização Internacional de pequenos produtores rurais.. 17.

(21) Nutricional, por sua vez é conceito técnico, sobre o qual é possível estruturar uma política nacional, como parece estar ocorrendo no Brasil: a construção de uma política de Estado e não apenas de um governo, abrigando em seus meandros a soberania alimentar, seja inserida no SISAN (MOREIRA, 2008), seja no Programa Territórios da Cidadania, lançado pelo Governo Federal, sob o MDA em 2008 (CONSEA, 2008).. 2.1.2 Evolução da Política de Segurança Alimentar e Nutricional. 2.1.2.1 Até meados dos anos 1980 O Brasil tem longa experiência na implementação de programas sociais voltados para a questão alimentar e nutricional19, todavia a descontinuidade e desarticulação entre os diversos programas descaracterizam esta experiência como uma política pública coerente e sistemática. Uma das primeiras iniciativas foi o SAPS – Serviço de Abastecimento da Previdência Social (1955), que entre as suas ações distribuía alimentos básicos aos inscritos na Previdência Social. Segundo Escoda (1983), esse órgão foi transformado na COBAL – Companhia Brasileira de Alimentos em 1962. Segundo o FNDE (2009), o programa de merenda escolar, o mais antigo programa de alimentação existente no país, começou a ser construído na década de 1940, quando o Instituto de Nutrição defendia a distribuição de alimentação escolar, em nível federal, sem entretanto resultados práticos, pela falta de recursos. Na década seguinte, surgiu o Conjuntura Alimentar e o Problema da Nutrição no Brasil, dentro do qual estruturou-se a merenda escolar com abrangência nacional, como programa público, alem de outras ações na área de alimentação e nutrição. Desse conjunto de ações, apenas a merenda escolar sobreviveu, sendo financiada pelo Fundo Internacional de Socorro à Infância (hoje UNICEF). A maior parte desse financiamento se deu em espécie, na forma de leite em pó produzido em excesso pela economia americana. Foi em março de 1955, que o programa adquiriu novo status, por. 19. Alimentação Escolar, Programa de Alimentação do Trabalhador, PROAPE, PRONAM, entre outros.. 18.

(22) meio de Decreto que deu ao Ministério de Educação a incumbência de gerir a Campanha de Merenda Escolar, ainda com apoios internacionais. Em meio a uma crise mundial de subnutrição, foi criado o Instituto Nacional de alimentação e Nutrição (INAN) no Brasil (1972), com a incumbência de elaborar uma Política Nacional capaz de combater os problemas nutricionais do país. Um conjunto de 10 programas foi elaborado buscando atender as necessidades dos diversos segmentos vulneráveis da população, crianças e gestantes, área rurais, trabalhadores etc. Foi o I PRONAN – Programa Nacional de Alimentação e Nutrição, com metas para o período de 1976 a 1979, que envolvia 4 grandes eixos, com um caráter multisetorial e integrado: Suplementação alimentar a gestantes, nutrizes e crianças, em caráter transitório; apoio ao pequeno produtor de áreas de baixa renda, programas de fortificação, e incentivo à alimentação do trabalhador. As ações voltadas para a produção, fossem às dirigidas aos pequenos produtores ou aos trabalhadores urbanos, possibilitariam o aumento da produção, que seria utilizada na suplementação alimentar. Autores como Escoda (1983) já se perguntavam se as ações implementadas pelo PRONAN, que tinha a pretensão de dar uma resposta à problemática da nutrição, proporcional à dimensão do problema social nela envolvido, seriam capazes de efetivamente transformar as estruturas e romper com o ciclo viciosa da pobreza e da desnutrição. O II PRONAN (1976) foi redigido mas não chegou a ser implantado, muito embora na história da política nacional de alimentação e nutrição a merenda escolar, hoje o PNAE, o PAT – Programa de Alimentação do Trabalhador mantiveram-se firmes até o advento do Fome Zero, incorporandose a ele sob a perspectiva de uma política nacional intersetorial, descentralizada e integrada. O INAN foi extinto em 1997 e em 1999 foi aprovada a PNAN – Política nacional de Alimentação e Nutrição, integrando a Política Nacional de Saúde (PNS), do Ministério da Saúde. Em meados da década de 1980, o Ministério da Agricultura, por sua vez, havia proposto uma “Política Nacional de Segurança Alimentar”, com ênfase na auto-suficiência na produção de alimentos, bem como a criação de um Conselho Nacional de Segurança Alimentar. Em 1986, houve a insta-. 19.

(23) lação da I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, convocada pelo INAN20, porém com poucos resultados práticos (IPEA, SEDH, MRE, 2002).. 2.1.2.2 Ainda Século XX A década seguinte foi essencial ao projeto Fome Zero. Lançado como prioridade do governo federal brasileiro, no início de 2003, na realidade ele teve início uma década antes, pois foi elaborado a partir de uma proposta de política de segurança alimentar e nutricional realizada pelo Instituto da Cidadania ao longo dos anos 1990. Com a retomada plena da democracia no início dos anos 1990, Fernando Collor de Mello foi eleito presidente da república pelo sistema de votação direta, após cerca de três décadas sem a participação popular. O candidato que saiu derrotado nesta eleição organizou em 1991 o chamado “governo paralelo”. Este integrou um conjunto de forças, “ansiosas”21 por participação, surgindo o Movimento Pela Ética na Política, que lançou a campanha Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e Pela Vida, encabeçado pelo sociólogo Betinho22 (IPEA, SEDH, MRE, 2002). Este movimento teve um papel importante no impeachment do presidente Collor, que foi substituído pelo vice-presidente Itamar Franco. Se o “governo paralelo” atuava em oposição política ao Collor, o mesmo não ocorreu de imediato com seu sucessor23. A proposta de uma Política de Segurança Alimentar elaborada pelo “governo paralelo” foi acolhida pelo presidente Itamar Franco por meio de três decisões importantes tomadas, em 1993, pelo governo federal: a elaboração do “Mapa da fome” (IPEA, 1993), que mensurou o número de pessoas sem renda para adquirir alimentos no Brasil, a apresentação de um Plano de Combate à Fome e à Miséria e a criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar – CON20. Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição. Ansiosas no sentido da participação democrática, após anos de repressão política do regime militar. 22 Herbert José de Souza, o Betinho, foi sociólogo, atuante na vida pública desde os tempos de liderança na Juventude Católica, exilou-se no Chile durante o regime militar e, depois do golpe chileno por Pinochet, fugiu para o Panamá, Canadá e México. Foi consultor da FAO sobre projetos e migrações na América Latina, e professor universitário de pós-graduação no México. Foi um árduo defensor da Anistia no Brasil e em 1981 fundou o IBASE – Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas. Em 1983 participou efetivamente da articulação da campanha pela Reforma Agrária. Em 1992 assumiu a liderança pelo Movimento Pela Ética na Política e em 1993 encabeçou a campanha da luta Contra a Fome, a Miséria e pela Vida. 23 Itamar Franco, vice-presidente que assumiu a presidência após o impeachment. 21. 20.

(24) SEA, integrado por oito ministros e vinte e um conselheiros da sociedade civil. A conjuntura política no início dos anos 1990 acabou sendo utilizada pelos movimentos sociais para avançar na proposição de políticas públicas. A fragilidade do governo Itamar Franco era evidente dado que, após anos de ditadura militar, o primeiro presidente civil eleito diretamente pelo povo brasileiro foi impedido de continuar exercendo a função na metade do mandato e o vice-presidente, eleito pela mesma chapa, assumia o cargo necessitando de forte apoio popular. Neste cenário ocorreu, em 1994, a I Conferência Nacional de Segurança Alimentar24 onde foram discutidas questões relativas à construção de uma política nacional de SAN e onde foram traçadas prioridades, como a redução do custo dos alimentos no orçamento familiar, a garantia de saúde e alimentação para segmentos específicos da população e a garantia da qualidade25 dos alimentos. A partir desta Conferência foi construído o conceito brasileiro de Segurança Alimentar, que foi logo em seguida adotado pela FAO, conforme já mencionado, durante a Cúpula Mundial da Alimentação, em Roma, no ano de 1996. Em 1994 ocorreram novas eleições estaduais (que elegeram governadores e deputados estaduais e distritais) e federais (senadores, deputados federais e presidente). Nestas eleições Fernando Henrique Cardoso (FHC) foi eleito assumindo a presidência da República no início de 1995. Em seu governo extinguiu-se o CONSEA e criou-se o Conselho do programa Comunidade Solidária, presidido pela primeira-dama, a antropóloga Ruth Cardoso. FHC reelegeu-se presidente em 1998, e quatro anos depois, com nova eleição nacional, Luiz Inácio Lula da Silva foi eleito para a presidência da república, tendo sua posse ocorrida no início de 2003. Apesar de FHC ter extinguido o CONSEA, alguns avanços importantes para a implementação de uma PSAN foram iniciados em seu governo, dentre eles a implementação do PRONAF (Programa Nacional de Apoio à Agricultura Familiar), em 1996, e a aprovação da Política Nacional de Ali-. 24. Esta conferência mobilizou cerca de dois a três mil delegados em todo o Brasil (IPEA, SEDH, MRE, 2002) e (VALENTE, 2002). 25 Biológica, sanitária, nutricional e tecnológica.. 21.

(25) mentação e Nutrição (PNAN), por meio da Portaria no 710 do Ministério da Saúde, em 1999. O PRONAF foi implementado com o intuito de direcionar recursos para os agricultores familiares, principalmente os de “maior dificuldade de integração econômica”, em três modalidades: (1) crédito; (2) infraestrutura / serviços municipais e (3) capacitação (SILVA, et al., 2007). A PNAN constituiu-se como um “compromisso do Ministério da Saúde com os males relacionados à escassez alimentar e à pobreza, sobretudo a desnutrição infantil e materna, bem assim com o complexo quadro dos excessos já configurado no Brasil pelas altas taxas de prevalência de sobrepeso e obesidade, na população adulta” (BRASIL. Ministério da Saúde, 2003). A PNAN previa sua atuação a partir do engajamento de pessoas, instituições governamentais e não-governamentais que atuassem no campo da alimentação e nutrição, servindo como marco conceitual de ação governamental. A PNAN apresentou sete diretrizes programáticas: 1.. Estímulo a ações intersetoriais com vistas ao acesso universal aos alimentos.. 2.. Garantia da segurança e qualidade dos alimentos.. 3.. Monitoramento da situação alimentar e nutricional.. 4.. Promoção de práticas alimentares e estilos de vida saudáveis.. 5.. Prevenção e controle dos distúrbios e doenças nutricionais.. 6.. Promoção do desenvolvimento de linhas de investigação.. 7.. Desenvolvimento e capacitação de recursos humanos em saúde e nutrição. Alguns aspectos importantes diferenciam a PNAN da PSAN. Em comum, ambas envolvem a intersetorialidade, consistente com natureza transversal intrínseca à questão alimentar e nutricional. Porém, diferentemente da PNSAN, cujo eixo central é a garantia ao DHAA, e a participação social elemento básico na formulação da política e no acompanhamento social, que se traduz no seu fortalecimento institucional, a PNAN apresentava um enfoque mais qualitativo prevendo que,. 22.

(26) em observância aos princípios do SUS, os gestores, de forma articulada e dando cumprimento às suas atribuições comuns e específicas, atuarão no sentido de viabilizar o alcance do propósito desta Política Nacional de Alimentação e Nutrição, que é a garantia da qualidade dos alimentos colocados para consumo no País, a promoção de práticas alimentares saudáveis e a prevenção e o controle dos distúrbios nutricionais. (BRASIL. Ministério da Saúde, 2003 p. 17). 2.1.2.3 O Fome Zero e o SISAN O lançamento do Projeto Fome Zero como prioridade de governo, entre as primeiras medidas logo após a posse de Luiz Inácio Lula da Silva, com a reinstalação do CONSEA, pode ser interpretado, aparentemente, como uma contraposição à descontinuidade e desarticulação inerente à tradicional política alimentar. O Fome Zero configurou-se como uma política abrangente que procurava englobar os diversos aspectos relacionados à Segurança Alimentar e Nutricional - SAN26. Em discurso de posse do primeiro mandato, o eleito presidente da república república afirmou que ... O povo brasileiro, tanto em sua história mais antiga, quanto na mais recente, tem dado provas incontestáveis de sua grandeza e generosidade, provas de sua capacidade de mobilizar a energia nacional em grandes momentos cívicos; e eu desejo, antes de qualquer outra coisa, convocar o meu povo, justamente para um grande mutirão cívico, para um mutirão nacional contra a fome. ... Enquanto houver um irmão brasileiro ou uma irmã brasileira passando fome, teremos motivo de sobra para nos cobrirmos de vergonha. Por isso, defini entre as prioridades de meu Governo um programa de segurança alimentar que leva o nome de "Fome Zero". ... (TV CÂMARA, 2003).. O projeto Fome Zero, elaborado pelo Instituto da Cidadania ao longo dos anos 1990 para o combate à fome, partia de algumas premissas: “a fome não tem diminuído no mundo”; “a fome não é causada pelo aumento da população nem pela falta de alimentos no mundo”; “existe um mercado da fome no mundo”; “no Brasil, a pobreza e a fome não estão concentradas nas áreas rurais do Nordeste”; e “as forças de mercado não resolvem o problema da fome” (SILVA, et al., 2001 pp. 16-22).. 26. O Fome Zero foi apresentado pelo presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva no discurso de posse de seu primeiro mandato, em 1º de janeiro de 2003.. 23.