SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO . . . 13
2 PROGRAMAS DE MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA . . . 15
2.1 Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos – PMAT . . . 15
2.2 Programa Nacional de Apoio a Gestão Administrativa e Fiscal dos Mu-nicípios Brasileiros - PNAFM . . . 16
2.2.1 PNAFM – Fase I . . . 18
2.2.2 PNAFM – Fase II . . . 18
2.2.2.1 PNAFM Fase II - Etapa I . . . 18
2.2.2.2 PNAFM Fase II - Etapa II . . . 20
2.2.2.3 PNAFM Fase II - Etapa III . . . 21
2.2.3 PNAFM – Fase III . . . 21
3 PNAFM EM FORTALEZA . . . 22
4 METODOLOGIA . . . 24
5 RESULTADOS . . . 26
6 CONCLUSÃO . . . 31
REFERÊNCIAS . . . 33
APÊNDICE A - FONTES DE DADOS . . . 34
13 1 INTRODUÇÃO
A constituição Brasileira Aprovada em 22 de setembro de 1988 na Assembleia Nacional Constituinte e promulgada em 5 de outubro de 1988, definiu as atribuições das esferas municipais, estaduais e federais estabelecendo um pacto federativo pela união indissolúvel de seus estados e municípios.
O novo pacto federativo delimitou à área de atuação de seus entes federados e a área de abrangência de sua competência, cabendo cada ente da federação se estruturar para cumprir o seu papel institucional na prestação de serviços de forma direta ou delegada. Dentre os serviços prestados pela esfera municipal de forma direta, ou em regime de concessão estão, educação, saúde, transporte público, iluminação pública, ordenamento rodoviário urbano.
Para fazer frente a estas atribuições, as principais receitas tributárias municipais tam-bém foram estabelecidas na constituição, sendo elas os impostos incidentes sobre a propriedade predial e territorial urbana, transmissão “inter vivos” e serviços de qualquer natureza.
Entretanto, a realidade dos municípios da federação Brasileira demonstra que existe uma alta dependência dos municípios em relação às receitas transferidas e uma necessidade de novos investimentos e gastos públicos por estes entes em todas as áreas sócio-econômicas, como, por exemplo, saúde e saneamento, educação, urbanização entre outras.
A federação é composta por 5570 municípios. Destes, segundo a BRASIL, FEDE-RACÃO DA INDUSTRIA DO RIO DE JANEIRO (2019), 73,9% dos municípios possuem gerenciamento fiscal difícil ou crítica, o que representa 3.944 cidades nessa situação. Destes quase dois mil municípios não geram receitas para manutenção da máquina administrativa, o que demonstra uma forte dependência de repasses da União e Estados.
Com este cenário em vista foram criados programas para modernização da Gestão Pública visando a melhoria da eficiência do gasto, redução da dependência de repasses, e melhoria da autonomia municipal. Esses programas fornecem linhas de crédito destinados à esfera municipal para financiar investimentos, cursos, sistemas e outras ações de melhoria da gestão pública.
Conforme exposto por Wiemer (2010), Reis, Freire e Wilbert (2012), Pereira (2018) os principais programas de modernização tributária e fomento a gestão são o PNAFM e PMAT
O Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos - PMAT foi criado em 1997. Atualmente é uma linha de crédito do BNDES destinada a apoiar projetos de investimentos voltados à melhoria da eficiência, qualidade e trans-parência da gestão pública, visando a modernização da administração tributária e qualificação do gasto público nos municípios. O Programa Nacional de Apoio a Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFM) criado em 2001 firmado entre BID e União. O programa previa a captação de 1.1 bilhões de dólares, dividido em 3 fases, para modernização fiscal dos municípios e Ministério da Economia.
le-14 vantada antes da finalização da primeira fase do PNAFM, o PNAFM I. O autor verifica se há correlação entre custos transacionais e os componentes do programa. Seus resultados suge-rem que investimentos nos componentes de maior correlação geram uma maior eficiência do Programa.
Reis, Freire e Wilbert (2012) analisam os efeitos da implementação do programa no Município de Fortaleza. O estudo tem informações parciais apenas da primeira fase do PNAFM. De acordo com os resultados dos autores, não há evidências empíricas de impacto significante causado pelo programa no incremento da arrecadação própria que fizesse frente aos custos da captação do recurso.
O presente estudo analisa os efeitos das duas fases do PNAFM no município de Fortaleza. Dada a dificuldade de se definir municípios de controle para o uso de técnicas de avaliação econométrica de políticas, como diferença em diferença, ou controle sintético, optou-se pela análioptou-se da dinâmica e teste de quebra estrutural da arrecadação dos tributos alvo do programa: IPTU, ISS e ITBI, em conjunto com a arrecadação de uma capital com aspectos sócio-econômicos similares a de Fortaleza.
Além desta Introdução o presente trabalho apresenta mais cinco capítulos. No primeiro são apresentados os programas PMAT e PNAFM. O segundo apresenta as principais características do PNAFM em Fortaleza. Os dados e metodologia são apresentados no terceiro capítulo. O quarto capítulo apresenta os resultados. Por fim, no último capítulo são apresentadas as principais conclusões.
15 2 PROGRAMAS DE MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Conforme exposto por Wiemer (2010), Reis, Freire e Wilbert (2012), Pereira (2018) os principais programas de modernização tributaria municipal e fomento a melhoria da gestão são o PMAT criado em 1997 com financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e o PNAFM que utilizando uma linha de credito do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
2.1 Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos – PMAT
O Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT) atualmente é uma linha de crédito do BNDES destinada a apoiar projetos de investimentos voltados à melhoria da eficiência, qualidade e transparência da gestão pública, visando a modernização da administração tributária e qualificação do gasto público nos municípios.
O programa passou por mudanças ao longo dos anos flexibilizando a área de abran-gência e a forma captação dos recursos.
1997 Foi Criado o Programa de Modernização da Administração Tributária – BNDES PMAT
1999 Alteração da abrangência do programa com a incorporação dos Setores Sociais Básicos - Saúde, Educação e Assistência Social
2006 Conversão em linha de financiamento
2008 Flexibilização para adesão de municípios de menor porte com a criação do BNDES PMAT-Especial para Municípios de até 50 mil habitantes
2009 Aprovação de novos limites para o financiamento do programa BNDES PMAT A linha de crédito tem similaridade com o programa PNAFM por isso é abordado, compartilhando objetivos em comum como:
• Aproveitamento do potencial de arrecadação tributária • Redução da dependência em relação às transferências • Geração de recursos para os investimentos sociais • Capacitação gerencial, normativa e operacional
• Acesso às novas tecnologias de informação e comunicação • Integração de toda a infraestrutura administrativa municipal
Devido à similaridade de objetivos também se considerou os municípios que aderiram ao PMAT com o intuito de refinar a análise e isolar o resultado da adesão ao PNAFM.
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2.2 Programa Nacional de Apoio a Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros - PNAFM
O PNAFM foi criado a partir do contrato firmado pelo BID e União em 18 de maio de 2001, cujo pleito era a captação de 1.1 bilhões de dólares para melhoria da gestão, o valor foi dividido em 3 fases e dois programas o primeiro com o percentual de 2% do contrato o Programa de Modernização Integrada do Ministério da Fazenda – Operação de Crédito -PMIMF/OC visa a modernização do Ministério da Economia e o segundo com o percentual de 48% visa a melhoria da gestão dos Municípios denominado Programa Nacional de Apoio a Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros - PNAFM
A primeira fase do Programa contou com aporte de 300 milhões de dólares, a segunda fase com previsão de aporte de 450 milhões de dólares e para a terceira fase existe a previsão de novo aporte de 450 milhões de dólares, o programa sofreu algumas alterações na sua forma de gestão e execução.
A concepção original do programa PNAFM previa o investimento de igual valor como contrapartida do projeto na área de modernização, havia uma contrapartida financeira e uma do projeto, estas foram unificadas na segunda fase do programa com o intuito de simplificar o controle e diversificar a carteira de municípios.
Tabela 1 – PNAFM por fase e etapa PNAFM I US$300.000.000 PNAFM II US$450.000.000 PNAFM III US$450.000.000
Fase I - US$300.000.000 Fase I -US$150.000.000
Projeto I Projeto 1
Imprevistos Projeto 2
Fase II - US$150.000.000 Projeto 1
Fase III - US$150.000.000 Fonte: elaborado pelo autor
Conforme sítio web da COOP o objetivo geral do programa e os resultados esperados são:
Objetivo geral
Buscar a estabilidade macroeconômica por meio de um equilíbrio fiscal autossustentável, fundado em uma política pública transparente e eficiente na gestão da receita e gasto público municipal.
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Resultados esperados
Integrar a administração financeira
Aperfeiçoar o controle do cumprimento das obrigações tributárias; Habilitar as prefeituras para o melhor exercício das funções de educação tributária e consciência fiscal
Introduzir modelo de gestão com foco na sociedade;
Implantar métodos e instrumentos de planejamento e de elaboração do orçamento municipal; e
Instituir uma política abrangente e transparente de recursos humanos. (BRASIL, MINISTÉRIO DA FAZENDA (MF), 2001)
O processo de contratação do PNAFM passa por duas aprovações uma do Projeto Técnico pela UCP e outra de capacidade financeira analisada pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, que mede o nível de endividamento do município.
Figura 1 – Macro Processo de Contratação do PNAFM
Fonte: elaborado pelo autor
2.2.1 PNAFM – Fase I
Vigência de 18/05/2001 a 31/12/2012
A primeira fase do projeto previa o investimento pelos municípios em igual valor captado como contrapartida, esta era composta de uma contrapartida financeira e da demonstração de ações vinculadas ao projeto.
Os projetos foram classificados como Simplificados e Ampliados de acordo com a população dos municípios interessados em aderir ao programa.
Os Projetos Ampliados possuíam contrapartida financeira e era necessária a comprovação pelos municípios de ações de modernização vinculadas ao projeto no percentual correspondente a sua classificação, era destinado a municípios com mais de 50.000 habitantes.
Nos projetos simplificados a contrapartida financeira era menor, devendo os municípios demonstrarem ações de modernização vinculadas ao projeto em percentual
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variável, era destinado a municípios de até 50.000 habitantes.
Para municípios com população entre 50.000 e 150.000 habitantes facultou-se a implementação do projeto simplificado, conforme as necessidades específicas do município. Os valores máximos que cada município poderia contratar era baseado na faixa populacional do município conforme tabela presente no Anexo A, que também estipulava os percentuais de contrapartida do projeto.
Esta etapa apresentava as seguintes diretrizes a melhoria do atendimento ao cidadão, melhoria da arrecadação municipal, integração de sistemas tributários com aplicativos de georreferenciamento e sistemas orçamentário, financeiros, de contabilidade e planejamento, capacitação para servidores, consultoria especializadas e ajuste de quadro. O objetivo da Fase do Programa é contribuir para melhorar os serviços oferecidos à população.
2.2.2 PNAFM – Fase II
O programa PNAFM foi concebido e aprovado para execução em três etapas distintas e abrange todo o espaço territorial nacional, as etapas possuem aporte de US$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de dólares) cada. A primeira etapa já foi finalizada e teve a adesão de 22 municípios, a segunda etapa está em execução e em 27 de setembro de 2019 já havia sido aderido por 24 municípios e existiam 15 projetos em fase de elaboração ou aprovados para contratação, conforme informação presente no portal da UCP na internet.
2.2.2.1 PNAFM Fase II - Etapa I
Vigência de 05/11/2010 a 29/12/2017
Após a definição de dividir a segunda fase em 3 etapas foi feita a primeira contratação de US$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de dólares), pelo extinto Ministério da Fazenda, atual Ministério da Economia junto ao Banco Interamericano de Investimento - BID destinado a financiar parcialmente a 2ª fase/1ª etapa do Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros – PNAFM.
Houve uma reestruturação nesta etapa do programa, unificou-se a metodologia dos projetos amplificados e simplificados e foi unificada a contrapartida financeira e a contrapartida do projeto, em 10% e fixado o valor do contrato em reais, ficando a COOP responsável pelo repasse até este valor, cada repasse é convertido pelo dólar do dia anterior ao
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repasse para formar o saldo devedor do município em dólares.
O objetivo geral do projeto se manteve, entretanto esta fase apresentava como diretrizes principais o incremento da receita sendo as principais atualização cadastral, melhoria de sistemas tributários, melhoria na oferta de serviços ao cidadão e integração dos fiscos.
Devido a unificação da contrapartida dos projetos foi dividido os valores que cada município poderia pleitear em 13 faixas populacionais de acordo com a tabela abaixo:
Tabela 2 – Faixas Populacionais
Faixa População Valores máximos (R$)
1 até 10.000 900.000,00 2 de 10.001 a 30.000 1.250.000,00 3 de 30.001 a 50.000 1.750.000,00 4 de 50.001 a 70.000 2.450.000,00 5 de 70.001 a 90.000 3.400.000,00 6 de 90.001 a 150.000 4.750.000,00 7 de 150.001 a 250.000 6.600.000,00 8 de 250.001 a 400.000 9.200.000,00 9 de 400.001 a 550.000 12.900.000,00 10 de 550.001 a 700.000 18.000.000,00 11 de 700.001 a 1.500.000 25.000.000,00 12 de 1.500.001 a 3.000.000 35.000.000,00 13 acima de 3.000.001 49.000.000,00
Fonte: Unidade de Coordenação de Programas - UCP
Devido a variação cambial de quando a união recebeu os recursos em dólares e quando repassou para os municípios houve um saldo devido a valorização do dólar possibilitando 5 (cinco) município aderirem a um novo projeto na mesma etapa.
2.2.2.2 PNAFM Fase II - Etapa II
Em 20 de abril de 2017 o Senado Federal autorizou a contratação de uma nova etapa de US$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de dólares), operação contratada pelo extinto Ministério da Fazenda em 28 de dezembro de 2017 e destinado a financiar
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parcialmente a 2ª fase/2ª etapa do Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros - PNAFM.
Em abril de 2018 a COOP iniciou workshops com diretrizes, regras e objetivos do programa para os municípios interessados, esta etapa manteve a divisão em faixas de financiamento conforme a população municipal, mas de forma simplificada.
Com o intuito de desconcentrar os municípios tomadores de recursos e em uma tentativa de atender a maior quantidade de municípios possível os recursos foram agrupados em Faixas Orçamentárias, com prazo de reserva limitado a 180 (cento e oitenta) dias, contados a partir da data de formalização do primeiro projeto. Após, os recursos disponíveis foram redistribuídos conforme demanda. A divisão foi fixada conforme Tabela 3:
Tabela 3 – Faixas Orçamentárias
Faixas População Faixas Populacionais
1 1 a 50.000 1 - 2 – 3
2 50.001 a 550.000 4 - 5 - 6 - 7 - 8 – 9
3 550.001 a 3.000.000 10 - 11 – 12
Fonte: Regulamento Operativo do Programa – ROP
Cada faixa orçamentária representa US$ 37.500.000 (trinta e sete milhões e qui-nhentos mil dólares) que no prazo citado acima só poderá ser concorrido pelos municípios com população compatível a sua faixa.
O prazo para execução inicial é de até 4 (quatro) anos, contados da data de contratação do subempréstimo, podendo ser prorrogável à critério da COOPE/UCP.
Para esta fase os Municípios com mais de 50.000 (cinquenta mil) habitantes devem executar ou demonstrar que já executou 02 (dois) projetos obrigatórios conforme (BRASIL, MINISTÉRIO DA FAZENDA (MF), 2018), sendo eles atualização da Planta Genérica de Valores e atualização de cadastro de contribuintes do IPTU.
Todos os municípios também devem demonstrar interesse na nota fiscal de serviço eletrônica padrão nacional e aderir a Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios - REDESIM
2.2.2.3 PNAFM Fase II - Etapa III
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no valor de US$150.000.000 (cento e cinquenta milhões de dólares), se mantendo as diretrizes primarias, mas com foco em projetos que ainda devem ser definidos pela COOPE.
2.2.3 PNAFM – Fase III
O PNAFM III tem valor estimado de US$ 450.000.000 (quatrocentos e cinquenta milhões de dólares) entretanto ainda não existe definição se ele será dividido em etapas ou o período de vigência.
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3 PNAFM EM FORTALEZA
O Município de Fortaleza participou das duas fases de execução do PNAFM: de 2004 a 2012 (Fase I) e de 2011 a 2017 (Fase II).
Para participar da primeira fase a prefeitura, uma vez qualificada, a Prefeitura Municipal de Fortaleza (PMF) assinou o Contrato de Subempréstimo com a Caixa Econômica Federal, como agente financeira e coexecutora do Programa, no valor de R$32.683.333,00, originalmente de 02/07/2004 a 31/12/2009, entretanto o contrato foi aditivado tendo sua execução finalizada em 31/12/2011.
Na segunda Fase foi firmado contrato de R$ 35.000.000,00 (US$
21.500.092,14) e prazo para utilização do crédito até 31/12/2016. Ao término da fase II, em virtude da variação cambial, constatou-se um saldo disponível para aplicação equivalente a, aproximadamente, US$ 38,000 milhões de dólares (valores de 26/11/2015). Foi permitido então a ampliação do prazo para o desembolso dos recursos do financiamento até 29/12/2017 e em alguns casos a ampliação do financiamento, o qual foi cognominado PNAFM Fase II –Projeto 2. Os municípios de São Paulo/SP, Rio de Janeiro/RJ, Fortaleza/CE, Corupá/SC e Balneário Piçarras/SC foram selecionados para celebração de novos contratos de subempréstimo junto à CAIXA. A Prefeitura de Fortaleza participou do PNAFM Fase II – Projeto 2 no valor de R$ 35.000.000,00 (US$ 10.849.012,74) e prazo para utilização do crédito até 08/12/2017.
Durante o período de 2004 a 2017, a administração municipal mudou duas vezes de titularidade: A primeira durante o PNAFM I e a segunda durante PNAFM II. É cediço que a conjuntura política do momento – composições, interesses, alinhamentos com os entes federados etc. - impacta na percepção do status quo e demandas das cidades, de suas necessidades de mudança, prioridades, planejamento, projetos e sensação de bem-estar.
Em 2004 (Fase I), várias foram as razões apontadas que motivaram a adesão do Município de Fortaleza ao programa de financiamento do PNAFM, entre elas: A baixa arre-cadação municipal, cadastros desatualizados e sem integração, instalações de atendimento ao cidadão inadequadas, demora no atendimento, falta de sistemas de gestão e equipamentos de tecnologia da informação (TI) para fins de melhoria da transparência das ações da prefeitura, falta de controle patrimonial e de gestão de recursos humanos, necessidade de capacitação e reconhecimento profissional, além da necessidade de melhoria das instalações e equipamentos funcionais.
Em 2011 (Fase II), o foco das demandas apontadas para a continuidade do Programa concentrou-se no aumento das receitas próprias visando a redução da dependência das
transfe-23
rências, no aumento da economicidade provendo a administração pública municipal com custos mais baixos, na melhoria do atendimento ao cidadão provendo serviços públicos com qualidade e na melhoria da transparência das ações municipais para permitir maior controle social. Isso posto, a despeito das mudanças de contexto político, as adesões ao PNAFM no ano de 2004 (1ª Fase) e 2011 (2ª Fase) contribuíram para que o Município de Fortaleza avançasse a passos largos na sua modernização administrativa e fiscal, havendo sido inclusive a primeira capital a implantar e prestar contas levando em consideração as novas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP), no ano de 2014.
Com o objetivo de criar condições para que o município pudesse alcançar maior autonomia no financiamento dos gastos públicos por meio de receitas próprias e da melhoraria no desempenho da execução de suas funções sociais, especialmente no atendimento ao cidadão e ao contribuinte, muitos projetos foram implementados e outros, dada a dinâmica dos processos, continuam sendo atualizados, onde se destacam:
• O Plano estratégico de Fortaleza 2040; • O Programa de Gestão para Resultados; • O Cadastro Técnico Multifinalitário; • A Planta Genérica de Valores Atualizados;
• A Requalificação dos Centros de Atendimento ao Cidadão; e, • A revitalização/atualização do Parque Tecnológico.
O mapeamento aerofotogramétrico para fins do cálculo do IPTU, em particular, tem contribuído para gerar um grande incremento da receita própria, notadamente a partir de 2014, ano de sua implementação. Além do mais, outros projetos de modernização requerem atualizações de suas metodologias, topologias e base de informações, por exemplo, o Programa de Capacitação de Servidores, a ampliação do Projeto Conectividade com o aumento da topologia da rede óptica Fibrafor, iniciada com recursos do PNAFM I, integrada a tecnologias de rede de dados sem fios, e a atualização da base de dados georreferenciados. Nesse contexto, a participação no PNAFM Fase II – Projeto 2 permitiu à Prefeitura de Fortaleza destinar recursos adicionais para:
• Aquisições de tecnologia, equipamentos de informática, apoio e comunicação; • Construções e reformas que resultaram na melhoria de atendimento ao
contribuinte;
• Integração de sistemas tributários através de aplicativos e ferramentas de
controle espacial, e o Sistemas de administração integrada (orçamento, finanças, contabilidade, planejamento);
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• Capacitação e consultoria, objetivando tornar a administração municipal
comprometida com resultados que contribuíram para melhorar os serviços oferecidos à população.
É mister registrar que outros programas e projetos de sucesso têm contribuído ainda para a modernização administrativa e fiscal do município, tais como: O Programa NOTA FORTALEZA, estimulando o fomento à emissão de notas de serviço através da premiação dos cidadãos partícipes, e o Sistema ISS Fortaleza de emissão de notas fiscais de serviço.
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4 METODOLOGIA
A maior dificuldade de se utilizar técnicas usuais de diferença em diferença, ou Controle sintético está na seleção dos municípios de controle, uma vez que muitos deles participaram deste tipo de programa e o que não participaram nenhuma vez são municípios com estrutura socioeconômica muito diferente dos municípios no grupo de tratamento.
Essa dificuldade é ainda maior para o objetivo específico desse trabalho que é a de analisar os efeitos do PMAT e do PNAFM no município de Fortaleza.
Por isso, optou-se por duas estratégias. Na primeira, faz-se uma comparação da dinâmica das variáveis Receita Corrente, Receita Tributária, Arrecadação de IPTU, ISS e ITBI, deflacionados e em termos per capita, observadas em Fortaleza e Belém, no período de 2000 2018. Este último município também é uma capital, geograficamente próximo e com aspectos socioeconômicos mais similares aos de Fortaleza e não teve participação em nenhuma fase do PNAFM.
Na segunda estratégia empírica, mesmo com uma amostra muito pequena, utiliza-se o teste de mudança estrutural Bai e Perron (1998) para confirmar possíveis alterações significantes na trajetória dessas variáveis. Considere uma regressão múltipla linear com m mudanças estruturais:
Yt = xt β + zt δt + ut (4.1)
t = Tj−1 + 1, . . . , Tj (4.2)
Onde j=1,. . . , m+1. Nessa equação, yt é a variável dependente; xt e zt são vetores de variáveis independentes (opcionais) de ordem (p x 1) e (q x 1), respectivamente e ut é o termo de erro. Os índices (T1,. . . ,Tm) correspondem aos pontos de quebra e são possivelmente desconhecidos. A formula 4.1 na forma matricial, é dada por:
Y = Xβ +Zδ +U (4.3)
As datas das quebras e os parâmetros do modelo podem ser estimados através de MQO aplicado de forma sequencial. As estimativas são aquelas que minimizam a Soma do Quadrado dos Resíduos considerando as partições dadas por (T1,. . . ,Tm) , ou seja :
(T1,. . . ,Tm) = argminTj St(T1,. . . ,Tm) (4.4)
Para testar a significância estatística dos pontos de quebra estrutural encontrados, Bai e Perron (1998) apresentam um procedimento sequencial para determinar o número de quebras presentes na série temporal yt, testando a hipótese nula de L quebras estruturais contra a hipótese alternativa de L+1 quebras estruturais.
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5 RESULTADOS
A figura 2 mostra as variáveis de receita tributária e corrente, ambas em termos per capita e as suas linhas de tendências estimadas, para os municípios de Belém e Fortaleza. Além de próximas, essas tendências apresentam comportamento semelhante. Há um leve distanciamento da receita corrente percapita de Fortaleza em relação a de Belém a partir de 2008.
Esse comportamento é muito mais suave e com menor distância na Receita Tributária per capita, na qual espera-se os efeitos positivos do PNAFM. O município de Fortaleza participou das duas fases de execução do PNAFM ( a primeira de 2004 a 2012 e a segunda de 2011 a 2017). Caso houvesse um efeito significante desse programa, ou de suas fases na arrecadação própria desse município, observar-se-ia alguma mudança estrutural, traduzido como um aumento significativo da média ou na inclinação da tendência da receita tributária per capita de Fortaleza próximos aos anos de 2004 e/ou de 2011.
Figura 2 – Evolução das Receitas Correntes per capita e da Receita Tributária per capita
Fonte: elaborado pelo autor
A análise gráfica da comparação da arrecadação do dos impostos municipais IPTU, ISS e ITBI entre Belém e Fortaleza, também mostram um padrão similar. A figura 3 mostra a evolução do ISS per capita nessas capitais.
Percebe-se uma dinâmica muito semelhante, inclusive de valores, entre essas duas variáveis até o ano de 2014, a partir do qual a arrecadação de Belém parece sofrer mais com a crise econômica que se inicia nesse ano. Desta forma, a arrecadação em Fortaleza se
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distância da de Belém, mas não de forma significativa.
Figura 3 – Evolução do ISS Per Capita: Fortaleza x Belém
Fonte: elaborado pelo autor
Um cortamento similar também é observado na arrecadação de ITBI nessas capitais. A figura 4, mostra que a arrecadação em Fortaleza é sempre maior na amostra analisada, mas a diferença entre as mesmas permanece relativamente constante.
Figura 4 – Evolução do ITBI Per Capita: Fortaleza x Belém
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Por fim a figura 5 mostra a evolução da arrecadação, também em termos per capita, do IPTU nas capitais em análise. Percebe-se que a diferença de arrecadação é relativamente estável até 2009. A partir de 2010, a arrecadação em Fortaleza aumenta de forma mais intensa, principalmente nos anos de 2010 e 2014.
Figura 5 – Evolução do IPTU Per Capita: Fortaleza x Belém
Fonte: elaborado pelo autor
A figura 6 mostra a diferença na arrecadação de IPTU per capita entre Fortaleza e Belém. Percebe-se que em 2010 e 2014 há elevados incrementos.
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Figura 6 – Diferença na Arrecadação do IPTU Per Capita: Fortaleza x Belém
Fonte: elaborado pelo autor
Para testar se esses incrementos são significantes do ponto de vista estatístico, utiliza-se o teste de Bai e Perron (1988) para testar a hipóteutiliza-se nula de estabilidade na média, versus a alternativa de mudança estrutural. A amostra utilizada é pequena, o que pode comprometer os resultados do teste. A tabela 4 apresenta os resultados do teste, o qual indica que há duas mudanças significantes na média da diferença de arrecadação em 2010 e 2014.
Vale lembrar que essas datas de mudança não foram determinadas a priori e sim selecionadas de forma endógena pelo algoritmo do teste, corroborando a inspeção visual das figuras 5 e 6.
A figura 7 mostra o ajustamento da regressão levando em consideração apenas a média e as suas mudanças em 2010 e 2014. Entretanto, esses aumentos significantes na arrecadação de IPTU, a partir de 2010 não parecem estar relacionados com as fases do PNAFM, mas sim a um grande aquecimento do mercado imobiliário como podemos inferir olhando também para a curva de crescimento do ITBI, uma vez que em março de 2009 foi lançado o programa Minha Casa Minha Vida do Governo Federal. Já em 2014 o efeito de crescimento da arrecadação do IPTU, reflete um incremento gerado por ação financiada com recursos do programa de atualização da base cadastral de imóveis iniciado na primeira etapa do programa e finalizado na segunda.
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Tabela 4 – Resultado do Teste de Quebra Estrutural
Datas das Quebras: 2010 e 2014
Estatistica de Teste F-estatística Critical Value**
0 vs. 1* 103.9666 8.58
1 vs. 2 55.76210 10.13
2 vs. 3 0.782142 11.14
Fonte: elaborado pelo Autor
Figura 7 – Mudanças Estimadas na Média da Diferença na Arrecadação do IPTU Per Capita: Fortaleza x Belém
31 6 CONCLUSÃO
O presente estudo analisa os efeitos das duas fases do PNAFM no município de Fortaleza. Dada a dificuldade de se definir municípios de controle para o uso de técnicas de avaliação econométrica de políticas, como diferença em diferença, ou controle sintético, optou-se pela análioptou-se da dinâmica e testes de quebra estrutural da arrecadação dos tributos alvo do programa: IPTU, ISS e ITBI, em conjunto com a arrecadação de uma capital com aspectos sócio-econômicos similares a de Fortaleza.
A análise gráfica da arrecadação tributária não parece ter alterações significantes na sua trajetória nas proximidades das datas de início das duas fases do PNAFM de Fortaleza, nem de seus principais componentes representados pelo IPTU, ISS e ITBI.
Entretanto, a série do IPTU de Fortaleza apresenta dois aumentos significantes (quebras estruturais) em 2010 e 2014. Esse aumento também é verificado quando se analisa a diferença da arrecadação do IPTU em Fortaleza com a de Belém, capital próxima de Fortaleza, com algumas similaridades sócio-econômicas e que não participou em nenhuma fase do PNAFM. O teste de mudança estrutural de Bai e Perron (1998), o qual faz uma procura endógena nas datas das quebras, ou seja, determina as datas, se houverem, através dos dados e de testes estatísticos, corrobora as informações da inspeção visual. Esse teste indica mudanças significativas na média da diferença de arrecadação de IPTU entre Fortaleza e Belém a partir de 2010 e de 2014.
Entretanto, esse aumento significante da arrecadação de IPTU de Fortaleza, nesses anos, não deve ser atribuídos integralmente as fases do PNAFM, entretanto os resultados de 2014 foram afetados pela implementação da atualização cadastral feita através de um levantamento aerofotogramétrico financiado com recursos do programa, o produto teve financiamento com recursos das duas etapas do projeto em um montante de aproximadamente R$ 22 milhões e sua implementação só ocorreu em 2014.
Entretanto os dados estatísticos da amostra se mostraram insuficientes e existem variações nos dados que não permitem análises mais aprofundadas, em 2014 foi implementada a primeira fase de padronização das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Serviço Público, um conjunto de normas que visa padronizar a contabilidade pública para que os dados possam ser comparáveis, dados anteriores a 2014 podem se apresentar de forma heterogenia não permitindo uma análise mais aprofundada.
A análise também foi prejudicada pela mudança nas regras e prazo de execução de cada etapa, para a primeira etapa o prazo inicial de execução do projeto aumentou em três anos, o valor do projeto para a primeira etapa era maior uma vez que obrigado um aporte de igual valor para execução de benfeitorias na área administrativa e fiscal, já na segunda etapa também houve dilatação do prazo, entretanto os municípios passaram a contar com uma contrapartida única, apenas de valor no ato dos pagamento.
32 parte da despesa, se houve redução da despesa.
A sobreposição de etapas sugere a adoção de critérios de valor investido per capta por ano e uma serie que apresente os ganhos após implementação de projetos relevantes, a exemplo de Fortaleza a atualização do cadastro georreferenciado se iniciou no PNAFM I e foi concluído no PNAFM II – Projeto I, não apresentando por tanto ganho durante a vigência da primeira etapa do programa no município, este efeito pode não ser captado caso a série se limite ao período de execução do contrato de adesão ao programa.
Uma possibilidade é analisar o programa por etapa, utilizando grupo amostral que assinou contrato para a etapa em questão em determinada janela temporal e grupo de controle não aderente ao programa na mesma janela de tempo, a análise deve ter como foco o incremento da Receita Tributária, podendo também ser feita analise pelo lado da despesa excluindo os gastos relacionados a investimentos, saúde, educação e pagamento de juros e analisando ao longo do tempo se houve redução do “custo” da máquina pública, é sugerido a adoção de percentual da Receita corrente ao longo da série para medir o “custo”.
33 REFERÊNCIAS
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Disponível em: https://www.gov.br/fazenda/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/ pnafm/pnafm-iii/normas-e-orientacoes/roppublicadonositeucp22-03-2018.pdf/view. Acesso em: 20/03/2020.
PEREIRA, J. W. O Impacto do Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFM) na eficiência fiscal das prefeituras. 2018. 91 p. Dissertação (Programa de Pós-graduação em Gestão Pública e Cooperação Internacional) — Universidade Federal da Paraiba.
REIS, A. P. S. dos; FREIRE, F. de S.; WILBERT, M. D. PROGRAMA NACIONAL DE APOIO À GESTÃO ADMINISTRATIVA E FISCAL DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS: UM ESTUDO DE CASO DA RELAÇÃO ENTRE CUSTOS VERSUS BENEFÍCIOS. Revista de Administração, Contabilidade e Economia da Fundace, Ribeirão Preto, n. 6, p. 1 – 19, dezembro 2012.
WIEMER, A. P. M. Efeito dos Custos Transacionais na Implementação de um Programa de Governo: Um estudo de caso sobre o Programa Nacional de Apoio a Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFM). 2010. 81 p. Dissertação (Programa de Pós-graduação em Administração) — Universidade de Brasilia.
34 APÊNDICE A - FONTES DE DADOS
Tabela 5 – Fontes de Dados
DADOS Período Fonte
Índice Firjan de desenvolvimento municipal IFDM
2005 a 2016 FIRJAN 2000 a 2004
Interpoladoa 2017 a 2018
Receita Tributária de IPTU por município
2000 a 2005 IPEADATA 2006 a 2018 Portal do IBGE Receita Tributária de ISS por município
2000 a 2005 IPEADATA 2006 a 2018 Portal do IBGE Receita Tributária de ITBI por município
2000 a 2005 IPEADATA 2006 a 2018 Portal do IBGE Municipios que contrataram PMAT no período 2000 a 2018 Portal do BNDES Municípios que aderiram ao PNAFM no período 2000 a 2018 Portal da UCP População Municipal estimada 2000 a 2018 Portal do IBGE
PIB Municipal 2000 a 2018 Portal do IBGE
Receita Corrente por município
2000 a 2005 Portal do IBGE 2006 a 2018 IPEADATA
Inflação 2000 a 2018 Portal do Banco Central
elaborada pelo autor
35 ANEXO A - TABELA DE LIMITES E CONTRAPARTIDA PNAFM I
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