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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA

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Academic year: 2021

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AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 3.003/PI AUTOR: Estado do Piauí

RÉ: União

RÉ: Caixa Econômica Federal RELATOR: Ministro Ricardo Lewandowski

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CADASTROS FEDERAIS

DE INADIMPLÊNCIA. CAUC/SIAFI. CONVÊNIO.

PRESTAÇÃO DE CONTAS. TOMADA DE CONTAS

ESPECIAL. INSTAURAÇÃO. DESNECESSIDADE.

IMPROCEDÊNCIA.

1. Ocorre conflito federativo quando, valendo-se da inscrição dos entes federados nos cadastros federais de inadimplência, a União ou suas entidades subordinadas impossibilitam o repasse de verbas e a celebração de acordos de cooperação, convênios e operações de crédito, competindo ao Supremo Tribunal Federal conhecer causas dessa natureza (art. 102-I-f da Constituição).

2. Embora tenham, genericamente, finalidades similares de proteção aos recursos públicos, a tomada de contas especial (TCE) e a manutenção de cadastro centralizado para a gestão das transferências voluntárias são institutos com fins distintos, âmbitos de atuação diversos e regulações próprias, não podendo o intérprete condicioná-las entre si. – Parecer pela improcedência do pedido.

I

Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela antecipada, proposta pelo Estado do Piauí contra o litisconsórcio passivo formado pela União e pela Caixa Econômica Federal, com o objetivo de cancelar inscrição nos cadastros federais de inadimplência, promovida em virtude de pendências na prestação de contas referente ao Contrato de Repasse nº 0224287-88/2007, firmado entre as partes para a ampliação e melhoria do sistema de esgotamento sanitário no município de Teresina/PI.

Afirma o autor que, durante a execução do objeto contratado, houve paralisação da obra por fato atribuído à construtora responsável pelo serviço, situação que

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acarretou o cancelamento do referido convênio. Segue relatando que, constatado o cumprimento apenas parcial do contrato, informou-se ao autor dos valores que deveriam ser devolvidos ao ente federal, correspondentes ao ressarcimento da parte pactuada não realizada.

Não efetivada a devolução dos valores, inscreveu-se o autor no cadastro mantido pelo sistema SIAFI/CAUC/SICONV – situação que, aduz, traz graves consequências de ordem financeira e creditícia para o Estado.

Para desconstituir a referida inscrição, o Estado do Piauí defende a necessidade de prévia submissão do convênio ao controle do Tribunal de Contas da União, sustentando que, mesmo após informada da instauração de tomada de contas especial, a União persistiu com a anotação de inadimplência do autor nos cadastros restritivos federais.

Reitera que a instauração da tomada de contas especial, ou sua solicitação, deveria resultar na imediata suspensão da inadimplência, salientando, de outro lado, que a manutenção do registro constitui manifesta desobediência ao ordenamento jurídico federal.

Pede, assim, seja determinado que as rés “procedam à baixa do nome do

Estado do Piauí do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, do Cadastro único de Convênios (Cauc), do Cadin ou de qualquer outro cadastro de inadimplentes que administrem, em virtude do Contrato de Repasse/Termo de Compromisso nº 0224287-88/2007 (SIAFI 595344), firmado entre Estado do Piauí e a União/Ministério das Cidades, com interveniência da Caixa Econômica Federal, impedindo também os requeridos de condicionar (1) a realização de transferências voluntárias de recursos ao Ente Público requerente ou (2) a captação de financiamentos em instituições oficiais ou, ainda, (3) a obtenção de avais para tanto, à prova de regularidade do citado instrumento”;

Além disso, requer que abstenham-se de promover novas inscrições do autor nos cadastros restritivos, em decorrência do contrato objeto deste feito.

O Ministro Relator deferiu a medida liminar “para suspender, até o

julgamento final desta ação civil originária, os efeitos da inscrição do Estado do Piauí nos Cadastros CADIN/CAUC/SIAFI, exclusivamente em razão de irregularidades referentes à execução do Contrato de Repasse nº 0224287-88/2007”.

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Citadas, as rés contestaram o pedido.

A Caixa Econômica Federal pede reconheça-se sua ilegitimidade para compor o polo passivo da demanda, tendo em vista que participou do convênio em questão na qualidade de mandatária da União e eventual ônus decorrente da presente ação deverá ser suportado unicamente pelo ente político federal.

A União, por sua vez, defendeu a legalidade da inscrição do autor nos cadastros de inadimplência e a desnecessidade de instauração ou conclusão de tomada de contas especial para o registro, pugnando pela improcedência dos pedidos deduzidos na inicial.

Houve, ainda, a interposição de agravo pela União contra a decisão que deferiu o pedido de tutela antecipada.

Em seguida, despachou o Relator, intimando o autor para que apresentasse manifestação sobre as contestações, bem como sobre o agravo interno. Ordenou, ainda, que as partes especificassem as provas a produzir.

Apresentou o autor suas contrarrazões ao agravo e réplica às contestações. Aos argumentos constantes da inicial, acrescenta que o órgão executor do contrato é a Águas e Esgotos do Piauí S/A (AGESPISA), entidade integrante da Administração Estadual Indireta, dotada de autonomia administrativa, a quem compete, diz, a prestação de contas do convênio em causa, sob pena de afronta ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções.

Declarada a desnecessidade de produção de provas e juntadas as derradeiras alegações, vieram os autos à Procuradoria-Geral da República para parecer.

II

Em primeiro lugar, é relevante verificar a competência do Supremo Tribunal Federal para o conhecimento e julgamento da presente ação, na forma do art. 102–I–f da Constituição1.

1Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendolhe: I

-processar e julgar, originariamente: […] f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta; [...]

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O litígio estabelecido centra-se na inclusão do Estado do Piauí como inadimplente nos sistemas SIAFI/CAUC/CADIN.

Diante do modelo de repartição de receitas tributárias constitucionais próprio da federação brasileira e da dependência financeira criada pelas transferências voluntárias de recursos federais – ao que se acrescem os efeitos produzidos pelas restrições administrativo-financeiras impostas ao Estado penalizado –, todos esses fatores revelam a existência de potencial tensão entre as esferas federal e estadual de governo, apta a gerar desequilíbrios no particular modelo constitucional brasileiro de federalismo e, em consequência direta, suscitar a competência da Corte Suprema para, no exercício da sua atribuição de Tribunal da Federação, sanar a presente controvérsia.

A ementa seguinte enuncia o atual posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema:

CAUC – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO PIAUÍ [...] RISCO À NORMAL EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS À COLETIVIDADE – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO.

A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, “f”), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação.

Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira.

A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. […]

(AC 3389 MC-Ref/PI, Ministro CELSO DE MELLO, DJe 28/8/2013)

Deve ser reconhecida, assim, a competência da Suprema Corte para examinar a presente ação.

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Ainda em preliminar, a Caixa Econômica Federal é parte ilegítima para ocupar o polo passivo da demanda: consta como contratante do convênio objeto deste feito a União Federal, por intermédio do Ministério das Cidades, figurando a instituição financeira como mera representante do ente político federal.

No mérito, razão não assiste ao autor.

A intervenção jurisdicional em hipóteses como a presente – de forma a obstaculizar a aplicação da sanção legal de registro nos cadastros federais de inadimplência – deve ser excepcional, reservada aos casos de evidente ilegalidade ou afronta ao devido processo legal.

Isso porque o controle de adimplência permite que o ente federal verifique o cuidado do Estado com os recursos que lhes são transferidos por meio de convênios: garantia que se coaduna com os princípios da moralidade e da eficiência na Administração Pública.

Essa tendência de tornar transparente a aplicação das finanças públicas por meio da implantação dessa estrutura de gestão contábil e administrativa já recebeu a chancela da Procuradoria-Geral da República em outras oportunidades, inclusive com a dispensa da deflagração de tomada de contas especial, cuja função é a de individualização da autoria do dano e de estrita reparação de prejuízos.

Embora tenham, genericamente, finalidades similares de proteção aos recursos públicos, a tomada de contas especial e o cadastro informativo são institutos diversos. Enquanto o cadastro – por efeito direto da transparência de dados – seleciona aqueles órgãos ou entidades com pendências financeiras ou contratuais com a União e impede a aprovação de novas transferências voluntárias com a clara intenção de proteger as finanças federais da malversação ou desorganização administrativa de certos entes convenentes, a tomada de contas especial, por seu turno, constitui procedimento de apuração do prejuízo e dos responsáveis pela má aplicação ou dilapidação do patrimônio público e a sua correspondente responsabilização no âmbito administrativo.

Portanto – e diversamente do que defendido pelo Estado do Piauí –, a tomada de contas especial não deve preceder necessariamente a inscrição no sistema CAUC, já que esse se reveste de mero caráter informativo e consolidador de dados relativos aos

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candidatos ao convênio. Ademais, o registro prescinde de qualquer juízo de reprovação, uma vez que evidencia uma irregularidade que, de outro modo, estaria registrada em assentos físicos da União. A tomada de contas especial, por outro lado, é procedimento para apuração de faltas administrativas, com a devida indicação da autoria e levantamento do dano efetivamente cometido contra a administração federal direta e indireta.

A esse respeito, tem curso no Supremo Tribunal Federal o Recurso Extraordinário 1067086 (substituto do RE 607420) – submetido ao rito da repercussão geral e pendente de julgamento de mérito –, que trata do julgamento da tomada de contas especial como procedimento prévio à inscrição de ente federado no cadastro SIAFI/CAUC. Nesse particular, importa trazer, como subsídio argumentativo, as conclusões do parecer da Procuradoria-Geral da República no extraordinário:

A Tomada de Contas Especial (TCE), no Tribunal de Contas da União, tem por finalidade a apuração de responsabilidade por ocorrência de dano à Administração Pública federal para a obtenção do respectivo ressarcimento (art. 3º da Instrução Normativa TCU 56/2007).

A TCE deve ser instaurada depois de esgotadas as providências administrativas internas com vista à recomposição do erário. A não adoção dessas providências, no prazo máximo de cento e oitenta dias, caracteriza grave infração à norma legal, sujeitando a autoridade administrativa federal competente omissa à imputação das sanções cabíveis, incluindo a responsabilidade solidária no dano identificado (art. 1º, §1º, da IN/TCU 56/2007).

A determinação de instauração e julgamento prévio da TCE para a inclusão do nome do ente descumpridor do convênio esvaziaria a finalidade da criação dos cadastros de inadimplentes, em prejuízo dos que honram os acordos e do interesse público, pois geraria risco aos recursos públicos, cuja disponibilização deve ser criteriosa.

Assim, o recurso merece provimento, nessa parte, pois não é necessário o prévio julgamento da Tomada de Contas Especial pelo Tribunal de Contas da União para a inclusão dos entes inadimplentes nos cadastros do SIAFI/CAUC e do CADIN, tendo em vista que a mera observância à legislação pertinente é suficiente à preservação do princípio do devido processo legal.2

Com efeito, a inscrição no SIAFI/CAUC independe da identificação do servidor responsável ou da ocorrência de efetivos danos ao erário, exigindo, tão somente, a constatação da irregularidade da prestação das contas do convênio, conforme expressamente previsto no art. 26-A–§ 5º da Lei 10.522/20023.

2 Parecer 2989-PGR-RJMB.

3Art. 26-A. O órgão ou entidade que receber recursos para execução de convênios, contratos de repasse e

termos de parcerias na forma estabelecida pela legislação federal estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação, observando-se o disposto nos §§ 1º a 10 deste artigo. […]

§ 5º Na ocorrência de uma das hipóteses de inadimplência previstas nos §§ 1º a 4º, ou no caso de as contas prestadas serem rejeitadas total ou parcialmente, o concedente registrará a inadimplência no sistema de gestão

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Por outro lado, não há falar em afronta ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, tendo em vista que o contrato objeto desta demanda foi celebrado entre a União e o Estado do Piauí. É dizer: a responsabilidade pelo fiel cumprimento do pactuado recai sobre o Estado autor, ainda que a execução do convênio tenha sido atribuída a entidade da Administração Estadual Indireta.

No mais, limita-se o autor a alegar genericamente a ilegalidade de sua inclusão nos cadastros restritivos da União, não negando as irregularidades que acarretaram tal registro, tampouco demonstrando, in casu, efetiva afronta ao devido processo legal.

Destarte, se como dito, o afastamento das restrições impostas pela União aos Estados-membros em razão da inexecução de convênios e má gestão dos recursos repassados deve-se limitar às excepcionais hipóteses de inobservância ao devido processo legal, inviável mostra-se o acolhimento da pretensão autoral, figurando correto o procedimento de inscrição da inadimplência pelo ente federal.

Dessa forma, não procede o pleito formulado pelo autor. Assim, opino pela improcedência do pedido.

Brasília, 9 de outubro de 2017. Raquel Elias Ferreira Dodge

Procuradora-Geral da República

do instrumento e comunicará o fato ao órgão de contabilidade analítica a que estiver vinculado, para fins de instauração de tomada de contas especial, ou outro procedimento de apuração no qual sejam garantidos oportunizados o contraditório e a ampla defesa das partes envolvidas.

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