GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE SOB A ÓTICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Luiz Carlos dos Santos
De pronto, cabe registrar que a expressão governança surge a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial “[...] tendo em vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente” (Diniz, 1996, p. 400). Ainda segundo Diniz, “tal preocupação deslocou o foco da atenção das implicações estritamente econômicas da ação estatal para uma visão mais abrangente, envolvendo as dimensões sociais e políticas da gestão publica”. A capacidade governativa não seria avaliada apenas pelos resultados das políticas governamentais, e sim também pela forma pela qual o governo exerce o seu poder.
Segundo o Banco Mundial, em seu documento Governance and Development, de 1992 (p. 33), a definição geral de governança e “[...] o exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo”. Em outras palavras, é a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país, visando o desenvolvimento. Implica, ainda, na capacidade dos governos de planejar, formular, implantar e implementar políticas e cumprir funções.
Sabe-se que o Brasil, assim como o resto do mundo, está inserido em uma nova realidade global, onde, por exemplo, a informação torna-se cada vez mais valiosa para qualquer tipo de relação que exista entre as pessoas, quer físicas ou jurídicas. Nesse ambiente onde os processos estão cada vez mais complexos, surgem grandes desafios para os governos de qualquer país que optou pela democracia enquanto regime de governo. Se por um lado a transparência pública é cobrada pela sociedade que elegeu seus representantes; por outro, esta mesma transparência traz a tona os fatos, que geraram e geram fraudes não somente ligados ao governo, mas também relacionados às empresas privadas, entidades do terceiro setor e da população - elementos constituintes da Nação.
Convém ressaltar, que dentre os variados e complexos desafios concernentes à administração pública, mais especificamente os voltados à reforma do Estado, vem se destacando pela sua recente inclusão no debate político e acadêmico: a capacidade do sistema político de responder satisfatoriamente às demandas da sociedade e de enfrentar os desafios da eficiência, eficácia e efetividade da ação pública em contextos de complexidade e incerteza crescente.
Nesse sentido, dois diferentes conceitos têm ocupado o centro da discussão, cada um deles referindo-se a uma dimensão do problema. A primeira acepção refere-se às condições sistêmicas do exercício do poder, e envolve as características do sistema político, a forma de governo, as relações entre os poderes, o sistema partidário, o sistema de intermediação de interesses dentre outras (DINIZ, 1996). Trata-se da dimensão da governabilidade, cuja discussão remonta à década de 60 (HUNTINGTON, 1968; 1975; HABERMAS, 1987; O’CONNOR, 1973).
A outra acepção diz respeito à maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais, tendo em vista o desenvolvimento e abrange os modos de uso da autoridade, expressos mediante os arranjos institucionais que coordenam e regulam as transações dentro e fora dos limites da esfera econômica (MELO, 1996). Trata-se, pois, da vertente ligada à governança, cujo conceito - de formulação mais recente - pode ser resumido como o conjunto das “condições financeiras e administrativas de um governo para transformar em realidade as decisões que toma” (BRESSER PEREIRA, 1997).
Diniz (1996) assevera que esta última dimensão mostra-se particularmente relevante no caso brasileiro, quando se tem em mente as constatações recentes de que, em lugar da suposta paralisia decisória, o que tem se observado é a incapacidade do governo no sentido de implementar as decisões que toma. Dessa forma, à hiperatividade decisória da cúpula governamental contrapõe-se a falência executiva do Estado, que não se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e de assegurar a continuidade das políticas formuladas.
Nesta perspectiva, convém assinalar que, ao contrário do que eventualmente se supõe, refletir sobre os dois conceitos e/ou optar por um deles como elemento de recorte analítico não significa assumir a existência de qualquer disjuntiva entre uma dimensão propriamente política do processo de governo (governabilidade) e outra, restrita às rotinas de gerenciamento despolitizado (governança). Uma dimensão desta natureza é exatamente o que se pretende questionar neste artigo, de uma vez que se sustenta primeiro, porque a administração é política; e, segundo, por implicação, a existência de um vínculo indissolúvel e de uma articulação dinâmica entre governabilidade e governança. Na realidade, a distinção entre as duas significa apenas um recurso de análise.
A governança compreende duas importantes capacidades: a financeira e a administrativa. A primeira refere-se à disponibilidade de recursos para realizar investimentos, assegurar a continuidade das políticas em andamento e introduzir novas políticas públicas; enquanto que a segunda diz respeito à disponibilidade de quadros executivos, ao estilo de gestão e aos limites impostos à ação administrativa. A propósito, Bresser Pereira (1997)
assinala que, se nos anos 80 as tentativas de solucionar a crise do Estado privilegiavam as políticas de ajuste fiscal, nos anos 90 os esforços nesse sentido não bastariam: careceria a combinação efetiva consistentemente com a busca da maximização da capacidade gerencial do Estado.
O termo, de origem dos países anglos saxônicos (mais utilizado nas organizações privadas), refletido e incorporado na administração pública, pelo Banco Mundial, tem lógica, porque da mesma forma que os investidores esperam retornos positivos, os cidadãos também almejam que o Estado lhes confira retorno em desenvolvimento econômico e melhoria da qualidade de vida.
Nessa perspectiva, o estabelecimento da governança pública do Brasil, constitui elemento que agrega valores à legalidade e os harmoniza com os processos e procedimentos, empoderando o cidadão perante o Estado do qual ele é mantenedor, seu maior investidor - shareholder. A legislação brasileira consoante aos princípios aplicáveis à Good Public Management, exegéticos no art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e aderentes a outros encontrados de forma infraconstitucional, com destaque para as Leis de - Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) e da Transparência (Lei Federal nº 12.527/2012), vem instituindo práticas de governança pública e colocando à disposição do cidadão os instrumentos necessários para que ela possa ser efetivada, inclusive como arma de combate à corrupção, fortalecendo o processo democrático no país.
Assim, discutir a migração da aplicação dos conceitos de governança corporativa para o âmbito público, visto em uma dimensão de agência, fundamentada na problemática que provoque a discussão da efetividade da implementação da Governança Pública, de forma contributiva à sustentabilidade da (res) pública, é o objetivo principal deste texto.
Cabe trazer à baila o que assevera Marques (2007, p. 23), “[...] a governança corporativa agrega valor, apesar de, isoladamente, não ser capaz de cria-lo”. Depreende-se, que ela não influencia na autonomia da organização, mas tende a equilibrar com uma gestão transparente (disclosure) e responsável (accountability). A governança pública nasce, então, como um sistema de acreditação do Estado perante a sociedade - a atuação e controle daquele vislumbra-se a satisfação desta, respeitando os princípios constitucionais, porém elevando o padrão de compromisso ético e moral do agente público.
Nessa linha de raciocínio, a governança corporativa restou por tornar-se uma questão de interesse público, uma vez que o mercado de capitais é um mecanismo de financiamento de empresas ampliando o nível de liquidez do mercado, tornando menos custosa a captação de recursos para as organizações. Esse tipo de financiamento, no entanto, não acontece
espontaneamente, apenas quando o Estado garante proteções legais aos investidores e certo grau de equilíbrio entre direitos de acionistas, o que, ocorrendo, resulta em promoção econômica e financeira para o país.
Na percepção de Oman e Blume apud Fontes Filho e Picolin (2008), para o governo, o crescimento dos mercados de capitais traz, como consequência, um fluxo de investimentos externos para o país e uma ampliação das fontes de capital para o desenvolvimento empresarial, acresça-se a indução de projetos privados. Por outro lado, para a sociedade, a construção de um ambiente empresarial mais robusto se reflete diretamente no aumento de arrecadação de impostos e na expansão dos níveis de emprego.
Frise-se que no Brasil, um importante papel na divulgação e aperfeiçoamento das práticas de governança Corporativa vem sendo desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Governança (IBGC), entidade sem fins lucrativos fundada em 1995, para apoiar o fortalecimento do processo de implantação da governança corporativa no país. Como principal meio de divulgação o IBGC vem editando o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa (CMPGC), lançado em 1999, que atualmente se encontra na quarta versão, datada de 2009. (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 208).
Reafirme-se, contudo, que o tema governança possui várias vertentes, sendo a ligada ao mercado de capitais, a mais difundida na contemporaneidade. É algo, pois, bastante amplo, podendo se vincular tanto à contabilidade quanto às finanças, bem como transitar sem dificuldades pela área de gestão, seja pública, privada ou relacionada às entidades do terceiro setor.
Enfim, a aplicação da accountability (prestação de contas), disclosure (transparência), integrity (integridade) e equidade à Administração Pública brasileira aproxima o cidadão (shareholder/stakeholder), do Estado no processo decisório, trazendo ganhos em questões, a exemplo do combate à corrupção como no fortalecimento do processo democrático do país.
REFERÊNCIAS
BANCO MUNDIAL. Governance and Development. 1992.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 2009. BRESSER-PEREIRA, L. C. Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo Estado. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. (Orgs.). Reforma do estado e administração pública gerencial (p. 21-38). São Paulo: FGV, 1997.
DINIZ, Eli. Governabilidade, governança e reforma do Estado: considerações sobre o novo paradigma. Revista do Serviço Público, nº 2, p. 5-20, maio/ago. 1996.
_______. Globalização, reforma do Estado e teoria democrática comparada. Palestra proferida na UFRGS (Programa de Pós-Graduação de Ciência Política).
FIGUEIREDO, A. e LIMONGI, F. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: FGV, 1999.
LINCZUK, Luciane Mialik Wagnitz; OLIVEIRA, Antonio Gonçalves de. A governança como instrumento para a sustentabilidade pública: da aplicação no mundo corporativo à Administração Pública. Revista Mineira de Contabilidade, Belo Horizonte, ano XIII, n. 48, p. 25-30, out./dez. 2012.
MARQUES, Maria da Conceição da Costa. Aplicação dos princípios da governança
corporativa ao setor público. Revista de Administração Contemporânea, Curitiba, v. 11, n. 2, p. 11-26, abr./jun. 2007. Disponível em <www.scielo.br>. Acesso em: 15 jan. 2013. MATIAS-PEREIRA, José. Governança no Setor Público. São Paulo: Atlas, 2010.
