CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS DEPARTAMENTO DE DIREITO CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
CARLOS AUGUSTO EUZÉBIO JÚNIOR
OS DESAFIOS PARA A EFETIVAÇÃO DA AUTONOMIA DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS
FLORIANÓPOLIS 2019
OS DESAFIOS PARA A EFETIVAÇÃO DA AUTONOMIA DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS
Trabalho Conclusão do Curso de Graduação em Direito do Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal de Santa Catarina como requisito para a obtenção do Título de Bacharel em Direito
Orientador: Prof. Rodolfo Joaquim Pinto da Luz
Florianópolis 2019
Título: Os Desafios para a Efetivação da Autonomia das Universidades Federais
Este Trabalho Conclusão de Curso foi julgado adequado para obtenção do Título de “Bacharel em Direito” e aprovado em sua forma final pelo Curso de Graduação em Direito
Florianópolis 04 de Dezembro de 2019.
________________________ Prof. Dr. Luiz Henrique Cademartori
Coordenador do Curso Banca Examinadora:
________________________ Prof. Rodolfo Joaquim Pinto da Luz
Orientador
Universidade Federal de Santa Catarina
________________________ Prof. Dr. José Isaac Pilati
Universidade Federal de Santa Catarina
________________________ Prof. Dr. Matheus Felipe de Castro Universidade Federal de Santa Catarina
À Universidade Federal de Santa Catarina e ao corpo docente do Centro de Ciências Jurídicas.
À minha família, pelo apoio e incentivo. Aos meus colegas de graduação.
Aos professores Dr. José Isaac Pilati e Dr. Matheus Felipe de Castro por aceitarem constituir minha banca de defesa.
Ao meu orientador Rodolfo Pinto da Luz pelo aceite de meu convite, pelas aulas que me inspiraram e apoio no processo de construção deste texto.
Este trabalho apresentou como objetivo geral compreender os principais obstáculos para a efetivação da autonomia universitária evocada no texto constitucional, mais especificamente as dimensões administrativa e de gestão financeira e patrimonial. Procurou-se refletir sobre o texto constitucional, adensar a análise do Anteprojeto de Lei Orgânica das Universidades Federais/Andifes, além do texto do programa federal Future-se, que pretende materializar a compreensão da política do atual governo para as universidades federais. Como metodologia articularmos a pesquisa bibliográfica com entrevistas com gestores da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC, da Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC e da Fundação de Apoio à Pesquisa e Extensão Universitária - FAPEU. Percebeu-se que os entraves à efetivação da autonomia são relacionados ao princípio da legalidade estrita e impactam fortemente o princípio da eficiência, sendo tanto os recursos financeiros como os humanos, em determinadas ocasiões, aplicados de maneira contraproducente. A constatação desta realidade preenche de importância a Proposta de Lei Orgânica das Universidades Federais que, à luz da análise desenvolvida, oferece possibilidades de avanço a efetivação da autonomia universitária.
This paper presented as a general objective to understand the main obstacles to the realization of the university autonomy mentioned in the constitutional text, more specifically the administrative and financial and patrimonial management dimensions. We sought to reflect on the constitutional text, to deepen the analysis of the Preliminary Draft Organic Law of the Federal / Andifes Universities, as well as the text of the federal program Future-se, which intends to materialize the understanding of the current government policy for federal universities. As methodology we articulate the bibliographic research with interviews with managers of the Federal University of Santa Catarina UFSC, of the State University of Santa Catarina UDESC and the Foundation for Research Support and University Extension -FAPEU. Barriers to the realization of autonomy were found to be related to the principle of strict legality and strongly impact the principle of efficiency, with both human and financial resources sometimes being applied in a counterproductive manner. The realization of this reality fills of importance the Proposal of Organic Law of the Federal Universities that, in the light of the developed analysis, offers possibilities of advance the realization of the univeritarian autonomy.
ANDIFES Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior no Brasil
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CNPQ Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CRFB Constituição da República Federativa do Brasil
FAPEU Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
MEC Ministério da Educação
SEPEX Semana de Ensino, Pesquisa e Extensão UDESC Universidade do Estado de Santa Catarina UFSC Universidade Federal de Santa Catarina
1 INTRODUÇÃO...10
2 SENTIDOS E LIMITES; DIMENSÕES E ASPECTOS JURÍDICOS DA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA...13
2.1 A História das Universidades e sua relação com a Autonomia...13
2.2 Sentidos e limites da Autonomia Universitária...16
2.2.1 A Autonomia Universitária...16
2.2.2 Dimensões da Autonomia Universitária...18
2.2.3 Aspectos Jurídicos da Autonomia Universitária...20
2.2.3.1 Dos princípios gerais da administração pública...22
2.3 Os Entraves para Autonomia Universitária...24
2.3.1 Os entraves da gestão financeira e patrimonial...25
2.3.2 Os entraves da gestão administrativa...26
2.4 As Fundações de Apoio...26
2.5 O Future-se...27
2.6 A proposta de Lei Orgânica da Universidades Federais da Andifes...28
3 APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS...31
4 CONCLUSÃO...62
REFERÊNCIAS...65
ANEXO A O PROGRAMA FUTURE-SE...67
ANEXO B - PROPOSTA DE LEI ORGÂNICA DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS...85
1 INTRODUÇÃO
As universidades federais estão sob escrutínio. A cada dia avolumam-se discursos de desqualificação de sua função, de inoperância do corpo técnico e docente, de ineficiência de seus gestores, de leniência de seu corpo discente, entre outras adjetivações menos delicadas. Os ataques miram, portanto, amplo espectro da instituição universitária e não parece ser possível responder a toda narrativa produzida.
Neste sentido o interesse deste trabalho é o de se debruçar sobre um dos alicerces mais relevantes da universidade: sua autonomia. Entendemos que a defesa da autonomia universitária se qualifica com a sofisticação da compreensão de seu conceito, de suas dimensões, de seus parâmetros jurídicos e de sua manifestação no cotidiano e nas tradições universitárias.
Se a autonomia universitária é texto constitucional (mais a frente abordaremos esta questão), ainda não se estabeleceu efetivamente como realidade no seio das instituições. Aos avanços, quase sempre tímidos, deparamo-nos com proposições e projetos de claro retrocesso. E se a tarefa premente é a resistência , para só depois colocar-se na agenda o horizonte de avanços, cumpre tanto para este como para aquele desafio, a qualificação de nossas ações e entendimentos fora e dentro da instituição universitária. Queremos, portanto, a partir deste trabalho, colaborar para o aprofundamento do tema da autonomia ao mesmo tempo que procuramos iluminar as consequências de sua ausência na efetivação social da função das universidades federais.
Constituiu-se assim o objetivo geral deste trabalho: compreender os principais obstáculos para a efetivação da autonomia universitária evocada no texto constitucional, mais especificamente as dimensões administrativa e de gestão financeira e patrimonial. E, como desdobramentos articulamos como objetivos específicos: compreender as dimensões da autonomia universitária; identificar e compreender os problemas enfrentados pelas universidades por consequência da não efetivação da autonomia universitária nas dimensões administrativa e de gestão financeira e patrimonial; estudar as soluções encontradas historicamente desde o início da vigência da CRFB/88.
Os propósitos deste trabalho solicitaram uma determinada organização metodológica e escolha de caminhos possíveis. Procuramos, além de refletir sobre o texto constitucional, adensar a análise com um documento relevante, mas pouco debatido – o Anteprojeto de Lei Orgânica das Universidades Federais/Andifes –, além da necessária atenção ao texto do programa federal Future-se, que pretende materializar a compreensão da política do atual governo para as universidades federais.
Nosso interesse encontra-se assentado na tentativa de formulação de um pensamento juridicamente consistente acerca do conceito de autonomia universitária, ao mesmo tempo que pretende elencar os obstáculos históricos e estruturantes, bem como a ausência de aspectos legais substantivos sobre o tema. Como metodologia articulamos a pesquisa bibliográfica com entrevistas com gestores da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC, da Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC e da Fundação de Apoio à Pesquisa e Extensão Universitária - FAPEU1.
Considerando esta introdução como primeiro capítulo, no segundo capítulo trataremos dos sentidos e limites, dimensões e aspectos jurídicos da autonomia universitária. No terceiro capítulo apresentaremos os resultados, as análises e discussões dos dados pesquisados.
O texto constitucional aponta a autonomia universitária a partir de três dimensões: a dimensão de autonomia didático-científica, a autonomia administrativa e a autonomia de gestão financeira e patrimonial. As três dimensões da autonomia universitária são indissociáveis e existem umas em função das outras. Notadamente, é como garantia da autonomia didático-científica que se apresentam a autonomia administrativa e a autonomia de gestão financeira e patrimonial. Mas é particularmente entre estas duas dimensões que se observa uma relação mais próxima e de difícil separação. Por este motivo foi que optamos por focar este estudo na autonomia administrativa e na autonomia de gestão financeira e patrimonial; o estudo da autonomia didático-científica requereria um trabalho próprio 1 A Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária é uma entidade de direito privado sediada no Campus Trindade da Universidade Federal de Santa Catarina. Foi fundada em 1977, a partir da iniciativa do então reitor da Universidade Federal de Santa Catarina, Caspar Erich Stemmer, com o objetivo de captar recursos para o desenvolvimento do ensino, da pesquisa e da extensão na Universidade. Sua criação foi aprovada pelo Conselho Universitário em 1976, e no dia 21 de setembro de 1977 a FAPEU foi constituída.
2 SENTIDOS E LIMITES; DIMENSÕES E ASPECTOS JURÍDICOS DA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA
Em um trabalho que pretende discutir a autonomia universitária parece se fazer mister a distinção de alguns elementos constitutivos desta equação. Urge uma compreensão preliminar da função histórica da universidade articulada com determinado entendimento sobre o conceito de autonomia. Justificamos a posição pelo zelo com a precisão textual e também pela conjuntura contemporânea de recuos de conquistas institucionais, espírito de época que inclusive mobilizou o interesse pelo tema em tela.
2.1 A HISTÓRIA DAS UNIVERSIDADES E SUA RELAÇÃO COM A AUTONOMIA
Iniciamos com demonstrar que universidades estabelecem desde sua origem uma relativa independência às demais instituições, o que compreendemos como uma expressão primeira da autonomia como componente essencial das universidades.
As universidades constituíam, na Idade Média, verdadeiras corporações que, tanto quanto os feudos no setor rural e as associações artesanais no setor da indústria, não se deixaram absorver pela soberania real, ou seja, pelo Estado. Daí, sem dúvida, por um determinismo sociológico, a tradição de liberdade que o moderno instituto da autonomia procura consagrar, como uma conquista verdadeiramente tradicional e histórica. (MARTINS FILHO, 1964, p.37)
Portanto, a universidade não sendo uma extensão do estado, da realeza ou da igreja, demarca seus próprios contornos e substancia sua existência com elementos sociais próprios. Neste sentido a autonomia da universidade deve ser qualitativamente robusta tendo em vista a função civilizatória que a ela se impõe.
O conceito da autonomia da universidade confunde-se com a própria razão de ser da instituição universitária. Esta tem por objetivo principal a formação integral do homem, para o que se requer liberdade de ação e expressão. Considero a autonomia implícita no próprio conceito da universidade, se encarada a sua verdadeira e alta missão. A esta é que cabe antes de tudo considerar. Penso como o sociólogo brasileiro Fernando Azevedo, quando escreve: “embora façam ou possam fazer parte do sistema universitário as instituições de ensino superior profissional, o que transforma o ensino superior em ensino verdadeiramente universitário é a obra ‘superprofissional’, que consiste em formar homens verdadeiramente eminentes nos diversos domínios do saber humano, para a coletividade em geral, para o país e para a civilização”. (MARTINS FILHO, 1964, p.29)
Não pretendemos debater a questão da autonomia descolada das condições objetivas, conjunturais e históricas que justificaram a implantação, consolidação e desenvolvimento das universidades. Neste sentido, é central entender como, de fato, foi se gestando a história das universidades no Brasil.
A universidade chegou ao Brasil com grande atraso. Até 1900 não existiam mais do que 24 escolas de educação superior no País e até final da primeira década do século passado, não havia uma única universidade, enquanto as universidades de Bolonha, Santo Domingo, Córdoba, Oxford e Paris completavam quase 700 anos (Bolonha), 686 anos (Oxford), 372 anos (Santo Domingo), 297 anos “(Córdoba-Argentina) 274 anos (Harvard). Várias iniciativas visando a criação de uma universidade no Brasil estão registradas, a começar pela Universidade do Brasil, que chegou a ser instalada em 1592 pelos jesuítas na Bahia, mas esta instituição não foi reconhecida ou autorizada, nem pelo Papa e nem pelo Rei de Portugal. Outras tentativas se seguiram, todas sem sucesso. (MORTHY, 2004, p.26)
A Reforma Francisco de Campos (Decreto No. 19.851 de 11 de abril de 1931) é considerada como marco constituinte do primeiro Estatuto da Universidade Brasileira (MORTHY, 2004). Esta Reforma determinava parâmetros para a existência de qualquer universidade:
(...) seriam necessárias pelo menos três faculdades: uma de direito, uma de medicina e uma de engenharia, ou, no lugar de qualquer uma delas, uma faculdade de educação, ciências e letras. Já permitia à universidade a gestão administrativa autônoma de seus meios, com a responsabilidade centrada no Reitor, nomeado a partir de uma lista indicada pelo seu conselho universitário. (p.27)
Impossível seria considerar que o Manifesto dos Pioneiros2 não impactaria a
compreensão sobre o ensino superior. O Manifesto levanta considerações não apenas sobre a importância da educação, mas sobre a sua formulação didático-pedagógica:
Queria-se substituir a educação estática por um processo dinâmico desde o jardim da infância até a universidade. Não mais o aprendizado passivo, não mais o magister dixit, queria-se a atividade criadora do aluno! Queria-se pesquisa na universidade e tempo integral para os docentes, a formação integral do aluno, o desenvolvimento de sua faculdade produtora e criadora associadas ao aprendizado em todos os níveis! Isso há mais de 70 anos! (MORTHY, 2004, p.28)
2O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, documento lançado em 1932, é reconhecido como um dos grandes marcos da educação brasileira. Foi publicado nos principais veículos de
comunicação da época, e foi assinado por intelectuais e grandes nomes da educação brasileira como Fernando de Azevedo, Anísio Teixeira, Afrânio Peixoto e Cecília Meireles. Entre suas principais reivindicações, o documento propunha uma nova função social para a educação como motor para redução de desigualdades. (a partir de consulta no endereço eletrônico www.fgv.br dia 01.11.19)
Como importante registro documental a Lei 4.024, de 1961, fixava as diretrizes e bases da Educação Nacional e apontava em seu artigo 80 que “as Universidades gozarão de autonomia didática, administrativa, financeira e disciplinar, que será exercida na forma de seus estatutos”. Posteriormente a Lei 5.540, de 1968, manteve a autonomia universitária em pleno período militar.
Necessário registrar o contexto nacional no período referente a produção da Constituição Federal de 1988. Sopravam os ares da redemocratização e ansiava a população por ver demarcado em texto constitucional um determinado projeto de sociedade.
A gênese da Constituição de 1988 é o insucesso do modelo econômico implementado ao longo do período de governo militar em solo brasileiro impulsionado pela empolgação inédita da população do país na campanha das “diretas já” (AGRA, 2010) em diante, na luta pela “normalização democrática e pela conquista do Estado Democrático de Direito” que havia começado, em verdade, desde que instalado a manobra de 1964 (SILVA, 1999, p.90) mas que, apenas neste novo tempo, começa a encontrar caminhos de vazão. (RIBAS, 2016, p.56)
A autonomia universitária é introdução de relevo da Constituição de 88.
Da análise que se faça, embora superficial, dos requisitos que à universidade não podem faltar para que exerça a sua verdadeira missão de centro de formação profissional e atividades intelectuais desinteressadas, emerge à evidência a conclusão de que o principal desses requisitos é o da autonomia. (MARTINS FILHO, 1964, p.11)
O texto da Constituição de 1988, no frescor da redemocratização nacional, incorpora avanços de relevo, mas a ressalva de Morthy (2004) parece-nos necessária.
Entre outras medidas, a nova Constituição Federal estabeleceu a aplicação de, no mínimo,18% da receita anual de impostos federais para a manutenção e o desenvolvimento da educação; garantiu a gratuidade da educação pública, nos estabelecimentos oficiais; a indissociabilidade do ensino, da pesquisa e da extensão; a autonomia das universidades; criou o Regime Jurídico Único (pagamento igual para as mesmas funções e aposentadoria para servidores públicos). Quase todas essas decisões são hoje questionadas ou discutidas, seja simplesmente pelo seu não cumprimento, inclusive devido a dificuldades financeiras, seja porque trouxeram consequências ou problemas até hoje insuperáveis. (MORTHY, 2004, p.32)
A partir da Carta institui-se marco significativo da definição da instituição universitária.
Uma significativa inovação da Constituição Brasileira de 5 de outubro de 1988 foi a inserção da autonomia universitária no plano constitucional. Abriga, pois, esta Constituição, ao lado de outras "autonomias", a autonomia universitária. Apercebeu-se o constituinte pátrio, certamente, que o reconhecimento da autonomia universitária pela via legislativa comum, tal como previsto anteriormente, não foi suficiente para que as universidades realmente pudessem cumprir, de modo autônomo e independente, a sua verdadeira, relevante e indispensável finalidade. (FERRAZ, 1999, p. 117)
Aqui se estabelecem algumas questões importantes para o avanço dos objetivos propostos: quais são os sentidos e limites da noção de autonomia; quais são as dimensões da autonomia das universidades; que marcos regulatórios foram produzidos; se efetivamente se estabeleceu a autonomia universitária e em que bases.
2.2 SENTIDOS E LIMITES DA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA
Procuraremos, em um esforço de expor didaticamente a produção de pesquisa, desenvolver cada uma destas questões e em seguida tentaremos, em um movimento de síntese, articular os diferentes momentos e subtextos produzidos. 2.2.1 A Autonomia Universitária
Iniciamos com a tentativa de Ferraz (1999, p. 118) de conceituar a autonomia a partir do texto da Constituição de 1988.
Não define o texto constitucional o sentido em que toma o termo autonomia, ao qual, não obstante, faz várias referências. Trata-se, pois, de conceito que deve ser haurido na doutrina. Consiste a autonomia na capacidade de autodeterminação e de autonormação dentro dos limites fixados pelo poder que a institui. "O poder que dita, o poder supremo, aquele acima do qual não haja outro, é a soberania. Só esta determina a si mesma os limites de sua competência. A autonomia não. A autonomia atua dentro de limites que a soberania lhe tenha prescrito". Esta a lição sempre atual de Sampaio Dória.
Fica patente na compreensão da autora em tela que autonomia não se confunde com soberania nem atribui liberdade irrestrita. Não se trata, então, de uma licença incondicional. A autora ainda usa mais algum espaço no sentido de demarcar inequivocamente sua posição.
Da outorga da autonomia pelo constituinte originário na sede normativa da nossa Constituição Federal, uma primeira e indispensável conclusão deve ser registrada: em que pese ser o Brasil uma República Federativa, os contornos da autonomia - conteúdo, amplitude, limitações, ainda que alcancem entidades ou órgãos criados pelos entes federativos, por sua vez, autônomos -, estão delimitados pela própria Constituição Federal; não podem as leis, federais, estaduais ou municipais, e nem mesmo as Constituições dos Estados-membros da Federação Brasileira, suprimir, alterar ou restringir o conteúdo autonômico fixado pelo texto da Lei Maior, seja para interpretá-lo, seja para lhe dar aplicação. (FERRAZ, 1999, p. 118)
Sampaio Dória desenvolve importantes elementos da soberania, conceito que pode confundir-se ilicitamente com o de autonomia.
Ora, o elemento constituinte da soberania, que por si só constitui, nela, quase tudo, é a coacção, o poder de constranger, o poder de se fazer obedecido. A coacção é, principalmente, força física hierarquizada, a força humana disciplinada e armada: exércitos de terra, marinhas de guerra, forças aéreas. Outras forças há que também podem coagir, como a tradição de algumas dinastias com reis de larga envergadura, o domínio das religiões sobre a consciência das multidões, a confiança que inspirem estadistas de tino e de brilho, e, acima dessas forças, o poder sobre todos corruptor do dinheiro. São forças que constrangem a obediência. O ideal seria reunir certas forças secundárias: morais, religiosas, intelectuais, à força primária das armas. Todas as serviço dos governantes constituiriam uma coacção invencível. (SAMPAIO DÓRIA, 1953, p.55)
O poder do constrangimento em Sampaio Dória (1953) manifesta-se em três atributos: supremacia, exclusividade e autodeterminação. Procurando o diálogo com a obra de Ferraz (1999), investimos na explicitação mais inequívoca da compreensão de Sampaio Dória a respeito da autodeterminação.
É o soberano o árbitro último, sem revisão, nem apelo, de sua própria competência. Pode a ciência discriminar a linha extrema de sua legitimidade. Mas o soberano é o único juiz de onde fica esta linha extrema. É ele que determina sua própria competência. Autodeterminar-se é sinônimo de decidir alguém, por si mesmo e por último, o que se pode fazer. Se outrem houvesse, com a faculdade de lhe fixar as atribuições, e os limites de seu poder, esse outrem é que seria o soberano, é que seria o poder supremo e exclusivo. Nas cousas humanas, há de haver sempre alguém que decida por último. Quem for o depositário desse poder, é o soberano; e a soberania seria esse poder. É, pois, da essência da soberania o poder autodeterminante de sua competência. (SAMPAIO DÓRIA, 1953, p.57)
Outra importante demarcação, em nosso entendimento, é o de autonomia absoluta e autonomia relativa.
Se, como demonstrado, autonomia significa direção própria daquilo que é próprio, o próprio pode ser absoluto e relativo. Assim, diante da propriedade, ou seja, da peculiaridade de cada ramo do Direito, tem-se a definição de autonomia em seu sentido absoluto ou relativo:
1. No Direito Civil, princípio pelo qual a vontade dos contratantes produz efeitos de lei;
2. No Direito Internacional Privado, poder dos contratantes de escolher a lei que regerá o contrato celebrado
3. No Direito Constitucional, poder concedido aos Estados-membros e aos Municípios de se autogovernarem, dentro das limitações impostas constitucionalmente
4. Na teoria Geral do Direito, situação de independência em que se encontram as pessoas natural ou jurídica quanto aos aspectos econômicos, financeiros ou políticos
5. No Direito Internacional Público, soberania do Estado independente, que lhe consagra o direito de regular o destino por conta própria.
Considerando todo o exposto, é importante salientar que, se tomada no seu aspecto absoluto, a autonomia equivale à soberania. (LINHARES, 2005, p. 55)
No próximo tópico abordaremos a questão das dimensões da autonomia universitária objetivando uma compreensão mais precisa das nuances envolvidas no conceito.
2.2.2 Dimensões da Autonomia Universitária
Para prosseguirmos nossa revisão nos reportaremos diretamente ao dispositivo constitucional que inaugura nosso objeto de estudo.
CF, Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica,
administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. (BRASIL, 1988)
No artigo de Ferraz (1999) se assentam dois dos cânones institucionais universitários: a indissociabilidade entre ensino, pesquisa, extensão e sua autonomia. Deixaremos de abordar com a merecida atenção o chamado tripé universitário – tema de absoluta e incondicional importância –, constrangidos pela necessidade de foco na pesquisa, não obstante seja imprescindível registrar que esta indissociabilidade tem reflexos na autonomia didático-científica, com consequências nas esferas administrativa, financeira e patrimonial. E a partir do caput do Art. 207 se manifestam parâmetros interessantes da autonomia universitária, visto que o texto procura explicitar que a autonomia em questão se configura como um conjunto de “autonomias”.
Como se vê, desde logo, nossa Lei Maior preocupa-se em definir o conteúdo da autonomia das universidades, que abrange "a autonomia didático-científica" ou seja, suas atividades-fim e a "autonomia administrativa e financeira", suas atividades-meio. (FERRAZ, 1999, p.121)
Cumpre esclarecer que adotaremos aqui, quanto à classificação das dimensões da autonomia universitária, o entendimento de Linhares (2005, p.130), extraído diretamente da exegese do Art. 207, caput, da Constituição Federal:
Na Constituição Federal de 1988, a autonomia universitária é vista pelas seguintes dimensões: didático científica, administrativa, gestão financeira e patrimonial. Há autores, entretanto, que apresentam 4 (quatro) dimensões da autonomia. Entendem esses autores que a autonomia didático-científica deve ser tratada pela doutrina de forma separada, sendo a autonomia didática uma dimensão e a científica outra.
Neste livro, entretanto, a investigação caminhou no sentido de empregar as mesmas palavras e dimensões que a Constituição usou e explicitou em seus enunciados, tratando assim, nesta investigação, de estudá-la do ponto de vista tridimensional.
E, ainda que se manifeste em três dimensões, a autonomia universitária tem natureza unitária, não se podendo dissociar suas dimensões uma da outra.
(...) não se pode desconsiderar o fato de que a autonomia é unitária, não podendo ser fragmentada em suas diversas manifestações priorizando-se uma detrimento da outra. Se desrespeitada uma de suas dimensões, o conteúdo como um todo será afetado. (LINHARES, 2005, p.130)
A autonomia didático-científica, razão de ser da autonomia universitária, consiste na liberdade de ensino e pesquisa, observados os princípios gerais do direito educacional manifestos na Constituição Federal e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação.
A autonomia didático-científica constitui atividade-fim da universidade. A autonomia didática, como atividade-fim da universidade relaciona-se, fundamentalmente, com a competência da universidade para definir o conhecimento a ser transmitido, bem como sua forma de transmissão. Nina Ranieri acentua, de modo correto, que "Decorre logicamente desse pressuposto a capacidade de organizar o ensino, a pesquisa e as atividades de extensão, o que envolve:
a) a criação, a modificação e a extinção de cursos (graduação, pós-graduação, extensão universitária);
b) a definição de currículos e a organização dos mesmos, sem quaisquer restrições de natureza filosófica, política ou ideológica, observadas as normas diretivo-basilares que informam a matéria;
c) o estabelecimento de critérios e normas de seleção e admissão de estudantes, inclusive no que concerne a regimes de transferência e adaptação;
d) a determinação da oferta de vagas em seus cursos;
e) o estabelecimento de critérios e normas para avaliação do desempenho dos estudantes;
f) a outorga de títulos correspondentes aos graus de qualificação acadêmica;
g) a possibilidade de experimentar novos currículos e fazer experiências pedagógicas (esta garantida pelo inciso II, do art. 206), etc." (FERRAZ, 1999, p.128)
A autonomia administrativa, necessária para a garantia da autonomia didático-científica, consiste na prerrogativa de editar suas próprias normas, administrar seus serviços e fazer a gestão de pessoal.
A Autonomia administrativa, portanto, é instrumento, decorrência e condição da autonomia didático-científica, e pressuposto da autonomia de gestão financeira patrimonial. Consiste basicamente no direito de elaborar normas próprias de organização interna, em matéria didático-científica e de administração de recursos humanos e materiais; e no direito de escolher dirigentes. A competência para legislar sobre o que lhe é próprio tem por escopo a colmatação das áreas de peculiar interesse propositalmente não preenchidas pelo legislador (por determinação constitucional), com vistas à consecução de seus objetivos institucionais (RANIERI, 1994, p. 124)
A autonomia de gestão financeira e patrimonial, indissociável das outras dimensões da autonomia, consiste da liberdade para gerir seus dinheiros e bens da forma que melhor atender aos interesses da comunidade universitária.
A ação autônoma das universidades públicas no plano financeiro e patrimonial consiste, basicamente, no ato de gerir os recursos públicos
(financeiros e materiais) que são postos à sua disposição. “Gerir”, na linguagem comum, significa “ter gerência sobre; administrar; reger; gerenciar” (Aurélio, 19868;848), o que implica a capacidade genérica de elaborar, executar e reestruturar orçamentos; constituir patrimônio e dele dispor. (RANIERI, 1994, p. 129-130)
Entre o ânimo do legislador e a efetividade institucional, constata-se distância entre o declarado pelo artigo 207 e o consolidado décadas após o texto ter sido promulgado. Tema para o próximo tópico.
2.2.3 Aspectos Jurídicos da Autonomia Universitária
Considerando a norma constitucional interpelada, pretendemos desenvolver uma individualização das características normativas no tocante à sua eficiência, de modo a mensurar os limites (constitucionais) e obrigatoriedades (judiciais) de sua aplicabilidade.
A eficácia consiste na propensão detida pela norma em produzir efeitos jurídicos, isto é, trata-se da sua capacidade de determinação sobre as relações jurídicas firmadas sob sua égide. Variadas são as correntes que classificam as normas em razão de sua eficácia. Dois dos mais célebres constitucionalistas brasileiros, Ruy Barbosa e Pontes de Miranda, ocuparam-se de elaborar o que conhecemos por concepção clássica, consubstanciada na bipartição dos efeitos normativos.
Nesse sentido, o texto constitucional é composto por normas autoaplicáveis e normas não-autoaplicáveis. Alicerçado em pressupostos estadunidenses, Ruy Barbosa delineou o primeiro conceito.
Executáveis por si mesmas, ou auto-executáveis, se nos permitem uma expressão, que traduza num só vocábulo o inglês self-executing, são, portanto, as determinações, para executar as quais, não se haja mister de constituir ou designar uma autoridade, nem criar ou indicar um processo especial, e aqueles onde o direito instituído se ache armado por si mesmo, pela sua própria natureza, dos seus meios de execução e preservação. (BARBOSA, 1933, p.488)
Tratadas como excepcionalidade ante a regra das normas não-autoaplicáveis, o jurista assinalou que não pode ser considerada completa uma disposição constitucional que não detenha, em si, a ordem acerca da sua aplicabilidade. (BARBOSA, 1933, p. 493)
A título de exemplo, segundo o autor, os comandos proibitórios compõem a exceção das normas que, per si, encerram a disposição acerca do seu conteúdo e aplicabilidade, sendo, de plano, aplicáveis pelo julgador, uma vez que não mantém margem para dúvidas acerca da prática coibida.
Todavia, este constitucionalismo liberal sofreu ponderações da doutrina que o sucedeu por representar uma espécie de usurpação do próprio espírito da Lei Maior, uma vez que a subordinava, na maior parte das vezes, à regulação das normas nela insculpidas por outras de inferior hierarquia, negando-lhe sua força normativa.
Nas lições de Sarlet (2003), advinda a criticidade no entendimento e superada a concepção clássica, a literatura passou a compreender que a maior parte das normas detém aplicabilidade suficiente para compreender-se eficaz.
Para fins deste texto, portanto, adotaremos a classificação mais aceita na comunidade jurídica, incluindo-se o entendimento jurisprudencial majoritário do Supremo Tribunal Federal, qual seja a instituída por José Afonso da Silva. Segundo o autor, as normas constitucionais detém eficácia plena, contida ou limitada.
No entender do doutrinador, as primeiras compreendem as normas que produzem seus efeitos jurídicos desde a gênese, dispensando a mediação da legislação ordinária. Deste modo, quando em vigência, o comando já detém aplicabilidade plena. Exemplificando, o autor pontua algumas normas compreendidas nesta categoria.
(...) as hipóteses contempladas nos arts. 21 (competência da união), 25 a 28 e 29 e 30 (competências dos Estados e Municípios), 145,153,155 e 156 (repartição de competências tributárias), e as normas que estatuem as atribuições dos órgãos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário (arts. 48 e 49, 51 e 52, 70 e 71, 84 e 101-122). (SILVA, 1988, p. 89)
Referidas normas constitucionais possuem, portanto, aplicabilidade direta, imediata e integral.
Por sua vez, as normas de eficácia contida apresentam aplicabilidade direta, imediata e não integral. Isto porque, são preceitos que possuem similaridade com as normas de eficácia plena, porém, de alguma forma, o legislador lhe impôs restrições objetivas. Embora já produza efeitos quando do seu nascedouro, a aplicabilidade resta vinculada a outro fator em razão de particularidades do objeto, restringindo, portanto, a sua eficácia.
Por fim, as normas de eficácia limitada não estão aptas a produzir, de imediato, os seus efeitos jurídicos. Carecem de legislação infraconstitucional para, além de sua vigência, serem aplicáveis. São, portanto, detentoras de aplicabilidade indireta, mediata e reduzida.
Em observância à norma aqui estudada, qual seja o art. 207, caput, da CRFB/88, concluímos se tratar de norma de eficácia plena, uma vez que possui aplicabilidade direta – porque aplicável diretamente ao caso concreto, na hipótese, as universidades –, imediata, vez que incondicionada à nenhum elemento, e integral porque não restringida por nenhuma outra lei.
O que não cerceia, contudo, a regulamentação infraconstitucional da matéria.
(...) pelo contrário, não se controverte a respeito da possibilidade de regulamentação das normas diretamente aplicáveis, para que possam ter maior executoriedade ou com o objetivo de serem adaptadas às transformações e às circunstâncias vigentes na esfera social e econômica (SARLET, 2003, p.229)
Este é, precisamente, o caso da norma aventada. Nesta senda, ainda que considerado plenamente aplicável desde a sua promulgação, o dispositivo que dispõe sobre a autonomia das universidades é absolutamente regulamentável pela legislação infraconstitucional, visando a mais fiel observância dos princípios constitucionais incidentes.
Preambularmente, entendemos necessário o reconhecimento do princípio substancial da administração pública da supremacia do interesse público sobre o privado. Ademais, a incidência insuspeita dos princípios da impessoalidade, da moralidade e da publicidade sobre as normas regentes da universidade pública.
Para fins de pontuação daqueles comandos constitucionais carecedores de maior atenção no âmbito estudado, nos reportaremos a dois dos princípios do caput do art. 37 da Constituição Federal: os princípios da legalidade e da eficiência.
O princípio da legalidade, vinculação umbilical de todo e qualquer ato administrativo à autorização legal, remonta-nos à necessidade de adequação das leis à realidade concreta das instituições de ensino superior, com vistas a não desvirtuar a natureza da atividade.
Com efeito, enquanto o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é da essência de qualquer Estado, de qualquer sociedade juridicamente organizada com fins políticos, o da legalidade é
específico do Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que
lhe dá a identidade própria. Por isso mesmo é o princípio basilar do regime jurídico-administrativo, já que o Direito Administrativo (pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o Estado de Direito: é uma consequência dele. É fruto da submissão do Estado à lei. (BANDEIRA DE MELLO, 2008. P. 99-100)
Nesta toada, em reflexão sobre a melhor doutrina, é possível inferir que, em verdade, a preocupação com a excessiva subordinação à lei não pode alcançar solução senão a resposta ideal desta às necessidades da comunidade acadêmica.
De qualquer forma, falar em legalidade, ainda que em oposição à litera-legalidade ou litera-legalidade estrita, não desfaz o fato de que em quaisquer casos em que ela se apresenta ela inicialmente exsurge com estrutura de regra. Em matéria administrativa, aliás, a legalidade, tanto é regra, que mesmo a discricionariedade é conferida por lei e somente pode se dar/atuar dentro dos limites que a lei prevê. (GONÇALVES, 2011, p. 841)
Em outras palavras, em se tratando de universidade pública, ou seja, subordinada aos preceitos da administração pública, o princípio da legalidade a impede do exercício da autonomia sem que este esteja intrinsicamente subordinado às regulamentações legais.
A promulgação de legislação que atenda à natureza da atividade acadêmica é consequência originária da existência da universidade pública, em observância ao princípio da legalidade.
Por derradeiro, possivelmente assinalando o princípio mais maculado de todos aqueles incidentes na relação jurídica aqui estudada passemos à
compreensão do princípio da eficiência e a sua relevância para o tema.
Compreendido pela doutrina pátria como o alcance do mais avançado resultado por meio do uso racional dos instrumentos disponíveis, o princípio encontra resistência, no caso das universidades públicas, justamente no respeito ao princípio anteriormente suscitado.
A busca pela eficiência, entretanto, deve sempre estar ponderada em relação e em respeito aos demais princípios, não se pode, a pretexto de uma administração pretensamente eficiente realiza-la de forma imoral ou não impessoal. Fazendo um paralelo com a cultura popular, onde ora se diz que os fins justificam os meios, no que concerne à Administração Pública, poderíamos dizer que os fins só justificam os meios quando estes são impessoais, morais e, obviamente, legais. Sobre a relação entre a legalidade e a eficiência, aliás, da mesma forma como foi visto em linhas anteriores que um ato pode ser legal, mas não ser moral, ele pode ser eficiente ou se prestar a produzir eficiência, mas não ser legal. (GONÇALVES, 2011, p. 846)
Alguns dos entraves versam sobre a velocidade na produção de pesquisa, ou de contratação para a conclusão de determinado projeto, ou ainda no temor de determinados agentes de atuar de maneira inovadora.
No que concerne ao caráter de princípio, conforme compreendido pelo neoconstitucionalismo, no caso da eficiência o mesmo fica patente em virtude da amplitude de significados que o vocábulo eficiência pode ter, o que caracteriza a norma em questão como um típico mandado de otimização, cuja realização prática deve ser buscada ao máximo. (GONÇALVES, 2011, p. 846)
Não obstante, não temos a pretensão de encerrar a temática acerca dos conflitos entre os princípios aplicáveis ao caso concreto. Menos ainda se ambiciona sugerir soluções para os óbices verificados. Todavia, compreendidas as dimensões jurídicas do problema enfrentado e do Projeto de Lei proposto (apresentado mais a frente no texto), nos empenharemos em identificar os desafios concretos para o exercício da autonomia universitária assegurada constitucionalmente desde 1988. 2.3 OS ENTRAVES PARA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA
Utilizamos, antecipando documento que será analisado com mais vagar a posteriori, de passagem da Proposta de Lei Orgânica das Universidades Federais.
Em que pese a autonomia estar consagrada no enunciado do artigo 207 da Constituição Federal, os conjuntos normativos genericamente aplicáveis à administração pública federal, principalmente em matéria de gestão de pessoal e elaboração e execução orçamentária e financeira, mostram-se crescentemente inadequados, e até mesmo incompatíveis, com as peculiaridades universitárias federais. Enfraquece-se neste quadro a direção
e a estrutura gerencial e induz-se ao convencionalismo, especialmente no tocante à organização e à dinâmica do ensino de graduação. Geram-se, ainda, formalismos e distorções no processo de tomada de decisão interna, subtraindo-se à comunidade acadêmica a motivação para o cumprimento crítico-construtivo e responsável de suas tarefas.
É com a clareza desta passagem que entendemos que os gestores das universidades federais enfrentam uma realidade administrativa, estrutural, política e jurídica que possivelmente lhes dificulta a capacidade de gestar a autonomia como princípio universitário. Desenvolveremos a questão a seguir.
2.3.1 Os entraves da gestão financeira e patrimonial
Por um lado, as universidades federais não têm nenhuma garantia de receber recursos suficientes para atender a suas necessidades, dependendo do orçamento elaborado anualmente pelo Governo Federal, que pode reduzi-lo significativamente de um ano para outro. Por outro lado, também enfrentam, por conta das normas gerais de direito administrativo, grandes dificuldades para captar recursos de outras fontes ou doações de bens.
O ministério da Educação, após a Constituição de 1988, é privilegiado em relação aos outros. Ele conta com o Art. 212 que especifica os 18% para a educação. Com a arrecadação de impostos informatizada, conhece-se, hoje, praticamente, a arrecadação do País, dia a dia. É, então, um ato de política de governo, com transparência e visibilidade, como dizem os colegas do Ministério da Saúde, diariamente, alocar, em conta do MEC, para gerência deste, ou de um Conselho, a exemplo do Conselho Nacional de Saúde, os valores correspondentes aos 18% da educação...
Não haveria, portanto, a necessidade desta vinculação direta, via projeto de lei complementar, de qual volume de recursos iria para as IFES. Esta seria uma decisão a ser tomada em resolução do Conselho. Haveria, assim, uma maior flexibilidade para se gerir uma questão complicada: Num ano em que a arrecadação caísse as IFES fechariam, por exemplo, alguns cursos? No outro ano se arrecadação aumentasse se reabririam aqueles cursos? Só a existência desta possibilidade já indica prudência e muito cuidado ao se definir que caminho seguir neste processo de autonomia universitária. (AMARAL, 1994, 156-157)
Além dos problemas orçamentários, as universidades federais encontram embaraços na aplicação dos recursos obtidos. Isso porque grande parte das receitas obtidas vem, desde a origem, vinculadas a determinada despesa. A impossibilidade de mudar a destinação de determinadas verbas entre investimento, manutenção e custeio, ou ainda entre rubricas dentro de cada uma dessas categorias, leva a universidade a ver desatendidas certas necessidades mais urgentes ou prioritárias, em benefício de outras menos urgentes ou prioritárias.
2.3.2 Os entraves da gestão administrativa
No plano administrativo, as universidades veem tolhida sua autonomia pela incapacidade de editar suas próprias normas, uma vez que seus estatutos e regimentos, de natureza infralegal, tem eficácia muito limitada diante das normas legais que regem a administração pública indireta. Também a falta de liberdade para nomear, demitir e administrar seus quadros gera óbices ao bom funcionamento das universidades, sobretudo a impossibilidade de admissão temporária de pessoal para a realização de projeto específico.
Outro campo em que é sensível a autonomia administrativa é o que diz respeito à gestão de pessoal. A maior dose de liberdade manifesta-se, aqui, de forma peculiar, como já tratado, na escolha de dirigentes, através de um processo que reflete uma distinta maneira de relação com os órgãos da Administração Central e outros grupos de poder e interesses. (RIBAS, 2016, p.116)
As dificuldades de gerir e administrar as universidades federais fizeram com que, ao longo do tempo, desde a promulgação da CF/88, se buscassem formas de contornar os problemas oriundos da não efetivação da autonomia universitária. 2.4 AS FUNDAÇÕES DE APOIO
Na tentativa de equacionar as dificuldades impostas, a principal forma foi a criação das fundações de apoio.
Lei 8.958/94 Art. 1o As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições Científicas e Tecnológicas - ICTs, de que trata a Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, poderão celebrar convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do caput do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos. (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
No contexto de refletir sobre a dificuldade orçamentário-financeira a que as Universidades Federais são expostas, Pinto da Luz (2013), analisava o papel das Fundações de Apoio.
Em alguns períodos não havia nenhum centavo para investimento, inclusive para compra de material permanente que está incluído no mesmo item orçamentário. Embora existisse uma política contrária à expansão das Universidades Federais, essas, por seu próprio dinamismo, criavam novos programas de pós-graduação, ampliavam a graduação, realizavam pesquisas e extensão e precisavam aumentar a sua área construída para abrigar essas atividades. Apesar destas restrições a FINEP, o CNPQ e a
CAPES financiavam a pós-graduação e a pesquisa, além de projetos de pesquisa e extensão que as universidades contratavam com as fundações de amparo às pesquisas estaduais e outros organismos públicos e privados nacionais e estrangeiros. (p. 68)
O surgimento das Fundações de Apoio aparentemente facilitou o funcionamento das universidades, mas também suscitou controvérsias. Na prática, por meio das fundações de apoio transfere-se funções da universidade para entes privados, o que pode por vezes não atender da melhor forma aos interesses públicos. Também surgem dificuldades no controle: se, por um lado, a legislação administrativa aplicada às universidades é muito rígida, por outro lado sobre as fundações de apoio há muito pouco controle. Voltaremos a este tema e outros abordados na análise das entrevistas dos gestores.
Como registro relevante, no ano de 2016, a promulgação da Emenda Constitucional 95 acrescentou limitações ao orçamento da União, culminando, indubitavelmente, em consequências orçamentárias às universidades federais. Em decorrência, a parlamentar Luísa Canziani apresentou a Proposta de Emenda à Constituição nº 24/2019, que pretende excluir as despesas de instituições federais de ensino da base de cálculo e dos limites individualizados para as despesas primárias da União elencadas na EC 95. Todavia, a complexidade do tema se traduz na incapacidade de elaboração a contento acerca do seu conteúdo. Limitamo-nos, portanto, ao registro de referido marco legal, cientes de suas implicações sobre as conclusões aqui formuladas, mas reservando-nos a debruçar, neste momento, apenas sobre o Future-se e a Proposta de Lei Orgânica das Universidades Federais.
2.5 O FUTURE-SE
Recentemente, o Governo Federal anunciou sua intenção de modificar a realidade do sistema federal de ensino superior por meio de um programa ao qual chamou Future-se. Segundo o texto proposto, o programa “tem por finalidade o fortalecimento da autonomia administrativa e financeira das Instituições Federais de Ensino Superior – IFES, por meio de parceria com organizações sociais e do fomento à captação de recursos próprios” (BRASIL, 2019).
Ainda que as propostas tenham sido apresentadas de forma pouco clara, seu núcleo é a transferência de grande parte das funções das universidades para organizações sociais que a ela seriam ligadas. Além de assumir grande parcela das
funções administrativas e de gestão das universidades, essas organizações sociais também seriam responsáveis pela captação de recursos, o que desoneraria a União de seu dever de prover as instituições federais de ensino. E, o mais grave de tudo, tais organizações sociais poderiam ditar as políticas de ensino e pesquisa das universidades3.
2.6 A PROPOSTA DE LEI ORGÂNICA DA UNIVERSIDADES FEDERAIS DA ANDIFES Daremos especial atenção ao Anteprojeto de Lei Orgânica das Universidades Federais elaborado pela Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior no Brasil – ANDIFES.
O Anteprojeto inicia sua justificativa com a contundência do tempo represado.
Neste ano em que a Constituição Federal completa duas décadas de vigência e, com ela, a instituição no plano máximo da organização do Estado brasileiro do ideal de autonomia para as instituições universitárias, madura a proclamação do art. 207 do texto constitucional, para que se lhe imprima efetividade substancial mediante a delimitação do alcance dessa fundamental capacidade de autonormação e de autogestão nos diversos campos operacionais das universidades públicas. Por estes motivos, a efetiva implantação da autonomia das universidades federais consolida-se como meta prioritária da comunidade acadêmica.
Pela autonomia busca-se um modelo de gestão que corresponda ao atual estágio de desenvolvimento e expansão da universidade federal ao mesmo tempo em que reforça seu caráter público, sua capacidade de planejamento institucional e o aproveitamento mais racional dos investimentos públicos que nela são feitos. A partir de um tal modelo será possível, de modo sistemático, associar recursos à eficiência na gestão e no desempenho de cada instituição.(ANDIFES, 2013, p.2)
A questão da autonomia universitária é tema de recorrente preocupação, debate e reflexão pela Andifes, conforme podemos inferir no texto a seguir:
Por meio da PEC 233/95, estabelecia-se que, nas universidades e demais instituições de ensino superior e pesquisa, a autonomia seria exercida na forma da lei, o que, na prática, resultava numa alteração do artigo 207 da Constituição, pondo por terra a autonomia garantida pelo texto constitucional de 1988. Em 1996, como desmembramento da PEC 233/95, surge a PEC 370, com o objetivo de tratar exclusivamente da autonomia universitária.
Durante todo o ano de 1996, A Andifes trabalhou na elaboração de um documento definindo os rumos da questão e, em outubro daquele ano, durante reunião do Conselho Pleno em João Pessoa, aprovamos nossa
3 O Governo Federal fez publicar uma nova versão do Future-se. Nesta nova versão ganham contornos – em uma análise preliminar - a possibilidade de contratação das Fundações de Apoio e o eixo da gestão tem seu escopo reduzido . Foi impossível, no entanto, considerando os prazos impostos a esse trabalho debruçar-se sobre esta nova versão. Esta tarefa fica anunciada para outro momento de continuidade dos estudos.
proposta de Lei Orgânica das Universidades, texto que se tornaria uma referencia à atuação da Andifes nos anos subsequentes, nas temáticas da autonomia e da reforma universitária.(IVONILDO, 2013, p.53)
No coração do projeto reside a diferenciação jurídica das Universidades Federais em relação aos entes estabelecidos como autarquias e /ou fundações.
Evita-se caracterizar como autarquia ou fundação, pois, cada um desses entes jurídicos tem normas e características próprias que os diferenciam e já causaram muitas distorções entre as universidades, principalmente, na política salarial e patrimonial. Já o art. 54 da LDE caminha nesta direção, indicando um estatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura. (PINTO da LUZ, 2013, p.77)
O Anteprojeto em análise inova em três linhas principais: na criação de um Sistema de Universidades Públicas Federais; na criação de uma nova figura jurídica, a Universidade Pública Federal, distinta das autarquias e das fundações públicas, e com garantias à autonomia em suas três dimensões; e na criação de critérios objetivos para o estabelecimento do orçamento anual, sempre baseado no orçamento do ano anterior.
A criação de uma nova figura jurídica é proposta no artigo 1º.
Art 1º A Universidade Federal é pessoa jurídica de direito público, dotada de capacidade de autonormação e de autogestão, submetida aos princípios e destinada às finalidades constantes desta Lei.
Parágrafo único. A Universidade Federal instituída e mantida pela União constitui ente jurídico de direito público denominado Universidade Pública Federal, com as características próprias atribuídas pelo art. 207 da Constituição Federal, por esta Lei, pelos diplomas legais de instituição e pelos respectivos estatutos. (ANDIFES, 2013, p. 11)
O Anteprojeto propõe em seu capítulo IV a criação de um Sistema de Universidades Públicas Federais – SisUPF – a ser constituído pelas Universidades Públicas Federais mantidas pela União, gerido pelo Conselho do Sistema de Universidades Públicas Federais. Na sequência do Anteprojeto são esboçados os objetivos, competências e composição do conselho. Pontualmente, entre as muitas proposições, evidencia-se a proposição da possibilidade de contratação pessoal em caráter temporário esboçada no art.18 do Anteprojeto4.
Entre a denúncia, que não se permite vazia, e a tristeza, que se pretende converter em esperança, Pinto da Luz (2013, 79-80) registra o desdém com as proposições apresentadas no Anteprojeto.
4 Como método expositivo apresentamos o Anteprojeto em sua íntegra nos anexos desse trabalho. Na análise e discussão das entrevistas nos valeremos de seu conteúdo.
O MEC jamais discutiu com profundidade o anteprojeto de Lei Orgânica das universidades. Não estava na sua concepção avançar no reconhecimento da autonomia universitária e nem de alguma lei que tratasse as universidades no seu conjunto. Não houve nenhuma proposta de autonomia, financiamento, ou plano de cargos e carreira.
A importância essencial da autonomia, sua não coincidência com a soberania e a necessidade de marcos legais são elementos capturados e articulados por Pinto da Luz.
A universidade é uma das poucas instituições milenares que adentraram o novo milênio. Como um centro do saber, ela possui características, peculiaridades e abrangência que exigem ampla liberdade para pensar, propor, inovar sem limitações de natureza ideológica, legal ou regulamentar. Igualmente a complexidade das suas funções exige ampla liberdade de estruturação e funcionamento. Ao longo dos séculos ela resistiu a governos totalitários e conviveu com democráticos. A sua autonomia foi sendo construída e, quando mais respeitada, alcançou maiores resultados. Autonomia não é soberania, ela será definida nos termos da lei. (2013, p.77)
Desenvolvidos alguns dos elementos constitutivos do debate acerca dos entraves para a efetivação da autonomia universitária, apresentaremos na próxima seção extratos das entrevistas realizadas com gestores universitários e nossas análises.
3 APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS
Passaremos a apresentar o resultados das entrevistas realizadas com os gestores da UFSC, UDESC e Fundação de Apoio FAPEU.
Foram entrevistados o Pró-reitor de Extensão da UFSC (E1) e o Secretário de Planejamento e Orçamento da UFSC (E4), o reitor da UDESC (E2) e o superintendente da Fundação de Apoio FAPEU (E3). As questões da entrevista semiestruturada foram as mesmas para os gestores da UFSC. Para a entrevista ao reitor da UDESC foram feitas alterações no roteiro de entrevista com o propósito de adequá-las as características específicas da instituição.
Para o superintendente da FAPEU foi elaborado um roteiro de entrevista semiestruturada muito distinto que procurou compreender o funcionamento das Fundações de Apoio em geral e da FAPEU em especial.
Adotamos como método expositivo apresentar a pergunta original, a resposta de cada um dos entrevistados e na sequência tentamos analisar à luz do referencial teórico a posição, compreensão e sugestões oferecidas.
3.1 SOBRE A COMPREENSÃO DO CONCEITO DE AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA. E1: “Bom. Primeiro não é soberania. Autonomia não é soberania. A gente não tem uma república da Universidade Federal de Santa Catarina. A gente tem um conceito, um principio constitucional que é extremamente importante, porque para que você possa fazer ciência, você possa fazer educação e direcionar o futuro do país você precisa ter alguma autonomia, precisa ter autonomia de pensamento, autonomia de recursos, autonomia de planejamento, senão você vai ficar atrelado só a um determinado foco ou a uma determinada posição. Por isso que a pala do reitor é branca, porque o branco é a soma de todas as cores, então a universidade precisa ter todas estas cores, para que a gente tenha a cor branca que é a da paz e representa a universidade. Se não tiver isso, se não tiver autonomia eu não posso crescer no contraste, a gente sempre cresce no contraste, a gente não cresce na igualdade”.
E2: “A gente tem que tomar cuidado com esta questão. A questão da autonomia no meio acadêmico, nas universidades, sobretudo nas universidades públicas. Muitas vezes há uma confusão nesta questão da autonomia. Autonomia não é soberania. Soberania é uma coisa, autonomia é outra coisa distinta. O que nos dá autonomia é a constituição federal. Tem lá um artigo que nos dá autonomia didático-pedagógica, administrativa, financeira. Mas também na própria constituição tem outros artigos que de certa forma acabam tolhendo essa autonomia. Eu digo pelo seguinte, a
gente tem aqui uma discussão muito grande, sobretudo com os sindicatos tanto dos técnicos e dos professores que nos cobram muito a questão da autonomia no que diz respeito aos reajustes ou reposições salariais, é um exemplo. Então, como é que funciona isto? Nós temos autonomia financeira, só que a mesma constituição diz em um determinado, em outro artigo, diz que para aumento de despesa no âmbito do poder executivo tem que haver uma mensagem do chefe do poder executivo, no caso o governador. Então, não depende só de mim e tem que haver aprovação no poder legislativo. Então eu aprovo aqui o reajuste, mas eu não tenho a autonomia de eu mesmo dar esse reajuste porque a própria constituição diz que isso depende de mensagem do chefe do poder executivo aprovada no âmbito do legislativo. Então essa autonomia em alguns casos ela é relativa.”
E4: “Bom, esse é um assunto que sempre se discute muito e justamente num momento das restrições, em que ocorrem as restrições orçamentárias dentro do serviço público federal esse é um assunto que passa, na verdade, a estar em evidência de novo. Então é um tema muito sazonal, que ele surge justamente quando se fala ou quando se pensa nas diversas dificuldades, mas de fato é uma discussão importante que precisa transpor os limites universitários, que precisa, ser discutido e que permita que as universidades não só possam exercer essa autonomia de fato, mas que possam, na verdade, promover arrecadações para poder ampliar e complementar as suas diversas demandas decorrentes do seu crescimento natural. Hoje o que a gente percebe é que há muitas amarras e dificuldades de toda ordem que impedem esse crescimento. Por um lado nós temos a tutela do estado em financiar toda a estrutura da universidade, mas por outro lado nós também temos a dificuldade de muitas vezes o crescimento da pesquisa e do ensino e da extensão tem uma velocidade muito mais rápida do que esse crescimento. A Universidade é como se fosse uma organização normal e ela tem um crescimento natural em que a gente observa que essa demanda pelo crescimento é muito mais rápida do que os seus recursos que são destinados para manutenção e para execução das suas atividades, então esse é um dos principais conflitos, um dos principais entraves. Evidente que quando se menciona e se pensa em autonomia e se fala também em autonomia orçamentária, evidente que em nenhum momento se discute ou se coloca em xeque o fato da Universidade não ter que prestar contas, é muito pelo contrário, nós partimos do pressuposto que essas são premissas básicas, fundamentais, que a transparência, governança e a prestação de contas hoje são obrigações que já estão na essência da própria universidade. Então a universidade mais do que a obrigação com o Estado tem a obrigação com a sociedade de poder prestar contas do que faz”.
ANÁLISE E DISCUSSÃO
Dois dos entrevistados procuraram demarcar a diferença entre soberania e autonomia. Seus conceitos e desdobramentos aproximam-se dos apontados pelos autores no desenvolvimento deste trabalho. Recuperando passagem citada anteriormente:
Então, quando o E1 afirma “não tem uma república da Universidade Federal de Santa Catarina. A gente tem um conceito, um principio constitucional que ele é extremamente importante...” parece-nos o reconhecimento explícito que a constituição é marco de inauguração e parâmetro dos limites e possibilidades.
O E2 também reforça esta compreensão ao afirmar “ o que nos dá autonomia é a constituição federal. Tem lá um artigo que nos dá autonomia didático-pedagógica, administrativa, financeira. Mas também na própria constituição tem outros artigos que de certa forma acabam tolhendo essa autonomia” .
O E4 muito lança luz a necessidade de se prestar contas à sociedade apontando que em “nenhum momento se discute ou se coloca em xeque o fato da Universidade não ter que prestar contas, é muito pelo contrário, nós partimos do pressuposto que essas são premissas básicas, fundamentais, que a transparência, governança e a prestação de contas hoje são obrigações que já estão na essência da própria universidade”.
Nesta fala, contudo, verificamos o diálogo do instituto da autonomia com alguns dos princípios constitucionais da administração pública referendados neste estudo, quais sejam a moralidade e a publicidade. Desse modo, embora tenha se valido de maneira mais econômica dos recursos conceituais para a elaboração da resposta, o E4 acaba por exemplificar a aplicação da autonomia universitária. No exemplo, mencionando a prestação de contas, o gestor demonstra o exercício da auto-regulação na execução dos atos administrativos, consubstanciada na liberdade da instituição em decidir os destinos das verbas disponíveis. Todavia, limitada ao respeito às normas e princípios aplicáveis, no caso, o princípio da publicidade, o entrevistado salienta a necessidade de publicização da destinação dos recursos.
Outro recorte importante desta elaboração traz o que verificamos ser o principal entrave ao exercício da autonomia universitária: o binômio legalidade versus eficiência. Quando o E4 descreve que a demanda por avanços se apresenta
