UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
NATÁLIA ZANETTI
A GOVERNANÇA DOS RECURSOS HÍDRICOS NO ESTADO DE SÃO PAULO: O papel dos atores na gestão e articulação política das unidades territoriais
CAMPINAS 2019
NATÁLIA ZANETTI
A GOVERNANÇA DOS RECURSOS HÍDRICOS NO ESTADO DE SÃO PAULO: O papel dos atores na gestão e articulação política das unidades territoriais
Tese apresentada ao Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas como parte dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Doutora em AMBIENTE E SOCIEDADE na área de
ASPECTOS SOCIAIS DE
SUSTENTABILIDADE E CONSERVAÇÃO.
Orientador: PROF. DR. JANSLE VIEIRA ROCHA Coorientador: PROF. DR. ROBERTO LUIZ DO CARMO
ESTE TRABALHO CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELA ALUNA NATÁLIA ZANETTI E ORIENTADA PELO PROF JANSLE VIEIRA ROCHA.
CAMPINAS 2019
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
A Comissão Julgadora dos trabalhos de Defesa de Tese de Doutorado, composta pelos Professores Doutores a seguir descritos, em sessão pública realizada em 18 de dezembro de 2019, considerou a candidata Natália Zanetti aprovada.
Prof. Dr. Jansle Vieira Rocha Prof. Dr. Antonio Carlos Zuffo
Prof. Dr. Francisco Carlos da Graça Nunes Correia Profa. Dra. Sonia Regina da Cal Seixas
Prof. Dr. Wagner Costa Ribeiro
A Ata de Defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no SIGA/Sistema de Fluxo de Teses e na Secretaria do Programa de Pós-Graduação em Ambiente e Sociedade do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas.
AGRADECIMENTOS
Esta pesquisa foi desenvolvida graças ao privilégio que tenho de contar com pessoas extremamente generosas pelo meu caminho. Por meio delas, me senti fortalecida espiritual e profissionalmente e pude viver experiências riquíssimas.
Devo começar pelo meu orientador, Prof. Jansle, que muito humano e sábio me conduziu com inteligência, sobriedade e estímulo pelo processo de construção da tese. Como sua última orientanda, agradeço sua dedicação à docência e à pesquisa de excelência por todos esses anos e desejo que desfrute de anos muito felizes de descanso e, quem sabe, novos desafios. Agradeço também ao meu coorientador, Prof. Roberto Luiz do Carmo, pelas discussões que realizamos e suas importantes contribuições.
Posso declarar que o caminho que trilhei durante esses quatro anos foi surpreendentemente trabalhoso e feliz. Cheguei ao início do percurso com a intenção de recuperar o brilho nos olhos e saio com ele. Encararam esse caminho comigo meus pais, Albertina e Roberto, e meu irmão, Rafael, que mesmo sem entender minhas motivações para o excessivo cansaço me abençoaram no trajeto e me permitiram sentir seu amor incondicional, aquele que não se justifica.
Foram inúmeros amigos e estranhos apoiadores e incentivadores, dos quais destaco os queridos Padre William, Rosalvo, Erika, Camila, Mônica e Rafael, Lidiana, Liliane, Sheyla, João Gregório, Pescantini, Jodhi, João Godinho, Kelly, Isabel e os colegas do NEPAM, Rachel, Caterina, Alexandre e os amigos que fiz na UNSW, Thais, Débora, Elisiane, Paula, Natália, Cristina, Anelise, e outros tantos velhos e novos companheiros de jornada. Muito obrigada pelo apoio e pelas orações, Deus está comigo sempre, cuidando e inspirando!
Agradeço ainda, o apoio das instituições pelas quais passei nesse período: o SAAEC, por meio dos Superintendentes Rafael Moretti e Márcio Gaiotto; a UNSW, pelo Prof. Cameron Holley; o IPEA, pelo coordenador Antenor Lopes de Jesus Filho; e os representantes dos Comitês de Bacias Hidrográficas do AT, PCJ e SMT e do CRH e CONSEMA por dedicarem seu tempo à participação nessa pesquisa.
Agradeço, por fim, ao NEPAM, pelas experiências inimagináveis e o amadurecimento nítido que provocou em mim por meio das discussões e vivência da interdisciplinaridade. Obrigada!
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001 (nº do Proc.: 88881.186945/2018-01).
RESUMO
Esta tese de doutorado aborda a gestão de um recurso comum ao qual a vida é extremamente vulnerável: a água. Considerando os fundamentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, que definem a água como bem de domínio público, recurso natural, limitado, cuja gestão deve ser descentralizada e utilizar a bacia hidrográfica como unidade territorial, vale a reflexão sobre as maneiras pelas quais a gestão dos recursos hídricos ocorre hoje no Estado de São Paulo, após passar por graves situações de escassez que culminaram com a autorização de transposições de água entre bacias hidrográficas, obras de engenharia, entre outras medidas emergenciais. Analisamos, aqui, a criação de sistemas de escassez generalizados que consideram grandes investimentos para o transporte de água a partir de longas distâncias, enquanto os rios mais próximos dos centros urbanos são exaustivamente poluídos pelo lançamento de altas cargas orgânicas e outros poluentes. Para a análise proposta, foram considerados os instrumentos de gestão das bacias hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, Alto Tietê e Sorocaba e Médio Tietê, além dos pontos de vista dos representantes das instituições envolvidas na gestão da água nos comitês de bacia e no Estado de São Paulo, utilizando o método Analytic Hierarchy
Process, AHP. A partir da análise dos dados, observou-se que a maior parte dos representantes
desses colegiados não considera ter poder de decisão nas questões que envolvem mais de uma bacia hidrográfica, como as transposições, e que a participação desses colegiados foi pequena ou inexistente no planejamento de soluções regionais para o abastecimento hídrico da Macrometrópole Paulista, que engloba a área total das três bacias analisadas. Por fim, o último capítulo traz o relato de um intercâmbio realizado na Austrália, com exemplos de ações de gestão hídrica tomadas por um país referência no assunto.
ABSTRACT
This research addresses a common resource management to which life is extremely vulnerable: water. Considering the fundamentals of National Water Resource Policy, which define water as a public domain property, a limited natural resource, whose management should be decentralized and use watershed as territorial unit, we propose discuss about ways in which water management happens in São Paulo State nowadays, especially after suffering serious water shortage that culminated in water transposition authorizations and other emergency measures. This research aims to analyze the creation of generalized scarcity systems that consider large investments for long distance water transport, while rivers closed to urban centers are polluted by high organic loads and other pollutants. For the proposed analysis, we considered the river basin management instruments of the Piracicaba, Capivari and Jundiaí, Alto Tietê and Sorocaba and Medio Tietê rivers, as well as the views of representatives of the institutions involved in water management in the basin committees and State of São Paulo, using the Analytic Hierarchy Process, AHP method. From the analysis of the data, it was observed that most representatives of these collegiate do not consider to have decision-making power in issues involving more than one river basin, such as transpositions, and that the participation of these collegiate was small or nonexistent in the planning of regional solutions for the water supply of Macrometrópole Paulista, which encompasses the total area of the three basins analyzed. Finally, the last chapter presents the report of an exchange held in Australia, with examples of water management actions taken by a reference country in the subject.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1.FLUXOGRAMA GERAL DAS PRINCIPAIS ETAPAS DA PESQUISA. ... 24
FIGURA 1.1.PROPORÇÃO DE RETIRADA DE ÁGUA NO MUNDO. ... 29
FIGURA 1.2.DENSIDADE DEMOGRÁFICA (HABITANTES/KM2) E HIDROGRAFIA NO BRASIL. ... 30
FIGURA 1.3.QUANTIDADE DE MUNICÍPIOS E DECRETOS DE EMERGÊNCIA OU CALAMIDADE DEVIDO À SECA NO BRASIL. ... 35
FIGURA 1.4.VOLUME DE RECURSOS FINANCEIROS ORIUNDOS DO BANCO MUNDIAL PARA
PROJETOS NO BRASIL. ... 36 FIGURA 2.1.MATRIZ INSTITUCIONAL DO SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE
RECURSOS HÍDRICOS. ... 47 FIGURA 2.2.INSTÂNCIAS DE ARTICULAÇÃO DO SIGRH ... 48 FIGURA 2.3EVOLUÇÃO DOS INDICADORES RELACIONADOS AO MODELO PARTICIPATIVO DO
SINGREH. ... 50 FIGURA 2.4.SOBREPOSIÇÃO DE SUPERFÍCIES DE REGULAÇÃO NO TERRITÓRIO. ... 54 FIGURA 2.5.DIAGRAMA GERAL DOS CONCEITOS QUE LIGAM SISTEMAS NATURAIS E SOCIAIS POR
MEIO DE SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS. ... 56
FIGURA 2.6.FLUXOGRAMA DAS INTER-RELAÇÕES ENTRE O HOMEM E O AMBIENTE. ... 59
FIGURA 2.7.IMPACTOS NEGATIVOS DA TRANSFERÊNCIA DE ÁGUA E EFLUENTES NÃO TRATADOS ENTRE UGRHIS. ... 64
FIGURA 3.1.LOCALIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO. ... 67
FIGURA 3.2.UGRHIS PERTENCENTES À BACIA DO RIO TIETÊ. ... 67
FIGURA 3.3.SITUAÇÃO DAS UGRHIS 5,6 E 10: ABASTECIMENTO URBANO E QUALIDADE DA ÁGUA. ... 69
FIGURA 3.4.BALANÇO HÍDRICO – RETIRADA MÉDIA ANUAL EM RELAÇÃO À Q95% NAS UGRHIS
05-PCJ,06-AT E 10-SMT. ... 70 FIGURA 3.5.LIMITES DA BACIA HIDROGRÁFICA DO ALTO TIETÊ E DA REGIÃO METROPOLITANA
DE SÃO PAULO... 71 FIGURA 3.6.ILUSTRAÇÃO DAS REVERSÕES DO SISTEMA CANTAREIRA. ... 72 FIGURA 3.7.IMAGENS A) E C)REPRESA JAGUARI;IMAGEM B)TÚNEL DE INTERLIGAÇÃO
JAGUARI-ATIBAINHA. ... 75 FIGURA 3.8.CURVAS DE ÍNDICE DE QUALIDADE DA ÁGUA PARA OS RIOS TIETÊ,PIRACICABA,
FIGURA 3.9.SÉRIE HISTÓRICA DE PRECIPITAÇÕES DO POSTO PLUVIOMÉTRICO INSTALADO NO
INSTITUTO AGRONÔMICO DE CAMPINAS, NA BACIA DO RIO PIRACICABA. ... 80
FIGURA 3.10.LIMITE DAS SOLUÇÕES LOCAIS OU INTEGRADAS NAS BACIAS PCJ E REGIÃO METROPOLITANA DE CAMPINAS. ... 83
FIGURA 3.11.CENÁRIO TENDENCIAL DE USOS DA ÁGUA POR TIPO E POR UGRHI DA MACROMETRÓPOLE PAULISTA. ... 85
FIGURA 3.12.MANANCIAIS INVENTARIADOS POR REGIÃO HIDROGRÁFICA DA MACROMETRÓPOLE PAULISTA. ... 86
FIGURA 3.13.REUNIÕES ORDINÁRIAS E EXTRAORDINÁRIAS REALIZADAS PELOS CONSELHOS ESTADUAIS DE RECURSOS HÍDRICOS (CRH) E DE MEIO AMBIENTE (CONSEMA) NO ESTADO DE SÃO PAULO DE 2009 A 2018. ... 87
FIGURA 3.14.DELIBERAÇÕES PUBLICADAS PELO CONSELHO ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE (CONSEMA) NO ESTADO DE SÃO PAULO DE 2009 A 2018. ... 88
FIGURA 3.15.DELIBERAÇÕES PUBLICADAS PELO CONSELHO ESTADUAL DE RECURSOS HÍDRICOS (CRH) NO ESTADO DE SÃO PAULO DE 2009 A 2018. ... 88
FIGURA 4.1.USO DE MCDA EM PUBLICAÇÕES NA ÁREA DAS CIÊNCIAS AMBIENTAIS DE 1990 A 2010. ... 96
FIGURA 4.2.ESTRUTURA HIERÁRQUICA GENÉRICA PROPOSTA POR SAATY. ... 97
FIGURA 4.3.ESCALA FUNDAMENTAL DE SAATY. ... 98
FIGURA 4.4.PROCESSO COGNITIVO DE ARTICULAÇÃO E PENSAMENTO. ... 101
FIGURA 4.5.ESTRUTURA BÁSICA DO MAPEAMENTO COGNITIVO. ... 102
FIGURA 4.6.MAPA COGNITIVO – VERSÃO FINAL. ... 105
FIGURA 4.7.ESTRUTURA HIERÁRQUICA EM QUATRO NÍVEIS UTILIZADA NA PESQUISA. ... 107
FIGURA 4.8.TEMPO DE REPRESENTAÇÃO DOS PARTICIPANTES NOS COLEGIADOS. ... 110
FIGURA 4.9.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DOS CRITÉRIOS (NÍVEL 2) DA ESTRUTURA HIERÁRQUICA DA PESQUISA PARA OS COMITÊS DE BACIA DAS UGRHIS 5,6 E 10. ... 112
FIGURA 4.10.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DOS CRITÉRIOS (NÍVEL 2) DA ESTRUTURA HIERÁRQUICA DA PESQUISA PARA OS CONSELHOS ESTADUAIS DE RECURSOS HÍDRICOS (CRH) E MEIO AMBIENTE (CONSEMA). ... 112
FIGURA 4.11.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DOS SUBCRITÉRIOS DA ESTRUTURA HIERÁRQUICA DA PESQUISA PARA OS COMITÊS DE BACIA DAS UGRHIS 5,6 E 10. ... 114
FIGURA 4.12.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DOS SUBCRITÉRIOS (NÍVEL 3) DA ESTRUTURA HIERÁRQUICA DA PESQUISA PARA OS CONSELHOS ESTADUAIS DE RECURSOS HÍDRICOS (CRH) E MEIO AMBIENTE (CONSEMA). ... 115
FIGURA 4.13.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DAS ALTERNATIVAS DA ESTRUTURA HIERÁRQUICA DA PESQUISA PARA OS COMITÊS DE BACIA DAS UGRHIS 5,6 E 10. ... 117
FIGURA 4.14.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DAS ALTERNATIVAS (NÍVEL 4) DA
ESTRUTURA HIERÁRQUICA DA PESQUISA PARA OS CONSELHOS ESTADUAIS DE RECURSOS
HÍDRICOS (CRH) E MEIO AMBIENTE (CONSEMA). ... 117
FIGURA 4.15.RESPOSTAS DOS MEMBROS DO CBH-PCJ À QUESTÃO SOBRE O PODER DE DECISÃO QUE POSSUEM FRENTE ÀS DECISÕES RELACIONADAS ÀS TRANSPOSIÇÕES NA SUA BACIA HIDROGRÁFICA DE ATUAÇÃO. ... 119
FIGURA 4.16.RESPOSTAS DOS MEMBROS DO CBH-AT À QUESTÃO SOBRE O PODER DE DECISÃO QUE POSSUEM FRENTE ÀS DECISÕES RELACIONADAS ÀS TRANSPOSIÇÕES NA SUA BACIA HIDROGRÁFICA DE ATUAÇÃO. ... 119 FIGURA 4.17.RESPOSTAS DOS MEMBROS DO CBH-SMT À QUESTÃO SOBRE O PODER DE
DECISÃO QUE POSSUEM FRENTE ÀS DECISÕES RELACIONADAS ÀS TRANSPOSIÇÕES NA SUA BACIA HIDROGRÁFICA DE ATUAÇÃO. ... 119 FIGURA 4.18.RESPOSTAS DOS MEMBROS DO CRH À QUESTÃO SOBRE O PODER DE DECISÃO QUE
POSSUEM FRENTE ÀS DECISÕES RELACIONADAS ÀS TRANSPOSIÇÕES NA SUA BACIA
HIDROGRÁFICA DE ATUAÇÃO. ... 119
FIGURA 4.19.RESPOSTAS DOS MEMBROS DO CONSEMA À QUESTÃO SOBRE O PODER DE DECISÃO QUE POSSUEM FRENTE ÀS DECISÕES RELACIONADAS ÀS TRANSPOSIÇÕES NA SUA BACIA HIDROGRÁFICA DE ATUAÇÃO. ... 120
FIGURA 4.20.ANÁLISE DE SENSIBILIDADE PARA O CRITÉRIO “ECONÔMICO” DO SEGMENTO
ESTADO DO CONSEMA. ... 121
FIGURA 4.21.ANÁLISE DE SENSIBILIDADE PARA O CRITÉRIO “ECONÔMICO” DO SEGMENTO MUNICÍPIO DO CBH-AT. ... 122
FIGURA 4.22.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DAS ALTERNATIVAS DA ESTRUTURA PARA OS MUNICÍPIOS DO CBH-PCJ,CBH-AT E SOCIEDADE CIVIL DO CRH. ... 123
FIGURA 5.1.IMPLEMENTAÇÃO DO GERENCIAMENTO INTEGRADO DE RECURSOS HÍDRICOS NA
AUSTRÁLIA E NO BRASIL –2017. ... 127
FIGURA 5.2.SERVIÇOS PRESTADOS NAS CADEIAS DE LICENCIAMENTO E RESPOSTA AOS
USUÁRIOS. ... 130 FIGURA 5.3.MAPA DO USO DA TERRA NO ESTADO DE SÃO PAULO. ... 135 FIGURA 5.4.CONSUMO DE ÁGUA EM SÃO PAULO EM 2016 E NEW SOUTH WALES NO EXERCÍCIO
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1.1.DISPONIBILIDADE HÍDRICA – ÍNDICES DEFINIDOS PELA ONU. ... 27
QUADRO 1.2.SÍNTESE DE DIMENSÕES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SANEAMENTO E DE
RECURSOS HÍDRICOS. ... 39
QUADRO 2.1.ATRIBUIÇÕES DOS COMITÊS DE BACIA. ... 49
QUADRO 2.2.SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS DE ÁGUA DOCE E DE TRANSIÇÃO, VALOR E MÉTODOS DE VALORAÇÃO. ... 58
QUADRO 3.1.DISPONIBILIDADE HÍDRICA DOS SISTEMAS PRODUTORES DA BHAT E DAS
REVERSÕES ... 72
QUADRO 3.2.BALANÇO HÍDRICO –UGRHI-5. ... 73
QUADRO 3.3.ÍNDICES DA GESTÃO HÍDRICA NAS UGRHIS 5,6 E 10. ... 76 QUADRO 3.4.TOTAL GERAL DE DEMANDA E TOTAL DE DEMANDA POR TIPO DE USO DA ÁGUA
NAS UGRHIS PERTENCENTES À MACROMETRÓPOLE PAULISTA PARA 2035. ... 85 QUADRO 4.1.OS QUATRO GRANDES GRUPOS DE MÉTODOS MULTICRITÉRIO DE APOIO À DECISÃO.
... 95 QUADRO 4.2.ARTIGOS PUBLICADOS EM REVISTAS INTERNACIONAIS RELACIONADOS À GESTÃO
DE RECURSOS HÍDRICOS UTILIZANDO O MÉTODO AHP. ... 96 QUADRO 4.3.ASSOCIAÇÃO DE AVALIAÇÕES NUMÉRICAS E VERBAIS PARA JULGAMENTOS DAS
COMPARAÇÕES PAREADAS ... 98
QUADRO 4.4.GUIA PARA AS ENTREVISTAS SEMI-ESTRUTURADAS... 103 QUADRO 4.5.DESCRIÇÃO DOS CRITÉRIOS E SUB-CRITÉRIOS ADOTADOS PARA A PESQUISA. .... 106
QUADRO 4.6.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DOS CRITÉRIOS (NÍVEL 2) DA ESTRUTURA HIERÁRQUICA DA PESQUISA. ... 111
QUADRO 4.7.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DOS SUBCRITÉRIOS (NÍVEL 3) DA
ESTRUTURA HIERÁRQUICA DA PESQUISA. ... 113
QUADRO 4.8.RESULTADOS DA AVALIAÇÃO PAREADA DAS ALTERNATIVAS (NÍVEL 4) DA
ESTRUTURA HIERÁRQUICA DA PESQUISA. ... 116
QUADRO 5.1.IMPLEMENTAÇÃO DA GESTÃO INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS NA
AUSTRÁLIA E NO BRASIL -2017: INSTRUMENTOS DE GESTÃO. ... 128
QUADRO 5.2.ARMAZENAMENTO E LANÇAMENTOS AMBIENTAIS NAS BARRAGENS DE GREATER
SYDNEY E REPRESAS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA (DADOS DE 09 DE NOVEMBRO DE 2018).
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AHP –Analytic Hierarchy Process ANA - Agência Nacional de Águas BHAT – Bacia Hidrográfica do Alto Tietê BOM – Bureau of Meteorology
CAAE – Certificado de Aprovação para Apreciação Ética
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CBH-AT - Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê
CBH-PCJ - Comitê da Bacia Hidrográfica dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí CBH-PCJ - Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Sorocaba e Médio Tietê
CEP – Comitê de Ética em Pesquisa
CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos
COAG - Council of Australian Governments
COFEHIDRO - Conselho de Orientação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONSEMA – Conselho Estadual de Recursos Hídricos CRH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos
CRHi - Coordenadoria de Recursos Hídricos CT - Câmara Técnica
DAEE - Departamento de Águas e Energia Elétrica do Estado de São Paulo DBO - Demanda Bioquímica de Oxigênio
DI Water – Department of Industry (Departamento de Indústria) DNOCS – Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
EMPLASA - Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S/A EWA - environmental water allowance
FAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations (Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura)
FEHIDRO - Fundo Estadual de Recursos Hídricos GPWAR - General-Purpose Water Accounting Reports
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano IIO - Irrigation Infrastructure Operator
IPART - Independent Pricing and Regulatory Tribunal IPT - Instituto de Pesquisas Tecnológicas
IQA – Índice de Qualidade da Água MAUT - Multiattribute Utility Theory MCDA –Multiple Criteria Decision-Aid MCDM – Multiple Criteria Decision Making MDB – Murray-Darling Basin
MMA - Ministério do Meio Ambiente MMP – Macrometrópole Paulista
MOLP - Multiobjective Linear Programming
NEPAM – Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais NRAR – Natural Resources Access Regulator
NSW – New South Wales OD - Oxigênio Dissolvido
OEH - Office of Environment and Heritage ONU - Organização das Nações Unidas PCJ - Piracicaba, Capivari e Jundiaí
PDSE – Programa de Doutorado Sanduíche no Exterior PERH - Plano Estadual de Recursos Hídricos
PIB - Produto Interno Bruto
PNRH – Política Nacional de Recursos Hídricos
PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
Q7,10 - Vazão mínima média de corpo hídrico durante 7 dias consecutivos e 10 anos de período
de retorno
RMLN – Região Metropolitana do Litoral Norte RMC – Região Metropolitana de Campinas RMS – Região Metropolitana de Sorocaba RMSP - Região Metropolitana de São Paulo RMVP – Região Metropolitana do Vale do Paraíba PRH – Plano de Recursos Hídricos
SABESP - Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo SDL - Sustainable Diversion Limit
SEADE – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados de São Paulo SIGRH - Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos SINFEHIDRO - Sistema de Informações do FEHIDRO
SINGREH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos SMA - Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo
UGRHI - Unidade de Gerenciamento de Recursos Hídricos
UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
WADC - Water Accounting Development Committee WRP – Water Resource Plan (Plano de Recursos Hídricos)
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ... 19
PROBLEMA E HIPÓTESE DA PESQUISA ... 20
OBJETIVOS GERAIS E ESPECÍFICOS ... 21
DELINEAMENTO DO TRABALHO ... 22
CAPÍTULO 1. A GOVERNANÇA DA ÁGUA NO BRASIL: ÁGUA, SANEAMENTO BÁSICO E A LEGISLAÇÃO FRANCESA NA REALIDADE NACIONAL ... 25
1.1. UM PANORAMA DA DISPONIBILIDADE HÍDRICA BRASILEIRA E DOS RISCOS ASSOCIADOS À ESCASSEZ ... 26
1.2. O MODELO FRANCÊS NO BRASIL: DUAS DÉCADAS DA POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS ... 34
1.3. RECURSOS HÍDRICOS E SANEAMENTO BÁSICO ... 37
1.4. PONDERAÇÕES FINAIS DO PRIMEIRO CAPÍTULO ... 40
CAPÍTULO 2. O PROCESSO DECISÓRIO NA GOVERNANÇA DA ÁGUA: QUAIS SÃO OS LIMITES? ... 42
2.1. GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL ... 42
2.1.1. A gestão de recursos hídricos no Estado de São Paulo: legislação e realidade 46 2.2. AS QUESTÕES ALÉM DOS LIMITES ... 52
2.2.1. Questões para além dos limites territoriais ... 52
2.2.2. Questões para além dos limites quali e quantitativos ... 56
2.2.3. Como são geridas as transposições de bacia? ... 59
2.3. PONDERAÇÕES FINAIS DO SEGUNDO CAPÍTULO ... 65
CAPÍTULO 3. AS BACIAS DOS RIOS PIRACICABA, CAPIVARI E JUNDIAÍ, ALTO TIETÊ E SOROCABA E MÉDIO TIETÊ: TRANSPOSIÇÕES E INTERAÇÕES ENTRE UGRHIS ... 66
3.1.ÁREA DE ESTUDO ... 66
3.2. UMA ANÁLISE INTEGRADA DAS UGRHIS 5,6 E 10 ... 71
3.3. UM OLHAR PARA A ESCASSEZ HÍDRICA DE 2014/2015 ... 78
3.4. A ATUAÇÃO DAS INSTÂNCIAS DELIBERATIVAS DA ÁGUA ... 81
3.4.1. Comitês de Bacia e instrumentos de gestão: planos existentes na área de estudo 81 3.4.2. Conselhos Estaduais de Meio Ambiente e de Recursos Hídricos ... 86
3.5. PONDERAÇÕES E PERSPECTIVAS SOBRE AS LACUNAS NA GOVERNANÇA DA ÁGUA NAS UGRHIS 05,06 E 10 ... 90
CAPÍTULO 4. ESTRUTURAÇÃO DOS PROBLEMAS RELACIONADOS À ESCASSEZ DE ÁGUA: APLICAÇÃO DE UM MÉTODO DE ANÁLISE MULTICRITERIAL DE APOIO À DECISÃO ÀS UGRHIS 05, 06 E 10 ... 92
4.1. MÉTODOS MULTICRITÉRIO:APOIO À DECISÃO E TOMADA DE DECISÃO ... 92
4.1.1. Analytic Hierarchy Process ... 95
4.1.2. Métodos de Estruturação do problema ... 99
4.2. ANALYTIC HIERARCHY PROCESS: APLICAÇÃO À ÁREA DE ESTUDO ... 103
4.2.2. Seleção e construção dos critérios ... 106
4.2.3. Atores e entrevistas ... 108
4.2.4. Resultados ... 109
4.3. DISCUSSÕES E PONDERAÇÕES FINAIS DO QUARTO CAPÍTULO ... 122
CAPÍTULO 5. GOVERNANÇA DA ÁGUA NA AUSTRÁLIA E NO BRASIL: UMA PROPOSTA DE BECHMARKING ENTRE ESTADOS DOS DOIS PAÍSES ... 125
5.1. POR QUE COMPARAR BRASIL E AUSTRÁLIA? ... 125
5.2. IMPRESSÕES SOBRE AS AÇÕES DE UM PAÍS-MODELO NA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS 128 5.3. O QUE HÁ EM COMUM? ... 131
5.4. UMA ANÁLISE CRÍTICA DOS INSTRUMENTOS DE GIRH EM SÃO PAULO E NEW SOUTH WALES ... 132 5.4.1. Meio ambiente ... 134 5.4.2. Monitoramento ... 138 5.4.3. Ajustes sazonais ... 140 5.4.4. Instâncias deliberativas ... 142 5.4.5. Incentivos ... 144
5.5. VIABILIDADE DE ADOÇÃO DE ABORDAGENS AUSTRALIANAS NO BRASIL ... 148
5.6. VIABILIDADE DE ADOÇÃO DE ABORDAGENS BRASILEIRAS NA AUSTRÁLIA ... 149
5.7. PONDERAÇÕES FINAIS DO QUINTO CAPÍTULO ... 149
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 151
CONCLUSÕES ... 151
PRINCIPAIS CONTRIBUIÇÕES DA PESQUISA ... 154
PRINCIPAIS DIFICULDADES ENFRENTADAS ... 154
TRABALHOS FUTUROS ... 155
PUBLICAÇÕES E SUBMISSÕES REALIZADAS A PARTIR DESTA PESQUISA ... 156
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 159
APÊNDICES ... 178
APÊNDICEA-TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO ... 178
APÊNDICEB–GRÁFICOS DE ANÁLISE DE SENSIBILIDADE –AHP ... 180
ANEXOS ... 222
ANEXOA-MEMBROS DO CONSELHO ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE –CONSEMA ... 222
MANDATO 2016–2018 ... 222
ANEXOB-MEMBROS DO CONSELHO ESTADUAL DE RECURSOS HÍDRICOS -CRH ... 224
MANDATO 2017–2019 ... 224
ANEXOC-MEMBROS DO COMITÊ DE BACIAS HIDROGRÁFICAS DA BACIA DO ALTO TIETÊ 226 MANDATO 2017–2019 ... 226
ANEXOD-MEMBROS DO COMITÊ DE BACIAS HIDROGRÁFICAS DA BACIA DOS RIOS PIRACICABA,CAPIVARI E JUNDIAÍ ... 229
MANDATO 2017–2019 ... 229
ANEXOE-MEMBROS DO COMITÊ DE BACIAS HIDROGRÁFICAS DA BACIA DO RIO SOROCABA E MÉDIO TIETÊ ... 232
MANDATO 2017–2019 ... 232
ANEXOF–ÍNDICES DE QUALIDADE DA ÁGUA NOS RIOS TIETÊ,PIRACICABA,CAPIVARI,
APRESENTAÇÃO
A proximidade de rios foi fator comum para o nascimento e desenvolvimento das primeiras comunidades e cidades do mundo, onde a água dava conta de matar a sede, irrigar as culturas de subsistência, aumentar a fertilidade dos solos, viabilizar o transporte de cargas e pessoas, além de tantas outras conveniências humanas.
O desenvolvimento dos núcleos urbanos associado ao aumento populacional, no entanto, provocou em muitos locais a degradação dos cursos d’água que foram cruciais para a prosperidade das comunidades. Especialmente a partir da Revolução Industrial, rios se transformaram em canais de escoamento de esgoto, padecem com a poluição, assoreamento, desvio de seus cursos naturais e desmatamento das áreas de proteção permanente.
A escassez hídrica associada ao aumento das demandas de consumo, perdas de qualidade e quantidade, eventos climáticos extremos e à má gestão incide diretamente no aumento da vulnerabilidade dos sistemas socioecológicos1. Os riscos que culminam e que contribuem com a vulnerabilidade desses sistemas vêm surpreendendo a capacidade preditiva de técnicos e políticos, sustentados por perigos externos e internos às estruturas sociais.
Este cenário carregado de incertezas vem impor à sociedade uma reavaliação das abordagens adotadas para a gestão dos recursos naturais necessários à sua sobrevivência, como é o caso da água. Uma gestão hídrica baseada em soluções de engenharia para atender às demandas por quantidade e qualidade no abastecimento da população não dá conta do aumento da complexidade das interações entre os sistemas social e ecológico.
As vulnerabilidades e incertezas aqui discutidas possuem vertentes ambientais, econômicas e sociais graves. Daí a necessidade de refletir a adequação das abordagens atualmente adotadas para a gestão dos recursos hídricos, considerando não somente os múltiplos conhecimentos, mas também os desconhecimentos derivados das incertezas.
Dois grandes desafios relacionados à gestão de recursos comuns referem-se à participação da sociedade e aos arranjos institucionais criados em função das escalas territoriais. A estrutura de gestão em vigor no Brasil desde a Política Nacional de Recursos Hídricos, em 1997, estabelece escalas e arranjos institucionais de gestão que parecem não dar conta dos desafios da escassez de água, vide os episódios críticos que marcaram diversos Estados brasileiros na estiagem de 2014/2015.
1 Sistemas socioecológicos são aqui entendidos como unidades sociais e ecológicas em
Dado o contexto, a proposta desta tese de doutorado é analisar o modelo de gestão em vigor no Brasil, sob as perspectivas da participação social e escalas territoriais utilizando, como campo de observação, situações de escassez em três Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos que concentram metade da população do Estado de São Paulo e detêm a maior parcela da sua atividade industrial: as bacias do Alto Tietê (AT), dos rios Piracicaba,
Capivari e Jundiaí (PCJ), e do rio Sorocaba e Médio Tietê (SMT).
Em cumprimento ao determinado pela Resolução 196/96 do Conselho Nacional de Saúde, que regulamenta diretrizes e normas de pesquisa envolvendo serem humanos, o projeto de pesquisa referente a esta tese foi submetido à análise do Comitê de Ética em Pesquisa (CEP) da UNICAMP, quando recebeu o Certificado de Apresentação para Apreciação Ética (CAAE) número 65684617.2.0000.5404. O corpo técnico do CEP emitiu o parecer de aprovação número 2.017.287 em 17 de abril de 2017.
Problema e hipótese da pesquisa
A pesquisa foi desenvolvida com a motivação das seguintes perguntas norteadoras: 1. Em que medida as Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos são unidades territoriais adequadas à gestão de recursos hídricos que vise assegurar a disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos diante da ampliação da escala espacial de questões como as transposições de bacia?
2. De que maneira se dá o poder de decisão dos membros dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (CONSEMA), de Recursos Hídricos (CRH) e dos Comitês de Bacias Hidrográficas do Alto Tietê (AT), Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ) e Sorocaba e médio
Tietê (SMT) na gestão de conflitos que as envolvem nos casos de transposição de recursos
hídricos?
A partir das questões levantadas, a pesquisa pretende verificar as seguintes hipóteses:
1. A gestão da qualidade e quantidade de água por UGRHIs tem se mostrado limitada para tratar, especialmente, das vulnerabilidades ambientais, econômicas e sociais provenientes da escassez hídrica. Como o sistema de gestão estabelecido pela PNRH foi baseado nessa unidade territorial, casos que envolvem transposições de bacias hidrográficas são tratados pelo Estado, que acaba por deliberar ações que não são construídas de forma participativa.
2. A gestão da água no âmbito dos comitês de bacia tem ocorrido de modo vertical para o gerenciamento de conflitos pelo uso da água, independentemente do fortalecimento da participação deliberativa dos seus membros, e do subsídio de instrumentos formais como os planos de recursos hídricos (PRH).
Objetivos gerais e específicos
Esta tese está inserida no escopo da área de concentração “aspectos sociais de sustentabilidade e conservação” e da linha de pesquisa denominada “uso de recursos naturais (escassez e abundância): conhecimentos, conflitos e aspectos políticos institucionais” do NEPAM. Esta última aborda os seguintes temas: conflitos sociais da conservação e uso sustentável, política de conservação e uso sustentável e aspectos político-institucionais da conservação, do uso sustentável e dos detentores de conhecimentos tradicionais.
Em consonância com os objetivos da linha de pesquisa à qual se enquadra, essa tese tem o objetivo geral de analisar, a partir de uma abordagem interdisciplinar, a dinâmica de ampliação das escalas espaciais dos problemas relacionados à quantidade e qualidade da água na região das bacias hidrográficas do Alto Tietê (UGRHI 06), dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (UGRHI 05) e do rio Sorocaba e médio Tietê (UGRHI 10) utilizando, como pano de fundo, questões como a escassez e as transposições de água nessas bacias hidrográficas.
Paralelamente, analisamos se as Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos, atuais unidades territoriais adotadas para a gestão no Estado de São Paulo, estão adequadas para a resolução dos atuais problemas, sob as perspectivas dos representantes dos órgãos colegiados tomadores de decisão na área de estudo.
Os objetivos específicos são:
- Analisar as demandas e disponibilidade hídrica (qualidade e quantidade) atuais na área de estudo, a partir de artigos científicos e documentos oficiais disponíveis;
- Levantar e analisar o conteúdo dos instrumentos de gestão existentes na área de estudo quanto à tratativa de assuntos relacionados à planos de contingência, escassez, transposições de bacia;
- Analisar a percepção dos representantes do Estado, Municípios e Sociedade Civil na gestão dos recursos hídricos da área de estudo quanto: 1) aos critérios que consideram prioritários na gestão; 2) à sua participação no sistema e; 3) seu poder de influência nas decisões dos CBHs, do CRH e do CONSEMA;
- Em função da contribuição dos participantes da pesquisa e do levantamento bibliográfico, analisar se as unidades de gerenciamento de recursos hídricos favorecem ou
dificultam, como unidade territorial, a gestão dos atuais problemas relacionados à escassez hídrica;
Delineamento do trabalho
A fim de organizar os conhecimentos adquiridos e produzidos a cada etapa da pesquisa, o trabalho foi particionado em capítulos temáticos, de acordo com a organização sintetizada a seguir:
O primeiro capítulo traz uma perspectiva teórica acerca das vulnerabilidades ambientais, econômicas e sociais inerentes à escassez de recursos hídricos, confrontando o atual modelo de gestão da água brasileiro às peculiaridades da realidade francesa, que inspirou a PNRH. A proposta é oferecer uma análise crítica da adoção dessa legislação e sua adequabilidade ao contexto hídrico, territorial e institucional brasileiro.
O segundo capítulo aborda discussões sobre governança e participação social e aspectos legais da gestão da água no Estado de São Paulo. É objetivo do capítulo discorrer sobre questões polêmicas como as que envolvem a participação social não somente nas decisões mais corriqueiras da gestão hídrica, mas naquelas que emergem da escassez, especialmente quanto às questões que extrapolam os limites territoriais das UGRHIs.
O terceiro capítulo oferece um panorama sobre as bacias hidrográficas selecionadas para o estudo, não com o objetivo de descrevê-las exaustivamente, mas realizar um diagnóstico integrado entre as UGRHIs 5, 6 e 10 quanto à disponibilidade hídrica, saneamento básico, acesso e abrangência do abastecimento de água à população, atuação dos colegiados e aspectos de transposições de água existentes na região.
O quarto capítulo apresenta um método multicriterial de apoio à decisão conhecido como Analytic Hierarchy Process, AHP. A proposta do capítulo é oferecer, a partir do uso dessa ferramenta na área de estudo, uma abordagem pertinente para a incorporação de dimensões humanas importantes na tomada de decisão, especialmente em campos de discussão tão complexos como a definição de critérios para priorização na gestão de recursos hídricos. Serão apresentadas as instituições que contribuem com a gestão das bacias em âmbito regional (comitês de bacia) e estadual (Conselho Estadual de Meio Ambiente e Conselho Estadual de Recursos Hídricos) e, finalmente, o esquema propositivo de aplicação do método de mapas cognitivos para a estruturação do problema, e o AHP, com seus respectivos resultados. Este capítulo traz a perspectiva dos tomadores de decisão sobre os aspectos que consideram elementares no momento de definir a autorização (ou não) de uma transposição de recursos hídricos entre bacias em contextos de escassez.
O quinto capítulo, por fim, traz os resultados do trabalho desenvolvido na Faculdade de Direito da Universidade de New South Wales (UNSW-Law) em Sydney/ Austrália, financiada pela CAPES pelo Programa de Doutorado Sanduíche no Exterior (PDSE). Foram levantadas e examinadas algumas alternativas de governança adotadas pela Austrália para responder à constante degradação da qualidade e quantidade dos recursos hídricos ou mesmo à escassez de água, particularmente a abordagem Australiana de mercados de água e governança colaborativa.
A fim de ilustrar as etapas desenvolvidas durante a pesquisa, o fluxograma da Figura 1 apresenta os processos e ações envolvidas em cada um dos capítulos da tese.
Figura 1. Fluxograma geral das principais etapas da pesquisa.
Nota: *BH – Bacias hidrográficas; **RH – recursos hídricos; ***Plano de Bacias Hidrográficas. Fonte: Elaboração própria.
Capítulo 1. A GOVERNANÇA DA ÁGUA NO BRASIL: Água, saneamento básico e a Legislação Francesa na realidade nacional
Apesar da característica renovável da água, esse recurso natural sofre diversas pressões ocasionadas por fatores como a demanda crescente e a degradação da qualidade. Essas pressões exercem um impacto significativo nas variações de precipitação, vazão e curso dos rios e, consequentemente na disponibilidade hídrica.
O pressuposto é que praticamente todas as formas de organização social possuem uma relação muito estreita com os recursos hídricos. As populações são influenciadas pela água ao mesmo tempo em que deixam na água as marcas que permitem identificar a maneira em que estão organizadas (CARMO, 2001).
A principal consequência de todas essas mudanças é que “quando recursos lentamente renováveis são utilizados por humanos em um ritmo acelerado, eles efetivamente se tornam não renováveis com consequentes rupturas do ciclo natural” (SHIKLOMANOV, 1993).
Projeções sugerem que, se o mundo continuar em sua trajetória atual, poderemos enfrentar um déficit de 40% na disponibilidade de água até 2030, ameaçando meio ambiente, segurança e economias (HLPW, 2016). Desde 2012 eventos de escassez hídrica têm sido consistentemente listados como um dos principais riscos globais (WEF, 2019). Como os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas deixam claro, é necessário que ocorra uma urgente mudança na forma como a disponibilidade e o uso de água são administrados, caso a espécie humana e outras espécies existentes queiram sobreviver (Meta de Desenvolvimento Sustentável 6; HLPW, 2016).
A resposta tradicional ao desafio de gestão dos recursos hídricos tem sido, muitas vezes, a busca dos governos por soluções de infraestrutura e tecnologia (JURY e VAUX, 2005), enquanto o planejamento relacionado à gestão recebe atenção marginal (KIDD et al., 2014; PAHL-WOSTL, 2015; GRAY et al., 2016). Como destacou o Painel de Água de Alto Nível da ONU (2016), a água é "frequentemente deixada de fora do orçamento, da legislação e das decisões e discussões sobre mobilização de recursos humanos". Esta marginalização comparativa dos sistemas de gestão e governança da água, indiscutivelmente, os deixou mal equipados para lidar com a crescente pressão sobre os recursos hídricos (GUPTA E PAHL-WOSTL, 2013). Como a OCDE (2011) sucintamente coloca, a "crise hídrica" de hoje é em
grande parte uma crise de governança, o que não significa sugerir falta de visão ou orientação sobre o que a gestão e a política da água devem se esforçar para alcançar.
A definição do que é uma boa governança da água pode levar a diferentes vertentes da discussão sobre políticas públicas e participação da sociedade civil na gestão da água (FRACALANZA et al., 2013). Neste sentido, este trabalho adota o conceito de governança que se baseia na premissa de ser resultado da ação de múltiplos atores, dentre os quais o Estado que, sem dúvida, é o mais importante (JACOBI et al., 2015).
Durante a última parte do século XX, e no início do século XXI, uma série de políticas e aparatos de governança em evolução foram explorados em níveis internacional, regional e nacional, não menos importante, no conceito de gestão integrada de recursos hídricos (SALMAN, 2007; TARLOCK, 2010; GUPTA E PAHL-WOHSTL, 2013; MOYNIHAN, 2014). A Gestão Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), por exemplo, foi o modo de governança adotado pela ONU para alcançar o Objetivo 6 de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas - garantir disponibilidade e gestão sustentável de água e saneamento para todos O Brasil é tido como um país rico em disponibilidade hídrica, possui dimensões continentais e uma distribuição de renda e densidade demográfica desiguais. As implicações desse contexto na governança da água são bastante complexas e tornam essa governança um desafio constante.
Baseada na legislação francesa, a Lei Federal 9.433/1997, Lei das Águas Brasileira, desconsiderou peculiaridades do nosso território e tem implicado em consequências críticas ao abastecimento hídrico de diversos Estados, ainda que seus preceitos sejam aplicados na gestão. Este primeiro capítulo traz uma análise crítica da governança hídrica brasileira, incluindo aspectos legais e as implicações da sua desagregação com relação às políticas de saneamento básico para a garantia da oferta de água em qualidade e quantidade adequadas ao abastecimento público.
1.1. Um panorama da disponibilidade hídrica brasileira e dos riscos associados à escassez
A distribuição irregular de água sobre o planeta é o que determina sua escassez. Associada à distribuição, condições sociais e demográficas também interferem no que se pode chamar de escassez ou abundância de recursos hídricos2.
2 O termo água refere-se em geral ao elemento natural, desvinculado de sua utilização. No caso
A conhecida proporção de 70% de água na superfície do planeta Terra pode nos induzir a uma consciência confortável quanto à sua disponibilidade para consumo humano e a manutenção das dinâmicas ecológicas. Prosseguir com o entendimento desta proporção oferece uma nova perspectiva: 2,5% desse total refere-se à água doce, dos quais 68,9% está localizada nos pólos, geleiras e icebergs, 29,9% sob o solo, as chamadas água subterrâneas, 0,9% em solos e pântanos e somente 0,3% em rios e lagos.
Alguns índices foram criados pela Organização das Nações Unidas (ONU) como base referencial para o entendimento da situação de disponibilidade hídrica de uma região em função da sua ocupação humana, como mostra o Quadro 1.1. A disponibilidade hídrica é um conceito que se refere ao volume de água disponível para uso em função da população existente em uma área de interesse.
Quadro 1.1. Disponibilidade hídrica – índices definidos pela ONU. Classificação ONU Valores
(m³/habitante.ano) Exemplos Abundante > 20.000 Brasil (35.000)
Correta > 2.500 Paraná (12.600)
Pobre < 2.500 Estado de São Paulo (2.209) Crítica < 1.500
Pernambuco (1.188) Bacia do PCJ (408) Bacia do Alto Tietê (200)
Fonte: Adaptação de SABESP, 2017.
A disponibilidade hídrica como indicador, apesar de estar inserida no contexto da engenharia, é amplamente adotada no planejamento nacional e mundial, o que o torna muito representativo para comparações sobre o status do recurso ao longo do tempo e de regiões. Ela pode ser ainda, indicativa de outras variáveis como a existência de conflitos e direciona o planejamento de intervenções como medidas de longo prazo para autorização de uso pelas instituições reguladoras.
As Nações Unidas, por exemplo, recomendam a seguinte interpretação para o indicador: quando a utilização de água representa menos de 5% da disponibilidade total pouca atividade de gerenciamento é necessária; entre 5 e 10% pode haver necessidade de gerenciamento para resolver problemas localizados; entre 10 e 20% a atividade de
considera que nem toda a água do planeta possui, necessariamente, viabilidade econômica para utilização.
gerenciamento se torna indispensável; e superior a 20% significa a necessidade de intensas atividades de gerenciamento e grandes investimentos.
O mapa que segue (Figura 1.1), elaborado pela Food and Agriculture Organization
of the United Nations (FAO) ilustra a pressão sobre a água no mundo todo. Os indicadores do
mapa representam a proporção de recursos hídricos explotada em função do volume disponível, população e consumo.
Figura 1.1. Proporção de retirada de água no mundo.
Analisando a situação do Brasil, detentor de 12% da reserva de água doce mundial, a disponibilidade hídrica superficial média (8.160 km³/ano), dividida pela população aproximada de 200 milhões de habitantes (IBGE, 2010), resulta em um potencial da ordem de 35.000 m³ por habitante por ano, o que coloca o país na classe dos países com abundância de água doce, de acordo com as Nações Unidas. Além disso, deve-se considerar, ainda, que o uso de 25% da recarga média anual das águas subterrâneas representa mais 4.000 m³/ano per capita. A situação parece favorável, quando não são analisadas as disparidades na distribuição e no uso dos recursos (Figura 1.2).
Figura 1.2. Densidade demográfica (habitantes/km2) e hidrografia no Brasil.
Há um desafio inerente ao estudo da água, que além de vital e distribuída irregularmente pelo planeta, ainda possui sazonalidades que estão associadas a um número considerável de variáveis climáticas. Apesar de tratar-se de um recurso renovável, seu consumo tornou-se tão acelerado que o processo de renovação dado pelo ciclo hidrológico não consegue dar conta das demandas infinitas das necessidades humanas.
Em função da demanda, o recurso hídrico pode se apresentar como elemento relativamente escasso, mesmo em áreas que contam com um volume de água significativo (CARMO, 2001). Uma vez que a poluição dos corpos d’água pode restringir ou até impedir o seu uso, a disponibilidade dos recursos hídricos também é intrinsecamente relacionada à qualidade da água. A disponibilidade de água deve, portanto, ser considerada em função dos tipos de uso dos recursos hídricos.
Dentre os fatores que afetam a disponibilidade hídrica, podemos citar o crescimento populacional; o padrão de consumo de água e de outros bens que utilizam este recurso nos seus processos produtivos; as perdas associadas ao processo de abastecimento público; a poluição das águas por fontes pontuais e difusas; a geração de energia; as mudanças climáticas; a impermeabilização do solo; o desmatamento, entre tantas outras interferências.
Ferreira (2002) aponta que o processo de industrialização e urbanização brasileiro trouxe para as regiões metropolitanas e para as regiões do interior dos estados a deterioração ambiental (principalmente dos recursos hídricos) e o estrangulamento da infraestrutura das cidades, principalmente nos setores de saneamento, habitação e transporte.
É evidente que a água é elemento vital para todas as atividades humanas, porém, menos discutido é o fato de receber o impacto de todas elas, na maioria das vezes impactos negativos. Não é à toa que vemos a disponibilidade hídrica de tantas regiões ser continuamente comprometida, como veremos no Capítulo 3, adiante.
O déficit hídrico pode afetar a sociedade de diversas maneiras como no abastecimento público propriamente dito, na geração de energia elétrica, nas atividades industriais, na agricultura, dentre outras. Ocorre que as estimativas apresentam projeções de aumento representativo na demanda por água até 2050:
“Em âmbito global, prevê-se que a demanda por água irá aumentar de forma significativa nas próximas décadas. Além do setor agrícola, que é responsável por 70% das extrações de água em todo o mundo, são previstos grandes aumentos na demanda hídrica pelos setores industriais e de produção de energia. A urbanização acelerada e a expansão dos sistemas urbanos de abastecimento de água e saneamento também contribuem para a demanda crescente” (ONU, 2017).
Além das demandas internas, o Brasil é um dos países que mais exporta água no mundo por meio da produção e comercialização de commodities que possuem uma pegada hídrica muito alta como é o caso da agricultura e da pecuária, que têm grandes volumes de água incorporada em seus processos produtivos, chamada de água virtual.
A disponibilidade de água no Brasil tem forte relação com o clima, cujo ciclo anual das chuvas e de vazões no país varia entre bacias. De fato, a variabilidade do clima, associada aos fenômenos de El Niño, La Niña, ou à variabilidade na temperatura da superfície do mar do Atlântico Tropical e Sul podem gerar anomalias climáticas, que produzem grandes secas (MARENGO, 2008).
Em função da forte pressão humana sobre o meio ambiente a ponto de potencializar/acelerar as mudanças ambientais globais, autores como Rockstrom et. al. (2009) apontam que desde a Revolução Industrial o planeta encontra-se em um período denominado Antropoceno. Esses autores apresentam o conceito de limites planetários, que corresponde às condições máximas aceitáveis de nove parâmetros3 mensuráveis relacionados a essas mudanças, até onde seria segura a existência humana na Terra, destacando que a transgressão de qualquer parâmetro influencia o comportamento dos demais. Considerando que o uso da água e as mudanças no uso do solo são dois dos parâmetros citados, e que três deles já foram ultrapassados (perda da biodiversidade, ciclo do nitrogênio e mudanças climáticas), um alerta foi dado.
Yearley (1996) aponta cinco problemas ambientais globais: poluição, esgotamento dos recursos, superpopulação, biodiversidade e aquecimento global, sendo que a maioria deles tem relação direta com a disponibilidade hídrica seja em quantidade ou qualidade.
Os impactos associados à influência da variabilidade climática da degradação ambiental, agravada pelas mudanças climáticas e pela má gestão dos recursos hídricos, envolvem episódios de racionamento de água, intermitência entre períodos de estiagem prolongada, alagamentos devido à concentração de períodos chuvosos, entre outros que podem surpreender a capacidade preditiva de técnicos e políticos neste cenário de incertezas. Como citam Mitjavila e Grah (2011), é nesse contexto que podemos concluir que os riscos de poluição atmosférica e chuvas intensas se enquadram nas características de risco propostas por Beck
3mudança climática; acidificação dos oceanos; ozônio; ciclo biogeoquímico do nitrogênio e
fósforo; uso da água doce; mudanças no uso da terra; biodiversidade; poluição química; e concentração de aerossóis na atmosfera.
(1998), na medida em que não têm fronteiras espaciais e temporais definidas, e as dimensões sociais não possibilitam afirmar ao certo quais serão os efeitos que eles causarão.
Os riscos refletem as incertezas da contemporaneidade e, segundo Beck (2008) possuem três características: não têm lugares específicos, são incalculáveis e não são compensáveis considerando que não sabemos exatamente quais serão seus impactos e como agiremos diante de suas consequências (URBINATTI, 2016).
A coalizão Aliança pela Água (2015) afirma que “em circunstâncias de eventos climáticos extremos ligados à água, manifestam-se, geralmente dois comportamentos opostos: em situações de enchentes, a marca é a da solidariedade; já nas situações de falta de água o individualismo e a violência tendem a prevalecer”. Este comportamento da sociedade pode se agravar quando as políticas estadual, regional e municipal não se posicionam em termos de estratégia de ação, alimentando o alarmismo e o pânico, o que dificulta ainda mais a garantia dos direitos e a saúde dos cidadãos neste cenário crítico (Aliança pela Água, 2015).
Carmo (2001) apresentou uma análise sobre os limites que a escassez de água pode impor à sociedade. Segundo o autor, a falta de água resulta, primeiramente, em uma queda generalizada da qualidade de vida da população; em um segundo momento, um ajuste, que pode ser de vários tipos (racionamento, perda da qualidade da água, etc.) será matizado pela situação econômica dos diversos segmentos sociais. Ou seja, os que se encontrarem em piores situações econômicas serão os mais prejudicados.
Ocorre que essas situações-limite podem não ter abrangência e reflexos somente locais. As escalas dos impactos podem aumentar indefinidamente a partir de interferências humanas na execução de obras civis que permitem o transporte de água a partir de distâncias cada vez maiores, concorrendo para a “criação” de problemas hídricos em novas localidades.
Os impactos negativos da escassez podem ser sentidos, ainda, a longo prazo e indiretamente pela sociedade, dada a grande importância da água para a promoção de inúmeros serviços ecossistêmicos4 e processos biogeoquímicos existentes na natureza. Como menciona
Tundisi (2011), no limiar do século 21, entre outras tantas crises, a do acesso aos recursos hídricos, ou somente crise hídrica, é uma ameaça à manutenção da humanidade e à sobrevivência da biosfera.
4 Os serviços ecossistêmicos são os benefícios diretos e indiretos obtidos pelo homem a partir
dos ecossistemas. Eles derivam, direta ou indiretamente, em benefícios às populações humanas e estão relacionados à capacidade de os ecossistemas regularem processos ecológicos essenciais de suporte à vida (CONSTANZA et al., 1997).
Esses e outros tantos motivos determinam a necessidade de estudar as escalas de governança dos recursos hídricos, e isso a partir de perspectivas interdisciplinares, uma vez que as soluções de engenharia têm se mostrado limitadas para tratar das interações entre ambiente e sociedade e seus reflexos sobre a nossa existência.
“No jogo entre dominar a natureza e estar sujeito a ela, a técnica tem permitido uma aparente independência humana em relação às adversidades naturais. Entretanto, o pretendo controle humano sobre a natureza tem se mostrado cada vez mais questionável à medida que surgem problemas não previstos decorrentes das ações humanas” (CARMO, 2001).
A predominância da perspectiva tecnológica no tratamento da gestão dos recursos hídricos (CARMO, 2001) favorece a ideia de que não existem limites à exploração de água, deixando de lado outras dimensões importantes como a eficiência dos sistemas de abastecimento e o uso racional da água.
1.2. O modelo francês no Brasil: duas décadas da Política Nacional de Recursos Hídricos
A Política Nacional de Recursos Hídricos, Lei Federal 9.433/1997, completou em 2017 seus 20 anos de criação, motivando, no Brasil, uma série de reflexões sobre os frutos da aplicação desse modelo de gestão. No dia mundial da água, 22 de março, daquele ano, o contexto do aniversário era de apreensão, já que a Agência Nacional de Águas divulgava dados alarmantes sobre o aumento no número de municípios a decretarem estado de emergência ou calamidade devido à ocorrência de secas entre os anos de 2003 e 2016, como mostra a Figura 1.3.
Os dados apontam que aproximadamente metade dos municípios brasileiros decretaram situação de emergência ou estado de calamidade pública no período de 14 anos, dos quais 15% pertencem à região sudeste do território nacional. O aumento da ocorrência desses eventos é atribuído pela ANA, em parte, a eventos extremos que podem ser indícios de mudanças climáticas, no entanto a agência reconhece que independentemente disso, as secas são produtos de um balanço hídrico desfavorável verificado em determinadas áreas do país (ANA, 2017c). O balanço hídrico é um indicador essencial para orientar ações de planejamento, conforme prevê a PNRH, e refere-se à relação entre disponibilidade e demanda, considerando aspectos quali e quantitativos.
Figura 1.3. Quantidade de municípios e decretos de emergência ou calamidade devido à seca no Brasil.
Fonte: ANA, 2017c.
A instituição da PNRH em 1997 teve diversos pontos positivos, sendo comemorada no Brasil, especialmente por legitimar a descentralização na tomada de decisões (Art. 1°, inciso VI), envolvendo os usuários e as comunidades na gestão dos recursos hídricos. As consequências práticas dessa novidade serão discutidas no Capítulo 2, adiante, no entanto outras características dessa lei merecem destaque nessa discussão.
A PNRH estabeleceu formalmente que a água possui valor econômico, como recurso natural limitado; que o consumo humano é prioritário em situações de escassez; que a gestão deve proporcionar o uso múltiplo das águas e, finalmente, estabeleceu uma unidade territorial de gestão delimitada ambientalmente: as bacias hidrográficas.
A formulação da lei contou com a participação de uma rede de especialistas técnico-científicos, cujos primeiros traços foram dados por profissionais do Estado de São Paulo, influenciados pela participação em uma rede global de especialistas da área (CONCA, 2006). A França, país desenvolvido e considerado bem-sucedido na gestão de recursos hídricos (Lei Francesa n° 64-1245 de 16 de dezembro de 1964), exportou para o Brasil o modelo que adota as bacias hidrográficas como unidade territorial de gestão, o que facilitou o acesso a recursos do Banco Mundial (SILVA, 2013), Figura 1.4. O ano de 1997 é tido como uma referência no aumento do acesso a recursos do Banco Mundial pelo Brasil.
137 173 250 88 74 49 36 93 2 55 475 439 410 502 142 173 258 90 98 60 69 95 2 111 869 655 723 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Eventos de seca no Brasil:
Situação de emergência ou estado de calamidade pública
Figura 1.4. Volume de recursos financeiros oriundos do Banco Mundial para projetos no Brasil.
Fonte: Banco Mundial, 2018.
Zuffo e Zuffo (2016) detalham a contextualização brasileira e mundial da criação da PNRH. Molle (2008), no entanto, aponta que houve uma reprodução mundial de “modelos de sucesso” de gestão hídrica, elaborados com o objetivo de atender as exigências do Banco Mundial para liberação de recursos, não necessariamente considerando contextos locais. Foi o que ocorreu no Ceará, Estado que adotou o modelo de comitês de bacia antes mesmo de a PNRH ser aprovada (LEMOS; OLIVEIRA, 2004).
A transferência do modelo de gestão de recursos hídricos de um país como a França para o Brasil implica em algumas dificuldades. Duas diferenças cruciais são a magnitude territorial e o regime de governo dos dois países – o território brasileiro, República Federativa, corresponde a aproximadamente treze vezes a área da França, país unitário. Enquanto na França todos os cursos d’água são nacionais, o Brasil possui as titularidades federal e estadual, o que implica em comandos diversos em rios de uma mesma bacia hidrográfica. Barros e Barros (2009) citam o exemplo da Bacia do Rio Paraíba do Sul, cujo rio principal é de domínio da União, mas os seus afluentes se distribuem pelos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo. Os autores ainda destacam uma lacuna importante: a PNRH não estabeleceu níveis de subordinação gestora, ou seja, um comitê de uma sub-bacia não está subordinado ao comitê da bacia hidrográfica ao qual ela pertence, enquanto que, apesar da gestão ser realizada por bacias hidrográficas, a dominialidade dos recursos hídricos é estadual.
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 1949 1952 1955 1958 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 Mi lhõ es d e d ólare s
Recursos financeiros do Branco Mundial destinados a projetos no Brasil: 1949 a 2018
Caso houvesse na lei uma definição de subordinação ou uma só titularidade para esses casos, o problema estaria resolvido, mas neste caso a gestão terá que ser realizada por meio de uma ampla negociação política entre os estados envolvidos e a União, ou ainda entre os órgãos gestores estaduais e a Agência Nacional de Águas.
1.3. Recursos hídricos e saneamento básico
O saneamento básico tem ampla interface com a gestão hídrica, considerando-se, por exemplo, a captação de água para tratamento e distribuição (abastecimento público) e o lançamento de esgotos em corpos hídricos, o que afeta a saúde pública e ambiental (SOUZA, 2017).
Por lei (BRASIL, 2007), o saneamento envolve o conjunto de quatro serviços: abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto, gestão de resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais. Todas essas vertentes estão inseridas no contexto da gestão dos recursos hídricos, uma vez que afetam a disponibilidade hídrica em termos de quantidade e qualidade.
Nas bacias mais urbanizadas, o uso urbano costuma ser o principal responsável pela poluição orgânica dos rios, devido ao lançamento constante de efluentes sanitários de residências e indústrias praticamente sem tratamento (COUTINHO VARGAS, 1999). Essa situação afeta o ciclo hidrológico5 sob alguns aspectos, como demonstra a Figura 1.5.
As alterações nesse ciclo devem-se à impermeabilização do solo, remoção de vegetação, alterações na topografia, obras de engenharia nos canais fluviais e deposição irregular de resíduos, fatores que implicam em processos de erosão e assoreamento de corpos d’água, ampliação da magnitude e frequência de enchentes, e outros processos que, associados, resultam em intensa degradação ambiental (COELHO NETTO, 1995; TUCCI, 2003; CUNHA e GUERRA, 2009; BOTELHO e SILVA, 2010).
Figura 1.5. O ciclo hidrológico em áreas arborizadas e urbanizadas.
5 O ciclo hidrológico pode ser entendido como as “relações entre as várias formas do
comportamento das águas em um ciclo fechado” (BIGARELLA E SUGUIO, 1990), mas que “não constitui uma simples sequência de processos, mas sim em um conjunto de fases que representam os diversos caminhos através dos quais a água circula na natureza” (LOPES, 2007).
Fonte: MELBOURNE WATER, 2017.
A gestão das águas, dos desastres e riscos associados à eventos hidrológicos extremos e do saneamento ambiental possui característica intersetorial, uma vez que em seu contexto emergem aspectos relacionados tanto ao ambiente natural como à ocupação humana (DULAC e KOBIYAMA, 2017). Nesse contexto, as Políticas Nacionais de Recursos Hídricos (BRASIL, 1997) e de Saneamento (BRASIL, 2007) possuem convergências (Quadro 1.2), como a existência de planos e estudos setoriais para o desenvolvimento de objetivos comuns.
Há, no entanto, algumas dificuldades quanto à elaboração e aplicação das políticas. Quanto ao saneamento básico, por exemplo, a relação entre o titular dos serviços e a concessionária em geral é confundida, pois há a tendência de o titular delegar totalmente a responsabilidade pelos serviços prestados, dificultando a intersetorialidade devido à potencial falta de comprometimento político com a mesma, resultante dos conflitos setoriais internos existentes (DULAC e KOBIYAMA, 2017).
Quadro 1.2. Síntese de dimensões das políticas públicas de saneamento e de recursos hídricos.
Recursos Hídricos Saneamento
Objeto Gestão dos recursos hídricos do país Gestão da provisão de serviços de
saneamento
O
bje
ti
vos
• Assegurar disponibilidade de água com qualidade adequada aos diversos usos;
• A utilização racional e integrada dos recursos hídricos com vistas ao desenvolvimento sustentável; • A prevenção e a defesa contra
eventos hidrológicos críticos.
• Universalização do acesso aos serviços, com integralidade e equidade;
• Provisão de serviços adequados à saúde pública, à proteção do meio ambiente e do patrimônio;
• Promoção da salubridade ambiental. • Promoção do uso moderado da água.
A tore s e r ed es d e at o re
s Organizações • União (MMA, MME, CNRH, ANA,
SRHU, CBHs, Agências de Água); • Estados (CERHs, OGRHs); • Bacias hidrográficas (CBHs,
Agências de Água).
Grupos de interesse
• Usuários de recursos hídricos; • Sociedade Civil;
• Organizações técnicas; • Municípios.
Organizações
• União (MCidades, ConCidades, FUNASA);
• Estados (CESBs, Secretarias, Agências Reguladoras); • Municípios (Prefeitura,
Concessionárias, Consórcios, Agências Reguladoras).
Grupos de interesse
• Agentes privados da indústria do saneamento
• Entidades sindicais • Organizações técnicas
• Representações de operadores • Investidores privados (acionistas)
Proced
im
ent
o
s
Conselhos de Recursos Hídricos estabelecem normativos sobre a política que é implementada pelos órgãos do SINGREH. Comitês de bacia aprovam condições para a gestão e programas de gerenciamento no âmbito das bacias hidrográficas que são seguidos pelos Órgãos Gestores e implementados pelas Agências de Água. A ANA e os OGRHs exercem as atribuições típicas de Estado e apoiam os órgãos colegiados. Usuários defendem seus interesses específicos e setoriais, Sociedade Civil os interesses difusos e Organizações Técnicas
difundem conhecimento e defendem suas concepções para a gestão.
A União elabora o planejamento nacional, fomenta-o nos demais níveis e induz ações pela aplicação de recursos orçamentários ou onerosos segundo suas diretrizes. Estados organizam a regulação e controlam as CESBs, que operacionalizam a prestação de serviços nos municípios em que detêm concessão. Municípios operam diretamente os serviços ou os concedem e regulam sua prestação. Agentes privados (operadores, fornecedores ou acionistas) defendem seus interesses específicos na atividade de prestação dos serviços. Entidades sindicais representam os interesses corporativos de seus associados; Organizações técnicas difundem conhecimento e defendem suas concepções para a gestão.
MMA – Ministério do Meio Ambiente; MME – Ministério de Minas e Energia; CNRH – Conselho Nacional de Recursos Hídricos; ANA – Agência Nacional de Águas; SRHU – Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano; CBHs – Comitês de Bacias Hidrográficas; CERHs – Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos; OGRHs – Órgãos Gestores de Recursos Hídricos; MCidades – Ministério das Cidades; ConCidades – Conselho nacional das Cidades; FUNASA – Fundação Nacional de Saúde; CESBs – Companhias Estaduais de Saneamento Básico. Fonte: MURTHA, N. A., 2016.
É correto afirmar que mesmo os municípios não possuindo competência para legislar sobre a gestão dos recursos hídricos, eles possuem um forte papel na proteção desses recursos presentes em seu território (SANTOS 2011). Afinal, no município o cidadão vive e é neste território que ocorrem as agressões ao meio ambiente e a degradação dos recursos naturais, particularmente dos corpos d’águas (WURDIG, 2016), sendo, portanto, pouco prático imaginar que a União e o Estado possuem estrutura para administrar de forma adequada todos os problemas que acontecem no território municipal.
Dulac e Kobiyama (2017) concluem em seu trabalho que, de modo geral, as ações relacionadas à gestão dos recursos hídricos e de saneamento têm sido realizadas de modo mais fragmentado entre os setores e que, mesmo que muitos dos objetivos possam ser comuns, as estratégias para atingi-los não são integradas e as ações são dispersas em diferentes políticas. Sinal dessa desintegração seriam as chamadas “crises hídricas” que, para Castro (2003) e Paz (2013), possuem como uma de suas origens as falhas no processo das formas de se governar e direcionar as ações necessárias para a gestão dos recursos hídricos. Faz-se necessária, portanto,
a abordagem da governança em caráter estratégico para a garantia da segurança hídrica, que vai além da escassez. Demanda implementar uma agenda que envolva o planejamento e gestão das bacias hidrográficas; políticas públicas que garantam a manutenção da qualidade e quantidade das águas; integrar a gestão das águas com a gestão territorial; refinar a previsibilidade e gestão de ações ante eventos extremos; a racionalização do uso de grandes usuários; entre outros pontos (NASCIMENTO, 2017).
1.4. Ponderações finais do primeiro capítulo
É senso comum que a queda da disponibilidade hídrica ameaça ambiente e sociedade, apesar das contradições sobre as suas causas e previsões temporais, que levam a ações pouco conscientes como o desperdício e a poluição, como se a água fosse recurso infinito. De qualquer forma, o planejamento, ou sua inadequação à realidade regional, pode acelerar a degradação e a ocorrência de problemas.
No caso do Brasil, a legislação federal sobre o tema possui alguns aspectos a serem melhor avaliados, dadas as características de dominialidade dos corpos d’água (rios federais e estaduais geridos por diferentes instâncias) e da inexistência de níveis de subordinação gestora (um comitê de uma sub-bacia não está subordinado ao comitê da bacia hidrográfica ao qual ela pertence), o que demanda negociação entre atores envolvidos em problemas que envolvam mais de uma bacia.
