DEPARTAMENTO DE NUTRIÇÃO
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
AVALIAÇÃO DAS AUTUAÇÕES DA VIGILÂNCIA
SANITÁRIA MUNICIPAL EM SERVIÇOS DE
ALIMENTAÇÃO DE NATAL-RN.
RENATA LACERDA PESSOA
NATAL-RN
2019
RENATA LACERDA PESSOA
AVALIAÇÃO DAS AUTUAÇÕES DA VIGILÂNCIA
SANITÁRIA MUNICIPAL EM SERVIÇOS DE
ALIMENTAÇÃO DE NATAL-RN.
Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado ao Curso de Graduação
em Nutrição da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte como
requisito final para obtenção do Grau
de Nutricionista.
Orientadora: Profª. Drª. Larissa Mont’Alverne Jucá Seabra
Co-orientadora: Profª. Drª. Sônia Soares
NATAL-RN
2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências da Saúde - CCS
Pessoa, Renata Lacerda.
Avaliação das autuações da vigilância sanitária municipal em serviços de alimentação de Natal-RN / Renata Lacerda Pessoa. - 2019.
29f.: il.
Trabalho de Conclusão de Curso - TCC (Graduação em Nutrição) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências da Saúde, Departamento de Nutrição. Natal, RN, 2019.
Orientadora: Larissa Mont'Alverne Jucá Seabra. Coorientadora: Sônia Soares.
1. Vigilância sanitária - TCC. 2. Serviço de alimentação - TCC. 3. Processo administrativo sanitário - TCC. I. Seabra, Larissa Mont' Alverne Jucá. II. Soares, Sônia. III. Título. RN/UF/BS-CCS CDU 614.3
RENATA LACERDA PESSOA
AVALIAÇÃO DAS AUTUAÇÕES DA VIGILÂNCIA
SANITÁRIA MUNICIPAL EM SERVIÇOS DE
ALIMENTAÇÃO DE NATAL-RN.
Trabalho de conclusão de Curso apresentado ao curso de Graduação em Nutrição da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito final para obtenção do Grau de
Nutricionista.
BANCA EXAMINADORA:
Orientadora: Profª. Drª. Larissa Mont’Alverne Jucá Seabra
Co-orientadora: Profª. Drª. Sônia Soares
Nut. Esp. em VISA Maria Auxiliadora Pacheco Barreto
PESSOA, Renata Lacerda. Avaliação das autuações da Vigilância Sanitária municipal em
serviços de alimentação de Natal-RN. 2019. 42 f. Trabalho de Conclusão de Curso
(Graduação em Nutrição) – Curso de Nutrição, Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
Natal, 2019.
RESUMO
Introdução: As ações da Vigilância Sanitária perpassam todas as áreas de atuação do
Nutricionista. Para além de uma ação de saúde pública, com vistas à prevenção e controle de riscos, proteção e promoção da saúde, seu caráter regulatório pressupõe a ação fiscalizadora mediante o exercício do poder de polícia, como atividade típica de Estado, que limita direitos e liberdades individuais em prol do interesse público à luz dos preceitos legais. O objetivo do presente trabalho é de avaliar as autuações da Vigilância Sanitária municipal em serviços de alimentação de Natal-RN. Metodologia: Mediante consulta online ao Diário Oficial do Município, obteve-se as decisões dos Processos Administrativos Sanitários gerados por autos de infração lavrados em serviços de alimentação e publicados no período de 2012 a 2018.
Resultados e discussão: Não houve publicação de decisões nos anos de 2012, 2013 e 2014.
Tem-se que a publicidade é fundamental para o controle da lisura dos atos e consta como um dos Princípios da Administração Pública, o qual tem dever de transparência para com a população, portanto os atos deveriam ser publicados por meio da imprensa oficial. Do total de 604 Processos Administrativos Sanitários analisados, a categoria mais autuada foi a de ‘restaurantes e similares’ (26%) em 2015 e 2016, enquanto que, ‘supermercados, mercados e similares’ (34%) foi a mais autuada em 2017 e 2018. Neste período de 4 anos, a penalidade mais aplicada foi a ‘advertência’ (40%) e em seguida ‘multa’ (21%). Conclusão: Os dados do presente trabalho apontam tanto para uma melhora na fiscalização e atuação da Vigilância Sanitária municipal de Natal-RN bem como para um possível retrocesso dos serviços de alimentação quanto ao cumprimento das Boas Práticas de Manipulação. Faz-se necessário investigar as motivações dos autos e manutenção da proporção encontrada entre as penalidades de multa e de advertência.
Palavras-chaves: Vigilância Sanitária. Serviço de alimentação. Processo Administrativo Sanitário.
ABSTRACT
Introduction: The actions of the Health Surveillance go through all the areas of performance
of the Nutritionist. In addition to a public health action aimed at risk prevention and control, health protection and health promotion, its regulatory nature presupposes supervisory action through the exercise of police power, as a typical state activity, which limits rights and freedoms in favor of public interest in the light of legal precepts. The aim of this paper is to evaluate the assessments of municipal sanitary surveillance in food services in Natal-RN. Methodology: Through online consultation with the Official Gazette of the Municipality, we obtained the decisions of the Surveillance Administrative Proceedings generated by infraction notices drawn up in food services and published from 2012 to 2018. Results and discussion: No decisions were published in the years 2012, 2013 and 2014. Advertising is fundamental for controlling the fairness of acts and is one of the Principles of Public Administration, which has a duty of transparency towards the population, so acts should be published by through the official press. Of the 604 Health Administrative Proceedings analyzed, the highest-rated category was 'restaurants and similar' (26%) in 2015 and 2016, while 'supermarkets, markets and similar' (34%) was the highest-rated in 2017 and 2018. In this 4-year period, the most commonly applied penalty was 'warning' (40%) and then 'fine' (21%). Conclusion: The data from the present study may be indicative of an improvement in the supervision and performance of the Municipal Health Surveillance of Natal-RN, as well as a setback of the food services regarding the Good Manipulation Practices. It is necessary to investigate the motivations of the records and whether or not to maintain the proportion found between the fine and warning penalties.
SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ... 8 2. OBJETIVO ... 11 2.1. OBJETIVO GERAL ... 11 2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 11 3. REVISÃO DA LITERATURA ... 12
3.1. A VIGILÂNCIA SANITÁRIA COMO CAMPO DE ATUAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) ... 12
3.1.2 O exercício do poder de polícia da VISA ... 13
3.2. O CONTROLE HIGIÊNICO-SANITÁRIO NA PRODUÇÃO DE REFEIÇÕES SEGURAS ... 16
4. METODOLOGIA ... 19
4.1. TIPO DE ESTUDO ... 19
4.2. OBJETO DE ESTUDO ... 19
4.3. TÉCNICA E INSTRUMENTOS DE COLETA DE DADOS ... 19
5. RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 21
6. CONCLUSÃO ... 26
1. INTRODUÇÃO
A Agência Nacional da Vigilância Sanitária (ANVISA), vinculada ao Ministério da Saúde, foi instituída pela Lei 9.782/99, sob regime jurídico diferenciado das autarquias especiais, com independência administrativa, estabilidade dos dirigentes e autonomia financeira, com intuito de
[...] promover a proteção da saúde da população, por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como controle de portos, aeroportos e fronteiras
(BRASIL, 1999).
Além de regulamentar, controlar e fiscalizar os produtos e serviços que possam trazer riscos à saúde pública (BRASIL, 1999), a ANVISA também tem como competência estabelecer normas, propor, acompanhar e executar as políticas, as diretrizes e ações de Vigilância Sanitária (VISA), a fim de aplicar as penalidades aos infratores da legislação sanitária (COSTA, 2009).
Tem-se que a vigilância Sanitária constitui importante campo de atuação do Sistema Único de Saúde (SUS), firmado a partir da Constituição Federal, onde a saúde foi reconhecida como direito de todos e dever do Estado (BRASIL, 1988), o qual é responsável por implementar políticas públicas capazes de garantir à população brasileira acesso universal a ações e serviços públicos de saúde, além de empenhar-se em reduzir riscos de doenças e agravos, garantindo portanto, a segurança sanitária da população (COSTA, 2009).
A partir da Lei Orgânica da Saúde - a qual regulamenta as ações e serviços públicos destinados a promover, proteger e recuperar a saúde (BRASIL, 1990) -, a definição de vigilância sanitária trouxe significativas implicações para a organização de suas práticas no âmbito do SUS, passando assim, a ter como objetivo os riscos decorrentes dos modos de produção e consumo de produtos e serviços, em uma clara afinidade com as mudanças nos processos tecnológicos decorrentes do avanço da ciência. Para além de uma ação de saúde pública, com vistas à prevenção e controle de riscos, proteção e promoção da saúde, a VISA é também um instrumento da organização econômica da sociedade, portanto, um espaço de disputa de interesses e valores, especialmente no contexto do avanço científico e tecnológico (COSTA, 2009; MARINS, 2014).
É preciso enfatizar que, um dos instrumentos que a VISA dispõe para dar conta da sua ação regulatória diante do avanço da ciência é a realização de estudos bem como de pesquisas que busquem responder as necessidades da sociedade. Também se tem que uma das formas da VISA exercer seu papel é justamente mediante a lavratura do auto de infração, quando exerce
seu poder de polícia (CORDEIRO, 2006), de modo que o conhecimento das decisões dos processos sanitários pode ser uma importante ferramenta para a tomada de decisões.
Levando em consideração que o presente trabalho tem como objetivo a avaliação das autuações da Vigilância Sanitária municipal de Natal-RN em serviços de alimentação, é imprescindível discorrer sobre a importância da resolução RDC no 216/2004, que dispõe sobre
o regulamento técnico de Boas Práticas para serviços de alimentação, e visa garantir as condições higiênico-sanitárias do alimento preparado dentro das Unidades de Alimentação e Nutrição (UAN). Além de regulamentar as preparações dos alimentos, também estabelece boas práticas quanto a edificação, instalações, equipamentos, móveis e utensílios; ao controle integrado de vetores e pragas urbanas; ao abastecimento de água; ao manejo dos resíduos; aos manipuladores; as matérias primas, ingredientes e embalagens; a preparação do alimento e por fim, quanto a exposição ao consumo do alimento preparado (ANVISA, 2004). Além disso, é designado ao Nutricionista Responsável Técnico dispor de Manual de Boas Práticas e de Procedimentos Operacionais Padronizados (POP) dentro do serviço de alimentação.
Todas essas medidas são essenciais para prevenir e garantir o controle das Doenças Transmitidas por Alimentos (DTA), como por exemplo, a contaminação e comercialização de comida crua por Salmonella spp., o qual foi apontado pelo Ministério da Saúde como o segundo maior agente etiológico responsável por surtos de DTA no anos de 2000 a 2015 (BRASIL, 2016). De tal modo, vê-se necessário o trabalho em VISA ao fiscalizar e verificar o ilícito sanitário, dando início ao processo administrativo da vigilância sanitária e, portanto, a lavratura do auto de infração, exercendo assim o poder de polícia em prol da saúde pública (Lei no
6.437/1977, artigo 12).
Em virtude da função regulatória, as ações de VISA perpassam todas as áreas de atuação do Nutricionista, conforme estabelecidas na Resolução CFN n° 600/2018, que dispõe sobre a definição das áreas de atuação do nutricionista e suas atribuições1.
Apesar da legislação sanitária para serviços de alimentação se encontrar vigente desde 2004, é relatado por AKUTSU et al (2005), que 80% do total das UAN avaliadas na região de Brasília, Distrito Federal, obtiveram 30% a 69,9% de atendimento dos itens imprescindíveis que a ANVISA preconiza quanto à adequação das Boas Práticas de Fabricação (BPF) em
1 São estabelecidas as seguintes áreas de atuação do Nutricionista: Nutrição em Alimentação Coletiva,
Nutrição Clínica, Nutrição em Esportes e Exercício Físico, Nutrição em Saúde Coletiva, Nutrição na Cadeia de Produção, na Indústria e no Comércio de Alimentos e Nutrição no Ensino, na Pesquisa e na Extensão (CFN, 2018).
serviços de alimentação, enquanto que 66,7% dos restaurantes comerciais foram classificados com menos de 30% de cumprimento destes mesmos itens.
Já Ferreira et al (2011) realizou um estudo transversal na região metropolitana de Belo Horizonte, Minas Gerias, em UANs de pequeno e médio portes, onde constatou-se que 88,9% das UAN avaliadas obtiveram entre 76% a 100% de adequação quanto à lista de verificação proposta pela Resolução RDC 275/2002.
Conforme estudo realizado por Lima (2016), constatou-se que os restaurantes populares no Rio Grande do Norte obtiveram 69% de adequação quanto às boas práticas de manipulação exigida pela Resolução RDC no 216/2004 da ANVISA. Observou-se que estes estabelecimentos
apresentaram condições higiênico-sanitárias inadequadas e sem garantia de segurança alimentar para com os seus consumidores.
Neste sentido, o presente estudo tem como objetivo conhecer as decisões de processos administrativos sanitários instaurados a partir de autuações da vigilância sanitária municipal em serviços de alimentação de Natal-RN, a qual revelam o exercício do poder de polícia frente às infrações à legislação sanitária. Pretende-se com isso, preencher parte da grande lacuna existente na comunidade científica a respeito deste tema, além de servir como base de consulta para o desenvolvimento de futuros projetos de pesquisa nessa área. Além disso, os resultados do presente estudo poderão ser úteis ao serviço, não apenas para avaliar suas práticas, mas também para auxiliar na construção de indicadores de avaliação em VISA.
2. OBJETIVO
2.1.OBJETIVO GERAL
• Avaliar as autuações da Vigilância Sanitária Municipal em serviços de alimentação de Natal-RN.
2.2.OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Quantificar os Processos Administrativos Sanitários da Vigilância Sanitária Municipal de Natal-RN por ano;
• Identificar os serviços de alimentação autuados quanto à categoria;
• Relacionar a frequência das autuações da Vigilância Sanitária Municipal de Natal-RN de acordo com o ano e categoria do serviço de alimentação;
3. REVISÃO DA LITERATURA
3.1.A VIGILÂNCIA SANITÁRIA COMO CAMPO DE ATUAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
A Lei Federal 8.080/1990 regula as ações e serviços de saúde no Brasil, levando em consideração a saúde como um direito fundamental do ser humano e dever do Estado, o qual deve promover políticas econômicas e sociais objetivando reduzir riscos bem como promover, proteger e recuperar esse direito legal. Ainda, consta-se o Sistema Único de Saúde (SUS) como: “conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas, federais, estaduais e municipais, [...] mantidas pelo Poder Público”. Também se tem que a vigilância sanitária faz parte do campo de atuação do SUS, visando intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços que acometem à saúde (BRASIL, 1990). As diretrizes e princípios do SUS estão dispostos no Artigo 7º da Lei Orgânica da Saúde, que discorrem quanto a universalidade, descentralização, integralidade e participação da população neste sistema de assistência à saúde apresentado pela Reforma Sanitária e criado pela Constituição de 1988 (ANVISA, 2002).
Por meio da Lei Federal 9.782/1999, define-se o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, o qual assimila o conjunto de ações definido pelo § 1º do art. 6º da Lei no
8.8080/1990, e cria-se a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), com intuito de promover a proteção da saúde pública por meio do controle sanitário da produção e comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária (BRASIL, 1999).
Dentro desse contexto, a ANVISA aprovou a RDC no 275/2002, estabelecendo os
Procedimentos Operacionais Padronizados com objetivo de garantir as condições higiênico-sanitárias dos processamentos/industrialização de alimentos, complementando às Boas Práticas de Fabricação (ANVISA, 2002). É sabido que as determinações nessas resoluções da ANVISA pretendem direcionar os responsáveis a proceder de maneira adequada e segura a fim de garantir a segurança alimentar (FERREIRA et al, 2011).
Costa (2009) explicita que cabe tanto ao Estado quanto aos indivíduos e coletividade a agirem de forma vigilante quanto às atuações em proteção a saúde, visto que, tanto compete ao Estado cuidar da saúde da população quanto compete à sociedade observar as regras de direito estabelecidas, procedendo na forma prevista em lei e nos princípios da segurança sanitária. Àqueles que não seguirem os ditames legais poderão sofrer sanções pelo exercício do poder de polícia das ações da vigilância sanitária.
3.1.2 O exercício do poder de polícia da VISA
É disposto no artigo 78 do Código Tributário Nacional a definição jurídica do poder de polícia:
[...] considera-se poder de polícia atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos (BRASIL, 1996).
Conforme Di Pietro (2011), por meio da Administração Pública, o exercício do poder de polícia pelo poder executivo regulamenta as leis bem como a sua aplicação, por meio de medidas preventivas – autorização, licença, fiscalização, vistoria, ordem, notificação – visando adequar o comportamento individual à lei, e também por medidas repressivas – interdição de atividade, apreensão de mercadorias deterioradas, internação de pessoa com doença contagiosa, fechamento de estabelecimentos etc. –, objetivando coagir o administrado a cumprir a lei (apud COSTA, 2009).
A ANVISA define a fiscalização sanitária como
conjunto de ações para verificação do cumprimento das normas sanitárias de proteção da saúde e gerenciamento do risco sanitário, exercido mediante o poder de polícia administrativo na cadeia de produção, transporte, armazenamento, importação, distribuição e comercialização de produtos e serviços sujeitos à vigilância sanitária (ANVISA, 2018).
Também tem-se que na Resolução RDC no 207/2018 é definido por lei a necessidade de
autorização de funcionamento mediante cumprimento de requisitos técnicos e administrativos específicos dos marcos legal e regulatório sanitários por fiscalização da vigilância sanitária (ANVISA, 2018).
Contudo, foi decretado pela Presidência da República em setembro de 2019 a lei no
13.874, que institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, onde dispõe no § 6º do Art. 1o o seguinte:
Para fins do disposto nesta Lei, consideram-se atos públicos de liberação a licença, a autorização, a concessão, a inscrição, a permissão, o alvará, o cadastro, o credenciamento, o estudo, o plano, o registro e os demais atos exigidos, sob qualquer denominação, por órgão ou entidade da administração pública na aplicação de legislação, como condição para o exercício de atividade econômica, inclusive o início, a continuação e o fim para a instalação, a construção, a operação, a produção, o funcionamento, o uso, o exercício ou a realização, no âmbito público ou privado, de atividade, serviço, estabelecimento, profissão, instalação, operação, produto, equipamento, veículo, edificação e outros (BRASIL, 2019).
Ainda tem-se que no Art. 3º desta lei, é declarado que é direito de toda pessoa, natural ou jurídica, desenvolver atividade econômica de baixo risco, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica, ou seja, indo em contramão à Resolução RDC no 207/2018 e a Lei Federal 8.080/1990.
Segundo Aith, Minhoto e Costa (2009), o poder de polícia nas ações de VISA no Brasil enfrentam três grandes desafios: o primeiro, de natureza política, o qual exige que a sociedade brasileira e o Estado compreendam que o instituto deve ser utilizado com eficiência e respeitando os princípios e diretrizes de um Estado Democrático de Direito, contudo, quando necessário, o poder de polícia deve ser utilizado visando reduzir os riscos e agravos à saúde pública, pois, nos limites da discricionariedade legal o Estado tem o dever-poder de agir para com a proteção da população em seus Direitos legais, como a saúde, mesmo que limitando os direitos e liberdades individuais. O segundo desafio remete ao campo econômico, onde as ações de vigilância sanitária devem visar acima de tudo a proteção da saúde pública, mesmo que essa proteção tenha como consequência grandes perdas econômicas para determinado empresário ou determinado segmento econômico da sociedade. Por fim, o terceiro desafio discorre quanto à organização de arranjos institucionais capazes de articular os diferentes segmentos dentre a própria vigilância – vigilância sanitária, epidemiológica, ambiental e da saúde do trabalhador – e com as demais ações de saúde, de forma que, ao organizarem-se conjuntamente com a rede laboratorial e de serviços de promoção, recuperação e reabilitação da saúde em um modelo de atenção integral à saúde da população, o Estado e seus gestores em saúde se tornem mais capacitados e mais adequados quanto a tomada de decisões.
Por seu caráter regulador, a vigilância sanitária é estruturada dentro dos princípios do Direito, sendo suas práticas regidas pelos fundamentos do Direito Administrativo (COSTA; LIMA, 2009). Uma dessas práticas é o processo administrativo sanitário, usado principalmente pela Administração Pública com o propósito de apurar as irregularidades sanitárias averiguadas assim como as responsabilidades do infrator (Dias, 2002). De acordo com Gasparini (2003), o processo administrativo conjuga, por meio do exercício do poder de polícia, os interesses públicos e privados, punindo seus servidores e terceiros, resolvendo controvérsias administrativas e ao outorgar direitos a terceiros.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2006), Di Petro (2001) e Medauar (2006) abordam os princípios da Administração Pública e os princípios do processo administrativo sanitário, essenciais para pautar a autuação da Administração Pública perante os administrados (apud COSTA; LIMA, 2009):
Dentre os Princípios da Administração Pública, tem-se que a legalidade é fundamental no ordenamento jurídico brasileiro, onde na Administração Pública, deve-se exercer exclusivamente o que a lei permitir; a impessoalidade designa que a atuação da Administração Pública deve ter em seu destinatário final a coletividade, nunca o individual. Inclusive, dentro da vigilância sanitária, o auto de infração é emitido pela Administração Pública e não pelo técnico como pessoa física; a moralidade implica quanto as normas de Direito Público, portanto as leis e aos preceitos morais; a publicidade é um princípio que reflete o dever de transparência que a Administração Pública deve ter para com seus administrados, portanto, os atos deverão ser publicados por meio de imprensa oficial ou pela comunicação pessoal, levando em consideração que a publicidade é fundamental para o controle da lisura dos atos. Dessa forma, qualquer pessoa que comprove interesse em um processo deverá ter acesso a este; por fim, a eficiência com o intuito de que o ato administrativo alcance resultados, acrescentando noções mais gerenciais em contramão às características burocráticas (apud COSTA; LIMA, 2009).
Já quanto aos Princípios do Processo Administrativo, considera-se que a oficialidade garante a possibilidade de instauração do processo administrativo pela própria Administração Pública; o informalismo, o qual certifica que o processo administrativo não dependa de forma determinada, salvo disposição legal; a gratuidade, levando em consideração que não cabe onerar um interessado enquanto o outro não seria onerado por fazer parte da Administração Pública; a ampla defesa e contraditório que garante a possibilidade de contestação; a
motivação, com intenção de discorrer quanto a necessidade do ato administrativo descrever o
fato e determinar suas consequências em função da lei; a pluralidade de instâncias o qual provém do poder de autotutela que detém a Administração Pública em corrigir seus próprios atos – quando ilegais, inconvenientes e/ou inoportunos -; a economia processual onde atesta-se que os atos administrativos devem atesta-ser proporcionais e adequados ao que atesta-se pretende; e por último, a proporcionalidade dos atos, que discorre quanto a adequação entre meios e fins, vedada imposições de obrigações, restrições e sanções em medida superior às necessárias ao atendimento do interesse público, como exemplo, interdição de estabelecimento quando realmente necessário, visto a urgência devido ao risco à saúde coletiva (apud COSTA; LIMA, 2009).
3.2.O CONTROLE HIGIÊNICO-SANITÁRIO NA PRODUÇÃO DE REFEIÇÕES SEGURAS
Em 1948, por meio da Declaração Universal dos Direitos Humanos, tem-se que é contemplado no artigo 25 o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA).A realização do DHAA está intimamente relacionado com a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), no qual o seu conceito está definido na Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), sancionada em 2006, onde consta-se que é direito de todos acesso regular e permanente a alimentos com qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais e tendo como bases práticas alimentares promotoras da saúde, além do respeito a diversidade cultural e que sejam social, econômica e ambientalmente sustentáveis.
A Lei no 11.346/2006 estabelece as definições, princípios, diretrizes, objetivos e
composição do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SISAN, onde o poder público, com a participação da sociedade civil, tem dever de formular e implementar políticas e ações com vistas em assegurar o direito humano à alimentação adequada, tido por definição: “direito fundamental do ser humano, inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização dos direitos consagrados na Constituição Federal, devendo o poder público adotar as políticas e ações que se façam necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e nutricional da população.” (BRASIL, 2006)
A qualidade higiênico-sanitária como fator de segurança alimentar é tópico de debate e estudo em escala global, levando em consideração que é reconhecido pelo Comitê da WHO/FAO (1984) que as Doenças Transmitidas por Alimentos podem ser apontadas como o maior problema de saúde no mundo contemporâneo (apud AKUTSU, 2005). Ainda, a Organização Mundial de Saúde (2000) traz que milhões de pessoas são diretamente afetadas por doenças de origem alimentar (DOA) mundialmente.
Inerente a isto, sabe-se que existem aproximadamente 250 tipos de doenças alimentares, onde o alimento pode ser contaminado biologicamente, por microrganismos como bactérias, fungos, vírus ou parasitas; quimicamente por agrotóxicos, fertilizantes, medicamentos ou aditivos alimentares; ou físicamente por pedaços de metal, madeira, pedras, vidros, pregos e semelhantes em qualquer uma das etapas da cadeia de produção dentro do setor de alimentação (ANVISA, 2002). Estas contaminações causam prejuízos ao consumidor e causam as Doenças Transmitidas por Alimentos, podendo desencadear surtos.
Tem-se que o perfil epidemiológico das DTAs no Brasil ainda é pouco conhecido. Portanto, em parceria com a ANVISA e o Ministério da Saúde, visando obter mais informações quanto a estes dados, foi implementado em 1999 o Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica das Doenças Transmitidas por Alimentos (VE-DTA) (ABA ET AL, 2010).
Desta forma, a VE-DTA monitora no Brasil os surtos de DTAs, com registros de 6.062 surtos entre os anos de 1999 a 2008, onde afetou 117.330 pessoas e causou 64 óbitos. Além do mais, tem-se que as regiões sul e sudeste representaram 83% das notificações dos surtos de DTAs (ABA ET AL, 2010), dado que pode significar melhor implantação desse sistema nessas regiões, contudo, fica o alerta ao Estado quanto a carência em saúde pública nas demais regiões, pois sabe-se que ainda estima-se muito a situação quanto a estes surtos e que, infelizmente, há baixa disponibilidade de informações, notificações e denúncias da população quanto a estabelecimentos precários e aos surtos de doenças transmitidas por alimentos, inclusive na identificação dos sintomas decorrentes da ingestão de alimentos e/ou água contaminados.
Com finalidade de garantir o controle higiênico-sanitário na produção de refeições, consequentemente promover também a saúde dos seus consumidores, o Estado estabelece por meio do Direito Sanitário e Legislação Sanitária deveres e obrigações dos responsáveis dos serviços de alimentação.
Ferreira et al (2001) destacam que é fundamental o constante aperfeiçoamento das ações de controle sanitário na área de alimentos. Em vista disso, o Ministério da Saúde elaborou a Portaria 1.428/1993, objetivando “Estabelecer as orientações necessárias que permitam executar as atividades de inspeção sanitária, de forma a avaliar as Boas Práticas para a obtenção de padrões de identidade e qualidade de produtos e serviços na área de alimentos com vistas à proteção da saúde da população.”, ainda, é disposto no Art. 2o
“Determinar que os estabelecimentos relacionados à área de alimentos adotem, sob responsabilidade técnica, as suas próprias Boas Práticas de Produção e/ou Prestação de Serviços, seus Programas de Qualidade, e atendam aos PIQ's para Produtos e Serviços na Área de Alimentos, em consonância com o estabelecido na presente Portaria.” Também entrou em rigor a Portaria 326/1997, que discorre sobre o Regulamento Técnico quanto as Condições Higiênico-Sanitárias e sobre as particularidades essenciais para a aplicação de Boas Práticas de Fabricação para estabelecimentos produtores/industrializadores (AKUTSU, 2005; MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1993; MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1997).
Já a Resolução RDC no 275/2002 se refere ao “Regulamento Técnico de
Produtores/Industrializadores de Alimentos e quanto à Lista de Verificação das Boas Práticas de Fabricação em Estabelecimentos Produtores/Industrializadores de Alimentos” (ANVISA, 2002). Por fim, a última e regente resolução RDC no 216/2004, expõe quanto ao Regulamento
Técnico de Boas Práticas de Manipulação para Serviços de Manipulação com objetivo de garantir as condições higiênico-sanitárias do alimento preparado (ANVISA, 2004).
Em suma, objetiva-se por meio destas a implementação de medidas de controle das condições higiênico-sanitárias com finalidade de garantir a segurança alimentar e evitar Doenças Transmitidas por Alimentos.
4. METODOLOGIA
4.1.TIPO DE ESTUDO
O estudo consiste em uma pesquisa quantitativa, de caráter descritivo e retrospectivo. Quantitativo em decorrência do objetivo de compreender os fenômenos através da coleta e análise de dados; retrospectivo pelo fato das coletas de dados terem sido feitas de eventos do passado; e descritivos por descreverem a realidade.
4.2.OBJETO DE ESTUDO
O objeto de estudo são as decisões de autos de infração lavrados pela vigilância sanitária de Natal-RN, e publicadas em Diários Oficiais Municipais no período de 2012 a 2018.
4.3.TÉCNICA E INSTRUMENTOS DE COLETA DE DADOS
A Coleta de dados das decisões dos autos de infração foi realizada mediante consulta online ao site natal.rn.gov.br/dom/, do Diário Oficial do Município (DOM) de Natal-RN, utilizando os seguintes critérios de busca:
• Data da decisão publicada em DOM no período de 01.01.2012 a 31.12.2018. • Descritores de conteúdo utilizados: “processo administrativo sanitário”; “decisões
de processos administrativos sanitários”; “processos administrativos”.
Foram incluídos na pesquisa as decisões de autos de infração publicadas no período do estudo que contivessem os seguintes critérios de inclusão:
• Nome fantasia e CNPJ do serviço/estabelecimento de alimentação categorizado de acordo com a Instrução Normativa IN 16/2017 (anexa à RDC 153/2017), a qual discorre quanto a “Lista de Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) de atividades econômicas sujeitas à Vigilância Sanitária por grau de risco e dependente de informação para fins de licenciamento sanitário.”;
• Número e ano do processo administrativo; • Número do auto de infração;
• Penalidade aplicada na decisão; • Categoria do serviço/estabelecimento;
Como critérios de exclusão para a coleta de dados foram considerados os seguintes elementos:
• Estabelecimentos de serviço de alimentação com CPF;
• Hotéis, motéis, escolas, hospitais e demais estabelecimentos sem especificação quanto ao setor e tipo de serviço autuado;
• Dados omissos ou errôneos nos processos administrativos sanitários.
Os dados foram tabulados e processados no programa Excel for Windows versão 2010 (Microsoft R).
5. RESULTADOS E DISCUSSÃO
No que se refere aos dados do presente trabalho, tem-se que não houve publicação de decisões de Processos Administrativos Sanitários (PAS) antes de 2015, consequentemente, os dados coletados e analisados se restringiram a um menor intervalo de tempo, de apenas 4 anos. Como já citado, tem-se que a publicidade é fundamental para o controle da lisura dos atos e consta como um dos Princípios da Administração Pública, a qual tem dever de transparência para com a população, portanto os atos deveriam ser publicados por meio da imprensa oficial. Obteve-se um total de 604 Processos Administrativos, onde, como pode ser visto na
Figura 01., houve 220 processos no ano de 2016, representativo do maior número de autuações
por ano em comparação com os demais. Já em 2018, obteve-se uma drástica redução (de 35% em relação ao ano anterior) das atuações da vigilância sanitária municipal, com apenas 75 PAS, possível indicativo quanto à ausência de um cronograma com frequência prévia de divulgação por ano dos Processos Administrativos da Vigilância Sanitária de Natal-RN, visto que, o Diário Oficial Municipal de 2019, no 3973, de 08 de janeiro de 2019, apresenta inúmeros Processos
Administrativos Sanitários ainda do ano de 2018, o que pode justificar a diminuição do número de autuações divulgadas no DOM de 2018.
Figura 1. Processos administrativos sanitários do município de Natal-RN nos anos de 2015 a
2018. 95 220 214 75 0 50 100 150 200 250 2015 2016 2017 2018
Partindo do pressuposto que a vigilância sanitária deve promover e proteger a saúde da população, tem-se que as principais atividades realizadas na área da alimentação são: fiscalização para liberação da licença sanitária; atendimento a denúncias; ações programadas; coleta de alimentos; investigação de surtos alimentares; análise de projetos arquitetônicos; análise de rotulagem de alimentos produzidos no município e atividades educativas (SAÚDE, 2017 apud SIRTOLI, 2018). Porém, com a nova Lei de Direitos de Liberdade Econômica decretada em 2019, tem-se que a atividade de “fiscalização para liberação da licença sanitária” não será mais um dever da vigilância, visto que não há mais necessidade em realizá-la.
Vê-se a importância em acompanhar as consequências futuras que a Lei de Direitos de Liberdade Econômica possam trazer para os serviços de alimentação quanto a segurança alimentar e a saúde coletiva.
Sabe-se que as ações em VISA objetivam principalmente promover as Boas Práticas na produção e manipulação de alimentos e minimizar ou eliminar os riscos de DTAs, garantindo assim, a segurança alimentar dos consumidores, levando em consideração que as doenças veiculadas por alimentos estão relacionadas com altos índices de morbidade nos países da América Latina e do Caribe (CUNHA, 2013). Para mais, tem-se que as doenças transmitidas por alimentos vem aumentando significativamente em todo o mundo (SIRTOLI, 2018). Portanto, medidas preventivas como a fiscalização para liberação da licença sanitária eram de grande importância para a saúde pública.
A Figura 02 elenca o total de estabelecimentos por categoria autuados pela Vigilância Sanitária de Natal-RN. Verifica-se que a categoria de ‘restaurantes e similares’ foi a mais autuada tanto em 2015 como em 2016 (27%), e a categoria de ‘supermercados, mercados e similares’ foi a mais autuada nos anos de 2017 e 2018 (35%).
Figura 02. Total de estabelecimentos autuados pela Vigilância Sanitária de Natal-RN segundo
a categoria.
O fato da categoria ‘restaurantes e similares’ ter sido a mais autuada durante os dois anos consecutivos e ainda ter permanecido com valores próximos ao da categoria mais autuada nos anos seguintes ‘supermercado, mercado e similares’, revela um descaso por parte dos serviços de alimentação e dos seus RT quanto a legislação atual RDC no 216/2004, ao Direito
Legal à alimentação Adequada e saúde coletiva.
Diante do exposto, ressalta-se a necessidade do cumprimento da legislação atual e vigente pelos estabelecimentos fornecedores de alimentação, que devem adotar medidas que objetivem garantir as condições higiênico-sanitárias do alimento bem como a segurança alimentar. Pois sabe-se que as falhas nos serviços de alimentação, como refrigeração inadequada; processamento térmico insuficiente; má conservação; alimentos contaminados; contaminação cruzada; falta de capacitação dos manipuladores e colaboradores em Boas Práticas de Higiente e Manipulação constituem risco para a segurança alimentar e saúde coletiva.
Silveira et al. (2016) realizaram uma revisão sistemática da literatura quanto às condiões de higiene dos serviços de alimentação do Brasil desde a promulsão da RDC no 216/2004. Nos
35 artigos incluídos na pesquisa, foram avaliados 1.326 serviços de alimentação, onde 62,86% (n=579) deste valor eram de restaurantes comerciais e similares. Quanto à avaliação da adequação das condições de higiene de serviços de alimentação, obteve-se uma média de
43 91 72 20 8 11 20 12 7 52 42 21 33 62 88 27 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2015 2016 2017 2018 Restaurantes e similares
Bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas Lanchonetes, casas de chá, de sucos e similares
55,54% de adequação. No que diz respeito a classificação dos estabelecimentos, os maiores percentuais de adequação foram encontrados em empresas fornecedoras de alimentação coletiva e em estabelecimentos que tinham Responsável Técnico (RT) em período integral, exceto na alimentação escolar. Por fim, é exposto que no período de 2004 a 2010 – desde a promulgação e divulgação da legislação específica para serviços de alimentação – houve uma redução no número de DTAs registradas no Brasíl. O autor ainda aponta para a necessidade de melhorias na qualidade dos serviços de alimentação do país.
Já a Figura 03 indica que a penalidade mais aplicada foi a de ‘advertência’, representando 40% do total das decisões dos PAS, seguida por “multas” (21%); e pelas categorias, ambas com 14%, ‘apreensão e inutilização de produtos’ e ‘arquivamentos’.
Figura 03. Penalidades aplicadas quanto ao total de Processos Administrativos Sanitários de
Natal-RN nos anos 2015 a 2018.
Os dados obtidos em relação aos arquivamentos de Processos Administrativos Sanitários são indicativos da lentidão e/ou falha no trâmite do PAS, uma vez que há prazos prescricionais para o exercício punitivo e sancionatório do poder de polícia. É preciso ter em mente que a infração sanitária é um delito cometido contra a saúde pública, de tal forma, não é de menor importância quanto aos demais delitos, portanto, é lamentável a ocorrência de arquivamentos de processos administrativos decorrentes da inércia da Administração Pública.
21% 14% 40% 14% 8% 2% 1% Multa Arquivamento
Advertência Apreensão e inutilização de produtos Interdição total do estabelecimento Interdição parcial do estabelecimento Interdição de equipamentos
A apreensão e inutilização de produtos é uma medida com finalidade de proteger a população de um risco sanitário, e são adotadas mediante evidências de irregularidades que possam causar prejuízos a saúde, afinal, sabe-se que os alimentos são mais susceptíveis a contaminações biológicas, químicas e físicas, associados à manipulação e aos procedimentos de controle sanitário inadequados durante o armazenamento, processamento e distribuição (FERREIRA, 2001).
A adoção de medidas preventivas pela vigilância sanitária, como suspensão de fabricação, comércio, uso de produtos e a interdição cautelar parcial ou total de um estabelecimento ou de produto, seguem o princípio da precaução e tem como objetivo cessar a exposição de riscos à população (ANVISA, 1977). É importante enfatizar que estas irregularidades nos serviços de alimentação tendem a causar prejuízos ao consumidor e podem desencadear causar surtos de DTAs.
Tendo isto em mente, é fundamental aplicar em todas as etapas de produção o conjunto de medidas de controle de higiene sanitária estabelecidas por Legislação Sanitária bem como as normas obrigatórias da Vigilância Sanitária, adotando nos serviços de alimentação a capacitação do Responsável Técnico, dos manipuladores e colaboradores quanto às Boas Práticasde Manipulação e os Procedimentos Operacionais Padronizados, a fim de garantir a segurança alimentar e promover a saúde coletiva.
Em suma, tem-se que o campo da Vigilância Sanitária no Brasil acumula experiência na construção de indicadores de processos para monitoramento das ações planejadas - gerenciais, administrativa e técnicas - o que tem contribuído para a organização do trabalho no Sistema Nacional de Vigiância Sanitária (SNVS). Contudo, a estruturação de indicadores que possam avaliar o impacto das suas ações ainda é bem incipiente. Nesse sentido, os recursos teóricos do campo da avaliação em saúde podem apoiar a gestão da informação no campo da VISA, contribuindo com o sistema decisório no SNVS, cujas práticas estão fundamentadas nos princípios da promoção e proteção da saúde da população. Portanto, vê-se a importância das ações em VISA atreladas aos indicadores que apontem para a avaliação da efetividade das ações que estão sendo praticadas, partindo-se dos processos administrativos sanitários, visando um aprimoramento organizacional - no sentido de possibilitar uma ampliação da consciência por parte dos estabelecimentos autuados, de forma a evitarem as mesmas práticas que foram motivadoras das respectivas autuações.
6. CONCLUSÃO
Conclui-se que o aumento no número de estabelecimentos autuados no ano de 2016 em relação a 2015, em Natal-RN, aponta para uma possível melhora na fiscalização e atuação da Vigilância Sanitária, ou para um retrocesso dos serviços de alimentação na capital do Rio Grande do Norte quanto ao cumprimento das Boas Práticas de Manipulação, ferindo os princípios da qualidade higiênico-sanitária e a segurança alimentar que esses estabelecimentos deveriam proporcionar aos seus consumidores. Em contra partida, tem-se que a diminuição significativa de estabelecimentos autuados no ano de 2018 é tido como uma consequência da falta de sistematização e cronograma prévio das divulgações dos Diários Oficiais do Município de Natal-RN. Também apontam para possíveis melhorias nos serviços de alimentação, possivelmente como um reflexo das medidas repreensivas da Vigilância Sanitária Municipal aplicadas nos anos anteriores e que possam ter despertado nos Responsáveis Técnicos deste setor a urgência e necessidade de estar dentro das normas de controle higiênico-sanitárias exigidas pela legislação vigente e pelos órgãos responsáveis que visam garantir e promover a saúde pública e a segurança sanitária. Por outro lado, os resultados apontam para a necessidade de maiores estudos que investiguem não apenas o aumento quantitativo das autuações por categoria de serviço de alimentação, como também as motivações dos autos, pois isto pode ser importante ferramenta da gestão para orientar a programação de ações visando um gerenciamento de risco mais efetivo. Do ponto de vista do exercício do poder de polícia, caberia ainda acompanhar, em uma série histórica mais longa, a manutenção ou alteração da proporção encontrada entre as penalidades de multa e de advertência.
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