Desafios das finanças públicas no Brasil: perspectivas e propostas

(1)

Desafios das finanças

públicas no Brasil:

Perspectivas e propostas

Manoel Pires IBRE-FGV

(2)

Estrutura

Principais fatos estilizados das finanças públicas no Brasil.

Política fiscal e ciclos econômicos. O cenário fiscal para 2017.

Cenários de estabilização da dívida pública. Reforma da previdência.

Mudança da TJLP.

(3)

Principais fatos estilizados

das finanças públicas no

(4)

O crescimento recente da dívida

pública (% do PIB)

47,4 70,6 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0 65,0 70,0 75,0

(5)

Dívida bruta do governo geral ex reservas

internacionais

50,5 30,0 32,0 34,0 36,0 38,0 40,0 42,0 44,0 46,0 48,0 50,0 52,0

(6)

Resultado primário e juros, em % do PIB

4,45 8,99 6,16 -2,34 -4,00 -2,00 0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 Juros Nominais Resultado Primário

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Taxa de crescimento das receitas e atividade

econômica

-10% -5% 0% 5% 10% 15%

(8)

Evolução das despesas primárias

(em % do PIB)

18,7% 12,0% 13,0% 14,0% 15,0% 16,0% 17,0% 18,0% 19,0% 20,0% d ez /0 6 m ai/0 7 out/ 07 mar/0 8 ago/0 8 jan /0 9 ju n /0 9 n ov /0 9 ab r/1 0 set/ 10 fev /1 1 ju l/1 1 d ez /1 1 m ai/1 2 out/ 12 mar/1 3 ago/1 3 jan /1 4 ju n /1 4 n ov/1 4 ab r/1 5 set/ 15 fev /1 6 ju l/1 6 d ez /1 6

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Evolução das despesas obrigatórias

(Em % do PIB)

15,3% 11,0% 11,5% 12,0% 12,5% 13,0% 13,5% 14,0% 14,5% 15,0% 15,5% 16,0%

(10)

Evolução das despesas discricionárias

(Em % do PIB)

4,3% 3,0% 3,2% 3,4% 3,6% 3,8% 4,0% 4,2% 4,4% 4,6% 4,8%

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Rigidez orçamentária

LOA % do PIB % do total

Despesa Total 1.326,45 19,8% 100,0 Despesas Obrigatórias 1.050,23 15,7% 79,2 - Pessoal 284,06 4,2% 21,4 - Previdência 562,37 8,4% 42,4 - FAT 57,44 0,9% 4,3 - LOAS 50,95 0,8% 3,8 - Subsídios e subvenções 23,42 0,3% 1,8

- Sentenças judiciais e precatórios 11,32 0,2% 0,9

- Compensação ao RGPS pela desoneração 16,00 0,2% 1,2

- Complemento do FGTS 5,60 0,1% 0,4 - Leju 14,75 0,2% 1,1 - Fundef/Fundeb 13,91 0,2% 1,0 - Lei Kandir 3,86 0,1% 0,3 - FCDF 2,31 0,0% 0,2 - Reserva de contingência 0,01 0,0% 0,0 - Demais 4,24 0,1% 0,3

Despesas com controle de fluxo 276,22 4,1% 20,8

(12)

Evolução da política fiscal federal

(% do PIB)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Receita total 22,7% 23,0% 22,1% 21,7% 22,6% 22,0% 22,1% 21,1% 20,8% 20,9%

Transferências para E&M 3,7% 4,1% 3,6% 3,5% 3,7% 3,6% 3,4% 3,5% 3,4% 3,6%

Receita líquida 19,0% 18,9% 18,5% 18,2% 18,9% 18,5% 18,7% 17,7% 17,4% 17,3% Despesas Totais 16,9% 16,2% 17,3% 17,0% 16,7% 16,9% 17,2% 18,0% 18,4% 19,7%

Pessoal 4,3% 4,2% 4,6% 4,3% 4,1% 3,9% 3,8% 3,8% 4,0% 4,1%

Transferências de renda 8,4% 8,0% 8,5% 8,3% 8,3% 8,5% 8,7% 9,0% 9,3% 10,2% - Benefícios Previdenciários 6,8% 6,4% 6,7% 6,6% 6,4% 6,6% 6,7% 6,8% 7,3% 8,1% - Seguro desemprego e abono 0,7% 0,7% 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,9% 0,8% 0,9%

- LOAS 0,5% 0,5% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,7% 0,8% - BF 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% Investimentos 0,8% 0,9% 1,0% 1,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,3% 0,9% 1,1% Subsídios 0,3% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,3% 0,4% Outros 5,3% 4,9% 5,3% 5,7% 5,7% 5,9% 6,0% 6,6% 6,4% 6,8% - Saúde 1,4% 1,3% 1,4% 1,3% 1,3% 1,4% 1,3% 1,4% 1,4% 1,5% - Educação 0,4% 0,4% 0,5% 0,6% 0,6% 0,7% 0,7% 0,7% 0,7% 0,7% - Demais 3,5% 3,2% 3,5% 3,8% 3,8% 3,8% 4,0% 4,5% 4,2% 4,6% Resultado Primário 2,1% 2,8% 1,2% 1,2% 2,1% 1,6% 1,4% -0,3% -1,0% -2,5%

(13)

Política fiscal e ciclos

econômicos

(14)

Desafios fiscais e implicações

macroeconômicas

Como ajustar a política fiscal em condições de forte queda da atividade?

• A queda das receitas ocorre em velocidade maior que a capacidade de reduzir despesas.

• Com o orçamento rígido, a queda ocorre nos investimentos.

• Dependendo das circunstâncias, ocorre um círculo vicioso em que o corte dos investimentos reduz a atividade.

(15)

Política fiscal e estabilização de ciclo

econômico

Hoje, há certo consenso de que reformas

estruturais são mais adequadas que o ajuste de curto prazo:

• No curto prazo, impede um ajuste recessivo.

• No longo prazo, garante a sustentabilidade fiscal.

Melhora a composição das despesas na direção de preservar os investimentos.

Absorve de maneira adequada as flutuações econômicas.

(16)

Limites ao crescimento do gasto público

• Crescimento do gasto gera pressão para aumento da carga tributária.

• Crescimento da despesa obrigatória não deixa espaço para medidas de estabilização quando necessário.

• Debate se volta para a despesa e definição de prioridades no orçamento.

• Experiência internacional mostra que o resultado fiscal é maior quando há uma regra de controle do gasto.

(17)

A EC 95/2016 que institui um novo

regime fiscal

• A Proposta de Emenda Constitucional prevê um

limite ao crescimento do gasto primário pela inflação do ano anterior pelo período de 10 anos renovável pelo mesmo período.

• Pela proposta, o crescimento real da economia seria integralmente destinado para a recomposição do

resultado primário.

• Com um limite a expansão do gasto será necessário equilibrar as principais rubricas do orçamento para haver a acomodação das despesas a essa nova

(18)

Desafios da EC 95

• Não reduz os gastos, apenas impõe um teto. • A redução das despesas ocorrerá com outras

reformas como a da previdência.

• Mesmo com muitas reformas o orçamento deve colapsar com as despesas contingenciáveis

atingindo níveis históricos muito baixos.

• No próximo ano, o limite para o gasto deve crescer abaixo de 4%.

(19)

Acompanhamento da implementação da

EC 95 (Em R$ bilhões)

Redução de R$ 37,3 bi coloca as

2017 2018 2019 2020 2021 2022 Var.

Limite para o gasto 1.302 1.360 1.422 1.486 1.552 1.622 320

Pessoal 284 313 329 345 363 381 97 Previdência 549 581 621 663 709 758 209 FAT 58 61 64 68 72 76 18 LOAS 54 57 62 66 71 76 22 Saúde 101 105 110 115 120 126 25 Educação 34 36 38 39 41 43 8 Subsídios e subv. 24 21 18 19 19 20 -3 Des. da folha 11 8 9 9 10 10 -1 Compl. do FGTS 6 5 5 5 4 4 -2 Demais 182 173 167 156 144 129 -52

(20)

(21)

Cenário para cumprimento da meta

fiscal

Parâmetros LOA 2017 Avaliação do 1°

bimestre Variação

PIB real 1,60% 0,50% -1,10%

PIB nominal (Em R$ bilhões) 6.821,9 6.704,7 -117,2

IPCA acum. 4,80% 4,30% -0,5%

IGP-DI 5,50% 4,60% -0,9%

Selic (média) 12,10% 10,90% -1,2%

Taxa de câmbio (média) 3,4 3,2 -0,20

Petróleo (US$/barril) 46,8 56,2 9,40

Salário Mínimo 945,80 937,00 -8,80

(22)

Cenário de Receitas (Em R$ bilhões)

LOA 1° Relatório Cenário 1 1° Relatório -LOA

Cenário 1-1° Relatório

Receita Total 1.422,8 1.367,5 1.340,3 -55,3 -27,1

- Receita administrada pela RFB 881,6 847,5 819,3 -34,1 -28,2

Imposto de importação 38,8 33,4 34,2 -5,4 0,8 IPI 52,2 47,6 47,1 -4,6 -0,5 Imposto de renda 352,9 343,2 335,3 -9,7 -7,9 IOF 37,7 35,5 35,4 -2,1 -0,1 Cofins 222,8 211,9 217,5 -10,9 5,6 PIS/PASEP 59,7 56,6 56,9 -3,1 0,3 CSLL 79,0 75,2 71,9 -3,7 -3,3 Cide combustíveis 6,0 5,9 6,0 -0,1 0,1 Outras* 32,6 38,2 15,0 5,6 -23,2 - Arrecadação líquida do RGPS 381,1 371,7 379,8 -9,4 8,1

- Receitas não administradas pela RFB 160,1 148,2 141,2 -11,9 -7,0

Concessões 24,0 10,8 10,9 -13,2 0,1 Dividendos 7,7 9,4 6,5 1,7 -2,9 Salário educação 20,9 20,2 20,2 -0,6 -0,1 Royalties 29,8 35,9 31,8 6,1 -4,1 Demais receitas 36,4 34,9 36,4 -1,5 1,5 Receita própria 15,5 14,5 15,5 -1,0 1,0 Complemento do FGTS 5,6 5,3 5,6 -0,3 0,3

(23)

Medidas de elevação de receita

incorporadas

• Programa de Regularização Tributária (PRT): R$ 8 bilhões.

• Repatriação de recursos: R$ 13,2 bilhões. • Outras: R$ 3,5 bilhões

• Receitas extraordinárias: R$ 15,2 bilhões. • Dividendos adicionais do BNDES: R$ 2,1

(24)

Cenário de despesa (Em R$ bilhões)

Realizado 2016 PLOA 2017 LOA 1° Relatório Var. 1° Relatório-2016 Var. 1° Relatório-LOA Receita Líquida 1.088,1 1.186,73 1.187,46 1.132,68 44,56 -54,78 Despesa Total 1.242,4 1.326,30 1.326,45 1.329,86 87,48 3,41 Despesas Obrigatórias 971,7 1.076,91 1.050,23 1.053,64 81,96 3,40 - Pessoal 257,9 285,53 284,06 282,97 25,10 -1,09 - Previdência 507,9 562,36 562,37 560,57 52,70 -1,80 - FAT 56,0 57,44 57,44 57,44 1,43 0,00 - LOAS 49,0 50,95 50,95 53,15 4,16 2,20 - Subsídios e subvenções 23,3 39,02 23,42 26,77 3,45 3,36 - Sentenças judiciais e precatórios 10,2 11,32 11,32 11,32 1,15 0,00 - Desoneração da Folha 17,6 16,00 16,00 16,00 -1,59 0,00 - Complemento do FGTS 5,6 5,60 5,60 5,29 -0,33 -0,30 - Leju 13,0 13,83 14,75 14,75 1,75 0,00 - Fundef/Fundeb 13,7 13,91 13,91 13,04 -0,64 -0,87 - Lei Kandir 5,9 1,95 3,86 3,86 -2,00 0,00 - FCDF 1,2 2,31 2,31 1,93 0,76 -0,38 - Reserva de contingência 0,0 13,65 0,01 0,01 0,01 0,00 - Demais 10,5 3,04 4,24 6,53 -3,98 2,30

Despesas com controle de fluxo 270,70 249,38 276,22 276,22 5,52 0,00

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Fechamento do orçamento

* Exclui transporte rodoviário de passageiros, metroviário e ferroviário, construção civil, infra

2017

Esforço Fiscal Necessário 54,7

- Aumento de despesas 3,4

Necessidade de Financiamento 58,1

- Total das medidas de receitas 16,02

- Concessão de hidrelétricas 10,1

- IOF cooperativas 1,2

- Reversão parcial da desoneração da folha 4,8

- Contingenciamento 42,1

- Outros Poderes 0,6

- PAC 10,5

- Emendas 10,9

(26)

Consolidação das medidas de ajuste

fiscal

Em R$ bi Em % do PIB

Medidas de elevação de receitas 27,6 0,41%

- PRT 8,0 0,12%

- Repatriação 13,6 0,20%

- IOF coperativas 1,2 0,02%

- Revisão parcial da desoneração da folha* 4,8 0,07%

Medidas de redução das despesas 48,1 0,72%

- Revisão de auxílio doença 6,0 0,09%

- Contingenciamento 42,1 0,63%

Total 75,7 1,13%

(27)

Alternativas: CIDE

27

Em R$ milhões Em milhões a preços de 2016 % do PIB 2002 7.240,9 18.107,1 0,5% 2003 7.495,7 16.333,6 0,4% 2004 7.668,6 15.694,1 0,4% 2005 7.679,7 14.695,8 0,4% 2006 7.822,6 14.364,5 0,3% 2007 7.943,0 14.074,5 0,3% 2008 5.944,0 10.011,6 0,2% 2009 4.914,5 7.809,5 0,1% 2010 7.759,1 11.809,5 0,2% 2011 8.963,5 12.802,5 0,2% 2012 2.877,6 3.942,2 0,1% 2013 749,5 954,5 0,0% 2014 30,3 36,2 0,0% 2015 3.277,9 3.542,6 0,1% 2016* 5.903,1 6.071,6 0,1%

(28)

Alternativas: IOF

Alíquota sobre PJ Alíquota anual Dispositivo

0,0041% 1,5% Decreto 6.306 de 2007

Alíquota sobre PF Alíquota anual Dispositivo

0,0041% 1,5% Decreto 6.306 de 2007 0,0082% 3,0% Decreto 6.339 de 2008 0,0041% 1,5% Decreto 6.691 de 2008 0,0082% 3,0% Decreto 7.458 de 2011 0,0068% 2,5% Decreto 7.632 de 2011 0,0041% 1,5% Decreto 7.726 de 2012 0,0082% 3,0% Decreto 8.392 de 2015

(29)

Evolução do IOF (Em % do PIB)

0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70% 0,80% Decreto 6.339 de janeiro Decreto 6.691 de dezembro Decreto 7.458 de abril Decreto 7.726 de dezembro Decreto 7.726 de abril Decreto 8.392 de janeiro

(30)

Alíquotas zero para IOF

Art. 8o _{A alíquota do imposto é reduzida a zero na operação de crédito, sem prejuízo}

do disposto no § 5º_:

I - em que figure como tomadora cooperativa, observado o disposto no art. 45, inciso I;

II - realizada entre cooperativa de crédito e seus associados;

III - à exportação, bem como de amparo à produção ou estímulo à exportação;

IV - rural, destinada a investimento, custeio e comercialização, observado o disposto no § 1o_;

VI - realizada por instituição financeira, referente a repasse de recursos do Tesouro Nacional destinados a financiamento de abastecimento e formação de estoques reguladores;

VII - realizada entre instituição financeira e outra instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil, desde que a operação seja permitida pela legislação vigente;

VIII - em que o tomador seja estudante, realizada por meio do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior – FIES.

XI - relativa a empréstimo de título público, quando esse permanecer custodiado no Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC, e servir de garantia prestada a terceiro na execução de serviços e obras públicas;

§ 5º Fica instituída, independentemente do prazo da operação, alíquota adicional de trinta e oito centésimos por cento do IOF incidente sobre o valor das

(31)

Evolução das discricionárias (% do PIB)

4,1% 3,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5% 4,0% 4,5% 5,0% 5,5% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

(32)

Investimentos (% do PIB)

0,0% 0,2% 0,4% 0,6% 0,8% 1,0% 1,2% 1,4% 1,6%

(33)

Cenários de estabilização da

dívida pública

(34)

Cenários alternativos de resultado

primário (% do PIB)

-2,5% -2,1% -1,1% 0,0% -1,6% -0,2% 0,28% -4,0% -3,0% -2,0% -1,0% 0,0% 1,0% 2,0% 2016 2017 2018 2019 2020 2021

(35)

Análise de cenários alternativos de dívida

81,5% 87,2% 85,0% 68,0% 73,0% 78,0% 83,0% 88,0% 93,0% 2016 2017 2018 2019 2020 2021

(36)

Análise de cenários de estabilização da

dívida

87,2% 93,5% 89,7% 68,0% 73,0% 78,0% 83,0% 88,0% 93,0% 98,0% 2016 2017 2018 2019 2020 2021

(37)

A questão da reforma

da previdência

(38)

Principais aspectos da reforma da

previdência

• Impactos econômicos de curto e longo prazo. • Importância das despesas com previdência e

assistência na dinâmica das despesas primárias. • Resultado da previdência e da seguridade social

apresentam déficits crescentes.

• A população passará por um processo de envelhecimento.

• Nesse contexto, é importante rediscutir o pacto entre as gerações.

(39)

Composição da despesa primária

(% do total)

Previdência 41% Pessoal Ativo 10% Pessoal Inativo 10% FAT 5% LOAS 4% Subsídios 2% Outras obrigatórias 6% Saúde BF 3% Educação 3% Demais 8%

(40)

Resultado da previdência e seguridade

(Em R$ bilhões)

Previdência 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Receitas 80,7 93,8 108,4 123,5 140,4 163,4 182 212 246 275,8 307,1 337,5 350,3 Depesas 107,8 126 146,8 166,3 183,1 201,4 226,3 254,8 282,5 318,8 358,6 402,1 440,1 Resultado do RGPS -27,1 -32,2 -38,4 -42,8 -42,7 -38 -44,3 -42,8 -36,5 -43 -51,5 -64,6 -89,8 Seguridade Social 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Receitas 170,2 207,9 241,4 264,5 303,5 331,1 350,3 408,9 473,3 522,4 576,5 607,9 627,2 Despesas 197,4 230 265,5 303,7 337,6 371,6 428,5 475,4 531,4 598,5 666,6 737,9 793,7 Resultado -27,2 -22,1 -24,1 -39,2 -34,1 -40,5 -78,2 -66,5 -58,1 -76,1 -90,1 -130 -167

(41)

A questão demográfica

• O Brasil passará por um processo rápido de envelhecimento populacional.

• O custo de financiamento do sistema exigirá um grande aumento da produtividade.

• Importante estabelecer uma métrica para as novas regras para a previdência.

• Por conta das regras atuais a despesa da previdência brasileira já é elevada.

(42)

Quantidade de pessoas inativas por

grupos de 1.000 pessoas ativas

505,7 416 634,6 300 350 400 450 500 550 600 650 700 0 0 0 0 0 2 0 0 4 0 0 6 0 0 8 0 1 0 0 1 2 0 1 4 0 1 6 0 1 8 0 2 0 0 2 2 0 2 4 0 2 6 0 2 8 0 3 0 0 3 2 0 3 4 0 3 6 0 3 8 0 4 0 0 4 2 0 4 4 0 4 6 0 4 8 0 5 0 0 5 2 0 5 4 0 5 6 0 5 8 0 6 0

(43)

Razão de dependência e produtividade

Razão de dependência 0 a 14 anos 15 a 64 anos 65 anos ou mais Razão de dependência 2015 47,4 140,9 16,1 45,1% 2050 31,8 143,2 51,3 58,0% Taxa de crescimento -32,8% 1,7% 217,5% 28,6%

(44)

Expectativa de sobrevida por faixa de

idade

15,2 22,1 25,2 12,0 18,4 21,2 9,2 15,0 17,5 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28

(45)

Idade média de aposentadoria no Brasil

e na OCDE

(46)

Despesas com previdência e demografia

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 0 5 10 15 20 25 30 Desp esas (% d o PI B )

(47)

Efeito da reforma na Previdência

(% do PIB)

18,8% 15,9% 14,0% 12,3% 11,5% 0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% 14,0% 16,0% 18,0% 20,0% 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060

(48)

Efeito da reforma no BPC (% do PIB)

2,8% 2,1% 1,2% 1,0% 1,2% 0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5% 2015 2019 2023 2027 2031 2035 2039 2043 2047 2051 2055 2059

(49)

Efeito total da reforma da previdência (%

do PIB)

21,5% 18,0% 15,2% 13,3% 12,7% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 2015 2019 2023 2027 2031 2035 2039 2043 2047 2051 2055 2059

(50)

(51)

Mudança da TJLP

• A proposta iguala a NTN-B de forma gradual em 5 anos, com alterações anuais.

• A taxa real fica fixa no momento da contratação e se aplica apenas às novas contratações.

• Reduz parte do subsídio implícito e tende a aumentar um pouco a potência da política monetária.

• Deve aumentar o orçamento de equalização no curto prazo.

• Pode antecipar investimentos no segundo semestre. • Até que ponto a nova regra deveria trazer riscos

fiscais e contaminação para a política de juros do BNDES?

(52)

Resultado dos leilões de venda

da NTN-B em 2016

4,00% 4,50% 5,00% 5,50% 6,00% 6,50% 7,00% 7,50% 1 7 ₁₃ ₁₉ ₂₅ ₃₁ ₃₇ ₄₃ ₄₉ ₅₅ ₆₁ ₆₇ ₇₃ ₇₉ ₈₅ ₉₁ ₉₇

(53)

Subsídios do BNDES (Em R$ Bi)

Subsídios 2015 Tipo FMM 2,3 Implícito FGPC -0,1 Implícito FGE -0,1 Implícito Revitaliza 0,0 Explícito PROEX 0,7 Explícito/Implícito

Empréstimos da União 19,0 Implícito

PSI 30,3 Explícito FRD 0,0 Implícito FAT 5,4 Implícito Total 57,4 NA - Implícitos 21,0 NA - Explícitos 31,0 NA Total Geral 107,7 NA

(54)

Algumas questões para debate e

outras reformas

(55)

Algumas propostas para discussão

Mudanças na LDO: O sistema atual induz a

comportamentos que geram desgaste e perda de credibilidade.

• Vedação para utilização de receitas

extraordinárias ou incertas na elaboração do orçamento.

• Prolongamento do horizonte da programação fiscal.

• Resultado primário estrutural como indicador de avaliação fiscal.

(56)

Projeção x Arrecadação efetiva

(R$ milhões)

800.000 900.000 1.000.000 1.100.000 1.200.000 1.300.000 1.400.000 1.500.000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

(57)

Outros debates

Programas públicos: • FAT x FGTS • Bolsa família x BPC • Funcionalismo Reforma Tributária: • PIS COFINS; • ICMS; • “Pejotização”; • Renúncias tributárias e; • Progressividade.