NATO OU PESD? OU AMBAS?

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2005/11/29

NATO

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PESD? O

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Alexandre Reis Rodrigues

Não faltam teorias e análises a explicarem-nos porque é que a União Europeia pouco tem avançado na concretização da sua Política de Segurança e Defesa (PESD). São

apontadas razões políticas, económicas e culturais, geralmente já muito escalpelizadas e sobejamente conhecidas das pessoas que se interessam por este assunto. Não vendo interesse em estar neste momento a mais uma vez recordá-las, pareceu-me útil, no entanto, trazer

ao debate dois temas concretos, que não tenho visto tratar e que me parecem merecer desenvolvimento.

Obviamente, o objectivo final não é apenas suscitar o debate dessas questões; é, sobretudo, chamar a atenção para aspectos, que podendo estar também na origem das dificuldades em avançar com este processo, deveriam ser resolvidos. São dois, como acima referido: a forma como tem sido encarado na União Europeia o desenvolvimento da Política Externa e de Segurança Comum, tal como revista pelo Tratado de Amesterdão, e o relacionamento NATO/PESD.

Quando em 1 Maio de 1999 o Tratado de Amesterdão entrou em vigor, revendo as disposições da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), tinha-se em vista criar novas condições para a solução das limitações evidenciadas na condução das crises subsequentes ao desmembramento da ex-Jugoslávia. Tornara-se evidente ser indispensável melhorar a operacionalidade da PESC, quer quanto aos seus instrumentos, quer quanto ao processo de tomada de decisões, tornando-a “capaz de agir e prevenir, em vez de se limitar unicamente a reagir aos acontecimentos”.

Criou-se o novo cargo de Alto Representante para a PESC (que Javier Solana assumiu em meados de Outubro desse mesmo ano) e decidiu-se estabelecer uma Política Europeia de Segurança e Defesa, como parte integrante da PESC, tendo em vista a definição progressiva de uma política de defesa comum, podendo, eventualmente, conduzir a uma defesa comum. Isto é, agrupou-se numa mesma estrutura, sob um único chapéu – o do Alto Representante para a PESC – os assuntos de política externa e os assuntos de segurança e defesa! Não sendo uma solução habitual, o assunto merece ser debatido. Se o foi na altura, estranha-se que tenha sido pacificamente aceite.

A política de defesa, no caso concreto da União Europeia, tem um âmbito limitado. Visa apenas disponibilizar à política externa um instrumento de coação, a utilizar quando todos os outros falharem. Não tem a ver com a defesa territorial dos países membros nem com a totalidade das suas forças armadas, mas apenas com um dos seus segmentos: o da intervenção no exterior. Não compromete o conjunto das forças armadas e é, geralmente, compatível com as necessidades próprias de cada país; aliás, quando existe dispersão territorial e interesses espalhados pelo mundo é até uma mais-valia porque reforça os requisitos de mobilidade. Tem por objectivo apenas promover um certo grau de convergência das políticas de defesa dos países membros para que os respectivos meios possam actuar em conjunto. Pretende a criação de capacidades conjuntas, a disponibilizar à política externa, mas não tem a ver com o processo de decisão de as utilizar ou não. Não obriga necessariamente à participação de todos os membros em cada situação concreta. A política externa desenvolve-se num contexto diferente. Se é “comum”, como a sua designação sugere, obriga a todos e, por isso, pressupõe que foi vencido o desafio das diversidades; ou seja, que existe apenas uma Europa ou uma “espécie de Estados Unidos da Europa”[1]. Porém, como está à vista de todos, não existindo uma base política que sustente esse requisito, tudo isso é ainda um objectivo distante. Aliás, nem mesmo em relação a aspectos menos ambiciosos, concretos e de reduzido âmbito, está próximo. Veja-se, por exemplo, o caso do levantamento do embargo de armamento à China, em que não há entendimento, e a questão nuclear do Irão, em que a liderança do processo está nas mãos de três países e não na União propriamente dita.

Assim, sendo tão distintos os âmbitos, as condições e os contextos em que as duas políticas – defesa e relações externas – se desenvolvem é, no mínimo, pertinente perguntar porque hão-de ser mantidas sob uma mesma estrutura e que vantagens se tiram daí. Não deveria a defesa ter a sua identidade individualizada, como é normal acontecer na organização dos estados que, de algum modo, a União duplica? Não poderá estar aí mais uma pequena areia na difícil engrenagem de funcionamento da União nestas áreas de maior sensibilidade? Ou uma subalternização da

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importância dessa vertente de actuação? Ou o entendimento de que o assunto pode continuar apenas ao cuidado dos ministros da defesa de cada país membro, sem um quadro estruturante? Já vimos atrás que a PESD não abrange a defesa territorial dos países membros. Essa matéria é monopólio da NATO. E, não obstante, muita gente pensar que é assunto de um passado que já não volta, a verdade é que o artigo 5º do Tratado só foi invocado já depois do fim da Guerra Fria, num contexto radicalmente diferente daquele para que tinha sido pensado, mais precisamente por ocasião do 11 de Setembro. Se não foi concretizado até às suas últimas consequências[2], foi porque o alvo da agressão não precisava de ajuda; na verdade, até preferiu não a ter porque isso implicaria entregar, pelo menos formalmente, a responsabilidade pela condução das operações à NATO. Para isso, já tinha bastado a experiência da campanha aérea no Kosovo, em que o processo de decisão da NATO, claramente, não tinha sido considerado adequado pelo Pentágono.

Ficou patente, em qualquer caso, que a NATO não perdeu a missão para que foi concebida (preservação da integridade territorial dos países membros); mas que apenas se alteraram as condições em que, mais provavelmente, essa missão poderá ser invocada. Confirmou-se, assim, a pertinência da sua transformação da organização de propósito único que era no passado – tendo em vista conter a ameaça soviética – para passar a uma organização de múltiplos propósitos: gestão de crises e conflitos, combate ao terrorismo internacional e proliferação de armamento de destruição maciça, ajuda humanitária, etc.

Porém, sendo estas áreas de intervenção também aquelas para que a União Europeia pode estar mais vocacionada, cabe perguntar se existe lugar para as duas organizações desenvolverem capacidades próprias, já que os meios que cada país disponibilizará a qualquer delas serão

sempre os mesmos. O discurso político institucional, quer da NATO, quer da União, diz que sim. Mas há quem duvide e apresente boas razões a fundamentar a sua opinião, lembrando que se a falta de espaço para ambas ainda não é evidente, é apenas porque, por enquanto, em termos militares, só uma – a NATO – é que é relevante. Quando a outra passar a ter a importância que anuncia pretender, então a situação será diferente e pôr-se-ão problemas.

Os EUA sempre souberam dessa possibilidade. Tendo isso presente, não obstante apoiarem a PESD, nunca abdicaram de defender as suas próprias ideias sobre a forma como se deve

processar o seu desenvolvimento. Se, por um lado, sabem que uma situação de irrelevância militar europeia impede a partilha de tarefas e é um risco para a estabilidade das relações transatlânticas, também consideram que a autonomia europeia ou o fim da dependência actual envolve também riscos relevantes para esse relacionamento. Por isso, insistem numa política de promoção

“condicionada” da PESD; isto é, uma solução em que a União Europeia tenha melhor capacidade de resposta militar mas continue a ter que contar com meios que a NATO já disponha no seu inventário para o cumprimento das suas missões. O argumento faz sentido por evitar a duplicação de meios que já existem, mas tem um reverso que não pode ser ignorado, como veremos seguidamente. Embora não o reconhecendo abertamente, os europeus também sempre souberam que o crescimento da PESD começaria por retirar espaço à NATO; subsequentemente, poderia até dar novos e mais sólidos argumentos aos que já dizem hoje que a NATO deixou de ter razão de ser. Porém, não querendo pôr em causa mais de cinco décadas de solidariedade e de sucessos nem achando ser possível prescindir do apoio dos EUA, aceitam as baias estabelecidas pela NATO (leia-se EUA), subscrevem as limitações impostas e contentam-(leia-se com os paliativos que vão (leia-sendo sugeridos para salvar a convivência: o acordo Berlim Plus em vez dos seus meios próprios, a célula de planeamento no SACEUR em vez do seu próprio quartel-general, etc. Vai-se ao ponto de admitir que uma única estrutura de comando – a da NATO – possa servir as duas organizações, mau grado serem distintas nos seus propósitos e terem filosofias de actuação diferentes!

São louváveis os objectivos em que assenta esta fórmula de convivência: visa-se a preservação do vínculo transatlântico e evitam-se conflitos que poderiam pôr em causa a NATO. Têm, porém, um efeito perverso: o de manter a PESD numa situação de dependência e de alguma subalternidade em relação à NATO.

Vai ser difícil continuar a admitir que esta situação é sustentável por muito mais tempo; os paliativos acima referidos têm permitido adiar essa conclusão mas, a prazo, não a poderão evitar. Por isso, se o objectivo é manter as duas organizações – penso que deve ser – então seria preferível começar desde já a procurar um novo modelo de relacionamento que tenha em conta os seguintes aspectos principais:

Que clarifique os âmbitos de cada organização sem recorrer à lógica de que uma deve ter prioridade (logo, deixando a outra condicionada);

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condicionantes (não à duplicação de meios, não à descriminação, etc.[3]) procure pôr o foco nos pontos de convergência e de entendimento na procura de objectivos comuns;

Que admita que a remoção das restrições hoje postas ao desenvolvimento da PESD é indispensável para a sua concretização e que alguma duplicação inevitável de estruturas não é ameaça para a NATO, nem para o vínculo transatlântico.

Aceite este princípio, o passo seguinte é discutir um novo modelo de relacionamento. Em termos genéricos, há duas soluções possíveis: subsidiariedade ou complementaridade. Um assunto que deixo para uma próxima oportunidade.

[1] Para utilizar a expressão que Churchil já usava em 1945, logo ao seguir ao fim da IIGG.

[2] Foi apenas concretizado em termos quase apenas simbólicos, com o envio de aviões de aviso aéreo antecipado para ajudar a controlar o espaço aéreo americano.

[3] Refiro-me à política dos três Ds: no Duplication; no Descrimination; no Decoupling.

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