Relatório Workshop Internacional Implementar e Operacionalizar a Política Comum de Segurança e Defesa

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Instituto da Defesa Nacional Isabel Ferreira Nunes, Assessora

Coordenadora área Investigação Relatório

Workshop Internacional

Implementar e Operacionalizar a Política Comum de Segurança e Defesa

O Instituto da Defesa Nacional promoveu no dia 6 de Dezembro um Workshop Internacional subordinado ao tema Implementar e Operacionalizar a Política Comum de Segurança e Defesa (CSDP) contando para o efeito com a presença de vários especialistas nacionais e estrangeiros. O programa de trabalhos compreendeu matérias relativas ao enquadramento institucional e à natureza e substância da União e da PCSD e incluiu perspectivas europeias sobre a dimensão militar e civil da segurança europeia e interpretações nacionais sobre a PCSD.

A entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em Dezembro de 2009, suscitou importantes desafios e oportunidades no quadro da União Europeia. Com o objectivo de equacionar e debater os novos requisitos e oportunidades da segurança europeia, este Workshop abordou questões subjacentes às reformas previstas no Tratado de Lisboa e respectivas implicações no domínio das relações externas da União e examinou algumas das interpretações de que a segurança europeia é objecto e que condicionam um maior empenho dos Estados Membros na PCSD. Os requisitos actuais e futuros da dimensão militar, inerentes a um efectivo desenvolvimento da PCSD foram igualmente objecto de análise. Foi também dada uma atenção particular à dimensão civil da segurança europeia, relevante para a acção internacional da UE no quadro da prevenção de crises, de conflitos e da gestão de situações pós conflito. O Workshop encerrou a sessão de trabalhos com duas perspectivas nacionais sobre implementação e operacionalização da PCSD, no âmbito da política de defesa e da política externa de Portugal.

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Coordenadora área Investigação O Workshop contou na sua Sessão de Abertura com a intervenção do Director do Instituto da Defesa Nacional, Major General Rodrigues Viana e do Secretário de Estado para a Cooperação e Negócios Estrangeiros, Professor Doutor João Gomes Cravinho.

Durante o primeiro painel foi referida a importância do Tratado de Lisboa para a dimensão de implementação da PCSD a três níveis. O primeiro fruto da nomeação do Presidente do Conselho Europeu que tem vindo a promover um importante debate sobre o papel global da União Europeia e estimulando uma reflexão sobre a natureza, a direcção das parcerias estratégicas e a definição de prioridades da União. O segundo, decorre da nomeação do Alto Representante/Vice-presidente da Comissão articulando e integrando a dimensão das Relações Externas da EU com as da PCSD. O terceiro pela constituição do Serviço Europeu de Acção Externa (SEAE) e pelos desafios impostos à definição da sua área de competências em relação à Comissão, nomeadamente no que respeita a responsabilidades na área da cooperação internacional e ajuda humanitária, devendo-se acautelar devidamente os parâmetros de legitimidade e de apropriação de áreas de cooperação externa por parte do SEAE. O orador considerou que o desenvolvimento de uma visão estratégica Europeia, passa pela assumpção comum de qual o papel e expectativas inerentes ao desenvolvimento da PCSD. Pensar sobre segurança europeia implica equilibrar vontade política com afectação de recursos, capazes de facilitar uma verdadeira articulação entre prevenção e gestão de crises e conflitos e missões de estabilização pós-conflito.

O segundo interveniente no painel evidenciou que a PCSD, sendo uma política e não uma organização de defesa, articula uma visão estratégica que não decorre de uma relação de supremacia, de dependência ou de compensação estratégica em relação aos Estados Membros ou a outros actores internacionais. Desde a sua constituição, como parte integrante da Política Externa de Segurança, que a PCSD é avaliada com base em metas de desempenho (benchmarking) que não lhe são aplicáveis. Entre estas contam-se: o imperativo de presença de um sistema de decisão homogéneo; existência de uma situação

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Coordenadora área Investigação de competição estratégica; presença de uma cultura estratégica comum e capacidade de operacionalização militar de formas de contenção das ameaças internacionais. No que respeita à presença de um sistema de decisão homogéneo este requisito não se aplica, considerando que coexistem dois sistemas de decisão: um supranacional e um intergovernamental sendo esta coexistência viabilizadora do desenvolvimento da PCSD. Quanto à competição estratégica como objectivo da política de segurança, também não é uma meta adequada ao entendimento da PCSD. Esta desenvolve-se em torno de uma agenda de segurança que valoriza o benefício humanitário e não o estratégico, propondo uma relação de complementaridade com outras organizações e Estados e o desenvolvimento de formas de segurança cooperativa, com base na assumpção voluntária de compromissos no quadro europeu e no das organizações internacionais. Sustentou que, o requisito de uma cultura estratégica comum europeia implica o abandono da noção de que uma cultura estratégica visível decorre da presença de objectivos de poder e de emprego da força militar, porque esse não é o propósito da PCSD. No que concerne à operacionalização de formas de contenção das ameaças internacionais, elencou um conjunto de estratégias sectoriais de que a UE faz uso (no âmbito dos domínios comunitarizados, PCSD e Justiça e Assuntos Internos) centradas em torno de critérios e condicionalismos preventivos não com o propósito de derrotar inimigos, mas de alterar os comportamentos dos actores a que se destinam.

Os intervenientes no segundo painel, dedicado às perspectivas militar e civil, optaram pela identificação situacional de ambas as dimensões. O orador que reflectiu sobre a dimensão militar chamou a atenção para a necessidade imperiosa de equilibrar o discurso e a acção militar da UE, com os objectivos e expectativas inerentes às missões da União naquele domínio. Considerou que deveria ser assumido um conjunto de regras, a saber:

 clareza quanto às tarefas e objectivos no quadro das missões militares;  definição precisa de regras de empenhamento;

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Coordenadora área Investigação  assegurar a unidade de comando;

 gerar forças compatíveis com mandato da missão;

 garantir a segurança da força Europeia e das populações locais;  disponibilizar forças de reserva, fazendo face a situações imprevistas;

 considerar as dimensões política e civil devendo a missão ser sustentada com base numa estratégia política abrangente.

Quando estas regras não são observadas, a intervenção militar poderá correr o risco de se tornar parte do problema e não parte da solução desejada. Este orador considerou que a dimensão militar da UE confronta-se com alguns condicionalismos, nomeadamente no que respeita ao facto de a definição do âmbito de actuação militar da UE não envolver missões equivalentes às de uma configuração de defesa colectiva. Sustentou que a UE dispõe de uma Estratégia de Segurança incompleta e que os Headline Goals acordados, embora identificando áreas de capacidades carenciadas e falhas na concepção de uma estratégia para a União, estas não têm sido devidamente ponderadas e devidamente colmatadas pelos Estados Membros. A esta situação acrescem os vários contributos estratégicos individuais e não coordenados dos Estados Membros através da elaboração de ‘white papers’. Uma acção coordenada entre linhas de orientação estratégica nacionais e Europeia poderiam permitir ultrapassar inconsistências, eliminar capacidades redundantes e preencher domínios carenciados.

O orador responsável pela dimensão civil da PCSD considerou os benefícios para a PCSD do pós-Tratado de Lisboa e a forma como estes vertem a favor da dimensão civil da segurança europeia (clarificação dos níveis de representação externa da União; estabelecimento do Serviço de Acção Externa Europeu; instituição do direito de iniciativa do Alto Representante no quadro da PESC/PCSD; designação do Alto Representante como Presidente do Conselho de Assuntos Externos e introdução das Cláusulas de Solidariedade e de Defesa Mútua). Aquele orador deu conta dos mais recentes desenvolvimentos e contributos no quadro da Condução de Operações e do Planeamento Civil, quer em matéria

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Coordenadora área Investigação de dotação de efectivos destacados em missões, quer no que respeita ao seu impacto estratégico (desenvolvimento claro de regras de empenhamento em áreas de crise), político (maior coordenação entre o papel dos comandantes operacionais no terreno e avaliação do quadro evolutivo de ameaças) e operacional (desenvolvimento de instrumentos adicionais de cooperação entre a UE e os Estados Membros, no que respeita a matéria criminal). Quanto aos desafios futuros identificou quatro: aquisição de recursos; geração de forças; assegurar maior visibilidade das missões civis e garantir ligações mais estreitas entre a PCSD e a Justiça e Assuntos Internos. Concluiu a sua intervenção com um conjunto de recomendações aos Estados Membros das quais se contam:

 disponibilização de recursos humanos de acordo com os requisitos da União (do Civil Planning and Capability Conduct) em matéria de qualificações, domínio de línguas e número de efectivos civis a disponibilizar;

 respeitar os prazos do Call for Contributions;

 promover uma gestão de pessoal adequada à necessidade de aprontamento e envio para o terreno de equipas de peritos civis, quatro semanas após o seu processo de selecção estar completo;

 proporcionar acções de treino prévio a estas equipas;

 necessidade de preencher faltas de recursos humanos na área da justiça e administração (vertente aquisições e finanças).

O terceiro painel concluiu a sessão de trabalhos com uma perspectiva institucional nacional sobre operacionalização da PCSD e com uma dimensão de enquadramento histórico. O primeiro orador considerou que o desenvolvimento de uma capacidade europeia para levar a cabo missões internacionais, pressupõe a existência de capacidades comuns europeias. Contudo o continuado envolvimento da União em missões e operações, mais do que dotá-la de capacidades adicionais, constitui a melhor forma de implementar a PCSD. Importa cooperar com outras organizações, nomeadamente com a NATO, gerando

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Coordenadora área Investigação competências e mecanismos de cooperação no quadro da partilha e agregação de capacidades. O conceito de Cooperação Estruturada Permanente veio reforçar o compromisso político dos estados em cooperar no quadro da PCSD. Portugal sobre esta matéria, defende uma aproximação inclusiva no que respeita à partilha de recursos e participação em missões no âmbito da PCSD. Foi dado conta do nível de participação nacional em missões da PCSD, nomeadamente em 2008 e no segundo semestre de 2010 na Força de Reacção Rápida da UE, no primeiro semestre de 2009 na Força Anfíbia Itália-Espanha, tendo Portugal manifestado disponibilidade para integrar a mesma no segundo semestre de 2011, altura em que Portugal irá assumir o controlo do Battlegroup Package. Quanto ao interesse português em matéria de capacidades foi dado a conhecer o interesse manifestado na área de projecção de forças (frota de Transporte Aéreo Europeia), no European Carrier Group, no domínio do aumento da inter-operabilidade entre marinhas Europeias, na participação no desenvolvimento de um veículo aéreo não tripulado e de desenvolvimento de capacidades de projecção associadas ao emprego de helicópteros. Perante uma situação de constrangimento orçamental, o reforço da área da cooperação afigura-se como a estratégia mais adequada para o futuro desenvolvimento da PCSD.

O segundo orador deste painel contextualizou a PCSD numa perspectiva histórica, justificando o interesse português no seio da União com o eco encontrado entre a dimensão global da política externa da União e os interesses globais da política externa portuguesa. Uma visão estratégica não pressupõe uma formalização da mesma, o que aliás se explana no parâmetro de actuação da política externa portuguesa. Considerou que a flexibilidade inerente à EES de 2003 deve ser a metodologia a adoptar, o que de acordo com o orador se reflecte na posição portuguesa em matéria externa e na sua aversão ao formalismo político. Estabeleceu ainda uma ligação entre a noção de comprehensive approach (na acepção ligação civil-militar) e o passado colonial português. A tradição atlantista da política externa e de segurança associadas à ideia de que a profundidade estratégica nacional provém do Atlântico, gerou no passado reservas quanto à capacidade da UE para preencher essa

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Coordenadora área Investigação função, reservas estas que ao longo dos anos 90 se foram esbatendo. Subscreveu ideias anteriormente expressas de que não existem duplicações entre UE e NATO e de que o europeísmo e atlanticismo são compatíveis, embora a NATO continue a ser um importante pilar da segurança. Terminou a sua intervenção recomendando que Portugal participe com qualidade, mas com alguma diversidade; promova capacidades de projecção de forças; participe na dimensão civil-militar da segurança europeia; desenvolva níveis de cooperação com países com uma dimensão semelhante à de Portugal e com a CPLP.