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A percepção dos empregados públicos sobre a reestruturação de empresa pública: um estudo de caso na Caixa Econômica Federal de Fortaleza

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Academic year: 2018

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUÁRIA E CONTABILIDADE

DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO CURSO DE ADMINISTRAÇÃO

EMMANUELLE LIMA DE FREITAS

A PERCEPÇÃO DOS EMPREGADOS PÚBLICOS SOBRE A REESTRUTURAÇÃO DE EMPRESA PÚBLICA: UM ESTUDO DE CASO NA CAIXA ECONÔMICA

FEDERAL DE FORTALEZA

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A PERCEPÇÃO DOS EMPREGADOS PÚBLICOS SOBRE A REESTRUTURAÇÃO DE EMPRESA PÚBLICA: UM ESTUDO DE CASO NA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL DE

FORTALEZA

Monografia apresentada ao Curso de Administração do Departamento de Administração da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Administração.

Orientadora: Profa. Dra. Márcia Zabdiele Moreira

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará

Biblioteca Universitária

Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a)

F936p Freitas, Emmanuelle Lima de.

A percepção dos empregados públicos sobre a reestruturação de empresa pública : um estudo de caso na Caixa Econômica Federal de Fortaleza / Emmanuelle Lima de Freitas. – 2016.

77 f. : il. color.

Trabalho de Conclusão de Curso (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Economia, Administração, Atuária e Contabilidade, Curso de Administração, Fortaleza, 2016.

Orientação: Profa. Dra. Márcia Zabdiele Moreira.

1. Reestruturação. 2. Estrutura Organizacional. 3. Administração Pública. 4. Percepção. 5. Caixa Econômica Federal. I. Título.

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A PERCEPÇÃO DOS EMPREGADOS PÚBLICOS SOBRE A REESTRUTURAÇÃO DE EMPRESA PÚBLICA: UM ESTUDO DE CASO NA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL DE

FORTALEZA

Monografia apresentada ao Curso de Administração do Departamento de Administração da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Administração.

Aprovada em 07 / 12 / 2016.

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________ Profa. Dra. Márcia Zabdiele Moreira (Orientador)

Universidade Federal do Ceará (UFC)

___________________________________________ Profa. Dra. Alane Siqueira Rocha

Universidade Federal do Ceará (UFC)

___________________________________________ Prof. Dr. Diego de Queiroz Machado

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A Deus.

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A minha família pelo apoio de todas as horas.

Aos colegas da Caixa Econômica Federal que participaram desta pesquisa pelo tempo concedido para as entrevistas.

À Profa. Dra. Márcia Zabdiele Moreira, pela excelente orientação.

Aos professores participantes da Banca examinadora Profa. Dra. Alane Siqueira Rocha e Prof. Dr. Diego de Queiroz Machado pelas valiosas colaborações e sugestões.

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A administração pública brasileira adotou no último século modelos de gestão inspirados nas melhores práticas da iniciativa privada. As empresas públicas que exercem atividade econômica fazem parte de um mercado competitivo, por isso, precisam atualizar-se continuamente para manterem-se saudáveis financeiramente e competitivas. A reestruturação organizacional é o processo pelo qual uma organização muda sua estrutura através da eliminação de cargos, otimização de recursos e aprimorar os processos, o desempenho operacional e a relação entre as pessoas no trabalho. Tal medida pode impactar na atuação dos profissionais afetados no processo, que envolve realocações, mudanças de atividades e de funções. O objetivo desta pesquisa é analisar a percepção da reestruturação em curso na Caixa Econômica Federal pelos empregados de um departamento da sede em Fortaleza (CE) afetado pelas mudanças. O estudo conta com pesquisa bibliográfica em livros, trabalhos e revistas acadêmicas sobre os temas administração pública e modelos de gestão patrimonialista, burocrática e nova administração pública, estrutura organizacional, reestruturação, e percepção, também com pesquisa de campo na própria sede, e entrevistas com empregados concursados que atuam no departamento jurídico. Os resultados indicam que a preocupação maior do empregado recai sobre o impacto da reestruturação na produtividade do departamento e na execução das tarefas. Embora provoque medo, ansiedade e insegurança, a reestruturação é percebida pelos empregados como medida necessária em virtude da situação vivida pela departamento e pela empresa. Contudo, não é aprovada a forma como as mudanças são aplicadas, devido aos vícios característicos de modelos de gestão anteriores, como paternalismo e centralismo de decisão. Este estudo contribuiu para gerar conhecimento a partir da análise de uma situação real, através do contato direto com os envolvidos com a reestruturação e como lidam com esse fenômeno. A limitação da pesquisa está no assunto em si, que gera receio por parte dos que vivenciam a reestruturação. Contudo, seu estudo permite compreender as reações dos funcionários diante de mudanças e elaborar medidas que estimulem a cooperação.

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In the last century, the Brazilian public administration adopted management models inspired by the best private sector practices. State-owned enterprises that carry out economic activity are part of a competitive market, so they need to continually upgrade themselves to keep up financially healthy and competitive. Organizational restructuring is the process by which an organization changes its internal structure by reducing positions, optimizing resources and improving processes, operational performance and the relationship among people at work. Such a measure may affect performance of professionals involved in the process, because of reallocations, changes in activities and functions. The objective of this research is to analyze the perception of the ongoing restructuring of the Caixa Econômica Federal by the employees of a department of the head office Fortaleza (CE) who were affected by the changes. The study includes on bibliographical research in books, papers and academic journals on the subjects public administration and patrimonialist, bureaucratic and new public management models, organizational structure, restructuring, and perception, also with field research in the head office, and interviews with employees who work in the legal department. The results show that the greatest issues affecting the employee is the impact of the restructuring on the productivity of the department and the execution of the tasks. Although it causes fear, anxiety and insecurity, employees perceive restructuring as a necessary measure because of the situation of the department and the company. However, the way in which changes are applied is not approved because of the characteristic vices of previous management models such as paternalism and decision centralism. This field study research helped to generate knowledge from the analysis of a real situation, through direct contact with those involved with the restructuring and how they deal with this phenomenon. The limitation of research lies in the subject itself, because it causes fear among those who experience restructuring. However, its study allows us to understand the reactions of employees to change and to devise measures to stimulate cooperation.

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Figura 1 − Componentes, condicionantes, níveis de influência e níveis de abrangência da

estrutura organizacional ... 35

Figura 2 − Reestruturação e Resultados ... 37

Figura 3 − Principais variáveis que afetam o comportamento individual ... 43

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Quadro 1 ‒ Os modelos de gestão implantados na Administração Pública brasileira ... 25

Quadro 2 − Contribuições das teorias da administração para a estrutura organizacional... 30

Quadro 3 − Tipos de Resistência à Mudança entre os Funcionários ... 45

Quadro 4 – Resultado da primeira bateria de perguntas ... 57

Quadro 5 ‒ Resultado da segunda bateria de perguntas ... 60

Quadro 6 – Resultado da terceira bateria de perguntas ... 63

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BASA Banco da Amazônia

BB Banco do Brasil

BCB Banco Central do Brasil

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CEF Caixa Econômica Federal

CLT Consolidação das Leis do Trabalho

DASP Departamento Administrativo do Serviço Público ECT Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos FIES Fundo de Financiamento Estudantil

FGTS Fundo de Garatia por Tempo de Serviço FMI Fundo Monetário Internacional

PETROBRÁS Petróleo Brasileiro S.A.

PIS Programa de Integração Social PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida PND Programa Nacional de Desburocratização

MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado NAP Nova Administração Pública

SAF Secretaria da Administração Federal

SERPRO Serviço Federal de Processamento de Dados SFH Sistema Financeiro de Habitação

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1 INTRODUÇÃO ... 13

1.1 Contextualização e problematização da pesquisa ... 14

1.2 Objetivos ... 15

1.3 Justificativa ... 16

1.4 Metodologia ... 17

1.5 Estrutura da Pesquisa ... 17

2 GESTÃO PÚBLICA ... 19

2.1 A Administração Pública brasileira ... 19

2.2 Evolução histórica da Administração Pública no Brasil... 20

2.3 A Nova Administração Pública (NAP) ... 23

2.4 O funcionário da Administração Pública ... 27

3 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E REESTRUTURAÇÃO ... 30

3.1 Estrutura organizacional ... 30

3.2 Reestruturação organizacional ... 36

3.3 O aspecto humano na Reestruturação Organizacional ... 38

3.4 Reestruturação na Administração Pública brasileira ... 38

4 PERCEPÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DIANTE DA REESTRUTURAÇÃO... 42

4.1 Processo perceptivo ... 42

4.2 A resistência como elemento resultante do processo perceptivo ... 44

5 METODOLOGIA DE PESQUISA ... 47

5.1 Tipo de pesquisa ... 47

5.2 Caracterização do objeto ... 48

5.3 Delimitação dos sujeitos da pesquisa ... 49

5.4 Instrumentos de coleta de dados ... 50

5.5 Análise dos dados ... 51

6 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DE RESULTADOS ... 52

6.1 Perfil dos entrevistados ... 52

6.2 Análise do Estudo de Caso ... 53

6.2.1 Quanto aos componentes da estrutura organizacional e os modelos de gestão identificados no processo de mudança ... 53

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1 INTRODUÇÃO

As organizações, sejam elas públicas ou privadas, estão inseridas em um contexto de transformações constantes, que exigem delas uma busca contínua pelo aprimoramento dos processos para manterem-se atualizadas e assim alcançarem com rapidez e eficiência seus objetivos. Por vezes, faz-se necessário adotar medidas que de alguma forma afetam a estrutura da organização.

Uma estrutura organizacional pode ser definida como um sistema formado por tarefas inter-relacionadas desempenhadas por indivíduos organizados que trabalham juntos e assim superaram a capacidade de indivíduos não organizados (WAGNER; HOLLENBECK, 2012).

Também pode a estrutura de uma organização ser entendida como o arranjo de tarefas distribuídas formalmente com seus respectivos responsáveis. Este arranjo pode ser alterado com o acréscimo ou eliminação de cargos e departamentos, de acordo com a necessidade do momento em que a organização vive (SANTOS, 2005).

Entre as possibilidades de mudanças na estrutura organizacional pode-se destacar a criação de novos órgãos ou cargos, a criação de diferentes estruturas e redes de comunicação, redução de níveis hierárquicos. Em nome de uma estrutura mais flexivel, enxuta e dinâmica, as organização atualmente estão mais inclinadas a redução de níveis hierárquicos e delegação de autoridade e responsabilidade (SANTOS, 2005).

Nas organizações privadas as mudanças ocorrem em nome da concorrência. Segundo Cruz (2013), as organizações buscam maior agilidade e rapidez nos processos e realizam mudanças em sua estrutura para manter sua competitividade frente ao mercado. No entanto, para o autor, a mudança só é possível em estruturas corretamente estabelecidas que permitem identificar as tarefas necessárias, organizar funções e responsabilidades, fornecer aos funcionários informações, recursos, retorno e condições motivadoras e alinhar medidas de desempenho aos objetivos traçados.

A Administração Pública vem sofrendo adaptações, a nível mundial, em suas práticas de gestão para o atendimento às novas demandas dos usuários, estes cada vez mais condicionados pelas organizações privadas à busca pela qualidade nos serviços que utilizam. A fim de atender às necessidades dos usuários, os serviços públicos vêm incorporando novos modelos de gestão inspirados nas melhores práticas da iniciativa privada.

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mudanças. Para o autor, no setor privado a competição resultou na busca constante pelo aprimoramento tecnológico de produtos e processos, enquanto no setor público a busca é pela eficiência e pela qualidade na prestação dos serviços, através do rompimento com as correntes tradicionais e adoção de uma nova cultura de gestão dos recursos.

Depois de vivenciar os modelos Patrimonialista e Burocrático, e, por último, implementar elementos da Nova Administração Pública (NAP) com vistas a atribuir maior eficiência ao serviço público, o que se vê no setor público brasileiro atualmente é uma sobreposição desses modelos, resultando em limitações para o bom funcionamento do setor público (BRULON et al., 2012).

As reformas administrativas aplicadas no setor público devem ser pensadas na perspectiva do usuário, em consonância com o objetivo principal da Administração Pública que é promover a pessoa humana a fim de garantir os direitos do cidadão resguardados na Constiuição Federal (PEREIRA, 2010).

1.1 Contextualização e problematização da pesquisa

Promover uma gestão pública eficiente, comprometida com o resultado, que é o interesse do bem comum, e ao mesmo tempo, fazer isso em estrita obediência às leis e normas que regem o setor público e sua relação com seus stackeholders têm se mostrado ser um dos grandes desafios dos administradores públicos.

Um exemplo disso é observado nas empresas públicas, que na definição de Meirelles (2009), são pessoas jurídicas de Direito Privado, criadas pelo poder público mediante lei específica, com patrimônio próprio, para realizar serviço público ou atividade econômica de natureza privada.

Logo, as empresas públicas possuem por natureza a dualidade de recorrer a ações características do setor privado para cumprir seu papel de ente público. Por isso, essas empresas têm que aprimorar seus métodos de gestão de forma contínua para alcançar seu propósito, como de fato tem ocorrido desde a última grande reforma da administração pública brasileira ocorrida na década de 1990.

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Estudantil (FIES) e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), a CEF atua no fomento de setores de habitação, saneamento básico, infraestrutura e prestação de serviços, bem como no apoio a atividades artístico-culturais, educacionais e esportivas (CAIXA, 2016).

Desde o final da década de 1990, a CEF tem passado por mudanças em seu modelo de gestão, com a implantação do Modelo de Gestão por Resultado, a fim de identificar seus processos produtivos, passando por ajustes em 2002 na sua estrutura organizacional com a transformação das diretorias e atualizações do modelo em 2013 (FERREIRA JÚNIOR, 2015).

As mudanças ocorridas na CEF desde então proporcionaram significativos avanços ao banco. Segundo informações do seu sítio, Agência Caixa de Notícias, em 2014 a CEF chegou ao patamar de terceiro maior banco do país com R$ 1 trilhão de reais em ativos financeiros, e ao final do terceiro trimestre do mesmo ano alcançou o maior índice de eficiência operacional em 10 anos, 56,7%. O sítio também informa que a CEF injetou na economia brasileira R$ 501,1 bilhões de reais através de concessão de crédito, pagamento aos benefíciários de programas sociais, investimentos realizados em infraestrutura própria, destinação social dos recursos da loteria, entre outros (AGÊNCIA DE NOTÍCIAS CAIXA, 2016).

Para os funcionários da CEF, embora sejam, como lembra Leite (2007), regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) mas sujeitos às derrogações pelo art. 37 da Constituição Federal de 1988 que trata da Administração Pública Direta e Indireta, as mudanças na estrutura organizacional também podem provocar um efeito traumático e gerar uma profunda insatisfação, principalmente quando resultam em realocações, mudanças de função, transferências ou até mesmo planos de demissão voluntária e de incentivo à aposentadoria.

Dessa forma, este trabalho se propõe a responder o seguinte questinomento : Qual a percepção dos empregados públicos da Caixa Econômica Federal em Fortaleza diante do processo de reestruturação organizacional.?

1.2 Objetivos

Os objetivos são a finalidade que um trabalho científico pretente atingir através de pesquisa. Para responder ao questionamento proposto, este estudo desenvolveu-se a fim de atingir os seguintes objetivos.

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Analisar a percepção dos empregados públicos da Caixa Econômica Federal em Fortaleza diante do processo de reestruturação organizacional.

1.2.2 Objetivos específicos

a) Entender como os empregados da CEF em Fortaleza percebem as mudanças que afetam os componentes da estrutura organizacional em decorrência da reestruturação;

b) Identificar características dos modelos de gestão pública no processo de mudança a ser implantado;

c) Compreender os benefícios e os riscos para o empregado decorrentes de uma reestruturação na CEF na percepção dos seus funcionários de um departamento afetado pela mudança; e

d) Analisar os fatores de resistência/colaboração dos empregados da CEF em Fortaleza desencadeados pela percepção da reestruturação.

1.3 Justificativa

O interesse na pesquisa sobre o tema ocorreu durante a experiência como estagiária no Departamento Jurídico da CEF Sede Fortaleza, localizada na Avenina Sena Madureira, nº 500, Centro. Ao conviver por dois anos, de 2013 a 2015, com os colegas concursados, foi possível ouvir suas histórias sobre o esforço realizado por eles para, de início, conseguirem ingressar no quadro de funcionários de uma empresa pública mediante concurso público, mais adiante, conseguirem avançar na carreira a partir de muito estudo e esforço profissional, e vivenciarem transformações pelas quais a CEF passa constantemente. A partir desse contato surgiu a necessidade de compreender como o funcionário de uma empresa estatal percebe um fenômeno como a reestruturação, diante da possibilidade de realocações, tranferências, demissões, aposentadorias entre outras medidas, que visam a redução dos custos, e que podem afetar a vida profissional daqueles que estão direta ou indiretamente envolvidos.

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Além disso, a pesquisa também visa tornar-se ferramenta de apreciação para estudantes, professores, pesquisadores e demais interessados, na medida em que permite observar um fenômeno in loco, comprendê-lo e se são realizadas na prática as ideias abordadas na bibliografia especializada.

1.4 Metodologia

Para atender aos objetivos traçados neste trabalho, foi realizada pesquisa em caráter exploratório, pois pretende-se buscar informações sobre como o fenômeno é percebido pelos funcionários. O método de pesquisa utilizado foi o estudo de caso, para compreender o fenômeno a partir da análise de um caso específico. Realizou-se pesquisa bibliográfica, em fontes como livros de autores e revistas especializadas e artigos científicos que versam sobre o assunto, e documental, pois contou com pesquisa em documentos na própria empresa e pesquisa de campo. O estudo contou com a abordagem qualitativa mediante entrevista com os funcionários do departamento jurídico da sede da CEF em Fortaleza.

1.5 Estrutura da Pesquisa

O trabalho está dividido em três capítulos. O primeiro versa sobre a Gestão Pública, partindo das definições de Administração Pública, Gestão Pública e Serviço Público, tanto para elucidar o leitor quanto ao uso de tais termos ao longo do trabalho, como para justificar a menção desses termos feita pelos autores referenciados. Em seguida, o mesmo capítulo traz a evolução histórica dos modelos de gestão aplicados na Administração Pública no Brasil, passando por Patrimonialismo, Burocracia e, por fim, a Nova Administração Pública (NAP), para o qual foi dedicado o último subitem.

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ajustes por que passou a gestão pública brasileira para adequar-se às determinações dos organismos internacionais, entre os quais a reestruturação das empresas públicas e privatizações.

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2 GESTÃO PÚBLICA

O objetivo deste capítulo é abordar a gestão pública brasileira, inicialmente pela diferenciação entre Administração Pública e Serviço Público, seguido pela evolução histórica da Administração Pública, que engloba os modelos de gestão patrimonialista, burocrático e gerencial, sendo este último modelo, também conhecido como Nova Administração Pública. Por fim, traz as particularidades sobre os trabalhadores do setor público brasileiro.

2.1 A Administração Pública brasileira

A Administração Pública apresenta variadas definições em razão da amplitude e da diversidade de interpretações que o assunto abrange, tendo em vista que a percepção do tema pode variar de lugar para lugar, de acordo com a estrutura pública que dá suporte para cada regime político adotado. Os modelos de gestão, seus limites, práticas e valores alinham-se às escolhas da sociedade que configuram o Estado, cuja ação impacta de forma significativa o cotidiano dos grupos sociais e agentes econômicos envolvidos (PEREIRA, 2010).

Por definição de Meirelles (2009) a Administração Pública pode ser entendida tanto como o conjunto dos órgãos estruturados para que o Governo realize seus objetivos, como o conjunto de funções que compõem o serviço público e seu desempenho permanente e sistemático, obedecendo normas e técnicas, em nome da coletividade.

As atividades da Administração Pública são exercidas por meio de um conjunto de serviços. Na mesma linha da Administração Pública, o debate em torno da concepção do que vem a ser Serviço Público também gera variadas definições, a grande maioria oriunda de juristas do Direito Administrativo, em razão da tradição jurídica que permeia o estudo da Administração Pública no Brasil, e não da Ciência Política, a exemplo das concepções norte-americanas (PEREIRA, 2010).

Serviço público, na definição dada por Mello (2012, p. 687) “é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres (...).”

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Para o efetivo exercício do serviço público, a Administração Pública aparelha-se em organizações que se dividem em entidades políticas e administrativas, e órgão públicos. As primeiras são compostas pelas entidades estatais, estruturas que integram a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal; pelas autarquias; pelas entidades paraestatais, que englobam as empresas públicas, sociedades de economia mista e serviços sociais. Já os órgãos públicos são unidades com atribuições desempenhadas direta e exclusivamente pelo Estado. Em razão de sua relevância e em nome do interesse público, essas ações são consideradas exclusivas e indelegáveis. Como exemplo, pode-se destacar a atividade policial, a cobrança de impostos e vigilância sanitária (MEIRELLES, 2009).

Abordar o tema Administração Pública, suas atividades e a estrutura organizada para realizá-las, traz a necessidade de compreender como essas atividades são geridas, quais as práticas de gestão adotadas para que o objetivo do Estado em atender as demandas dos cidadãos seja efetivamente realizado. Para tanto, é preciso observar que Gestão Pública e Administração Pública, embora apresentem similaridades e, por isso, sejam termos comumente usados para designar a mesma coisa, apresentam diferenças de sentido.

Conforme Hughes (2012), enquanto administração envolve seguir instruções e serviços, gestão relaciona-se à obtenção de resultados e à responsabilidade do gestor em alcançá-los. Ou seja, enquanto a Administração Pública concentra-se em processos, procedimentos e decoro, a Gestão Pública é mais abrangente e vai além de simplesmente seguir instruções, concentrando-se nos resultados e na responsabilidade em cumpri-los.

2.2 Evolução histórica da Administração Pública no Brasil

As transformações nos campos tecnológico, político, econômico, social e ambiental vistas no decorrer do último século, impactaram o estilo de vida das pessoas e resultaram, entre outros fatores, em mudança nas relações de consumo. Surgiu um consumidor mais exigente, com mais acesso ao conhecimento e consciente sobre seus direitos.

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No Brasil, as mudanças por que passou a Gestão Pública resultaram em modelos de gestão alinhados com o momento político, econômico e social de cada época. A princípio, até meados dos anos 1930, o patrimonialismo era o modelo em vigor nas instituições públicas desde o período imperial (KANAANE et al., 2010).

No patrimonialismo, que compreendeu o período no qual o Estado estava sob o comando das oligarquias, as políticas públicas não eram tratadas como prioridade, ficando a cargo das instituições religiosas os assuntos referentes a questões de interesse social, como dar assistência aos mais pobres. Foi durante o governo de Getúlio Vargas que ocorreu a reforma administrativa, no qual foi instaurada a gestão burocrática no país, contrapondo o patrimonialismo, com o propósito de criar bases institucionais democráticas inspiradas no fordismo, no encalço do processo de industrialização que vinha ocorrendo no país (PEREIRA, 2010).

O modelo burocrático já era utilizado desde o século XVI, especialmente na Europa, e foi adotado ao longo do século XX, em diversos níveis organizacionais, por organizações pública, privadas e terceiro setor. O modelo, atribuído ao sociólogo alemão Max Weber, identifica o burocrata como profissional, vê nas normas, nas instituições formais e na autoridade racional-legal as fontes do poder. Destacam-se como características do modelo burocrático a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo (SECCHI, 2009).

As reformas realizadas no período conhecido como Estado Novo, conforme relata Machado (2013), tinham como objetivo diminuir a participação das oligarquias nas decisões políticas e centralizá-las no executivo federal por meio de uma estrutura burocrática, formada por burocratas experientes, capaz de agregar várias. O autor também afirma que a criação em 1936 do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), agência com poderes para modernizar administrativamente o Estado, atuando na reorganização das instituições públicas e mudando a forma de funcionamento da estrutura burocrática estatal, influenciou a relação entre o Estado e a sociedade.

Com a reforma burocrática, o Estado assumiu a responsabilidade pelo desenvolvimento econômico e social, por meio da prestação de serviços mais impessoais e profissionais, primando pela competência técnica. Entretanto, esse modelo revelou-se ineficiente, caracterizado por processos lentos, onerosos e sem qualidade, indo de encontro às necessidades de Estado social e econômico que Brasil havia se tornado (BRESSER-PEREIRA, 1996).

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promover uma política desenvolvimentista, fortalecer a infraestrutura brasileira e atrair investimentos para a indústria em expansão.

De acordo com Bresser-Pereira (2006), esse modelo chamado administração pública gerencial é orientado para o cidadão e para os resultados, demonstra limitada confiança no prestador do serviço público e incentiva a descentralização dos serviços, a criatividade e a inovação, em contraponto ao modelo burocrático voltado para o controle e rigidez nos processos.

Entretanto, o modelo proposto não diminuiu a burocracia. Na realidade fez com que as atividades da administração indireta, mais eficientes, coexistissem com formas arcaicas e ineficientes da administração direta. Em razão disso, foi criado nos anos de 1970 o Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, com o objetivo de direcionar a burocracia para uma administração gerencial, através de medidas de agilização do aparelho estatal, descentralização da autoridade, melhoria dos processos e busca da eficiência (PEREIRA, 2010).

Para Brulon et al. (2012), o modelo de gestão no período que compreendeu o Regime Militar, de 1964 a 1985, veio da necessidade de dar maior agilidade e flexibilidade à Administração Pública em nome de um Estado desenvolvimentista. De acordo com o autor, este modelo fez parte de uma série de pequenas reformas administrativas que culminou na Reforma Administrativa do Aparelho do Estado de 1995.

O período de redemocratização do país na década de 1980 foi marcado por uma maior participação popular nas questões de interesse social. Por outro lado, o processo de transição democrática trouxe consequências negativas para a Administração Pública. Segundo Pereira (2010), além dos acordos políticos realizados na partilha de cargos públicos entre membros dos partidos vitoriosos, a promulgação da Constituição de 1988 tirou do Poder Executivo a autonomia sobre a estruturação dos órgãos públicos.

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Durante o governo Collor, foram aplicadas reformas imediatas no intuito de corrigir os erros cometidos no passado. Entretanto, as medidas adotadas não surtiram o efeito esperado. Para Pereira (2010), a proposta de reduzir a máquina pública com o corte no número de servidores para enfraquecer o papel do Estado foi aplicado de forma inadequada, o que agravou ainda mais a crise no setor público.

Somente em 1995 foram retomados os esforços para realizar uma nova reforma administrativa, inspirada no modelo seguido por países desenvolvidos, a Nova Administração Pública (NAP). Esse período ficou marcado pelas privatizações de diversos setores, em especial mineração, energia, telecomunicações e transporte, e pela criação das agências reguladoras que iriam atuar no controle das empresas privadas que assumiram o papel do Estado na execução das ações de interesse público (MACHADO, 2013).

2.3 A Nova Administração Pública (NAP)

Diferentemente da iniciativa privada, que tem por objetivo maior o lucro, o setor público tem como objetivo principal o bem comum, ou seja, o seu foco está voltado no atendimento das necessidades do cidadão comum. Este, por sua vez, anseia por modelos de gestão eficientes em relação aos serviços públicos que usufrui, expectativa gerada pelas experiências no consumo de bens e serviços das empresas privadas que, em nome da diferenciação frente aos concorrentes e a fim de se manterem firmes no mercado, investem na qualidade das relações com o cliente.

Na intenção de cumprir com seu papel de instrumento pelo qual o cidadão comum exerce seus direitos, a Administração Pública vem incorporando em suas atividades elementos oriundos da iniciativa privada, a fim de oferecer um modelo de gestão voltado para o cliente, sendo este o objeto central da reorganização do Estado. Através da melhoria na qualidade por meio da reestruturação na prestação de serviços, busca-se a mudança nas prioridades do aparelho do Estado, a fim de atender as demandas prioritárias do seu principal cliente, o cidadão (PEREIRA, 2010).

Para falar sobre o movimento New Public Management os autores brasileiros se referem tanto como Nova Administração Pública como Nova Gestão Pública, sem fazerem distinção entre as palavras administração e gestão quando estas são utilizadas para traduzir a expressão deste modelo de reforma administrativa do Estado.

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e tecnológicas, com a adoção de práticas modernas de gestão alinhadas ao cumprimento da função pública. É uma forma de adequar-se à realidade de um mundo globalizado no qual o Estado exerce novas funções, para as quais demanda novas competências, estratégias e instituições (BRESSER-PEREIRA, 2006).

De forma mais concisa, Secchi (2009, p. 354) define a Nova Gestão Pública como “um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade”, ressaltando o propósito do novo modelo em ser uma contra partida ao modelo burocrático.

Em análise de Bresser-Pereira (2008), uma vez que na abordagem gerencial da NAP ocorre a substituição do método de controle por parte das instituições do Estado para o método de responsabilização social, dando a esta maior destaque político, este modelo gerencial torna-se mais compatível com um país democrático em comparação com o modelo burocrático.

O movimento da Nova Gestão Pública originou-se de um grupo de intelectuais, consultores e funcionários públicos ingleses. Entre as décadas de 1980 e 1990 ocorreram as primeiras reformas administrativas na Grã-Bretanha, Nova Zelândia e Austrália. Na América Latina, Brasil e Chile foram destaque pelas reformas na gestão pública (KANAANE et al., 2010).

Na América Latina as reformas foram motivadas pela crise de governabilidade e credibilidade do Estado entre os anos 1980 e 1990. Nesse período, o termo utilizado pelo Banco Mundial para referir-se aos problemas de gestão pública era má governança. A crise econômica ocorrida nesse período foi a causa das reformas que tinham como objetivo reduzir despesas, além de contornar o fraco desempenho observado em áreas relevantes do setor público (PEREIRA, 2010).

Para o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, a condição para que fossem concedidos aos países em desenvolvimento os recursos econômicos e o apoio técnico necessário para promover o desenvolvimento social e econômico, era a adoção de práticas de boa governança, ou seja boas práticas de gestão pública (SECCHI, 2009).

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A reforma administrativa da gestão pública nos moldes da NAP foi implementada no Brasil a partir de 1995 durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, tendo como início a transformação da Secretaria da Administração Federal (SAF) em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), sendo este o órgão responsável pela implantação da reforma, sob o comando de Luiz Carlos Bresser-Pereira (BRULON et al., 2012).

Com o objetivo de promover, a curto prazo, o ajuste fiscal, a fim de sanar o alto grau de endividamento do país, e, a médio prazo, a eficiência do serviço público, foi instituído o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que tinha como proposta transformar a administração burocrática em gerencial. Também foram propostas as reformas fiscal e previdenciária, a eliminação dos monopólios estatais e a flexibilização do estatuto dos servidores públicos com o intuito de torná-lo o mais próximo possível do mercado de trabalho privado. Tais medidas provocaram reações negativas por parte de intelectuais, funcionários públicos e da mídia. Porém, as medidas foram aos poucos sendo recepcionadas como algo necessário a ser feito, e vistas como fator condicionante por investidores estrangeiros e agências financeiras multilaterais (BRESSER-PEREIRA, 2006).

Entretanto, o próprio Bresser-Pereira (2006) relata que, embora a aplicação do modelo gerencial tenha apresentado resultados positivos, como relativo controle na balança de pagamentos, queda nas taxas de inflação e recuperação da credibilidade, não foram observados indícios de crescimento econômico, o que leva a crer que as ideias neoliberais que pautaram as reformas, com a adoção do Estado mínimo no qual o mercado determina os rumos da economia, revelaram-se ineficazes.

Uma síntese sobre os modelos de gestão patrimonialista, burocrático e gerencial implantados e suas principais características estão descritas no Quadro 1 a seguir.

Quadro 1 ‒ Os modelos de gestão implantados na Administração Pública brasileira

Modelos de gestão Principais características

Patrimonialismo Estado controlado pelas oligarquias. Autoritarismo, corrupção e nepotismo.

Políticas públicas voltadas para questões sociais não eram prioridade. Burocracia Poder centralizado no Executivo Federal.

Estado responsável pelo desenvolvimento econômico e social. Prestação de serviços mais impessoais e profissionais, primando pela competência técnica.

O modelo revelou-se ineficiente, caracterizado por processos lentos, onerosos e sem qualidade.

(28)

Práticas modernas de gestão adotadas na iniciativa privada alinhadas ao cumprimento da função pública.

Gerou resultados positivos na balança de pagamentos e na credibilidade frente aos credores, mas não gerou o crescimento econômico.

Fonte: Adaptado pela autora (2016).

Ao tentar alinhar-se com as práticas da iniciativa privada para tornar-se mais eficiente, a Administração Pública passa a priorizar a eficiência técnica e voltar-se para os resultados, em detrimento da democracia e do interesse público, já que a reforma não prevê mecanismos de participação e controle social e mantém características centralizadoras e autoritárias dos modelos anteriores (BRULON et al., 2012).

Além disso, de acordo com Brulon et al. (2012) o discurso progressista da abordagem gerencial em prol da modernização da Administração Pública para um serviço mais eficiente e, assim, promover avanços no país, gera relutância em lançar uma ideia discordante. No entanto, uma observação mais profunda do tema permite enxergar alguns pontos vulneráveis, com destaque para a presença de características do modelo burocrático e também traços do modelo patrimonialista no modelo de gestão atual. Isso comprova que nenhuma das reformas realizadas no país ocorreu de forma consistente.

No entanto, não é privativo do modelo de reforma implementado em 1995 a dificuldade de obter resultados positivos de forma ampla e consistente. Em análise de Rezende (2002), é notória a tendência de falhas sequenciais, onde são sugeridas novas fórmulas para sanar antigos problemas, ao aplicar as reformas para tentar melhorar a eficiência do serviço público. O autor afirma que novas reformas são elaboradas para elevar a performance do setor e diminuir os gastos, entretanto a aplicação do modelo esbarra em problemas que vencem o tempo, como “clientelismo, corrupção, reduzida eficiência, reduzido grau de profissionalismo, elevados gastos e déficits no setor público, bem como outros males burocráticos.” (REZENDE, 2002, p. 51).

(29)

2.4 O funcionário da Administração Pública

Diante da vasta bibliografia que traça as definições e classificação sobre os trabalhadores do setor público, faz-se necessário explicar este aspecto até chegar à definição seguida por este trabalho.

De acordo com o artigo 2º da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que trata da Improbidade Administrativa, é chamado agente público “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.” (BRASIL, 1992).

Por esta definição entende-se agente público como aquele que atua em nome da Administração Pública, seja na forma de Pessoa Jurídica de Direito Público ou de Direito Privado. Para Carvalho Filho (2014), agente público é uma expressão de sentido amplo aplicada à pessoa física que atua como preposto do Estado, dando a este a materialidade de sua vontade, e pode ser enquadrado em três categorias:

a) agentes políticos: chefes do Poder Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos), seus auxiliares (Ministros e Secretários) e membros dos Poder Legislativo (Senadores, Deputados e Vereadores). Exercem funções de direção e são os responsáveis pela criação e execução das estratégias políticas traçadas para alcançar os objetivos do Estado. Tem caráter transitório e não se submetem ao regime jurídico dos servidores públicos;

b) agentes particulares colaboradores: particulares que executam função pública, de forma transitória, por meio de vínculo jurídico com o Estado. Em muitos casos não recebem remuneração, e sim benefícios como descaso remunerado após execução do serviço. Ex: jurados, mesários eleitorais etc.;

c) servidores públicos: aqueles que atuam na Administração Pública direta, nas autarquias e nas fundações públicas, seja como servidor estatutário, regido por diploma legal específico, como celetista ou empregado público, regido pela CLT, ou como temporário, contratado para atender necessidade temporária de excepcional interesse público.

(30)

administrativos, que, de modo diferente da referência anterior, inclui os empregados públicos juntamente com servidores estatais, e temporários.

Para Meirelles (2009), são chamados de servidores públicos em sentido amplo todos os agentes públicos vinculados à Administração Pública direta e indireta, regido por estatuto regular, administrativo especial ou celetista, de natureza profissional e empregatícia. São classificados em: agentes políticos, servidores estatutários, empregados públicos e contratados por tempo determinado.

Meirelles (2009) define empregados públicos como aqueles titulares de empregos públicos da Administração direta e indireta e têm como características: estão sujeitos ao regime jurídico da CLT, não possuem estabilidade no emprego, são submetidos ao regime geral de previdência social e sua admissão, com exceção das funções de confiança e de direção, chefia e assessoramento, ocorre mediante concurso ou processo seletivo público. Note-se que o autor não faz menção sobre órgãos ou entidades em que os empregados trabalham. Portanto, pode-se entender como empregado público também aqueles que exercem suas atividades em entidades empresariais, estas sob a forma de empresa pública ou sociedade de economia mista, seja para prestar serviço público ou para exercer atividade econômica de interesse público.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 173, permite ao Estado a exploração de atividade econômica que se dará por meio das empresas públicas e das sociedades de economia mista, nos termos definidos em lei. Ambas compõem a Administração indireta e devem, de acordo com o mesmo artigo, se submeter ao regime jurídico de direito privado e seguir os princípios da Administração Pública em relação a licitações e contratação de obras, serviços, compras e alienações. Não desfrutam de privilégios fiscais que não beneficiam o setor privado. No caso das empresas pública, as suas relações com o Estado e com a sociedade será regulamentada por lei (BRASIL, 1988).

(31)

Municípios podem ter empresas públicas e sociedades de economia mista vinculadas (CARVALHO FILHO, 2014).

Seja para a Administração direta ou indireta, independente da forma jurídica, do órgão ou da entidade, a forma de ingresso no serviço público se dará através de concurso público. Isso ocorre em observância aos princípios da isonomia, que prima pela justa competição e igual oportunidade aos interessados, e da moralidade, que coíbe a escolha do agente com base em preferências não relacionadas com as aptidões necessárias para o desempenho do cargo, emprego ou função. O desacordo com este último pode resultar no descumprimento de outro princípio, o da eficiência, pois a falta de critérios adequados para a seleção de pessoal poderá comprometer o serviço público (SUNDFELD; SOUZA, 2006).

Por outro lado, a desinvestidura de cargo, para aqueles regidos pelo regime estatutário, pode ocorrer por: (a) demissão, quando o agente pratica falta grave; ou (b) exoneração, quando a pedido do agente, nos cargos em comissão, de servidor não estável, ou daqueles que apresentaram insuficiência de desempenho. Já a desinvestidura de emprego público, ou seja, para os celetistas, ocorre a dispensa, quando não há justa causa (MEIRELLES, 2009).

(32)

3 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E REESTRUTURAÇÃO

A palavra estrutura, quando associada a uma organização, remete-se não apenas ao aspecto físico, equipamentos, maquinário, espaço físico etc., mas também às atividades, sistemas organizacionais, processos produtivos e organização do trabalho (CURY, 2007). O objetivo deste capítulo é discorrer acerca da estrutura organizacional: conceitos, principais teorias, tipos e principais componentes; e sobre reestruturação organizacional, definições, principais formas e sua relação com o fator humano da estrutura.

3.1 Estrutura organizacional

A estrutura organizacional é um tema que tem evoluído com o avanço das teorias administrativas e vem incorporando com o tempo as mudanças na forma como as organizações interagem com o mundo, adequando-se às novas tecnologias, às mudanças no comportamento de consumo e às necessidades do mercado.

O Quadro 2 a seguir mostra as principais teorias administrativas e suas contribuições para a evolução da estrutura organizacional.

Quadro 2 − Contribuições das teorias da administração para a estrutura organizacional Teorias da

Administração

Período básico Contribuições para a estrutura organizacional

1.Administração Científica 1.1 Frederick Winslow Taylor 1.2 Henry Ford

1.3 Henri Fayol

1903

Início do séc. XX

Década de 1910

Redesenhou o processo dos trabalhos e mudou a atitude dos trabalhadores, melhorando a produtividades. Estudou a especialização dos trabalhadores.

Estabeleceu as atividades do processo administrativo (planejamento, organização, comando, coordenação e controle).

Definiu o papel do dirigente.

Consolidou a divisão do trabalho entre as áreas das empresas.

Estabeleceu os primórdios da autoridade e da responsabilidade.

Consolidou as unidades de comando e de direção. Analisou a questão da centralização e da descentralização.

Estruturou a cadeia de comando. Incentivou o espírito de equipe. 2. Burocracia

2.1 Max Webber Década de 1920

(33)

Consolidou a autoridade formal (baseada nas leis, formas e políticas).

3. Relações Humanas 3.1 Elton Mayo

Década de 1930

Estabeleceu que a qualidade da supervisão e dos relacionamentos com os empregados melhora a produtividade.

A média administração deve otimizar a ligação entre alta e baixa administração.

Os trabalhos em equipe são importantes. 4. Pensamento

Sistêmico 4.1 Ludwing von Bertalanffy

Final da década de 1930

Consolidou a análise de toda a empresa e de cada uma de suas partes de forma interligada. Deve ter sido a mais forte contribuição para toda a moderna análise da departamentalização das empresas.

5. Administração por objetivos

5.1 Peter Drucker 1955 Consolidou a administração voltada para resultados e com avaliação de desempenho das pessoas.

6. Aprendizagem organizacional

6.1 Peter Senge Meados da década de 1970

As empresas devem aprender a lidar com a mudança contínua, a qual é básica para a evolução da estrutura organizacional.

7. Administração virtual

Década de 1990

Contribui diretamente para a reestruturação em rede das empresas.

8. Administração de conhecimento

Início do séc. XXI

(consolidação)

Corresponde ao principal aspecto da evolução das estruturações organizacionais.

Fonte: Adaptado de Oliveira (2006).

Da Administração Científica, no início do século XX, à Administração do Conhecimento, no início do século XXI, os estudos realizados mostraram que as estruturas organizacionais estão suscetíveis a mudanças como forma de adequar da empresa às tranformações de cada época. Foi na década de 1970, com a teoria a Aprendizagem Organizacional, que a mudança ganhou destaque como elemento transformador da estrutura organizacional.

Foi a partir da Revolução Industrial que os processos de negócios passaram a substituir as habilidades individuais na produção de bens e serviços, o que acarretou no aumento de produção. A criação dos processos industriais trouxe como consequência o desenvolvimento das estruturas organizacionais, de início compostas por grupos de trabalhadores realizando tarefas de produção e grupos desempenhando tarefas administrativas (CRUZ, 2013).

(34)

As mudanças ocorrem cada vez mais, e com maior rapidez, nos processos organizacionais e demandam das empresas atualização constante para adequarem-se às mudanças no mercado e manterem-se competitivas. Uma estrutura organizacional estabelecida de modo que possibilite a sua atualização permite identificar as tarefas necessárias a serem executadas, organizar funções e responsabilidades, fluxo de informações e dar feedback aos funcionários, viabilidade entre as medidas de desempenho e os objetivos e estímulo motivacional (PEREIRA; ABREU, 2013).

A estrutura de uma organização é a configuração das partes que a compõem e que permitem a realização de suas funções, ou, de acordo com Oliveira (2006), é o resultado da identificação, análise, ordenação e agrupamento de atividades e recursos de uma empresa, os estabelecimentos dos níveis de alçada e dos processos decisórios, com a finalidade de alcançar os objetivos estabelecidos a priori.

Para Cury (2007), a estrutura de uma organização é composta pelas partes físicas, com a disposição das unidades que a compõem, e pelos elementos de trabalho, neste caso as operações do processo de produção, que também envolvem as relações estabelecidas entre seus membros, os deveres e responsabilidades, os sistemas de autoridade e comunicação.

Para Oliveira (2011), a estrutura organizacional é uma ferramenta administrativa básica moldada pelos objetivos e estratégias estabelecidos. Portanto, mudanças nessa estrutura podem ser consideradas os meios mais eficazes para melhorar o sistema empresarial.

Uma vez definidas as novas estratégias, a fim de atualizar a empresa com as mais modernas práticas gerenciais e adequá-la às transformações do mercado, será necessário o planejamento adequado das adaptações em sua estrutura, além da capacidade da gestão em lidar com a possível resistência dos funcionários à mudança e envolvê-los no processo.

Toda empresa é composta por dois ângulos: organização formal e a organização informal. A estrutura formal envolve os aspectos planejados da organização. É o resultados de objetivos explícitos, decisões e processos internos conscientemente planejados. A estrutura informal envolve o padrão de comportamento, sem coincidir com o ângulo formal, e é resultado de uma interação espontânea entre os membros, considerando o impacto de suas personalidades sobre os papéis que lhes foram atribuídos (CURY, 2007).

(35)

Da mesma forma, para Oliveira (2011), os executivos encaram a estrutura informal como um entrave às decisões acerca da estrutura formal, podendo alterá-las ou praticá-las de maneira diversa da idealizada pelos gestores. Portanto, para o autor, cabe a estes gestores saber dialogar com essas forças, pois elas surgem dos desejos de seus membros, desenvolvem canais de comunicação e controle social, funções que podem ser integradas aos objetivos da empresa, gerando harmonia entre as duas esferas.

Para Cury (2007), a estrutura formal não existe sem a estrutura informal, pois, além da impossibilidade de se estabelecer um plano formal que reflita adequadamente a organização de forma concreta, a organização formal está sob influência da estrutura informal, que de maneira mais intensa pode inclusive redefinir sua estrutura.

No tocante à estrutura formal, quando se procura flexibilizá-la e torná-la mais maleável, como vem acontecendo nas últimas décadas, o resultado não é satisfatório e causa problemas nos processos de negócios, pois as estruturas não foram preparadas para esse tipo de operação. Na verdade, a estrutura formal veio para permitir à organização a divisão e a execução das funções administrativas básicas, que passam por toda a estrutura da organização, desde o nível estratégico até o nível operacional (CRUZ, 2013).

Para Oliveira (2011), a estrutura organizacional, portanto, tem caráter dinâmico, em parte em razão de seu aspecto informal e das características das pessoas que a compõem. Segundo o autor, os aspectos básicos da estrutura formal englobam seus componentes, condicionantes, níveis de influência e níveis de abrangência, pontuados mais minuciosamente a seguir.

Os componentes da estrutura organizacional são quatro:

a) sistema de responsabilidade: diz respeito à alocação de atividades. Está relacionada à situação em que o funcionário assume uma responsabilidade e por conseguinte prestar contas de suas atividades;

b) sistema de autoridades: corresponde à distribuição do poder. O poder na empresa emana da autoridade formal, que é estabelecida pela estrutura hierárquica, e da autoridade informal, que surge das relações informais de forma voluntária; c) sistema de comunicação: trata-se da interação entre as unidades organizacionais,

considerando o que, como, quando, de quem, para quem, por que e quanto deve ser comunicado;

(36)

informações ao alcance do tomador de decisão, permitam prever situações presentes e futuras.

Os fatores condicionantes da estrutura organizacional, de acordo com Oliveira (2011), são:

a) fator humano: a empresa depende do capital humano para concretizar seus objetivos. É, portanto, influenciada pelo comportamento e o conhecimento das pessoas que executam as funções. Por isso, a eficiência de uma empresa depende da qualidade das relações entre as pessoas no ambiente de trabalho;

b) fator ambiente externo: a empresa é afetada pelas relações que estabelece com o ambiente externo ao ter que lidar com variáveis que não consegue controlar. Esse aspecto demanda dos gestores a atualização constante de suas estratégias, e não se deter apenas àquela adotada inicialmente, de forma a preparar a empresas para os efeitos decorrentes das mudanças no ambiente externo;

c) fator objetivo, estratégias e políticas: a influência dos objetivos, estratégias e políticas na estrutura organizacional irá depender de quão definidos e claros estes fatores estiveram para os membros da empresa;

d) fator tecnologia: devem ser considerados tanto o aspecto da evolução tecnológica, na qual o aprimoramento do conhecimento pode influenciar direta e/ou indiretamente as empresas, quanto o aspecto da tecnologia adotada pela empresa para a execução de suas atividades.

Quanto aos níveis de influência, Oliveira (2011) diz que sua composição contém três níveis: estratégico, tático e operacional.

a) nível estratégico: vem a ser a definição do rumo que a empresa pretende seguir, considerando toda sua estrutura e seu ambiente externo;

b) nível tático: neste nível o foco é otimizar uma determinada área da empresa, com características homogêneas;

c) nível operacional: está voltado para uma parte específica da empresa, a fim de criar condições para a realização de atividades diárias.

Por fim, o autor pontua os níveis de abrangência, que são constituídos por:

a) nível de abrangência da empresa: engloba toda a empresa, incluindo todos os negócios que ele venha a possuir;

(37)

c) nível de abrangência da corporação: abrange mais de um negócio ou unidade de negócio.

Os componentes, condicionantes, níveis de influência e níveis de abrangência estão disposto na estrutura organizacional conforme ilustra a Figura 1.

Figura 1 − Componentes, condicionantes, níveis de influência e níveis de abrangência da estrutura organizacional

Fonte: Oliveira (2011).

(38)

3.2 Reestruturação organizacional

As mudanças organizacionais acontecem para adequar as empresas às constantes transformações em seu ambiente interno e externo. A reestruturação vem a ser uma mudança na estrutura organizacional aplicada para promover adequações a fim de aprimorar os processos, o desempenho operacional e as relações entre as pessoas e o trabalho. Trata-se de um processo importante para definir de forma clara a função de cada um de seus membros (PEREIRA; ABREU, 2013).

Reestruturação organizacional é um conjunto de medidas que visa reduzir os custos operacionais. Tais medidas consistem na redução da organização, através da eliminação de altos cargos executivos, gerentes intermediários e de primeira linha e funcionários sem responsabilidade. Trata-se de um procedimento feito por empresas para driblar situações adversas e que fogem ao seu controle (JONES; GEORGE, 2012).

De forma distinta, Guimarães, Rechtman e Lima Netto (2004) afirmam que, embora a reestruturação tenha sido durante muito tempo defendida como uma medida a ser aplicada em situações de crise, associada a processos de turnaround, com corte de custos, de gastos e de investimentos, o que se percebe atualmente é que com os avanços tecnológicos as empresas precisam de constantes atualizações com o que há de mais moderno em processos operacionais, o que faz com que essas empresas se mantenham continuamente em processo de reestruturação, filtrando as informações pertinentes e reagindo com rapidez a novos estímulos.

Entretanto, a reestruturação pode resultar em problemas com os funcionários, que podem enxergar na mudança uma ameaça às suas condições de trabalho. Como afirma Oliveira (2011), o problema na estrutura organizacional acarreta um problema humano, pois envolve alocação de pessoas com qualidades e aptidões distintas em cargos que exigem responsabilidades específicas.

Existem três formas de reestruturação comumente adotadas pelas organizações: downsizing, downscoping e compras alavancadas. Downsizing consiste na diminuição do

(39)

Ao analisar a aplicação das três formas de reestruturação, Hitt, Ireland e Hoskisson (2008) pontaram as conclusões listadas a seguir a respeito de cada método, bem como a Figura 2 com a síntese dos resultados obtido a curto e longo prazos:

a) downsinzing: não tem repercução positiva pelos mercados por ser um método pouco eficaz a longo prazo na busca das empresas por competitividade, além disso provoca a perda de capital humano e gera o aumento de novos competidores no mercado, formado por empreendedores dispensados pelas empresas e que decidiram aplicar seu conhecimento em um negócio próprio; b) compra alavancada: pode gerar uma dívida que aumenta o risco financeiro da

empresa, por isso muitas empresas procuram aplicar este método em setores mais consistentes, com fluxo de caixa estáveis que permita o cumprimento dos pagamentos por parte da empresa compradora;

c) downscoping: aparece como uma opção mais vantajosa quando comparada as demais, pois apresenta custos de dívida mais baixos e maior controle estratégico devido ao foco dado ao negócio principal da empresa.

Figura 2 − Reestruturação e resultados

Fonte: Adaptado de Hitt, Ireland e Hoskisson (2008).

Das três formas de reestruturação, o downsizing, adotado com o objetivo de obter custos de mão de mão de obra mais baixos é, por natureza, como aponta a Figura 2, a forma que gera mais impacto no aspecto humano, derivado do corte de funcionários ou de unidades operacionais.

Alternativas Resultados a Curto Prazo Resultados a Longo Prazo

Downsizing

Downscoping

Compra Alavancada

Custos de mão de obra mais baixos

Custos de dívida mais baixos

Ênfase em controles estratégicos

Custos altos de dívida

Perda de capital humano

Pior desempenho

Melhor desempenho

(40)

3.3 O aspecto humano na Reestruturação Organizacional

Como apontado na Figura 1, o fator humano está entre os fatores condicionantes da estrutura organizacional, como o elemento que materializa os objetivos traçados pela empresa aplicando seus conhecimentos no desempenho de suas atividades. É através do desenvolvimento de seu papel na empresa que o indivíduo interfere na estrutura, já que, à medida que ele estabelece relações com os demais membros, influencia suas ações, atuando como agente transformador do ambiente.

Como base nisso, os aspectos informais têm sido enfatizados nos estudos da administração moderna, acarretando no abandono dos aspectos relevantes da organização formal, quando na verdade os dois aspectos deveriam ser observados para que os administradores possam elaborar planos de reorganização estrutural mais próximos da realidade enfrentada pela empresa. (CURY, 2007)

Uma vez inseridas em um contexto de mudanças constantes, as organizações precisam contar com pessoas qualificadas, motivadas e capazes de traçar estratégias com antecedência para enfrentar cenários distintos e garantir sua sobrevivência (SANTOS, 2005).

Por isso, os administradores estão cada vez mais voltados para estimular nos funcionários atitudes que reflitam o interesse destes com o sucesso da empresa e encarem o bom desempenho da empresa como uma satisfação pessoal. Newstrom (2008) confirma este aspecto destacando quatro atitudes dos funcionários que são consideradas importantes para os empregadores: a satisfação no trabalho, o envolvimento com o trabalho, o compromisso organizacional e o ânimo no trabalho.

No momento em que a organização se vê inclinada a implementar mudanças em sua estrutura, o estímulo ao envolvimento favorável por parte do funcionário, em diferentes níveis, é de suma importância, dada a capacidade de uns exercerem influência sobre as atitudes de outros e, assim, estimular ações a favor ou contra à mudança, bem como de refletir a sua aceitação ou resistência em relação à mudança na forma como realiza suas atividades diárias.

3.4 Reestruturação na Administração Pública brasileira

(41)

O governo do presidente João Baptista de Almeida Figueiredo (1979-1985) vivenciava um cenário econômico internacional marcado pela elevação dos juros decorrente da crise do petróleo de 1979, que resultou no aumento dos custos da dívida externa brasileira, na dificuldade de acesso ao capital de investidores estrangeiros. Isso fez o governo inclinar-se a um pacote de medidas recessivas. Tais medidas, no entanto, desagradavam diversos setores da sociedade, desde a classe trabalhista, que temia a perda salarial, até os empresários, que temiam a elevação nos custos de financiamento (ALMEIDA, 2012).

O governo Figueiredo, então, em 1979, deu início ao processo de reestruturação do setor público. Foi lançado o Programa Nacional de Desburocratização (PND) juntamente com a Secretaria Especial de Controle das Empresas Estatais. O PND, sob o comando do próprio presidente da república com o auxílio do Ministro Extraordinário, tinha o propósito de dinamizar e simplificar a Administração Pública com foco na melhoria do serviço prestado ao usuário. Para isso, o PND propõe a redução da intervenção do Governo e promover a iniciativa privada, favorecendo as pequenas e médias empresas e fortalecendo as grandes empresas privadas (ALMEIDA, 2012).

O papel da nova agenda pública, baseada na mudança do peso e do tamanho do Estado, centralizava-se em três questões: nas parcerias público-privadas, na redução das empresas públicas e na transferência dessas empresas para a iniciativa privada (ALMEIDA, 2012).

Porém, em se tratando da Administração Pública, algumas particularidades devem ser consideradas. Na Administração Pública as atividades são realizadas pelos servidores públicos, que, em sentido amplo, englobam os servidores estatutários, os servidores temporários e os empregados públicos. Os estatutários são aqueles regidos pelos estatutos existentes em cada unidade da federação e atuam na Administração Pública Direta. Os empregados públicos são aqueles que estão amparados pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e podem atuar na Administração Pública Direta e Indireta. Embora difiram quanto ao regime jurídico que os ampara, ambos têm a mesma forma de acesso, mediante concurso público, e o benefício da estabilidade, quando se trata de funcionários da Administração Pública Direta (LEITE, 2007).

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Distrito Federal ou municípios, só poderá sofrer dispensa unilateral quando motivada, ou seja, a demissão deve obrigatoriamente ser justificada por parte da entidade (BRASIL. STF, 2013).

A decisão do Plenário diz ainda que a motivação deve estar em consonância com os princípios que regem todos os atos administrativos da Administração Pública Direta e Indireta elencadas no art. 37 da Constituição Federal de 1988: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; e compõe, juntamente com os princípios da razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório e segurança jurídica, o caput deste artigo. Dessa forma, evitam-se práticas abusivas de parte das autoridades superiores contra o empregado, e, em especial atenção à impessoalidade e à isonomia, garante-se que o processo de dispensa possua o mesmo rigor criterioso observado no processo de admissão (BRASIL. STF, 2013).

Logo, pode-se inferir que, enquanto as empresas privadas dispõem de liberdade para atuarem na dispensa do funcionário como uma forma de garantir sua saúde financeira, as empresas públicas têm esse poder limitado pelas leis que regem a Administração Pública, mesmo sendo ente do Direito Privado, reduzindo suas alternativas quando sua estratégia visa promover a reorganização de sua estrutura. Do ponto de vista do empregado público, apesar de ser regido pela CLT e não dispor da estabilidade estatutária, possui maior segurança no emprego que o empregado celetista da iniciativa privada.

Apesar deste aspecto, que favorece o empregado e limita a atuação da empresa pública no sentido de otimizar os recursos a espelho do que prega a iniciativa privada, alternativas foram postas em prática, na forma de estratégias e políticas públicas, com o intuito de adequar o aparelho do Estado a uma nova realidade. Essa realidade, de acordo com Santos et al. (2004), está em conformidade com as regras do Consenso de Washington que, entre outras

medidas aplicadas na década de 1990 destinadas à maior abertura do mercado com base na ideologia neoliberal, prega a adoção por parte da Administração Pública de políticas voltadas para o ajuste das contas públicas a fim de reduzir os gastos.

Dessa forma, também os bancos públicos, como instituições responsáveis por políticas voltadas para a promoção da cidadania e do desenvolvimento do país, passaram por mudanças impulsionadas por fatores internos para adequação a políticas externas, tais como a reestruturação no Banco do Brasil (BB) e na Caixa Econômica Federal (CEF) e a privatização de instituições financeiras dos Estados sob o comando do Banco Central do Brasil (BCB). Dentre os objetivos dessas medidas está a estabilidade dos preços pelo Plano Real recém criado e a integração entre o sistema bancário nacional e internacional (FERREIRA JÚNIOR, 2015).

(43)

demissão voluntária, a extinção, fusão e incorporação de órgãos públicos, a redução dos níveis hierárquicos, e os cortes em alguns benefícios concedidos exclusivamente a ocupantes de altos cargos.

Imagem

Figura 1  −  Componentes, condicionantes, níveis de influência e níveis de abrangência da  estrutura organizacional
Figura 3 − Principais variáveis que afetam o comportamento individual
Figura 4  −  Organograma do Departamento Jurídico

Referências

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