Políticas Públicas e Teoria Neoinstitucional: Validades e Aplicações

Texto

(1)

Políticas Públicas e Teoria Neoinstitucional: Validades e Aplicações

Autoria: Bruno César Grossi de Souza

Resumo

O presente trabalho tem por objetivo apresentar alguns elementos teóricos e práticos que possam sustentar a aplicabilidade da teoria neoinstitucional na análise da implementação e execução de políticas e serviços públicos. Para tanto, pretende-se evidenciar na literatura os principais aspectos que dão suporte à utilização desse referencial teórico. A teoria neoinstitucionalista, em sua versão sociológica, foi empregada como forma de explicar por que as instituições adotam um conjunto de formas, procedimentos ou símbolos, considerando um enfoque cultural nas relações entre entidades e atores envolvidos. A partir daí, foram examinados quatro casos de aplicação da teoria neoinstitucional na análise de uma determinada política pública, considerando um universo pesquisado a partir de documentos gerados nos encontros promovidos pela Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração – ANPAD, de artigos publicados em periódicos nacionais do campo da administração e de outras obras selecionadas, com edições realizadas desde 1997. O primeiro caso elencado trata de uma situação de reforma curricular em duas universidades (pública e privada). O segundo estudo analisa campos organizacionais em organizações culturais de Porto Alegre e Recife. O terceiro traça um paralelo entre as organizações penitenciárias do Brasil e da Escócia. Por fim, o quarto estudo aborda as organizações policiais do Brasil. A partir desses casos de uso, fez-se uma meta-análise qualitativa a fim de identificar semelhanças e contrapontos dos estudos práticos selecionados. Tomando como base a teoria neoinstitucionalista, procurou-se analisar seis aspectos, a saber: abrangência (delimitação do campo organizacional); desenho institucional (influência do ambiente); atores envolvidos;

legitimação (legitimidade dos atores ou práticas adotadas); aspectos cognitivos e culturais envolvidos (se podem representar algum tipo de instituição); e relação com o ambiente externo (influências externas). Em seguida, foram apresentados breves comentários, agrupados em dois grupos: educacional/cultural e de segurança pública. Tal separação teve como objetivo evidenciar as principais características de dois setores tão complexos e distintos entre si. Buscou-se, ainda, destacar as peculiaridades e estágios de evolução institucional em que cada organização se encontra, especialmente no que diz respeito ao desenho institucional e à legitimação de cada mudança institucional ou à atuação de determinado grupo de atores. Espera-se que este trabalho possa contribuir para uma maior aceitação da utilização do neoinstitucionalismo como ferramenta teórica importante no estudo de políticas e serviços públicos desenvolvidos no País, capaz de oferecer um melhor entendimento das questões e processos que perpassam o desenvolvimento de uma ação pública.

(2)

1. Introdução

Desde o marco constitucional de 1988, o Governo Federal, especialmente, intensificou a implantação de políticas descentralizadas com o objetivo de levar de fato os serviços públicos aos Municípios. Vários foram os mecanismos inovadores na Constituição em relação à sistemática anterior, principalmente no que diz respeito a uma maior autonomia política, de gestão e financeira. A partir de então, o poder público municipal começou a enfrentar novos desafios frente a essa realidade, com destaque para a democratização política, haja vista o cenário no qual foi promulgada a nova Constituição, bem como a própria democratização da prestação de serviços públicos à população em razão das garantias universais.

Nesse contexto, novas oportunidades de relações entre Estado e Sociedade foram criando uma série de elementos institucionais que passaram ser usados pelo poder público na tentativa de resolver problemas novos ou, ainda, de adotar uma nova ótica para a solução de situações antigas. A gestão pública passou a adotar novos padrões de gerenciamento de suas intervenções na sociedade - em especial, daquelas que assumem uma maior participação popular na busca das soluções desejadas. O poder público começou a atuar em mercados que antes eram dominados pela iniciativa privada. Tudo isso trouxe uma necessidade premente de maior compreensão por parte da população acerca das ações do Estado. Considerando essa nova realidade, a teoria neoinstitucional se apresenta como uma base teórica interessante para avaliar a implementação de políticas públicas, tendo como foco principal a integração dessas políticas com o ambiente institucional onde elas estão inscritas.

Assim, o objetivo deste trabalho é apresentar elementos teóricos e práticos que possam indicar a validade da aplicação da teoria neoinstitucional na avaliação da implementação e execução de políticas e serviços públicos. Para tanto, o trabalho se inicia com uma seção que traz alguns elementos presentes na literatura que dão suporte ao neoinstitucionalismo, especialmente em sua corrente sociológica. Em seguida, apresentam-se sucintamente os principais aspectos de quatro casos práticos de aplicação da teoria na avaliação de alguns ambientes, tendo em vista o desenvolvimento de algumas políticas públicas. Na sequência, são reunidos os estudos de casos numa meta-análise qualitativa que procura traduzir um processo de descrição interpretativa, levando-se em conta algumas categorias teóricas preestabelecidas. Por fim, apresentam-se as considerações finais com as possíveis validades de aplicação da teoria na análise de políticas públicas.

2. Referencial Teórico

Apesar de guardar uma relação com os trabalhos desenvolvidos por Selznick (1971), o novo institucionalismo procura trazer novas contribuições para os estudos organizacionais, incorporando, principalmente, o processo de institucionalização, tratado como “taken for granted” pelos membros de uma organização, influenciando suas ações e práticas sociais.

Uma das primeiras abordagens (Meyer & Rowan, 1977) analisa estruturas, práticas e processos e a forma como o ambiente organizacional os influencia. O intuito é apresentar como as escolhas sociais são moldadas, analisadas e medidas em função de cada arranjo institucional, trazendo o foco para a questão da dependência do ambiente institucional.

O novo institucionalismo não constitui, porém, uma linha de pensamento unificada.

Existem algumas diferenças quanto aos procedimentos, tipos de abordagens e problemas a analisar. Segundo Hall e Taylor (1996), três escolas de pensamento tratam da abordagem do novo institucionalismo: institucionalismo histórico, institucionalismo da escolha racional e institucionalismo sociológico.

O institucionalismo sociológico, objeto do presente trabalho, surge no âmbito dos estudos das organizações, intensificados no final dos anos 70, a partir da argumentação de

(3)

alguns sociólogos que procuravam confrontar a racionalidade abstrata, do tipo burocrática, com um conjunto de práticas culturais. Os teóricos dessa escola buscam explicar por que as instituições adotam um conjunto de formas, procedimentos ou símbolos a partir da análise de um enfoque cultural nas relações entre as instituições e ação individual. Nesse sentido, procura-se identificar as reações dos indivíduos frente a uma determinada situação, tendo em vista o ambiente fornecido pelas instituições diante desses eventos. A partir dessa perspectiva, as instituições passam a adotar novas práticas, não em razão da aferição ou da expectativa de eficiência, mas em função da legitimidade que tal prática possui. A questão central é reconhecer como tal legitimidade é verificada. Algumas investigações a respeito da legitimidade versam sobre a autoridade do Estado; outras apresentam a questão da profissionalização de certas autoridades, impondo a seus membros tais práticas. Existem, ainda, outros casos referentes a esquemas interpretativos comuns a todos os agentes, que permitem a todos observar a difusão de práticas e conferir a elas um certo grau de autoridade, fazendo-as ser amplamente utilizadas na instituição. Nesse sentido, o aspecto cultural tende a ser, segundo teóricos dessa escola, um sinônimo de instituição.

Uma outra contribuição importante que surge no institucionalismo sociológico diz respeito ao conceito de isomorfismo entre organizações (DiMaggio & Powell, 1991). Nessa análise, as organizações estão inseridas em campos constituídos por outras organizações similares que, a cada momento, se tornam mais semelhantes entre si. Em relação a campo organizacional, DiMaggio e Powell conceituam como sendo um agregado de organizações que constituem uma área reconhecida da vida institucional. Um exemplo disso é o agregado formado por fornecedores-chave (provedores de recursos e produtos importantes), agências reguladoras e outras organizações que disponibilizam serviços ou produtos relevantes para o mercado.

Pode-se perceber que os aspectos institucionais são tratados quase como “um estado qualitativo” (Tolbert & Zucker, 1996), ou seja, a organização possui estruturas institucionalizadas ou não. Porém, é importante agregar nessa análise os fatores que possam identificar as gradações nos processos de institucionalização e o grau de isomorfismo entre organizações.

Uma das situações mais importantes nas organizações é reconhecer e descrever as condições em que se dá um processo de institucionalização. Porém, acompanhar e gerenciar esse processo não é tarefa fácil, haja vista que frequentemente não se observa uma questão central e decisiva para o sucesso: a legitimidade dessa institucionalização. Tal legitimação pode ocorrer de várias formas dentro de cada organização: pelas posições políticas, pela opinião pública, por opiniões de atores importantes na organização, pelo prestígio social, pelas normas e leis, etc. Esses elementos são manifestações poderosas de regras institucionais que operam como mitos altamente racionalizados dentro de uma organização (Meyer &

Rowan, 1977).

A produção desses mitos possui duas características principais: a) são formados por regras racionalizadas e impessoais que apontam vários fins sociais, contendo inclusive os meios próprios para o atendimento desses fins de uma forma racional; e b) possuem um alto grau de institucionalização, devendo ser considerados “taken for granted”, ou seja, legítimos, sem necessariamente envolver a avaliação do seu impacto nos resultados da organização.

A partir da identificação desses mitos, as organizações podem incorporar práticas com medidas eficientes e racionais e, assim, produzir resultados sociais abrangentes. Entretanto, as organizações devem também atender as atividades práticas, gerando resultados eficazes nas suas atuações. Meyer e Rowan (1977) identificaram três grandes implicações dessa noção de resultados sociais abrangentes:

a) A internalização de uma estrutura formal pode acontecer mesmo que haja problemas de coordenação e controle nas ações dos indivíduos que

(4)

compõem a organização. A adoção de práticas e procedimentos institucionais aumenta a legitimidade e a perspectiva de sobrevivência da organização. Porém, não assegura a validade imediata de sua aplicação;

b) A avaliação social de cada organização e sua sobrevivência podem estar centradas na observação das estruturas formais (sem garantia de sucesso), em oposição a estarem focadas em resultados observáveis relacionados ao desempenho. Dessa maneira, o bom desempenho de uma organização está condicionado a elementos que vão além da eficiência na coordenação e do controle das atividades de produção. Assim, as organizações que pertençam a ambientes altamente institucionalizados acabam por buscar sua legitimação e, por consequência, sua sobrevivência, tentando ser isomórficas nos ambientes nos quais participem.

c) A relação entre as estruturas formais e as atividades rotineiras e atitudes dos indivíduos que compõem a organização é desprezada. Em grande parte das organizações, as estruturas formais estão agrupadas, porém, sem muita rigidez. Assim, as regras institucionais possuem uma relação fraca entre si e com as atividades não implementadas. Caso as atividades venham a ser postas em prática, há um grande nível de incerteza, frente ao baixo nível de coordenação.

3. Casos de Uso Identificados (Metodologia aplicada)

A análise de políticas públicas ou da prestação de serviços públicos possui uma ampla gama de estudos que utilizam o neoinstitucionalismo na busca de explicações para o desenvolvimento de organizações, processos, práticas e, até mesmo, em estudos comparativos entre alternativas de execução de uma determinada política pública ou prestação de um determinado serviço. No Brasil, essa prática ainda é tímida, como destacou Rosa e Coser (2003), apesar de significar uma abordagem que permite entender a realidade de uma determinada política pública, aumentando o escopo do entendimento geral, além de fornecer importante suporte teórico à produção científica do País.

Foram pesquisados estudos realizados em diversas áreas - em especial, aqueles divulgados nos encontros promovidos pela Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração – ANPAD, os publicados em periódicos nacionais do campo da administração e outras obras selecionadas1, considerando em todos os casos publicações editadas desde 1997. Nos trabalhos produzidos nesses anos, procurou-se selecionar os que objetivaram identificar ou aplicar determinada perspectiva da teoria neoinstitucional na análise da implementação ou execução de determinada política pública. Na sequência da seleção desses trabalhos, procurou-se fazer um breve resumo, destacando seus principais aspectos. A seguir, foram organizadas seis categorias que pudessem expressar alguns elementos centrais do referencial teórico e que fossem passíveis de serem aplicadas em cada texto eleito. Tais categorias são:

a) Abrangência – delimitação do campo organizacional estudado, apontando os principais objetos dos estudos;

b) Desenho Institucional – considerações sobre a influência do ambiente e/ou desenho institucional sobre cada setor avaliado;

c) Atores Envolvidos – descrição dos atores ou grupo de atores que participam direta ou indiretamente dos processos estudados;

d) Legitimação – análise da legitimidade dos atores envolvidos ou das práticas adotadas em cada caso;

(5)

e) Aspectos Cognitivos e Culturais – relação dos aspectos cognitivos e culturais que podem significar o estabelecimento de algum tipo de instituição;

f) Ambiente Externo – descrição de possíveis influências do ambiente externo nos estudos relacionados (possíveis mimetismos).

Por fim, os resultados de tal levantamento foram agregados num quadro comparativo, objetivando consolidar os principais contrapontos existentes entre os estudos analisados. Tal processo, conhecido como meta-análise qualitativa, traz a possibilidade de realizar uma descrição interpretativa, direcionada a partir de categorias teóricas pré-definidas.

3.1 Análise Institucional e Educação: Reforma Curricular nas Universidades Pública e Privada

O estudo em questão foi produzido num contexto de mudanças curriculares dos cursos de medicina e enfermagem de uma universidade pública (Universidade Federal Fluminense – UFF) e do curso de nutrição de uma universidade particular (Universidade Metodista de Piracicaba – Unimep). Nesse cenário, os autores (Mourão, Martins, Vieira, Rossin &

L’Abbate, 2007) consideraram a educação como uma instituição de caráter amplo, avaliando a institucionalização dos processos de reforma curricular, que também foram considerados como uma instituição. Assim, a educação e a reforma curricular foram tratadas como um conjunto normalizado de saberes e práticas, que chegaram a esse estágio por intermédio da atuação de alguns atores em determinadas organizações, levando em consideração diferentes contextos histórico-sociais.

Ademais, considera-se que uma reforma curricular está em constante influência pelas relações de poder, haja vista que não se trata de um processo neutro, pois pode refletir o resultado explícito de um debate ou, ainda, uma “luta silenciosa e oculta entre opiniões, interesses, projetos opostos ou até mesmo antagônicos” (Mourão et al., 2007).

Por fim, os autores afirmam que um ponto fundamental motivou a mudança curricular em ambas as universidades: a humanização. Ou seja, houve um reconhecimento de que era necessário proporcionar aos alunos dos cursos pesquisados um maior contato com a prática dos serviços de saúde. Assim, o processo de transformação foi necessário, pois passou a refletir a vivência cotidiana (prática) em um documento formal, resultante de uma reforma curricular.

3.2 Campos Organizacionais: de wallpaper à construção histórica do contexto de organizações culturais em Porto Alegre e em Recife

O estudo trata da análise comparativa da formação de campos organizacionais envolvendo organizações culturais em duas capitais brasileiras: Porto Alegre e Recife. Tal pesquisa foi feita num período de quatro anos, entre 1999 e 2002, analisando o campo de teatros e museus das duas cidades, com o objetivo de “compreender os processos de institucionalização dos formatos organizacionais” (Vieira & Carvalho, 2003).

A análise feita pelos autores limitou o trabalho de pesquisa ao nível das organizações.

Também buscou identificar os processos de isoformismo a partir da minimização da variável histórica do contexto organizacional a um “wallpaper”, sem que isso pudesse traduzir uma intervenção efetiva no processo de mudança percebido pelos autores.

O uso da teoria institucional nesse estudo está relacionado à “ideia de que as organizações sobrevivem ao compartilharem valores em um determinado espaço social”

(Vieira & Carvalho, 2003). Segundo o argumento dos autores, o conceito de campo organizacional pode estabelecer uma relação entre o desempenho ou a trajetória de uma

(6)

organização e seus valores e normas fornecidos por atores externos, que estão presentes nos diversos níveis de sua estrutura, interferindo na sua política e estrutura.

De forma sintética, os autores pretendem avaliar três aspectos fundamentais:

a) Quais valores são compartilhados pelos principais atores sociais no campo organizacional e a forma como estes atores moldam as escolhas que formarão um novo padrão de institucionalização;

b) Quais recursos de poder os atores dispõem, a partir das coalizões formadas e das estruturas de dominação;

c) Como os atores usam esses valores para a realização de seus objetivos e controle do novo campo organizacional.

3.3 Poder, Objetivos e Instituições como Determinantes da Definição de Qualidade em Organizações Brasileiras e Escocesas.

O artigo publicado na Revista de Administração Contemporânea em 1997 discorre sobre a importância de algumas variáveis - como poder, objetivos e instituições - na análise da qualidade de organizações do Brasil e da Escócia.

No texto, o autor adotou a perspectiva de Scott e Meyer (1994) na caracterização de ambientes institucionais, que trata de focar as características socioculturais gerais como fatores que influenciam o processo de formação de uma organização, com atenção especial aos elementos profissionais, políticos e ideológicos.

Para esse estudo, foram selecionados os serviços penitenciários brasileiro, do Estado de Santa Catarina, e o escocês. Essas organizações estão situadas em dois ambientes institucionais distintos. Enquanto a organização brasileira se insere num ambiente altamente legalista, a organização escocesa “parece apresentar grau crescente de institucionalização do construto qualidade no serviço público, como ferramenta gerencial da ideologia neoliberal que envolve novas concepções sobre a administração do setor público” (Vieira, 1997).

O autor coletou os dados para essa pesquisa por intermédio de entrevistas, análise documental e participação em treinamentos. Tais informações foram agrupadas e analisadas sob o aspecto qualitativo, com a finalidade de estabelecer apenas os elementos mais importantes e não-repetitivos na conceituação de qualidade de cada grupo pesquisado.

Finalmente, a partir dos dados pesquisados, identificaram-se as seguintes características básicas para os dois serviços penitenciários:

a) No caso brasileiro, identificou-se de forma preponderante o caráter legalista, com características formalistas e patrimonialistas. Apesar disso, percebeu-se o início de um processo de institucionalização de práticas gerenciais;

b) No caso escocês, verificou-se a existência de ideias e práticas gerenciais desde meados dos anos 70, o que alterou a ideia de qualidade dos serviços públicos prestados - em especial, no conflito existente entre custódia e reabilitação.

3.4 Análise Institucional da Segurança Pública: Um Caso de Polícia no Brasil

O artigo apresentado no Encontro da Associação Nacional dos Programas de Pós- Graduação em Administração – ANPAD de 2004 trata de estender o debate de como o ambiente institucional influencia as ações das organizações policiais.

O autor toma como base o argumento apresentado por Meyer e Rowan (1977), que ressalta a capacidade das organizações de moldarem suas estruturas e ações aos mitos

(7)

institucionais e, assim, herdar legitimidade dos atores institucionais, melhorando, por esta razão, o acesso a recursos e a perspectiva de sobrevivência no ambiente que estão inseridos.

A pesquisa foca sua análise em dois atores estaduais que participam do exercício da segurança pública no Brasil: a Polícia Civil e a Polícia Militar. Segundo o autor, a institucionalização das unidades policiais brasileiras tende a seguir os padrões percorridos por organizações congêneres - em especial, as situadas nos Estados Unidos.

Uma característica especial abordada no texto diz respeito à participação federal no financiamento de programas específicos no campo da segurança pública, que acaba por limitar a institucionalização de processos nos estados, em função da inconstância dessas políticas, da irregularidade do fluxo de recursos ou mesmo da mudança de governo.

O artigo traz, ainda, a análise da necessidade de legitimidade buscada pelas organizações policiais - em especial, quando há mudança de lideranças nos seus comandos.

Outra situação que afeta as organizações policiais está relacionada à pressão sofrida pelas empresas de segurança privada, haja vista a necessidade de maior inserção social por parte das organizações públicas.

(8)

Estudos

Categorias Universidades Organizações Culturais Sistemas Penitenciários / Organizações de Segurança

Pública

Organizações de Segurança Pública

Abrangência

- Reforma curricular nas Universidades:

a) Federal Fluminense –

Niterói/RJ - instituição pública - cursos de medicina e

enfermagem;

b) Metodista de Piracicaba/SP - instituição particular – curso de nutrição.

- Estruturação dos campos organizacionais de unidades culturais (museus e teatros) em Porto Alegre/RS e Recife/PE.

- Identificação da qualidade nas organizações em função da importância das variáveis de poder, objetivo e instituição;

- Serviço penitenciário de Santa Catarina – Brasil;

- Sistema penitenciário escocês.

- Incorporação de mudanças institucionais em

organizações policiais objetivando um novo desenho institucional;

- Foco da análise na Polícia Militar e na Polícia Civil do País.

Desenho Institucional

- Estrutura compartimentalizada dos institutos e faculdades;

- Grau reduzido de comunicação e integração;

- Baixa credibilidade junto à sociedade na prestação dos serviços de saúde.

- Campos organizacionais em constante mudança com tendência de estruturação;

- Em Porto Alegre, as organizações culturais estão inseridas numa estratégia política do Poder Público;

- Em Recife, as unidades culturais se relacionam a ações eventuais do Poder Público.

- Sistema penitenciário em Santa Catarina: forte tradição legalista como elemento determinante para a qualidade dos serviços e organização muito centralizada;

- Sistema penitenciário escocês:

ênfase em elementos administrativo-gerenciais e organização mais

descentralizada.

- Polícia Militar - princípios militares, com rigidez na sua estrutura, forte hierarquia e disciplina;

- Polícia Civil - corpo de servidores civis, sem muita padronização de procedimentos e rotinas.

Atores envolvidos

- Docentes;

- Dirigentes das universidades;

- Estudantes em conclusão dos cursos;

- Profissionais da área de saúde;

- Políticos;

- Conselho de curso (Piracicaba);

- Comissão de reorientação curricular (Niterói).

- Unidades estatais - conselhos, diretorias e coordenações;

- Associações da sociedade civil;

- Comunidade acadêmica (Porto Alegre).

- Profissionais que trabalham nos sistemas penitenciários

(gerentes, técnicos e agentes);

- Detentos;

- Diretoria de Administração Penal (DAP) - sistema catarinense.

- Policiais militares e civis;

- Secretários de Segurança Pública;

- Corregedorias;

- Ouvidorias;

- Sindicatos de Policiais.

Figura 1. Características dos Estudos de Caso Fonte: Elaboração própria

(9)

Estudos Categorias

Universidades/Organizações

Culturais Organizações Culturais Sistemas Penitenciários / Organizações de Segurança

Pública

Organizações de Segurança Pública

Legitimação

- Nas duas cidades, as unidades responsáveis por coordenar a reforma curricular necessitaram realizar uma série de discussões, com esforço considerável na busca de consensos mínimos, que, ao final, representaram um avanço - porém, com mudanças menos profundas do que as pretendidas no início;

- Distinção entre a organização pública e particular quanto aos interesses em jogo:

a) Pública: maior influência dos docentes;

b) Particular: necessidade de contemplar os interesses econômicos.

- Em Porto Alegre e Recife, os campos organizacionais são pouco

institucionalizados;

- O Poder Público determina a realidade em razão do controle exercido, seja regulatório ou financeiro.

- Tanto em Santa Catarina como na Escócia, a legitimação para a adoção de medidas de melhoria na qualidade dos serviços acaba por ser implementada pelos grupos dominantes.

- A identificação policial é usada como fonte de poder para legitimar a ação dos policiais civis ou militares;

- No interior de cada organização, militar ou civil, o grupo de poder acaba por forçar a legitimação de algum processo de mudança.

Aspectos Cognitivos e Culturais

- Alguns aspectos de crenças e cristalização de estruturas impediram avanços maiores na reformas curriculares pretendidas;

- Existência de percepções diferentes dos docentes quanto à reforma curricular em razão da organização de poder existente;

- As normas nortearam melhor o processo de mudanças do que a prática diária.

- Em Porto Alegre, os poderes públicos (estadual e

municipal) controlam a construção social dos valores - transformação de um sistema patrimonialista para um profissional, independente da política partidária;

- Em Recife, o sistema de valores está intimamente ligado a tradição e manutenção das estruturas de poder.

- No sistema catarinense, há forte cultura baseada na burocracia pública, caracterizada pela natureza legalista com traços de formalismo e

patriomonialismo;

- No sistema escocês, há uma crença nos valores gerenciais.

Na administração prisional, o foco é na qualidade dos serviços, porém, com imposição dos objetivos dos grupos dominantes.

- O ambiente das organizações policiais é saturado de valores institucionais com estruturas construídas e orientadas para o fiel cumprimento de suas atribuições legais;

- Os aspectos culturais acabam sendo moldados pela orientação ou determinação dos grupos de poder.

Figura 1. Características dos Estudos de Caso (continuação) Fonte: Elaboração própria

(10)

Estudos Categorias

Universidades/Organizações

Culturais Organizações Culturais Sistemas Penitenciários / Organizações de Segurança

Pública

Organizações de Segurança Pública

Ambiente Externo

- Em ambos os casos, a motivação inicial para a reforma curricular foi a necessidade de melhorar a humanização dos serviços de saúde prestados.

- Existência de isomorfismo coercitivo - poder exercido pela administração pública na equivalência ou similaridade estrutural.

- Em ambos os casos, procura-se vislumbrar como é tratada a questão da qualidade dos serviços prestados;

- Dificuldade de tratar os beneficiários do serviço público como clientes.

- As organizações policiais não possuem grande empatia popular;

- Atuação mais intensa das ouvidorias fortalece a legitimidade popular;

- Maior qualificação dos policiais.

Figura 1. Características dos Estudos de Caso (continuação) Fonte: Elaboração própria

(11)

4. Análise das Informações

A teoria neoinstitucional se apresenta como uma ferramenta adicional no estudo das políticas públicas ou dos serviços prestados ao público - ainda que disponibilizados por organizações particulares, como foi o caso da universidade em Piracicaba/SP, que serviu de contraponto para a situação observada na universidade pública. Ainda assim, a abordagem institucional proporciona um melhor entendimento sobre as questões e processos que perpassam o desenvolvimento de uma ação pública na medida em que se propõe a analisar forma, legitimação, valores e crenças envolvidos no contexto sociopolítico de cada organização. Ou seja, o foco passa a ser as instituições e a forma como estas afetam a formação de uma política pública, seja pelos incentivos gerados, pelas dificuldades encontradas ou, até mesmo, pelos impedimentos existentes. Tal foco se justifica pela possibilidade que as instituições possuem de minorar a incerteza, pois podem proporcionar uma estruturação para os dilemas cotidianos em razão dos modelos morais ou cognitivos que possuem, seja pela interpretação dos fatos ou pela possibilidade de ação dos atores envolvidos (Hall & Taylor, 1996).

Nesse contexto de oportunidades, dificuldades e limitações, foram analisados quatro casos que englobaram mudanças de procedimentos e avaliação do estágio atual de algumas áreas de atuação do poder público. De forma geral, a análise feita a partir da teoria neoinstitucional, em sua corrente sociológica, permitiu verificar que as organizações envolvidas não são simples responsáveis pela implementação de uma determinada política, mas são formadas por ambientes institucionais, repletos de regras, normas, crenças e valores, nos quais essas políticas são discutidas, referendadas e colocadas em prática.

Para facilitar a análise das informações contidas na Figura 1, e considerando as semelhanças das políticas públicas tratadas, optou-se por tratar os estudos de caso em dois blocos distintos: educação/cultura e segurança pública. A partir de tal divisão, pudemos perceber algumas distinções importantes. Inicialmente, a questão do ambiente permitiu verificar que o setor educacional/cultural está inserido em campos organizacionais pouco organizados e com a ocorrência de mudanças frequentes. A área de segurança pública, por sua vez, se caracteriza pela forte relação com a tradição legalista e por possuir estruturas rígidas, com pouca propensão a mudanças organizacionais.

No que diz respeito aos atores envolvidos, a grande distinção entre os dois grupos de instituições se referiu à participação popular. As organizações educacionais/culturais preveem este tipo de interação em que a sociedade civil pode ter participação ativa na orientação ou na atuação do poder público. Já na área de segurança pública, há pouca ou quase nenhuma interação com a população, ou seja, raramente há possibilidade de representação popular que altere ou minimante determine a ação das organizações desse segmento.

Um ponto central levado em consideração foi a questão da legitimidade. Nas organizações educacionais/culturais analisadas, como há uma estrutura fragmentada e pouco institucionalizada, a legitimação das decisões pode envolver um longo caminho de discussão entre os atores envolvidos, considerando, ainda, a participação da sociedade civil ou a vinculação ao controle financeiro exercido pelo poder público. Nas organizações de segurança pública, a legitimidade das decisões ou dos processos de mudanças está vinculada fortemente ao desenho institucional (notadamente legalista) e aos atores dominantes.

Em relação aos aspectos cognitivos e culturais, os dois grupos de instituições apresentaram traços de um sistema patrimonialista. A diferença pareceu residir no fato de que as instituições educacionais/culturais já reconheceram isso como sendo uma situação a evoluir, apesar de ainda haver quem lute pela manutenção do status quo. Já as organizações de segurança pública perpetuam a estrutura de poder existente, na medida em que estão orientadas para o fiel cumprimento da atribuição desenhada para cada organização.

(12)

5. Considerações Finais

A decomposição dos estudos de caso, analisando suas várias características a partir da concepção neoinstitucionalista, pressupôs a identificação de elementos básicos ao funcionamento de cada organização, haja vista suas variáveis institucionais - em especial, as características relacionadas ao desenho institucional. A proposta dessa análise culmina na ideia central da importância de se adotar o arcabouço da teoria neoinstitucional na análise das instituições que permeiam uma política pública.

Assim, nesta perspectiva institucional, procurou-se avaliar, a partir dos critérios estabelecidos na meta-análise, desde aspectos internos da política específica até sua relação com o ambiente externo e os atores envolvidos. Desta forma, o intento foi compreender melhor a atuação das organizações envolvidas por meio de seus arranjos institucionais e, em alguns casos, pela identificação da origem e dos efeitos provocados pelas mudanças que buscaram promover.

Referências Bibliográficas

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1988.

CRUZ, Marcus V.G.; BARBOSA, Allan C.Q. Análise Institucional das Segurança Pública:

Um Caso de Polícia no Brasil. XXVIII Encontro da Associação Nacional de Programas de Pós-graduação em Administração. ENANPAD. Anais… Curitiba, PR, 25 a 29 de setembro de 2004.

DiMAGGIO, P.J.; POWELL, W. W. (eds). The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: The University of Chicago Pres, 1991.

HALL, Peter A.; TAYLOR, Rosemary C.R. Political science and the three new institutionalism. Political Studies, v.44, n.4, p.936-957. 1996.

MEYER, John W.; ROWAN, Brian. Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology, v.83, p.340-363, 1977.

MOURÃO, Lucia C. et al (Ed.). Análise Institucional e Educação: Reforma Curricular nas Universidades Pública e Privada. Educação &. Sociedade, Campinas, vol. 28, n. 98, p.

181-210, jan./abr. 2007.

ROSA, Alexandre Reis; COSER, Cláudia. A Abordagem Institucional na Administração:

A Produção Científica Brasileira entre 1993 e 2003. I Seminário de Gestão de Negócios - FAE Business School, 2004. Anais. Curitiba: FAE, 2004.

SCOTT, Richard W; MEYER, John W. Institutions environments and organizations:

structural complexity and individualism. London: Sage, 1994.

SELZNICK, Philip. A Liderança na Administração. Rio de Janeiro: FGV, 1971.

(13)

TOLBERT, P; ZUCKER, L. The institutionalization of institutional theory. In: CLEGG, S;

HARDY, C; NORD, W. (Ed) Handbook of organization studies. London: Sage, 1996. p. 175- 190.

VIEIRA, M. M. F.; CARVALHO, C. A. (Org.). Campos organizacionais: De Wallpaper à Construção Histórica do Contexto de Organizações Culturais em Porto Alegre e em Recife. XXVII Encontro da Associação Nacional de Programas de Pós-graduação em Administração. ENANPAD. Anais… Atibaia, SP, 20 a 24 de setembro de 2003b.

VIEIRA, Marcelo M.F. Poder, Objetivos e Instituições como Determinantes da Definição de Qualidade em Organizações Brasileiras e Escocesas. Revista de Administração Contemporânea, v.1, n.1, Jan./Abr., p.77-33, 1997.

___________________________________________________________________________

1O número de artigos e/ou estudos que relacionam a teoria neoinstitucional com as políticas públicas é certamente maior do que o conjunto dos estudos selecionados e listados nas referências bibliográficas. A escolha certamente contou com certo grau de subjetividade, estando, dessa forma, sujeita a críticas em razão de omissões e erros de escolhas cometidos pelo autor deste trabalho. Entretanto, tal risco inevitável tem a virtude de promover outras iniciativas a partir de interpolações nas referências listadas, o que tende a gerar outras interpretações e novas perspectivas para a análise da rica obra dos autores pesquisados.

Imagem

Referências

temas relacionados :