PUC-SP
LENITER VENÂNCIA DOS ANJOS SERTÓRIO
UM ESTUDO SOBRE A IMPLANTAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL DE MÉDIA COMPLEXIDADE: CONTRIBUIÇÃO À EFETIVIDADE DO SUAS - CAMPINAS/SP - 2002/2010.
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção
do título de MESTRE EM SERVIÇO
SOCIAL, sob orientação da Profª Dra
MARIA LÚCIA CARVALHO DA SILVA.
Banca Examinadora
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DEDICATÓRIA
AGRADECIMENTOS
São tantos...espero não esquecer de ninguém. Mas se isto ocorrer desejo que me perdoem. Afinal, são tantas pessoas que contribuem para o que somos. Esta dissertação é um pedaço do meu ser, construída em cada deslize, em cada acerto/erro e em cada minuto vivido com cada pessoa que passou pela vida, muitas ficaram, outras partiram para sempre mas deixaram alguma marca, e algumas nunca se foram...outras foram e voltaram ( que felicidade!).
Ao Toninho, meu marido, que não me deixou na solidão, comum sentimento nos mestrandos. Pelo contrário: me apoiou incondicionalmente, me incentivou, me compreendeu...contribuiu em cada momento, nos difíceis e nos não tão difíceis, e também nos de satisfação. Quantas indagações importantes!! A ele, minha eterna gratidão.
Aos meus amados filhos, Daniel e Guilherme, que souberam entender nossa falta de passeios, principalmente nas férias, mas que, juntos, sabiamente, conseguimos manter a realização das refeições do jantar em família. A eles o meu profundo amor eterno!
Aos meus queridos cinco irmãos e quatro irmãs, grandes incentivadores! Agradeço pelo apoio e compreensão.
Aos sujeitos da minha pesquisa, meu agradecimento sincero. Todos, sem exceção, atenderam prontamente ao meu convite e abriram seu coração nas respostas às indagações da pesquisa. E o quanto são apaixonados pela Assistência Social!!
À Mônica Martorano, pela amizade, alegria e afeto durante os quase vinte anos de convivência na SMCAIS e pelo incentivo para inserção no mestrado.
Às minhas grandes amigas Márcia Ambrozini e Elisa Ranzatti , pelas nossas histórias...
À Jane por me mostrar o “caminho das pedras” para inserção no mestrado na PUC-SP, me apoiando sempre, inclusive nas reflexões acerca da dissertação.
À Edith e Beth, primeiras a me apoiarem na liberação do trabalho e pelo incentivo nos estudos.
À Darci e Ismênia pelo apoio, incentivo e liberação do trabalho nas horas mais difíceis.
Ao Berto, Rosangela e Val, pela ajuda nas transcrições das entrevistas.
Ao Marcelo e à Elaine pelo suporte na área de informática.
A todos (as) os (as) colegas de trabalho, da Secretaria Municipal de Cidadania, Assistência e Inclusão Social de Campinas/SP, pela paciência em ouvir minhas apreensões durante os momentos de tensão no decorrer do curso. Pelas importantes reflexões e cessão de informações importantes para a composição da dissertação.
Aos estudantes do Programa de Estudos Pós-Graduados com os quais convivi e aprendi durante estes anos, especialmente Cláudio, Sandra, Priscila e Marcelo.
À Catia e Vânia, da Secretaria do Programa, sempre prontas a nos ouvir com aquele carinho gostoso...
À Profª Dra. Carmelita que me acolheu como aluna ouvinte em sua disciplina “Tendências Teórico-metodológicas do Serviço Social”. Fiquei impressionada e muito feliz com sua afetividade para com alunas... seu saber e sua sabedoria são extraordinários! Agradeço ainda pela sua participação na Banca Examinadora para o Exame de Qualificação, contribuindo com apontamentos fundamentais para recomposição do projeto de pesquisa.
À Profª Dra. Maria Lúcia Martinelli, meu carinho pela sua atenção para comigo, mesmo não sendo sua aluna.
À Profª. Dra Raquel Raichelis agradeço por me acolher como aluna ouvinte em suas sessões do Núcleo de Estudos Trabalho e Profissão e depois como aluna regular. Importantes reflexões acerca das transformações da profissão no mundo do trabalho.
À Profª Dra Mirian Faury, da PUC de Campinas, um agradecimento especial por seu incentivo na minha inserção no mestrado e sua importante contribuição quando da sua participação na Banca Examinadora para o Exame de Qualificação.
À Profª. Dra. Malu, doce orientadora: minha eterna gratidão! Obrigada pelo olhar, pelo abraço apertado, por segurar minhas mãos, por me ouvir, por me provocar, emocionar, por me ensinar, me orientar, me questionar... Por entender meu olhar lacrimejante... Serei sempre grata por me acolher como sua orientanda. No meu coração já tem um lugar reservado para sempre!
A Capes pelo apoio financeiro possibilitando a realização do sonho de cursar o mestrado.
(...) Aqui estão dez direitos
Da nossa população
Que só valem de verdade
Se houver a decisão
De lutar diariamente
Por sua execução. (...)
RESUMO
A presente dissertação é fruto de um estudo realizado no município de Campinas/SP, na Secretaria Municipal de Cidadania, Assistência e Inclusão Social (SMCAIS), com foco na implantação da Proteção Social Especial de Média Complexidade, ou seja, no CREAS e nos Centros de Referência da Mulher, Idoso e LGBT (Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais), durante o período 2002/2010. O objetivo geral buscou analisar o processo de implantação da Proteção Social Especial de Média Complexidade, e sua contribuição à efetividade do SUAS em Campinas/SP. Os sujeitos da pesquisa foram os assistentes sociais, psicólogos e advogada dos serviços que compõem a PSE de Média Complexidade, seus coordenadores, bem como os dirigentes anteriores e atuais da Política de Assistência Social no Município, com os quais foram realizadas 16 entrevistas semi-estruturadas. Definiu-se como hipótese que o processo de implantação da PSE de Média Complexidade em Campinas, vem se construindo de forma gradual, apresentando possibilidades e avanços, bem como limites e desafios, processo este que vem contribuindo para a efetividade do SUAS no município. A metodologia englobou pesquisa bibliográfica, pesquisa documental e pesquisa de campo de caráter qualitativa, além da observação participante, uma vez que a pesquisadora atua como profissional na área da Assistência Social municipal. Foi adotada análise de conteúdo para interpretação dos dados coletados. As referências conceituais principais foram: Política Social, Assistência Social, Proteção Social no Brasil e Direitos Socioassistenciais. Os resultados alcançados revelaram que a dinâmica de implantação da Proteção Social Especial de Média Complexidade vem contribuindo para efetividade do SUAS, expressando um caminho em permanente construção e reconstrução.
Palavraschave: Assistência Social SUAS – CREAS – Centros de Referência -Proteção Social Especial de Media Complexidade - Direitos Socioassistenciais.
ABSTRACT
This dissertation is the result of the research performed in the Municipal Secretariat of Citizenship, Social Assistance and Inclusion (SMCAIS) of Campinas/SP, with Special Social Protection of Medium Complexity implementation emphasis in CREAS and in Women, Elder and LGBT Reference Centers during the period between 2002 and 2010. The general purpose was to analyze the Special Social Protection of Medium Complexity implementation and its contribution to the SUAS effectiveness in Campinas/SP. The research subjects were the Social Assistants, Psychologists and Lawyers of the services which belongs to the Special Social Protection of Medium Complexity, its coordinators and the previous and current managers of the Social Assistance Policy. Sixteen (16) semi-structured interviews were conducted with them. It was defined as hypothesis that the implementation of Special Social Protection of Medium Complexity in Campinas is being developed in a progressive way, presenting possibilities and progress, as well as limits and challenges, contributing to the SUAS effectiveness. The methodology included bibliographic and documental research together with qualitative approach of field research besides the participant observation since the researcher works in the Social Assistance area. The content analysis technics to data interpretation was used in this research. The main conceptual references were Brazilian Social Policy, Social Assistance, Social Protection and Socio-Assistance Rights. The achieved results demonstrated that the Special Social Protection of Medium Complexity implementation dynamics is contributing to the SUAS effectiveness, expressing a permanent development and evolution.
Keywords: Social Assistance - SUAS – CREAS – Reference Centers – Special Social Protection of Medium Complexity - Socio-Assistance Rights.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO... 15
CAPÍTULO I - POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: UMA ABORDAGEM HISTÓRICO CONCEITUAL...25
1.Principais antecedentes e marcos: 1930 a 1988...25
2.Assistência Social na contemporaneidade: LOAS/PNAS/SUAS...30
CAPÍTULO II – OLHANDO CAMPINAS: UMA BREVE CARACTERIZAÇÃO...39
1.Aspectos principais da realidade socioeconômica e cultural...39
2.Da Política de Bem Estar Social à Política Pública de Assistência Social: referências significativas...45
CAPÍTULO III – A ESTRUTURA DO SUAS EM CAMPINAS...66
1. A Proteção Social Básica...66
2. A Proteção Social Especial...68
2.1. A Proteção Social Especial de Média Complexidade...68
2.2. A Proteção Social Especial de Alta Complexidade...77
CAPÍTULO IV – ANÁLISE DO PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL DE MÉDIA COMPLEXIDADE EM CAMPINAS/SP E SUA INSERÇÃO E CONTRIBUIÇÃO AO SUAS – 2002/2010...80
1. Percepções e vozes dos técnicos, coordenadores e dirigentes da Secretaria Municipal de Cidadania, Assistência e Inclusão Social: particularidades e significados da Proteção Social Especial de Média Complexidade...80
1.2. Implantação dos Serviços de Proteção Social Especial de Média Complexidade:
CREAS e Centros de Referência da Mulher, do Idoso e LGBT...90
2. Refletindo possibilidades, avanços, limites e desafios do CREAS e dos CRs, como contribuição à efetividade do SUAS em Campinas-SP...102
CONSIDERAÇÕES FINAIS...115
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...118
LISTA DE SIGLAS
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CEAMO – Centro de Apoio à Mulher Operosa
CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social
CMDCA – Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
CMI – Conselho Municipal do Idoso
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CONSEAS – Conselho Estadual de Assistência Social
CPSE – Coordenadoria de Proteção Social Especial
CPSB – Coordenadoria de Proteção Social Básica
CR – Centro de Referência
CR LGBT – Centro de Referência para Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais
CRAS – Centro de Referência de Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social
CRI – Centro de Referência do Idoso
CSAC – Coordenadoria Setorial de Avaliação e Controle
CT – Conselho Tutelar
DAS – Distrito de Assistência Social
DGI – Departamento de Gestão da Informação
DGDS – Departamento de Gestão e Desenvolvimento Social
ESCCA – Exploração Sexual Contra à Criança e ao Adolescente
FEAC – Federação das Entidades Assistenciais de Campinas
FMI – Fundo Monetário Internacional
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDF – Índice de Desenvolvimento Família
LGBT – Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MIS – Museu da Imagem e do Som
MI Social – Matriz de Informação Social
NOB – Norma Operacional Básica
NOB/SUAS – Norma Operacional Básica/ Sistema Único de Assistência Social
NOB/RH – Norma Operacional Básica/ Recursos Humanos
ONG – Organização Não Governamental
OG – Organização Governamental
PAIF – Proteção e Atendimento Integral à Família
PAEFI – Proteção e Atendimento Especializado à Famílias e Indivíduos
PASF – Programa de Apoio Sóciofamiliar
PBF – Programa Bolsa Família
PETI – Programa para Erradicação do Trabalho Infantil
PIB – Produto Interno Bruto
PNAS - Política Nacional de Assistência Social
PNCFC – Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária
PSB – Proteção Social Básica
PSE – Proteção Social Especial
PUCC – Pontifícia Universidade Católica de Campinas
RMC – Região Metropolitana de Campinas
SAF – Serviço de Atenção à Família
SARES – Serviço de Acolhimento e Referenciamento Social
SAMIM – Serviço de Atendimento ao Migrante, Itinerante e Mendicante.
SEADE – Sistema Estadual de Análise de Dados
SEADS – Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social.
SIGM - Sistema Integrado de Governança Municipal.
SISNOV – Sistema de Notificação de Violência .
SGD – Sistema de Garantia de Direitos.
SMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social
SMCAIS – Secretaria Municipal de Cidadania, Assistência e Inclusão Social
SMCTAIS – Secretaria Municipal de Cidadania, Trabalho, Assistência e Inclusão Social
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
VDCCA – Violência Doméstica Contra à Criança e Adolescente
INTRODUÇÃO
A experiência por nós vivenciada durante quase vinte anos como assistente social na Prefeitura do Município de Campinas, na Política de Assistência Social, despertou nosso interesse em pesquisar o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) na cidade, mais especificamente o processo de organização da Proteção Social Especial de Média Complexidade. A escolha do tema, originalmente batizado de “Um estudo sobre o processo de implantação dos CREAS Temáticos em Campinas: limites possibilidades e desafios (período de 2002 a 2009)”, que levou em consideração a realidade do município, grande metrópole no estado de São Paulo, foi motivada pelo desafio aceito por nós no início do ano de 2008, em organizar a Coordenadoria de Proteção Social Especial de Média Complexidade, vinculada institucionalmente ao Departamento de Operações da Assistência Social (DOAS) da Secretaria Municipal de Cidadania, Assistência e Inclusão Social (SMCAIS). Esse processo de organização propunha realocar osCentros de Referência já existentes, ou seja, o Centro de Referência e Apoio à Mulher Operosa (CEAMO1), o Centro de Referência para LGBT 2(Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais) e o Centro de Referência do Idoso (CRI) e implantar o Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS).
Para a implantação do CREAS, inicialmente promoveu-se uma junção dos programas já existentes no município e que atendiam famílias de crianças e adolescentes violados em seus direitos, a saber: Programa de Enfrentamento ao Trabalho Infantil (PETI), nele incluído um serviço público municipal de “Abordagem Social à Crianças e Adolescentes em Situação de Mendicância e Trabalho Infantil” ( conhecido como Convivência e Cidadania) , Programa para Enfrentamento à Violência Doméstica contra Criança e Adolescente (Programa VDCCA) e Programa para Enfrentamento à Exploração Sexual à Criança e Adolescente ( Programa ESCCA).
Uma peculiaridade destes programas é que a gestão já era de responsabilidade estatal por meio de um profissional servidor público, e a execução feita por entidades parceiras, cofinanciadas pelo município, exceto o PETI que compõe uma rede mista, com Organizações Não Governamentais (ONGs) e Organização Governamental (OGs).
Assim estava garantido o comando estatal para execução de cada um dos três programas. Essa gestão, com um papel claro e definido de construir coletivamente estas redes, efetiva-se através de encontros sistemáticos com os profissionais da execução, para definição de procedimentos, fluxos, protocolos, pareceres técnicos, articulação com outro serviços e desenvolvimento de ações intersetoriais.
Tendo em conta que estes programas já existiam no município, foram todos alocados no espaço físico do CREAS, fazendo com que os profissionais responsáveis pela gestão das redes de VDCCA, PETI e ESCCA e mais as duas duplas de profissionais das áreas de serviço social e psicologia que foram escolhidas para elaboração de diagnósticos da famílias encaminhadas ao serviço, formassem uma mesma equipe técnica. Essa equipe técnica passou a buscar, coletivamente, uma definição para o formato que o CREAS deveria ter.
Resgatando nossa história profissional e olhando para o desenho da atual Política Nacional de Assistência Social (PNAS), é facilmente observável que nossa atuação foi predominantemente na Proteção Social Especial ( abrigo para crianças e adolescentes em situação de violação de direitos e risco, serviços especializados de atendimento à famílias em situação de risco, de pessoas com deficiência, moradores de rua). Assim, percebe-se que nossa aproximação e envolvimento com o tema permeiam toda nossa trajetória profissional e daí nosso interesse em realizar pesquisa na área.
Destacamos a relevância da pesquisa sobre o tema para as Políticas Sociais, especialmente, para a Assistência Social, como uma forma de contribuir no debate acerca de sua operacionalização, sua efetividade, avanços, limites e possibilidades, fornecendo elementospara apontar outros e novos caminhos. Para a Saúde, no sentido de aprofundar conhecimentos na área, uma vez que a política de Saúde, entre as políticas sociais, é a que mais se aproxima da Proteção Social Especial, na intersetorialidade das ações.
políticas públicas equitativas e adequadas aos novos contextos. E, para as outras áreas, no sentido das interfaces existentes entre as mesmas e do necessário diálogo teórico-prático entre elas.
Quanto ao alcance institucional, constitui-se num estudo atual e pioneiro no Programa de Estudos Pós-Graduados em Serviço Social da PUC-SP, pois a instituição não tem registro de estudo acadêmico que contemple a especificidade da “Proteção Social Especial de Média Complexidade”.
O tema também é relevante para o município de Campinas-SP, constituindo-se numa pesquisa, da mesma forma, inédita e singular. Busca-se com esse estudo contribuir para o aperfeiçoamento das diretrizes operacionais em curso na implementação do SUAS e, particularmente, da Proteção Social Especial de Média Complexidade. Essas diretrizes tem como perspectiva a efetivação de uma política de Assistência Social, que aponte para a concretização dos direitos socioassistenciais dos usuários e da responsabilidade estatal para a sua consolidação.
A pesquisa se rege pela pergunta norteadora “Como a proposta e o processo de implantação da Proteção Social Especial de Média Complexidade em Campinas/SP vem se inserindo e contribuindo para efetividade do SUAS ?”
Tal pergunta permitiu definir como hipótese que o processo de implantação da Proteção Social Especial de Média Complexidade, vem se construindo de forma gradual, com possibilidades de aprimoramento das equipes interdisciplinares por meio de capacitações; com avanços, entre os quais, a prioridade para instalação dos serviços em espaços físicos adequados e a união dos serviços da Proteção Social Especial de Média Complexidade na mesma Coordenadoria; limites, como a insuficiência de recursos humanos e financeiros; e desafios, em relação à realidade metropolitana de Campinas e à articulação entre a Proteção Social Básica e Especial. Esse processo de construção vem contribuindo para a efetividade do SUAS no município.
Média Complexidade, o Centro de Referência e Apoio à Mulher (CEAMO), criado em 2002, e o Centro de Referência LGBT (CR LGBT), criado em 2003, surgiram em anos anteriores àquele em que teve início a estruturação do SUAS no município de Campinas, ou seja, o ano de 2005.
A pesquisa teve como objetivo geral analisar o processo de implantação da Proteção Social Especial de Média Complexidade, e sua contribuição à efetividade do SUAS de Campinas, na visão dos técnicos e coordenadores do CREAS e dos Centros de Referência, bem como dos dirigentes anteriores e atuais da Política de Assistência Social no Município, buscando investigar a partir das percepções desses profissionais, os limites e possibilidades , além de avanços e desafios no decorrer deste período.
Trata-se de uma pesquisa de natureza qualitativa por entendermos que a “abordagem qualitativa aprofunda-se no mundo dos significados das ações e relações humanas, um lado não perceptível e não captável em equações, médias e estatísticas” (Minayo,1993, 22) , ou seja, leva o pesquisador à uma imersão nas subjetividades do cotidiano do campo a ser pesquisado, buscando conhecer o significado e os sentidos do processo, não desconsiderando os dados quantitativos que também mereceram um olhar cuidadoso frente às informações coletadas. Para Chizzotti, (2006,28) “a pesquisa qualitativa é um termo genérico para designar pesquisas que, usando ou não, quantificações, pretende interpretar o sentido do evento a partir do significado que as pessoas atribuem ao que elas falam e fazem”.
Considerando que a pesquisadora está envolvida neste processo de implantação e no cotidiano profissional dos sujeitos da pesquisa, a idéia foi extrair desse convívio os significados visíveis e os latentes que somente são perceptíveis a uma atenção sensível do próprio pesquisador. Esta convivência da pesquisadora com os sujeitos da pesquisa envolvendo contatos sistemáticos, reuniões, seminários entre outros, favoreceu a percepção dos significados.
Este estudo compreendeu pesquisa bibliográfica, pesquisa documental e pesquisa de campo.
cujas concepções são referências no Serviço Social Brasileiro. E, por tratar-se de um trabalho focado no processo de implementação de uma das ações preconizadas pelo SUAS, a Proteção Social Especial de Média Complexidade, esse estudo orienta-se, basicamente, pelos conceitos de Política Social como “modalidade de intervenção do Estado no âmbito do atendimento das necessidades sociais básicas dos cidadãos” (YAZBEK,2008, 82) e de Questão Social enquanto “expressões do processo de formação e desenvolvimento da classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade” ( IAMAMOTO E CARVALHO, 1986,77). Produções teórico-acadêmicas acerca da construção do Modelo de Proteção Social Brasileiro, nele inserido a Política de Assistência Social3 , também foram tomadas como base para a presente pesquisa, assim como o debate em curso sobre uma possível conceituação dos Direitos Sociassistenciais, iniciado na V Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em 2005.
A pesquisa documental, fundamental para o presente estudo, exigiu da pesquisadora conhecer a realidade do município por meio das leis municipais relacionadas à política de Assistência Social, Planos Municipais de Assistência Social, Relatórios de Gestão, Mapa da Exclusão, entre outros. Documentos oficiais do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), como a PNAS/2004, SUAS/2005, Norma Operacional Básica (NOB)/2005, NOB/RH, Guias Técnicos , especialmente do CREAS , Boletins do MDS, Resoluções do CNAS, inclusive relatórios de Conferências Nacionais de Assistência Social, além de alguns sites da internet.Uma das dificuldades encontradas para realização da pesquisa foi a parca bibliografia sobre a Proteção Social Especial de Média Complexidade e o principal serviço estatal da mesma, o CREAS, tendo sido identificados apenas dois documentos oficiais: o Guia Técnico no 01, 1ª Versão - do MDS ( sem data de lançamento, provavelmente em 2007) e a Revista CREAS – Política Pública que garante Proteção Social/2008 – MDS.
3
A pesquisa de campo envolveu dezesseis ( 16) profissionais técnicos e coordenadores do CREAS, do Centro de Referência da Mulher, do Centro de Referência LGBT, do Centro de Referência do Idoso e os dirigentes da política de assistência social do município, da gestão 2005/2008 e da gestão atual - 2009/2012.
Os sujeitos da pesquisa foram escolhidos pelos seguintes critérios:
1. abarcar técnicos de todas as áreas( assistentes sociais, psicólogos e advogado), de todos os Centros de Referência vinculados à Proteção Social Especial de Média Complexidade, antes da implantação do SUAS/2005 ( CR da Mulher/2002, CR LGBT/2003) e após ( CR do Idoso/ 2006 e do CREAS/2008);
2. profissionais com funções diversificadas, ou seja, técnicos, coordenadores e os dirigentes ( diretoras e secretárias), responsáveis diretamente pela implantação do SUAS no município( atuais e anteriores da gestão municipal ) , do CREAS e dos demais Centros de Referência da Proteção Social Especial de Média Complexidade.
Todos os entrevistados deixaram a critério da pesquisadora a utilização de seus nomes na dissertação. Assim, por questões de sigilo, resolvi identificá-los por códigos, conforme quadro abaixo:
Função Profissão Local de trabalho Codificação
Secretária economista SMCAIS S2
Diretora Assistente social DOAS D2
Secretária anterior (adjunta)
Assistente social --- S1
Diretora anterior Assistente social --- D1
Coordenadora psicóloga CREAS C1
Coordenadora Assistente social CR da Mulher C2
Coordenadora Assistente social CR do Idoso C4
Coordenador publicitário CR LGBT C3
Técnica Assistente social CREAS - Equipe
do Diagnóstico
técnica Assistente social CREAS - responsável
programa VDCCA
AS2
Técnica psicóloga CREAS - Equipe
Diagnóstico
P1
Técnica psicóloga CR da Mulher P2
Técnica Assistente social CR da Mulher AS3
Técnica advogada CR da Mulher A1
Técnica Assistente social CR LGBT AS4
Técnica psicóloga CR LGBT P3
TOTAL 16 profissionais
Do universo de 16 entrevistados, 94% (15) são do sexo feminino e apenas 6% do sexo masculino, ou seja, apenas 1.
Com relação à natureza das funções, 50% (8) correspondem à técnicos, 25%(4) coordenadores, 12,5% (2) diretoras e 12,5% (2) secretárias.
Da totalidade dos entrevistados, 62%(10) ocupam cargos efetivos/concursados e 38% (6) comissionados.
Quanto às profissões, encontramos 57% (9) de assistentes sociais, 25% (4 ) de psicólogos, 6% (1) advogado, 6% (1) publicitário e 6% (1)economista.
Tempo de graduação: 50% (8) há mais de 15 anos; 31% (5) entre 11 e 15 anos; 13% (2) de 6 a 10 anos e 6% (1) de 3 a 5 anos.
Quanto a universidade que graduou-se: 75% (12) na PUC de Campinas; 6% (1) na Unisal de Americana; 6%(1) na Universidade Metodista de São Bernardo do Campo; 6%(1) na Unesp de Franca e 6%(1) na Universidade Federal do Piauí.
Tempo que está no atual serviço: 44% (7) de 1 a 2 anos; 19% (3) de 3 a 5 anos; 31% (5) de 6 a 10 anos e 6% (1) ex-dirigente da SMCAIS.
Portanto, há uma predominância de:
• profissionais concursados, embora haja um percentual considerável de
comissionados;
• profissionais com tempo de formação superior há 15 anos; e
• grande parte dos profissionais entrevistados, formados pela PUC de Campinas.
Importante destacar que os serviços sócioassistenciais que atendem a população de rua adulta não foram incluídos na presente pesquisa porque, no momento da elaboração do projeto da pesquisa e de sua concretização, não havia definição e clareza por parte dos dirigentes, coordenadores e técnicos de que estes serviços seriam vinculados institucionalmente à Proteção Social Especial de Média Complexidade. Somente a partir da aprovação da Tipificação Nacional dos Serviços Sócioassitenciais, publicada em11 de novembro de 2009, por meio da Resolução nº 109, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), no Diário Oficial da União e bastante divulgada na VII Conferência Nacional da Assistência Social ocorrida de 30 de novembro à 03 de dezembro de 2009, que vem ficando mais claro o reconhecimento de que para a população de rua deve existir um CREAS específico, denominado CREAS População de Rua em recentes documentos oficiais do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Apesar dessa falta de clareza, a partir da aprovação da Tipificação, estreitaram-se os diálogos entre a Coordenadoria Proteção Social Especial de Média Complexidade e a Coordenadoria Proteção Social Especial para População de Rua , ambas ligadas ao DOAS.
Para realização da pesquisa de campo foram utilizadas entrevistas semi-estruturadas, com roteiros. As entrevistas foram gravadas, inclusive a leitura do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido que, após lido, foi assinado por todos os sujeitos sem nenhuma objeção.
Uma das entrevistadas aceitou que fizéssemos uma entrevista-teste, antes do início das entrevistas oficiais. Ressaltamos que esta experiência foi de grande valia para a pesquisa no sentido de ajustar as perguntas ao que o projeto objetivava.
pesquisadora e todos os sujeitos da pesquisa. As pesquisas foram realizadas entre os dias 31 de março e 18 de maio de 2010.
Após a realização das entrevistas, as mesmas foram transcritas, perfazendo um total de cento trinta folhas. Posteriormente, passadas em planilhas e separadas por assuntos e pelas respostas dos técnicos, coordenadores e dirigentes, que foram destacadas em letras coloridas para uma melhor compreensão e facilitação tendo em vista a construção da análise, somando-se quinze tabelas, com um total de quarenta folhas. Os dados coletados foram organizados e tabulados, possibilitando, pela análise de conteúdo, a construção dos eixos analíticos básicos. .
Outra técnica utilizada foi a da observação participante em reuniões diversas, de vários níveis, inclusive em eventos no município de Campinas e fora dele, cujos registros foram feitos de forma detalhada em caderno de campo.
E, como resultado da leitura minuciosa desse trabalho, pudemos estabelecer dois eixos analíticos:
• Percepções dos sujeitos com relação às origens da implantação do SUAS e da
implantação da Proteção Social Especial de Média Complexidade, composta pelo CREAS e Centros de Referência da Mulher, do Idoso e do LGBT no município; e
• Visão dos sujeitos sobre possibilidades, avanços, limites e desafios do CREAS e
dos Centros de Referência da Mulher, do Idoso e do LGBT em contribuição à efetividade do SUAS em Campinas.
A estrutura da dissertação compõe-se de quatro capítulos que se articulam, a saber:
O primeiro – Política Nacional de Assistência Social no Brasil : uma abordagem histórico-conceitual - trata dos principais antecedentes e marcos da política de assistência social brasileira entre os anos de 1930 e 1988 e da Assistência Social na contemporaneidade, após a aprovação da LOAS e da PNAS, incluindo a instituição do SUAS.
Política de Bem Estar Social até chegar à atual Política Municipal de Assistência Social, explicitando referências significativas.
O terceiro capítulo demonstra A estrutura do SUAS em Campinas, enfocando sinteticamente a organização da Proteção Social Básica e a Proteção Social Especial, com destaque para a Proteção Social Especial de Média Complexidade, objeto deste estudo, além de apresentar a organização da Proteção Social Especial de Alta Complexidade.
O quarto e último capítulo, cujo título é “Análise do processo de implantação da Proteção Social Especial de Média Complexidade em Campinas e sua inserção e contribuição no SUAS – 2002/2010”, é dividido em duas partes: na primeira, explicita as percepções e vozes dos técnicos, coordenadores e dirigentes anteriores e atuais, da Secretaria Municipal de Cidadania, Assistência e Inclusão Social, sobre as origens do SUAS no município e a implantação dos serviços da Proteção Social Especial de Média Complexidade, ou seja, o CREAS, o Centro de Referência da Mulher, o Centro de Referência LGBT e o Centro de Referência do Idoso; na segunda, são apresentadas reflexões sobre possibilidades, avanços, limites e desafios do CREAS e dos CRs como contribuição à efetividade do SUAS em Campinas.
CAPÍTULO I – POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: UMA ABORDAGEM HISTÓRICO-CONCEITUAL .
Este capítulo sobre a Política de Assistência Social no Brasil, apresenta inicialmente e, de forma sucinta, os principais antecedentes e marcos da política de assistência social brasileira entre os anos 1930 e 1988 , considerado este período como o início da constituição do Sistema de Proteção Social Brasileiro até a promulgação da Constituição Federal de 1988 , que coloca a Assistência Social no tripé da Seguridade Social Brasileira, juntamente com a Saúde e a Previdência Social. No segundo momento, foca a Política de Assistência Social a partir da aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social em 1993, enfatizando a importância da atual Política Nacional de Assistência Social e a instituição do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
1. Principais antecedentes e marcos: 1930 a 1988.
Falar em Política Social é necessariamente falar também em “Questão Social”, matéria-prima do trabalho profissional do assistente social ( IAMAMOTO, 1997), se constituindo em um campo de conflito de interesses. Segundo a autora, a questão social, para além de representar a gênese da desigualdade social no contexto da acumulação de capital, constitui-se também e, especialmente, nas formas de resistência da classe trabalhadora frente às desigualdades sociais.
A questão social não é senão as expressões do processo de formação e desenvolvimento da classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado”. .. “ O Estado passa a intervir diretamente nas relações entre o empresariado e a classe trabalhadora, estabelecendo não só uma regulamentação jurídica do mercado de trabalho, através da legislação social e trabalhista específicas, mas gerindo a organização e prestação de serviços sociais, como um novo tipo de enfrentamento da questão social . Assim, as condições de vida e trabalho dos trabalhadores já não podem ser desconsideradas inteiramente na formulação de políticas sociais, como garantia de bases de sustentação do poder de
classe sobre o conjunto da sociedade. (IAMAMOTO e CARVALHO, 1986, 77).
Compartilhando desta mesma matriz teórica, Yazbek (2008, 83 ) aponta que a
pode ser situada no século XIX quando os trabalhadores reagem à exploração de seu trabalho resultante da Revolução Industrial.
A revolução industrial criou os deserdados do capitalismo. Os antigos artesãos, arruinados pela concorrência da grande indústria , eram tornavam-se operários ou eram lançados ao desemprego. O sistema capitalista criava o seu exército de reserva; um imenso número de desempregados , cuja função era promover o achatamento do salário e, ao mesmo tempo, garantir reserva de mão de obra para épocas de expansão, sem alterar os salários dos já empregados. As Políticas Sociais vão, assim, surgindo a partir da pressão destes trabalhadores junto aos donos das indústrias por direitos e a proteção social do Estado para os expulsos do mundo do trabalho.
Dessa forma, as políticas sociais são uma resposta do Estado para enfrentar as diversas expressões da questão social. Yazbek (2008, 82) considera a
Política Social como modalidade de intervenção do Estado no âmbito do atendimento das necessidades sociais dos cidadãos, respondendo a interesses diversos, ou seja, a Política Social expressa relações , conflitos e contradições
que resultam da desigualdade estrutural dos capitalismo.
No caso brasileiro, podemos situar as décadas de 1920 e 1930, como marcos para o início da constituição do Sistema de Proteção Social no país. Aqui também, os trabalhadores passando por processo de precarização do trabalho nas indústrias, muitos “expulsos” de seus países de origem, especialmente da Europa ocidental, organizaram-se em sindicatos e partidos políticos que vão pressionar o Estado a criar medidas de proteção social. Yazbek (2008, 5 ) afirma que:
“no Brasil nunca se alcançou a institucionalidade de um Estado de Bem Estar Social, embora desde os anos 30, ao reconhecer a legitimidade da questão social no âmbito das relações entre capital e trabalho, o governo Vargas tenha buscado enquadrá-la juridicamente com medida de cunho social”.
responsabilizando por ela, por meio da criação do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), em 1938.
Outro fator importante a destacar neste período é a criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), no ano de 1942, que teve como objetivo o atendimento em nível nacional às famílias dos soldados enviados às batalhas na Segunda Guerra Mundial. Ao término da guerra, seu objetivo passou a ser o atendimento às famílias em situação de miserabilidade com foco nas áreas de maternidade e infância, com características paternalistas e por meio de convênios com instituições sociais. Quanto à relação da LBA com as entidades sociais, Yazbek (2008, 91) assinala que
“o caráter dessa relação nunca foi claro e a histórica inexistência de fronteiras entre o público e o privado na constituição da sociedade brasileira vai compor a tessitura básica dessa relação que continuamente repõe tradições clientelistas e assistencialistas seculares. Portanto, o que se observa é que historicamente a atenção à pobreza pela Assistência Social pública vai se estruturando acoplada ao conjunto de iniciativas benemerentes e filantrópicas da sociedade civil.”
Outro destaque importante a se fazer neste contexto é que com a LBA surge também com força o primeiro-damismo no Brasil. Em seu estatuto é colocada a obrigatoriedade da presidência ser exercida pela primeira dama do país, reforçando-se assim a ligação estreita entre as ações públicas na área da assistência social com a caridade e a benemerência. Sposati et. al (2008, 10ª ed. 45) afirmam que:
“a primeira grande instituição de assistência social será a Legião Brasileira de Assistência, reconhecida como órgão de colaboração com o Estado em 1942, organismo este que assegura estatutariamente sua presidência às primeiras damas da República. Representa a simbiose entre a iniciativa privada e a pública, a presença da classe dominante enquanto poder civil e a relação benefício/caridade X beneficiário/pedinte, conformando a relação básica entre Estado e classes subalternizadas.”
Para Sposati, et al (2008, 10ª ed. pag.34) “por mais paradoxal que possa parecer, o avanço das políticas sociais terminam por ser menos a ação do Estado em prover a justiça social e mais o resultado de lutas concretas da população.”
Desde então, no campo legal, poucas foram as mudanças introduzidas no Sistema de Proteção Social Brasileiro.
O marco paradigmático para a Assistência Social se dará a partir da Constituição Brasileira de 1988. Nela são estabelecidos os Direitos Sociais como: a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados que devem ser garantidos pelo Estado. E é a atual Carta Magna que garantirá os Direitos Sociais à população e reconhecerá a Assistência Social como política pública, ao instituir a seguridade social sobre três pilares: Previdência Social, Saúde e Assistência Social.
No campo dos direitos sociais encontra-se a Seguridade Social – Previdência Social, Saúde e Assistência Social reconhecidas como Política Pública de Proteção Social, sendo a Assistência Social e a Saúde não contributivas.
Para Couto (2006, 161)
é possível afirmar que, no campo conceitual, a introdução da seguridade como sistema de proteção social, enfeixado pela previdência Social, Saúde e Assistência Social é um marco no avanço do campo dos direitos sociais no Brasil. Pela primeira vez um texto constitucional é afirmativo no sentido de apontar a responsabilidade do Estado na cobertura das necessidades sociais da população.
A Assistência Social como direito é objeto de muitos estudos e reflexões entre profissionais, professores e pesquisadores. Como vimos, no Brasil ela só foi alçada ao patamar de política pública no campo dos direitos sociais a partir da Constituição Federal de 1988.
O Sistema de Proteção Social Brasileiro, pós CF/88 está organizado em três pilares:
• A previdência social - de caráter contributivo, garante a renda aos segurados em
• A assistência social – não contributiva, deve garantir acesso a atendimento a
todos que dela necessitarem, encontrando-se em situação de vulnerabilidade e risco, implementada por meio do SUAS (Sistema Único de Assistência Social)
• A saúde – não contributiva e de acesso universal, regida pelos princípios da
equidade e da integralidade e implementada pelo SUS ( Sistema Único de saúde) .
O diálogo e a efetivação da intersetorialidade entre as três áreas, além da integração entre si, é um grande desafio, que exige um amplo debate visando à consolidação da seguridade social no país. (JACCOUD, 2008).
Nesse contexto dos estudos sobre a Seguridade Social Brasileira, Couto (2006, 159) afirma que:
a política de seguridade social proposta tem como concepção um sistema de proteção integral do cidadão, protegendo-o quando no exercício da sua vida laboral, na falta dela, na velhice e nos diferentes imprevistos que a vida lhes apresentar, tendo para a cobertura ações contributivas para com a política previdenciária e ações não-contributivas para com a política de saúde e de assistência social.
Com relação especificamente à Assistência Social no contexto da Seguridade Social, Sposati (2009, 46) identifica cinco eixos no modelo brasileiro:
• Ter a assistência social como política de direitos que opera através de serviços e
benefícios e não só uma área de ação, em geral de governos locais, baseada em dispositivos de transferência de renda ou de benefícios;
• Caráter federalista, ou seja, ação integrada das três esferas de governo;
• Opera através de um sistema único como outras políticas sociais brasileiras, no
caso o SUAS, implantado no ano de 2005;
• Combinação entre o processo de gestão com sistemas de participação e controle;
no caso aqui a referência é a de Conselhos, Planos e Fundos nas três instâncias de poder como regulamento para pertencimento ao sistema;
• Modelo pactuado de gestão entre os três entes federativos, operados por
Intergestores tripartites com representantes do governo federal, estaduais e municipais).
A partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, inicia-se um momento de muitas lutas e conquistas para a Assistência Social, culminando com a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social no ano de 1993.
2. Assistência Social na contemporaneidade : LOAS/PNAS/SUAS
A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) sancionada em 1993 pelo presidente Itamar Franco é o resultado de lutas e movimentos para a sua aprovação. A primeira versão foi apresentada em 1990, mas é vetada pelo presidente Fernando Collor de Melo apesar da aprovação do Legislativo. Em 1993, porém, segundo Sposati (2008,59), “as negociações, os debates sobre emendas ao texto constitucional geram um momento ímpar, que se torna conhecido como a Conferência Zero da Assistência Social” e em dezembro de 1993, o texto final da LOAS é aprovado. Yazbek (2007, 02) já assinalava que:
para a implementação dessa mudança fundamental, a Assistência Social não pode ser pensada isoladamente, mas na relação com outras políticas e em conformidade com seu marco legal, no qual está garantida a descentralização com a primazia do Estado, o comando único em cada esfera governamental e a gestão compartilhada com a sociedade civil pelos conselhos, conferências e Fóruns, em seu planejamento e controle.
A LOAS apresenta a Política de Assistência Social, colocando-a como Política de Estado e regulamentando-a como direito de cidadania e dever do Estado. Esta concepção significa um grande avanço na área, permitindo a passagem do assistencialismo e da tradição de não política, para o campo da política pública. (YAZBEK, 2008).
foram expressos na edição de dois documentos, um de fevereiro de 1994 e outro de dezembro 1998. Na elaboração da PNAS de 1994 foi definido como foco a atenção à população indigente privada dos mínimos sociais4. Referente à PNAS de 1998, para a qual houve uma versão preliminar em 1997, a centralidade foi na pobreza, especialmente para a população feminina do nordeste e das metrópoles. Ambas não tiveram participação da sociedade em sua elaboração e não definiram claramente a sua operacionalização. Além disso, foi criado nesse período do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), o Programa Comunidade Solidária5 dando total apoio, inclusive financeiro, ao Terceiro Setor. Essa ação foi decorrente das concepções de políticas sociais definidas a partir do chamado “Consenso de Washington” 6, cujos acordos firmados apontaram para uma nova organização global em que o papel do Estado em relação às políticas nacionais deveria ser reduzido ao mínimo, gerando o conceito de “Estado Mínimo”.
Para Pereira( 2000, 172):
Para não dizer que a área social ficou totalmente à margem das atenções governamentais, cabe mencionar o Programa Comunidade Solidária, criado no dia da primeira posse do presidente FHC, mediante Medida Provisória (MP 813/95) como estratégia de combate à pobreza. Mas este programa[...] sobrepôs-se à nova concepção de assistência social preconizada pela Constituição e regulamentada pela LOAS, tornando-se redundante quando não extermporânea. Ironicamente, o Comunidade Solidária acabou por reeditar ações assistencialistas da Legião Brasileira de Assistência, fruto da era Vargas, tão abominada pelo governo, e , pior, desconsiderou determinações constitucionais.
Referente ao Terceiro Setor, Yazbek ( 2007, 17) considera que
Terceiro Setor são organizações não governamentais, sem fins lucrativos que abrange um conjunto extremamente diversificado, desde as tradicionais entidades filantrópicas, assistenciais ( religiosas ou laicas) até as modernas
4 Sobre Mínimos Sociais- cf. em “Necessidades Humanas: subsídios à crítica dos mínimos sociais” de
Potyara Amazoneida .P. Pereira/2000
5 Comunidade Solidária foi um programa do governo federal brasileiro criado em 1995, por meio do
decreto 1366 de 12 de janeiro de 1995 e extinto em 2002. Tinha vínculo direto com a Casa Civil da Presidência da República e era presidido pela primeira dama do país, Ruth Cardoso. Para aprofundamento do tema sobre Terceiro Setor e Comunidade Solidária, cf. “3º Setor – Desenvolvimento Social Sustentado” de Evelyn Berg Ioschpe - organizadora , e “Terceiro Setor e Questão Social: crítica ao padrão emergente de intervenção social”, de Carlos Montaño.
6 Reunião ocorrida em novembro de 1989 e que envolveu representantes do FMI, do BID e do Banco
fundações empresariais passando por ONGs voltadas à defesa dos direitos sociais e à melhoria das condições de vida da população.
Este momento brasileiro é chamado por Yazbek (2007, 17) de refilantropização, significando uma retomada e valorização de ações de filantropia no campo da proteção social.
Em 2004, após momentos históricos de debates, encontros, seminários, conferências, especialmente a IV Conferência Nacional de Assistência Social7, realizada em dezembro 2003, cuja principal deliberação foi a implantação do SUAS (Sistema Único de Assistência Social) no país, foi enfim, elaborada pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) e aprovada em 2004, pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)a atual Política Nacional de Assistência Social. Yazbek (2008) reconhece a importância de tal feito ao afirmar que “no caso da Assistência Social merece destaque a PNAS/2004, que propõe uma nova arquitetura institucional e política para essa política com a criação do Sistema Único de Assistência Social - Suas.”
Esta nova forma de organização da Política de Assistência Social pressupõe uma imprescindível articulação entre os três entes federados. Propõe que a Política de Assistência Social seja realizada de forma integrada às demais políticas setoriais respeitando as enormes diferenças regionais existentes no nosso país. Ela apresenta quatro diretrizes, expostas a seguir:
• Descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas
gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos programas às esferas estaduais e municipais, bem como as entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as características socioterritoriais locais;
7 Até 2010, foram realizadas sete Conferências Nacionais de Assistência Social:
• Participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
• Primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de Assistência
Social em cada esfera de governo;
• Centralidade na família para concepção e implementação dos benefícios,
serviços, programas e projetos.
Estas diretrizes expostas de forma clara na PNAS vem, com o passar do tempo, se incorporando aos discursos dos gestores e operadores do SUAS, dando um sinal significativo de que o caminho para efetivação do sistema está em curso, como poderá se perceber no IV Capítulo quando será apresentada a análise dos dados coletados na pesquisa.
A PNAS/2004 estabelece como objetivos:
• Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e ou,
especial para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem.
• Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos,
ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em área urbana e rural.
• Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na
família, e que garantam a convivência familiar e comunitária.
Portanto, os principais pressupostos da atual PNAS, embutidos na concepção da assistência social enquanto política pública de proteção social, são três: intersetorialidade, descentralização e territorialização.
Mais um destaque na PNAS/2004 é levar em consideração a divisão do país por porte dos municípios, respeitando a realidade geográfica do país. Foi considerada a seguinte divisão:
• Pequeno porte 1 – até 20.000 habitantes
• Pequeno porte II – de 20.001 a 50.000
• Médio porte – 50.001 a 100.000
• Grande porte – 100.001 a 900.000
• Metrópole – mais de 900.0008.
Após a apresentação pública da PNAS/2004, houve uma grande movimentação por parte dos gestores, conselheiros, trabalhadores, usuários, entidades com objetivos de debater e definir a operacionalidade da recém política aprovada. Este processo culminou com a elaboração da NOB/Suas-2005 que tornou-se um documento de crucial importância. Este documento foi aprovado pelo CNAS em 15 em julho de 2005, por meio da Resolução nº130.
A NOB/SUAS disciplina a gestão pública da Política de Assistência Social no território brasileiro, exercida de modo sistêmico pelos entes federativos, em consonância com a Constituição da República de 1988, a LOAS e as legislações complementares a ela aplicáveis (NOB/Suas-2005) e propõe uma nova forma de organização da Assistência Social no país, através da instituição do Sistema Único da Assistência Social (SUAS) . Segundo Yazbek, (2008, 97) o “SUAS é constituído pelo conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios no âmbito da assistência social prestados diretamente, ou através de convênios com organizações sem fins lucrativos, por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais da administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo poder público.”
Vale a pena transcrever os onze eixos estruturantes da gestão do SUAS (NOB/SUAS/2005, pags 86 e 87), uma vez que eles servirão como pano de fundo para a análise dos dados coletados na presente pesquisa . São eles:
• Precedência da gestão pública da política;
8 Esta informação é importante por que o lócus da pesquisa apresentada nesta dissertação é em uma
• Alcance dos direitos socioassistenciais pelos usuários;
• Matricialidade sociofamiliar;
• Territorialização;
• Descentralização político-administrativa;
• Financiamento partilhado entre os entes federados;
• Fortalecimento da relação democrática entre estado e sociedade civil;
• Valorização do controle social;
• Participação popular / cidadão usuário;
• Qualificação dos recursos humanos;
• Informação, monitoramento , avaliação e sistematização de resultados
Os principais serviços do SUAS são os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) os Centros de Referência Especializados de Assistência Social (CREAS).
O CRAS é uma unidade pública estatal descentralizada da política de assistência social, responsável pela organização e oferta de serviços da proteção social básica SUAS nas áreas de vulnerabilidade e risco social dos municípios e Distrito Federal. Dada sua capilaridade nos territórios, se caracteriza como principal porta de entrada do SUAS, ou seja , é uma unidade que possibilita o acesso de um grande número de famílias à rede de proteção social de assistência social.9
O CREAS constitui-se numa unidade pública estatal, de prestação de serviços especializados e continuados a indivíduos e famílias com seus direitos violados, mas sem rompimento de vínculos, promovendo a integração de esforços , recursos e meios para enfrentar a dispersão dos serviços e potencializar a ação para os seus usuários, envolvendo um conjunto de profissionais e processos de trabalhos que devem ofertar apoio e acompanhamento individualizado especializado[...] Deve se constituir como pólo de referência, coordenador e articulador da proteção social especial de média complexidade.10
Considerando o tema aqui pesquisado, penso ser oportuno marcar também a importância da V Conferência Nacional de Assistência Social ocorrida no ano de 2005.
9 Esta definição de CRAS encontra-se no documento “Orientações Técnicas Centro de Referência de
Assistência Social – CRAS. MDS/2009
Nesta conferência foram aprovadas estratégias e metas para implementação da política de assistência social no país e o compromisso “MUTIRÃO SUAS – PLANO 10” que apontava o prazo de dez anos para implantação do SUAS no país, nos estados e municípios. Outra decisão relevante se refere à apresentação e aprovação dos dez direitos socioassistenciais. No sentido de trazer o conceito e a concretização do direito do usuário para o cotidiano do trabalho na execução dessa política, foi elaborado o “Decálogo da Assistência Social”. Resumidamente são eles:
• Direitos de proteção social de assistência social, estabelecidos na Lei;
• Direito de equidade rural-urbana na proteção social não contributiva;
• Direito de equidade social e de manifestação pública;
• Direito à igualdade do (a) cidadão (ã) de acesso à rede socioassistencial;
• Direito do usuário à acessibilidade, qualidade e continuidade;
• Direito em ter garantia a convivência familiar, comunitária e social
• Direito à proteção social por meio da intersetorialidade das políticas públicas;
• Direito à renda assegurada por programas e projetos sociais;
• Direito ao co-financiamento estatal da proteção não contributiva; e
• Direito ao controle social e à defesa dos direitos sócioassistenciais.
Encontramos ainda outro documento que se refere aos “Compromissos Éticos com os Direitos Sócioassistenciais,” na perspectiva da exigência de uma pactuação de compromissos entre todos os atores envolvidos na execução da política, quais sejam, gestores, trabalhadores governamentais e privados, usuários, sociedade civil organizada e demais cidadãos para efetivação do decálogo. Em resumo são os seguintes compromissos:
• A Assistência Social como política pública defende o protagonismo e o alcance da
• A atenção prestada na rede socioassistencial deve romper com os princípios da
benesse e do favor e reconhecer a cidadania do usuário;
• Atenção na assistência social na perspectiva de direitos deve romper com as ações
parciais, desqualificadas, descontínuas e incompletas;
• Como política de proteção social com ação preventiva, a assistência social resgata
a unidade familiar como núcleo básico de atenção cotidiana do indivíduo e seu desenvolvimento afetivo, biológico, cultural, político, relacional e social;
• A assistência social deve ser operada através de uma rede de benefícios, serviços,
programas e projetos que devem manter relação de completude entre si e de intersetorialidade com outras políticas sociais;
• A assistência social defende a renda digna como direito de cada cidadão e de sua
família, promovendo o desenvolvimento de capacidades para geração de novas possibilidades de trabalho, renda e sustentabilidade familiar;
• A assistência social como política que deve assegurar direitos de cidadania deve
ter seus processos de gestão requalificados, reestruturado e profissionalizado;
• A assistência social como política de gestão democrática e descentralizada deve ter
constituído os espaços para construção democrática de decisões, negociações e exercício do controle social e defesa de direitos.
A apropriação dos direitos socioassistenciais, assim como os compromissos éticos para sua efetivação, seja pelos profissionais executores da política de assistência social, pelos gestores e, principalmente pelos dirigentes das prestadoras de serviços dos SUAS, ainda não estão totalmente conhecidos.
A conceituação de direitos socioassistenciais é uma busca teórica presente na atualidade. Segundo Regules (2005,01)
(art.203) e da Lei Orgânica da Assistência Social, com fundamento na dignidade da pessoas humana.
O autor enfatiza que é importantíssimo que qualquer definição de direitos socioassistenciais contemple expressamente a CF (art.203) e a LOAS ( 1º ao 5º) e que todo e qualquer conceito de direito socioassistencial deve estar ancorado nos princípios, objetivos, diretrizes da assistência social, sob pena que o próprio conceito sofra de uma elasticidade tal que poderá trazer confusões com outras áreas sociais, como educação, saúde, etc.
Para Sposati (2009,51) “os direitos socioassistenciais ainda permanecem no campo das idéias, sem uma legislação que abrigue sua aplicação e a instauração de uma processualidade jurídica quando de sua infringência.”
Assim, entendo que a conceituação de direito socioassistencial deve ter uma definição abrangente e ao mesmo tempo específica, de tal modo que ao ser lida, se faça uma ligação direita com a assistência social e não confundida com outras políticas sociais.
É importante ressaltar que o debate sobre a concepção dos direitos socioassistenciais no campo teórico da Assistência Social é muito recente e, ao que se sabe, não existe ainda um conceito teórico definido sobre o mesmo.
No entanto, ao buscar construir uma proposta de conceito a partir de estudos realizados até então, dentre os quais destacamos o de Sposati, arriscamos definir que direito socioassistencial é a proteção social afiançada pelo Estado ao indivíduo e sua família em situação de vulnerabilidade e risco social, através da Política Pública de Assistência Social operacionalizada pelo SUAS (Sistema Único da Assistência Social), por meio dos serviços socioassistenciais, especialmente os CRAS e CREAS, com assentamento legal na CF/88 (art.203 e 204) e na LOAS.
CAPÍTULO II – OLHANDO CAMPINAS: UMA BREVE CARACTERIZAÇÃO.
Este capítulo tem como finalidade apresentar o município Campinas-SP, fazendo uma explanação geral sobre os aspectos socioeconômicos e culturais, resgatando marcos importantes de seus primórdios até sua realidade atual urbana com contradições, transformada que foi de um pequeno vilarejo a uma das metrópoles do país. Após, serão apresentadas, referências significativas do processo histórico de institucionalização da Política de Assistência Social no município.
1. Aspectos principais da realidade socioeconômica e cultural
Foto do Centro de Campinas - Foto: Luiz Granzotto/ Prefeitura Municipal de Campinas
A área em que hoje se acha instalada a cidade de Campinas-SP, conta com pouco mais de 260 anos de história colonial/imperial/republicana além dos de anos de história indígena.
maior concentração populacional, reunindo-se neste bairro rural no ano de 1.767, 185 pessoas.
No mesmo período (segunda metade do século XVIII), ganhava forma também uma outra dinâmica econômica, política e social na região, associada à chegada de fazendeiros procedentes de cidades do estado de São Paulo , como Itú, Porto Feliz, Taubaté, entre outras. Estes fazendeiros buscavam terras para instalar lavouras de cana e engenhos de açúcar, utilizando-se para tanto de mão de obra escrava. Por força e interesse destes fazendeiros e do Governo da Capitania de São Paulo, o bairro rural do Mato Grosso foi transformado em Freguesia de Nossa Senhora da Conceição das Campinas do Mato Grosso (1.774); depois, em Vila de São Carlos (1.797), e em Cidade de Campinas (1842); período no qual as plantações de café já suplantavam as lavouras de cana e dominavam a paisagem da região.
Os cafezais, por sua vez, nasceram do interior das fazendas de cana, impulsionando em pouco tempo um novo ciclo de desenvolvimento da cidade. A partir da economia cafeeira, Campinas passou a concentrar um grande contingente de trabalhadores escravos e livres, empregados em plantações e em atividades produtivas rurais e urbanas. No mesmo período (segunda metade do século XVIII), a cidade começava a experimentar um intenso percurso de "modernização" dos seus meios de transporte, de produção e de vida, permanecendo vivos até hoje na memória da cidade, aspectos diversos destas transformações.
Solar do Barão de Itatiba – Atual Palácio dos Azulejos onde está instalado o Museu da Imagem e do Som (MIS) Foto do site da PMC
No mesmo percurso, a cidade passou a concentrar uma população mais significativa, constituída de migrantes e imigrantes procedentes das mais diversas regiões do estado, do País e do mundo, e que chegavam à Campinas atraídos pela instalação de um novo parque produtivo (composto de fábricas, agro-indústrias e estabelecimentos diversos). Entre as décadas de 1930 e 1940, portanto, a cidade de Campinas passou a vivenciar um novo momento histórico, marcado pela migração e pela multiplicação de bairros nas proximidades das fábricas, dos estabelecimentos e das grandes rodovias em implantação - Via Anhanguera, (1948), Rodovia Bandeirantes (1979), Rodovia Santos Dumont, (década de 1980) e Rodovia D. Pedro I (1972).
Estes novos bairros, implantados originalmente sem infra-estrutura urbana, conquistaram uma melhor condição de urbanização entre as décadas de 1950 a 1990, ao mesmo tempo em que o território da cidade aumentava 15 vezes e sua população, cerca de 5 vezes. De maneira especial, entre as décadas de 1970/1980, os fluxos migratórios levaram a população a praticamente duplicar de tamanho.
Na atualidade, Campinas ocupa uma área de 801 km² e conta com uma população estimada pelo IBGE em 1º de julho de 2009 de 1.064.669 de habitantes, distribuída por quatro distritos (Joaquim Egídio, Sousas, Barão Geraldo, e Nova Aparecida) e centenas de bairros.
cidades e uma população em torno de 2,6 milhões de habitantes, ou seja, 6,31% da população do Estado de São Paulo. A Região Metropolitana de Campinas (RMC) é composta pelos seguintes municípios: Campinas, Americana, Artur Nogueira, Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolândia, Indaiatuba, Itatiba, Jaguariúna, Monte Mor, Nova Odessa, Paulínia, Pedreira, Santa Bárbara D’Oeste, Santo Antonio de Posse, Sumaré, Valinhos e Vinhedo.
O quadro a seguir mostra-nos alguns detalhes das características populacionais do município:
População Ano Campinas
População 2006 1.041.509
Densidade Demográfica (Habitantes/km2) 2005 1.161,10
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População - 2000/2006 (Em % a.a.) 2006 1,22
Grau de Urbanização (Em %) 2006 98,63
Índice de Envelhecimento (Em %) 2006 49,41
População com Menos de 15 Anos (Em %) 2006 21,76
População com 60 Anos e Mais (Em %) 2006 10,75
Razão de Sexos 2006 95,28
Fonte: Fundação SEADE, 2007.
O crescimento populacional é de 1,22% a.a. desde 2000. Os menores de 15 anos no total da população é de 21,76%. O percentual de maiores de 60 anos (10,75%) é reduzido. O índice de urbanização da cidade é de 98%.
A região na qual encontramos uma maior concentração de pessoas é a região sul com 26,5 %, seguida da região Leste com 20,3%
