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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO COORDENAÇÃO DE ATIVIDADES COMPLEMENTARES HUGO TEIXEIRA MONTEZUMA SALES

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FACULDADE DE DIREITO

COORDENAÇÃO DE ATIVIDADES COMPLEMENTARES

HUGO TEIXEIRA MONTEZUMA SALES

A Tutela da Eficiência da Administração e seu Controle pelo Ministério Público

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A Tutela da Eficiência da Administração e seu Controle pelo Ministério Público

Monografia submetida perante Banca Examinadora da Universidade Federal do Ceara como requisito para obtenção de títutlo de Bacharel em Direito.

Orientadora: Profa. Ms Fernanda Cláudia Araújo da Silva

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A TUTELA DA EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO E SEU CONTROLE PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

Monografia submetida à Coordenação do Curso de Graduação em Direito, da Universidade Federal do Ceará, como requisito para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.

Banca Examinadora:

____________________________________________ Profª. Ms. Fernanda Cláuda Araújo da Siva

Orientadora

Universidade Federal do Ceará

____________________________________________ Mestrando Rodrigo Barbosa Teles de Carvalho

Universidade Federal do Ceará

____________________________________________ Mestrando Gustavo César Machado Cabral

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À Professora Fernanda Cláudia pela inestimável ajuda no decorrer deste trabalho

Ao professor William Paiva Marques Júnior, por me ensinar a gostar desse ramo do Direito tão relevante que é o Direito Administrativo e por me orientar no estudo da Eficiência Administrativa.

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Trata sobre o Princípio da Eficiência Administrativa, trazido pela Emenda Constitucional nº 19 de forte influência gerencialista, os institutos dele decorrentes, bem como na sua possibilidade de controle judicial e administrativa. Inicia trazendo a evolução histórica da administração pública, com as teorias do Patrimonialismo e da Burocracia, culminando com as três sub-teorias gerencialistas: o Gerencialismo Puro, o Consumerismo e o Public Service Orientation. Enfoca nesse conteúdo jurídico pelo princípio, na possibilidade de identificação de seu conteúdo e destinatários, bem como de sua utilização como parâmetro de controle, em especial, de atos discricionários. Analisa, também, o principal instrumento trazido junto com o princípio: o Contrato de Gestão, bem como as Agências Executivas e Organizações Sociais dele decorrentes. Explora, por fim, o controle de eficiência feito pelo Ministério Público, com enfoque tanto na atuação em si da administração pública, através da Ação Civil Pública, quanto da responsabilização do servidor ineficiente, por meio da Ação por Atos de Improbidade Administrativa.

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It concerns de Principle of the Eficiency of the Public Administration, brought by the 19th

Constitucional Amendment, greatly influentiated by the Gerencial Doctrine, as well as the institutes related to it and the possibility of judicial or administrative control with such parameter. It begins by bringing the historical evolution of the Public Administration Theories, ending with the 3 sub-theories of the gerencial doctrine: the pure gerencialism, the Consumerism and the Public Service Orientation. It focuses on the study of the concept and meaning of the principle of Eficiency, its recipients, as well as its use as a parameter to control the discretionary acts of the Public Administration. It also analyses the main instrument brought together with the principle: the Management Contract, as well as the Executive Agencies and the Social Organizations which derive from it. Finally, it explores the control of eficiency done by the Brazilian “Ministério Público”, focusing on the actions itself (through the Public Civil Action) and on the responsability of the inefficient individuals, with the Action for Acts of Administrative Improbity.

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ACP Ação Civil Pública

ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade CPC Código de Processo Civil

DASP Departamento Administrativo do Serviço Público EC Emenda Constitucional

INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado

MPDFT Ministério Público do Distrito Federal e Territórios MPF Ministério Público Federal

MPM Ministério Público Militar

MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MPT Ministério Público do Trabalho

ONG Organizaçao Não-Governamental OS Organização Social

PDRAE Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado

PSO Public Service Orientation

REsp Recurso Especial

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1. Introdução 11

2. A Reforma do Estado Brasileiro 13

2.1. Os Modelos de Administração pública 13

2.1.1. Administração Patrimonialista 14

2.1.2. Administração Burocrática 16

2.1.3. Administração Gerencial 20

2.2. Evolução histórica da Administração Pública Brasileira 28

2.3. Reforma Gerencial Brasileira 32

3. O Princípio da Eficiência 38

3.1. O Conteúdo da Eficiência Administrativa 39

3.2. O Controle da Eficiência Administrativa 43

3.2.1. Eficiência e Eficácia 43

3.2.2. Controle dos Atos Vinculados e Discricionários 46

3.3. Instrumentos para Obtenção da Eficiência Administrativa 48

3.3.1. Contrato de Gestão 49

3.3.2. Agências Executivas 54

3.3.3. Organizações Sociais 57

4. O Ministério Público no Controle da Eficiência Administrativa 64

4.1. O Ministério Público na Tutela dos Interesses Coletivos Lato Sensu 65 4.1.1. A Instituição do Ministério Público 65 4.1.2. Interesses Difusos, Coletivos e Individuais Homogêneos 69

4.1.3. Eficiência como Direito Difuso 71

4.2. O Controle da Administração Pública pelo Parquet 73

4.3. Os Meios de Tutela Ministerial da Eficiência Administrativa 75 4.3.1. A Ação Civil Pública para combate da Ineficiência da Atuação Administrativa

76

4.3.2. A Responsabilização do Servidor Público Ineficiente por prática de Atos de Improbidade Administrativa

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5. Considerações Finais 91

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1. INTRODUÇÃO

A natureza do Estado, sua estrutura e suas finalidades sempre foram objeto de intensa discussão, culminando em uma constante evolução desses conceitos e idéias. Hoje, há uma intrínseca relação entre a Administração Pública e a promoção e proteção do bem comum, do interesse da sociedade e, em última análise, dos próprios direitos fundamentais.

Por essa razão, o povo, em especial o brasileiro, passou, principalmente nos últimos anos, a notar a forma como age o Estado, por, em muitos casos, depender dele para exercer suas liberdades. E a conclusão a que se chegou é a de que o aparato da Administração Pública é demasiadamente complexo, lento, rígido, excessivamente hierarquizado e ineficiente. A palavra “Burocracia”, que antes denotava um modelo administrativo resultante de importante evolução, passou a comungar desse significado depreciativo de algo complicado, de difícil compreensão, e incapaz de dar respostas satisfatórias aos cidadãos em tempo hábil.

Esse sentimento de insatisfação, em conjunto com diversas circunstâncias políticas, em especial a criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare) e a nomeação do gerencialista Luiz Carlos Bresser Pereira para ocupar o cargo de Ministro, culminou na aprovação da Emenda Constitucional nº 19 em 1998, que incluiu no rol dos princípios constitucionais administrativos a “Eficiência”, bem como fez diversas alterações e inclusões com fim de promover esse novo postulado.

No entanto, esse novo princípio não foi bem aceito pela maior parte da doutrina, em especial a mais conservadora. Muitos foram os que argumentaram que “eficiência” era um conceito de ordem econômica, sem qualquer valor jurídico. Outros defenderam que, ainda que possuisse natureza jurídica, esse princípio não poderia servir de parâmetro para controle da atuação administrativa por ser excessivamente fluido, de difícil conceituação.

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necessariamente contraditórios entre si, sendo a inclusão do primeiro uma forma de, perigosamente, se atenuar o segundo.

Por todas essas razões, o princípio da eficiência somente em raras ocasiões recebeu a análise e o tratamento devidos, em especial pela doutrina paranaense e carioca. Seu conteúdo ainda aparenta ser fluido e sua utilização como paradigma de controle ainda não foi aceita ou compreendida pela sociedade.

Com o fim de se suprir, de alguma forma, essa deficiência que foi escrita o presente trabalho, tendo como focos: o conteúdo jurídico da Eficiência Administrativa, obtido a partir da evolução das teorias da Administração Pública, e da pequena parcela da doutrina que se dispôs a analisar a fundo o referido princípio; a possibilidade de sua utilização para controlar a Administração Pública; e a forma como o Ministério Público, escolhido dentre os demais órgãos de controle externo em razão da alta relevância de sua atuação, exerce esse controle.

No primeiro capítulo, são trazidas breves noções acerca dos três principais modelos de Administração Pública: a Patrimonialista, a Burocrática e a Gerencialista, bem com é estudado o contexto histórico em que se deu a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98, a evolução histórica que a precedeu, além de alguns de seus dispositivos.

No segundo capítulo, com base nos conceitos estabelecidos sobre o Gerencialismo, tenta-se trazer o conteúdo jurídico da Eficiência Administrativa, o alcance e a forma que se pode dar seu controle em geral, bem como se analisa alguns institutos também trazidos pela Emenda Constitucional nº 19/98 que tinha como fim a promoção da Eficiência.

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2. A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO

Não é fácil a missão de apresentar um conceito, uma ideologia única de Estado. A quase unanimidade dos doutrinadores acredita ser uma missão impossível. Há autores que defendem um Estado centralizado, outros propõem a descentralização, correntes apoiam o Estado Colosso, o Estado Expancionista, o encolhimento do Estado através das privatizações, o Estado Onipresente e alguns chegam ao ponto de defender a extinção do Estado1.

Em razão de sua plurivocidade, bem como sua grande importância para a sociedade, o conceito de Estado está em permanente crise. Sempre há uma corrente que goza de uma preferência precária da população e dos estudiosos e baseia toda a estrutura da Administração Pública respectiva. Foi assim com o Estado Liberal e o núcleo Burocrático mínimo, o Estado do Bem Estar Social e a expansão da atuação estatal e criação das entidades administrativas, o Estado Neoliberal e as Privatizações. Toda corrente de pensamento traz consigo uma ideia nova de Estado e, consequentemente, um novo modelo de Administração.

Por este motivo, surgiu, na história da humanidade, mais de uma “reforma administrativa”, compreendendo um longo histórico de evolução e involução que culminou na mudança em curso no Brasil, desencadeada, no plano legislativo, pela Emenda Constitucional nº 19/98, que trouxe o Princípio da Eficiência ao ordenamento jurídico pátrio. Portanto, o estudo deste postulado passa, necessariamente, pela análise dos modelos de administração pública mundiais, das reformas administrativas ocorridas na história do Brasil, da Administração na Constituição Federal e do texto da Emenda Constitucional 19, o que será objeto deste capítulo.

2.1 Os Modelos de administração pública

Atualmente, não chega a ser correto afirmar que existem apenas dois ou três 1

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modelos distintos de Administração Pública. Cada Estado possui um modelo próprio, uma maneira única de administrar, baseado nos costumes locais e nas peculiaridades regionais. Em muitos casos, a depender do grau de autonomia dos departamentos ou entes federados do respectivo Estado Unitário ou Federal, é possível haver, em um único país, mais de um modelo administrativo coexistindo sem maiores complicações.

No entanto, normalmente, a organização estatal baseia-se em três teorias: a Patrimonialista, a Burocrática e a Gerencial, sendo organizada tomando por base, predominantemente, uma delas ou de forma híbrida em que é possível observar características essenciais de mais de uma.

Feitos estes esclarecimentos, é de suma importância o estudo das três principais teorias, de modo a facilitar o entendimento da Administração Pública Brasileira.

2.1.1 Administração Patrimonialista

A Administração Estatal, por mais estranho que possa parecer, nem sempre era Pública. Nos primórdios da sociedade, em linhas gerais, as pessoas se organizavam em grupos por necessidade, para se proteger de ataques, facilitar a subsistência ou ainda para que elas próprias pudessem exercer domínio sobre outros povos. Nestas aglomerações, o líder, via de regra, impunha, através da força, a sua liderança, dominando seus súditos utilizando-se, em especial, do seu poderio militar.

Em razão da própria forma como o poder fora obtido, o soberano não tinha a obrigação nem jurídica nem moral de administrar pelo povo e para o povo.

Os interesses que predominavam eram os dele, principalmente considerando que, naquela época, havia uma forte conexão entre o Poder e a Religião, sendo o governante uma entidade divina a ser adorada e nunca questionada.

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pessoais; os escribas e ouvidores, a quem incumbia o cumprimento das leis; e pelo exército que lhe dava o Poder. Todos eles eram pessoas de confiança do rei, que os nomeava sem atender a qualquer requisito ou procedimento prévio. Não havia, em escala significativa, a presença do “servidor público” em sentido estrito, enquanto agente responsável pelos serviços públicos de interesse da sociedade, mesmo porque, como foi dito, só se dava importância aos interesses do rei e o povo somente se beneficiaria da atuação estatal se o soberano assim desejasse.

Além dos recursos humanos, os bens da Administração também eram privados, pois decorrentes da dominação dos súditos pelo soberano, bem como da população dos outros territórios sobre seu império. Esse capital é, então, coletado e, ou utilizado para financiar expedições de guerra para conquista de novos territórios, ou armazenado, formando o tesouro do rei. Novamente, não havia, necessariamente, a utilização do dinheiro obtido na realização de obras públicas e no financiamento de serviços públicos. O tributo era um simples meio de dominação.

Como se pode ver, a Administração Estatal, a organização criada para facilitar a imposição do Poder pelo rei, tinha um caráter visivelmente privado, era propriedade do soberano, que governava para si e não para o povo2. Essa forma de administrar denomina-se

Administração Patrimonialista ou Patrimonialismo (que, a rigor, não é propriamente um modelo de Administração Pública) e era adotada oficialmente até meados do século XIX. Foi superada quando, em decorrência do desenvolvimento industrial que ocorria, bem como de diversos outros fatores, a ideia de administração passou a ter um caráter social, com o fim de atender às demandas da população e promover o desenvolvimento nacional.

No entanto, enquanto que o modelo em si não mais é oficialmente utilizado na maior parte das democracias modernas é importante ressaltar que muitas de suas práticas, tais como a corrupção e o nepotismo, ainda permanecem fortes na Administração Pública atual 2

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(seja a brasileira, seja a de outros países), pois muitos, por não entenderam o real significado da “res publica” e de sua função pública, ainda priorizam seus próprios interesses em detrimento dos da sociedade. Esse fato se configura não como parte de uma teoria de governo, mas sim como um vício, uma desvirtuação do modelo estabelecido, dificultando a evolução do Estado e a implementação apropriada das reformas necessárias ao bom desenvolvimento dos serviços públicos, como se verá posteriormente.

2.1.2 Administração Burocrática

Com o passar dos anos, a própria idéia de poder se modifica. Após certo ponto, não basta, simplesmente, a força. Passa-se a exigir a legitimidade desse Poder, ou seja, a disposição que tem o povo de aceitar esse poder, de obedecer às ordens da Administração3. É o

que Max Weber entende por “dominação” (junção do Poder com a sua Legitimidade), por ele classificada em três espécies: a Tradicional, a Carismática e a Racional-Legal.

Delas nos interessa apenas a última, sobre a qual ensina o sociólogo que:

“existe a autoridade que se impõe pela 'legalidade', pela crença na validez de um estatuto legal e de uma 'competência' positiva, estruturada em regras racionalmente estabelecidas ou, em outras palavras, a autoridade fincada na obediência, que reconhece obrigações concernentes ao estatuto estabelecido. Assim é o poder, tal qual o exerce o 'servidor do Estado' atualmente e como o exercem todos os detentores do poder que dele se aproximam sob esse aspecto4”.

Em outras palavras, a dominação Racional-Legal é baseada na obediência não à pessoa, mas à norma, origem da legitimidade do Poder. Ao administrador caberia agir de acordo com o que determina a lei e somente nas questões para as quais lhe foi dada a competência para atuar. A partir dessa concepção, predominante no século XX, nasce as noções de “Legalidade” e “Competência” atreladas, de forma indissociável, à atuação administrativa.5 Ao Administrador passa a ser obrigatório agir somente nas questões que lhe

3

PALUDO, Augustinho Vicente. Ob. Cit. p. 55.

4 WEBER, Max. Ciência e Política – Duas Vocações. Tradução de Jean Melville. São Paulo: Martin Claret,

2003. p. 61.

5

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forem delegadas pela legislação (competência) e de acordo com a estrita determinação da lei (legalidade).

Com base nessa teoria, Weber estruturou o que se chama hoje de Administração Burocrática, que tem como características, dentre outras: a objetivação da atuação administrativa, o caráter público da Administração, o controle constante dos meios, a desconsideração da individualidade do servidor em favor da personalização do órgão (teoria do órgão), a meritocracia e a organização hierárquica em carreiras. Analisemos, brevemente, cada uma delas.

A primeira das características citadas diz respeito à vinculação da Administração aos procedimentos e metas previstos expressamente na lei. Ao contrário do que ocorre no Patrimonialismo, em que a atuação administrativa se pautava pelo interesse do soberano, tornando-a arbitrária; na Burocracia o interesse a ser observado é o público, manifestado através das leis, que deveriam ser seguidas à risca, de forma estrita. Não havia mais espaços, portanto, para aferição de qualquer subjetividade do servidor ou do soberano. A atuação administrativa estava vinculada a critérios objetivos dispostos na legislação, devendo ser, portanto, previsível6, em obediência aos princípios da Confiança e da Segurança Jurídica.

O Modelo Burocrático trouxe, também, a separação entre o público e o privado, de modo a romper com o Patrimonialismo antes predominante. A Burocracia prezava por essa distinção, tanto no que concerne aos interesses (já que, pela legalidade, ao Administrador não era permitido priorizar outro interesse que não o público, mesmo quando agia de forma discricionária), quanto aos bens e às funções públicas (podendo-se citar a contratação de servidores através de critérios objetivos e tendo em consideração o profissionalismo e a capacidade de desempenhar sua função, bem como a vedação de práticas antes comuns, como o Nepotismo e a Corrupção) a fim de evitar que o interesse particular do Administrador viesse a distorcer a finalidade da administração de alcançar o interesse público.

elaboração voluntária, desde que essa elaboração seja formalmente correta. A obediência se presta não à pessoa, em virtude de direito próprio, mas à regra, que se reconhece competente para designar a quem e em que extensão se há de obedecer.”

6

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Dessa publicização da Administração deriva o controle a priori dos meios. Para evitar ao máximo a influência do interesse particular na atuação administrativa, há uma intensa “procedimentalização” no âmbito administrativo, com a previsão em lei de diversas fases, atos e formalidades obrigatórias para se alcançar o fim almejado. Esse procedimento administrativo é submetido a um controle constante, usualmente antes mesmo de produzir efeitos jurídicos externos (controle a priori), de modo a assegurar a exatidão e precisão do ato administrativo a ser emanado, bem como lhe conferir legitimidade. Esse controle parte de uma desconfiança prévia em relação ao administrador e ao particular7, plenamente justificável

à época se considerarmos os regimes anteriores.

Uma outra característica da Administração Burocrática é a valorização da personalidade do órgão público em detrimento da individualidade do servidor público, que pode ser sintetizada através da Teoria do Órgão criada por Otto Gierke por volta de 1887. Segundo ela, o agente público não age na qualidade de “representante” da Pessoa Jurídica de Direito Público, mas sim como parte integrante desta, como se fosse um simples órgão. O agente não possui qualquer vontade, ele apenas é o meio de se manifestar a vontade da Pessoa Jurídica8. Utilizando-se de uma analogia, o agente público exerceria o papel da mão que

assina um contrato, exarando a vontade do corpo.

Portanto ao agente público não cabe sequer possuir vontade própria quando age em nome da Pessoa Jurídica de Direito Público, pois a ele incumbe, tão-somente, atuar na qualidade de parte integrante da Administração, na defesa dos interesses dela (que se confundem com os interesses públicos) e no estrito cumprimento da lei.

Como o que importa para a Administração Pública não é a pessoa do agente em si,

7

Nas palavras de Bresser Pereira (PDRAE - Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm . Acesso em 22/9/2010): “Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.”

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mas sim sua capacidade de realizar o serviço público, preza ela pela meritocracia, em que a seleção, promoção e remuneração do serviço obedece critérios objetivos de competência técnica, desempenho e produtividade, de modo a incentivar o constante aprimoramento do servidor, ensejando a melhoria da atuação administrativa.

Por fim, há ainda a estruturação do pessoal em carreiras organizadas de forma hierárquica. Essa divisão tem um papel dúplice: de um lado promove o aprimoramento do agente público, através da possibilidade de ascensão funcional na carreira por critérios de desempenho e capacidade técnica e de outro traduz-se como uma forma de facilitar o controle da atuação administrativa, mediante o qual o agente ocupante de cargo mais avançado na carreira (portanto, em tese, com maior competência técnica), superior hierarquicamente controla a atividade de seu subordinado, de modo a corrigir eventuais erros e adequá-la ao interesse público, bem como a própria conduta deste, constituindo mais uma forma de se evitar práticas patrimonialistas que priorizem o interesse particular sobre o público.

É de se notar que o modelo de Administração Burocrática trouxe diversos avanços significativos em relação ao patrimonialismo, em especial a obediência à Legalidade e à Competência, a objetivação da atuação administrativa (Impessoalidade), a separação entre o público e o privado e a meritocracia. No entanto, em decorrência do intenso controle característico dessa teoria (oriundo da necessidade compreensível de purgar as práticas patrimonialistas vigentes), a Administração acaba se tornando auto-referida, focando mais em controlar a atividade administrativa em si do que seus resultados; rígida, em razão da vinculação a um sistema de normas e procedimentos de formalidade acentuada; e ineficiente, devido à própria rigidez que impede a criatividade, agilidade e liberdade características das melhores práticas de gestão, e do formalismo excessivo que torna os procedimentos demorados e custosos.

Ademais, houve uma desvalorização do servidor público, em razão tanto da ênfase dada ao órgão público, em detrimento do indivíduo, quanto da não-aplicação da meritocracia (em razão das práticas patrimonialistas remanescentes). Não houve significativa mudança na promoção na carreira9, que, muitas vezes, era motivada por interesses

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particulares, nem qualquer meio de retirar o servidor ineficiente do organograma estatal, permanecendo ele impune e desmotivando outros agentes a realizar seu serviço com produtividade.

Deve-se citar, por fim, a total desconsideração do cidadão como principal desvantagem do modelo burocrático. Em razão de sua auto-referência, bem como por não haver qualquer controle de resultados, a burocracia ignora por completo o cidadão que irá usufruir do serviço público e cujo interesse é o fim maior da atividade administrativa. Isso gera a apatia e descrença do particular em relação à Administração, inibindo qualquer forma de controle social, que, como se verá adiante, é a pedra angular da boa Administração Pública.

2.1.3 Administração Gerencial

O Liberalismo, outrora predominante, exigia do Estado tão-somente uma atuação mínima, a qual a burocracia estatal era plenamente apta a realizar satisfatoriamente. No entanto, com o advento da Globalização e do Estado Democrático de Direito, à Administração Pública foi dada uma variedade de atribuições relativas não só a Direitos Fundamentais negativos (Direitos de Proteção), mas também aos positivos (Direito à Prestação), passando a incumbir-lhe, por exemplo, a prestação de serviços de educação, segurança e seguridade social (em especial a saúde) à população, além da efetivação de políticas públicas.

Com essa dilatação das competências estatais, o modelo Burocrático, por não ser suficientemente eficiente, apresentou desempenho insatisfatório em diversos países, que buscaram alternativas para aprimorar a organização administrativa, voltando-a à obtenção dos resultados almejados10.

Rio de Janeiro: FGV, 1998. p. 254-255 .) que: “A carreira tornou-se, na verdade, o grande mito de Brasília. Mito porque se prega a instauração das carreiras, ao mesmo tempo em que, de fato, não se acredita nelas, e se as destrói na prática. A destruição das carreiras é realizada através da indução de gratificações de desempenho, que reuzem radicalmente a amplitude das carreiras – ou seja, a distância percentual entre a remuneração inicial e a final. Essa amplitude deveria ser de 200 ou 300%, mas nos últimos anos passou a girar no Brasil em torno dos 20%, exceto no caso das carreiras militares. (…) Por que ocorreu esse fato? Principalmente porque Brasília na verdade não acredita em seu próprio mito. Porque, em um mundo em transformação tecnológica acelerada, em que a competência técnica não tem qualquer relação com a idade dos profissionais, os servidores jovens não estão dispostos a esperar 20 anos para chegar ao topo da carreira. Como, por outo lado, não é possível eliminar as etapas e as correspondentes carências de tempo para se chegar ao topo das carreiras, nem se pode aumentar facilmente o nível de remuneração de cada carreira, o mais prático é reduzir sua amplitude, aumentando a remuneração dos níveis inferiores.

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A partir desse momento nasceu o modelo Gerencial da Administração Pública, com o objetivo maior de aprimorar a Burocracia e adequá-la à necessidade de se obter resultados eficientes e adequados ao Usuário-Cidadão. Importante ressaltar que, ao contrário do que ocorrera quando da transição entre o Patrimonialismo e a Burocracia, não houve rompimento total entre modelos. O fim do Gerencialismo é manter as importantes conquistas da Burocracia (como a impessoalidade, a legalidade e a meritocracia) e alterar determinadas disposições a fim de tornar a Administração mais flexível, eficiente e voltada ao cidadão11.

No entanto, ao contrário do que ocorre com a Burocracia sistematizada e unificada, em especial, por Max Weber; o desenvolvimento de práticas gerenciais foi desigual entre os países, tanto no que concerne ao teor das medidas tomadas, quanto à velocidade em que se deu a transição. Em razão disso, é possível dividir a evolução do Gerencialismo em três sub-teorias: o Gerencialismo Puro, o Consumerismo e o Public Service Orientation.

A primeira das três sub-teorias foi a mais afetada pela conjuntura econômica da época. Em razão da crise fiscal generalizada pela mundo, resultante dos gastos pós-guerra e da recessão econômica das décadas de 70 e 80, o Estado não possuia mais capital para cumprir todas as atribuições que lhe foram conferidas. Por esta razão ele se viu forçado a promover um acentuado corte de gastos e o aumento de sua produtividade, que se deu de duas formas: através do enxugamento do aparato administrativo, e por meio do desenvolvimento de processos eficientes, capazes de produzir mais, com custos menores.

Administração Pública à luz da Experiência internacional recente in PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK, Peter K; Fundação Getúlio Vargas. Reforma do estado e administração publica gerencial. 2.ed. Rio de Janeiro: FGV, 1998 p. 177): “Os Estados estavam ainda sobrecarregados de atividades, acumuladas ao longo do pós-guerra, 'com muito a fazer e com poucos recursos para cumprir todos os seus compromissos' (Peters, 1992:305). Além disso, os grupos de pressão, os clientes de serviços públicos e todos os beneficiários das relações neocorporativistas então vigentes não queriam perder o que, para eles, era conquistas – e que, para os neoliberais, eram grandes privilégios. O terceiro fator detonador da crise do Estado contemporâneo, portanto foi o que , na linguagem da época, chamou-se de situação de 'ingovernabilidade': os governos estavam inaptos para resolver seus problemas”.

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Um dos meios utilizados para cortar gastos na administração foram as Privatizações. O governo, por não poder mais se manter, devolveu à iniciativa privada serviços antes de competência dela, bem como outros que poderiam ser plenamente realizáveis por terceiros que não o Poder Público. À Administração Pública incumbiria, tão-somente, aqueles serviços em regime de monopólio que não poderiam ser realizados por particulares por razões de interesse público, bem como as atividades exclusivas de Estado (sendo exemplos a segurança pública e instituição e cobrança de tributos) e as de caráter político12.

No Brasil, essa prática pode ser plenamente observável durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, onde diversas pessoas jurídicas, de diversos entes da federação, responsáveis por atividades de cunho econômico em regime de competição (como bancos e a Vale do Rio Doce) e outras em regime de monopólio mas que poderiam ser realizados por particulares (como ocorre com o fornecimento de energia elétrica) foram privatizados, incumbindo a execução do serviço à iniciativa privada.

No entanto, pode-se dizer que o ponto central do Gerencialismo Puro foi a busca da eficiência (entendida, nesse contexto, como a produção em maior quantidade com menor gastos). Como forma de racionalizar o processo administrativo, a Administração passou a se preocupar em definir claramente a responsabilidade de cada servidor e os objetivos organizacionais a serem efetivamente alcançados e em disseminar uma maior consciência quanto ao valor dos recursos. Técnicas orçamentarias foram implementadas para que se tivesse um maior controle dos gastos; passou-se a estabelecer, previamente, objetivos para a atuação administrativa a fim de possibilitar um controle comparativo; descentralizou-se a Administração Pública através da criação de entidades administrativas com competências

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específicas para a realização mais eficiente de atividades especializadas, e conferiu-se ao administrador maior flexibilidade, passando o controle a ser predominantemente de resultados (não obstante continuasse rigoroso). Focou-se, principalmente, em cortar gastos desnecessários e em produzir mais com custos menores13.

É de notar que o Gerencialismo Puro trouxe vários avanços, pois representa uma mudança do foco do processo para seus resultados e fez com que a Administração e seus servidores passassem a considerar o custo de suas ações. No entanto, essa sub-teoria pecou em várias aspectos, em especial no que concerne à desvalorização do servidor público, muitas vezes alvo do corte de gastos; à priorização somente da eficiência (quantidade), em detrimento da qualidade dos serviços; e, especialmente, ao tratamento dado ao cidadão, visto apenas como o tax-payer, financiador do sistema através do pagamento de tributos.

Para sanar essas deficiências, nasceu o chamado Consumerismo, que tem como fundamento a satisfação do cidadão que se utiliza dos serviços públicos (o chamado “Usuário-Cliente” ou “Usuário-Cidadão”). Isto se dá pois, em razão da função do Estado moderno de promover o bem comum, é imprescindível que se afira essa meta maior do ponto de vista do principal interessado, o cidadão14. Qualquer outra conclusão implicaria em uma desvirtuação

da finalidade estatal.

O Consumerismo trabalha em duas vertentes. Primeiramente, ele traz a busca pela qualidade (efetividade) dos serviços, e não só seu custo-benefício. Antes de barata, a atuação administrativa deve ser efetiva, de boa qualidade (a acepção de “redução de custos e eficiência a qualquer preço” passa a ter importância secundária, priorizando-se a qualidade)15.

Para tanto, passou-se a estabelecer relações contratuais com particulares e no âmbito da própria Administração Pública, a fim de descentralizar serviços (econômicos ou não) e

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ABRUCIO, Fernando Luiz Os Avanços e os Dilemas do Modelo Pós-Burocrático: a Reforma da Administração Pública à luz da Experiência internacional recente in PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK, Peter K; Fundação Getúlio Vargas. Reforma do estado e administração publica gerencial. 2.ed. Rio de Janeiro: FGV, 1998. p. 182-183.

14 Kate Jenkins (A Reforma do Serviço Público no Reino Unido in PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK,

Peter K; Fundação Getúlio Vargas. Reforma do estado e administração publica gerencial. 2.ed. Rio de Janeiro: FGV, 1998. p. 212) ensina que: “Num setor público bem conduzido, é importante que as coisas sejam feitas rapidamente e que se reconheça que as necessidades dos indivíduos não são apenas uma intrusão no bom funcionamento de um sistema administrativo, e sim a própria razão de ser do sistema.”

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(24)

“delegar autoridade”, prevendo o instrumento do contrato as metas a serem alcançadas e os parâmetros de fiscalização, de modo a possibilitar o controle a posteriori dos resultados.

Essa descentralização contratual tem como objetivos: a especialização da atuação administrativa; o combate ao monopólio estatal, através da instituição um regime de competição16; a capilaridade na prestação de serviços, para que ele esteja o mais próximo

possível do consumidor, e possibilitar a avaliação e o controle (ainda muito incipiente) da atuação administrativa pelo cidadão, através da previsão expressa das metas a serem alcançadas.

A segunda característica fundamental do Consumerismo é o tratamento dado ao Usuário-Cliente. Em razão da função do Estado de promover o bem-comum, o serviço público só passa a ser adequado se atender às demandas da sociedade17. As metas, portanto,

eram sempre estabelecidas direcionadas aos consumidores. Um exemplo disso são as

Citizen's Chart18 (Carta-Compromisso com os Cidadãos) inglesas, que consistem em uma

declaração das metas específicas a serem atingidas pelos serviços públicos e, hoje, constituem um instrumento indispensável da Administração Pública daquele país.

O Consumerismo, portanto, trouxe avanços em relação ao Gerencialismo Puro. Ao focar no particular enquanto usuário-cliente, esse modelo se coaduna com os valores do Estado Democrático de Direito, respeitando a dignidade da pessoa do cidadão-consumidor e trazendo, afinal, a efetividade e o controle de qualidade ao Serviço Público, ideias antes vistas

16

Fernando Luiz Abrucio (ob. Cit. p. 187), relatando a experiência britânica, diz que: “É preciso que haja opções, caso determinado equipamento social não esteja funcionando a contento. Para tanto, o governo britânico tem procurado incrementar a competição entre as organizações do setor público. Seguindo esse preceito, quando não há competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, portanto, os consumidores não têm alternativa de escolha. O Citizen's Chart enfatiza muito esse aspecto, estabelecendo uma relação lógica entre a competitividade e o aumento da qualidade dos serviços públicos”

17

Bresser Pereira, no PDRAE, diz que: “A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.”

18

(25)

como inconciliáveis. No entanto, apesar de representar uma evolução significativa nessa área, o tratamento do particular pela Administração ainda não é satisfatório, pois o trata de forma excessivamente passiva.

Não obstante os interesses dos particulares serem, em última análise, a meta a ser atingida pelo serviço público, ao consumidor não incumbia nada mais do que receber o serviço que, em muitas ocasiões, é compulsório. Ao máximo, a ele competia reclamar somente quando o serviço não fosse prestado de forma adequada. Se ele for entregue adequadamente, sem que seja ótimo e independentemente da forma como o dinheiro foi gasto, o cidadão, enquanto consumidor, não poderia exigir mais nada da Administração, tornando qualquer controle por eles efetuado extremamente limitado, algo inaceitável em um Estado Democrático de Direito, em que o cidadão custeia os serviços através dos seus impostos e é o fim último do próprio Estado.

Sendo o maior interessado na questão, deveria poder ele controlar efetivamente todos os passos da atuação estatal, incluindo os gastos efetuados e a forma de realização das metas estatais, bem como exigir que o serviço não seja só adequado, mas sim ótimo, excelente.

A partir dessa constatação, nasceu a terceira sub-teoria, hoje predominante, do Gerencialismo: o Public Service Orientation - PSO. Muito similar ao Consumerismo, o PSO deste difere por introduzir uma forma de controle singela, mas muito importante: o controle Social, ou seja, o Controle efetuado pela sociedade. Através dele, ao cidadão cabe (poder-dever) fiscalizar os gastos efetuados pelo poder público, o cumprimento das metas pactuadas, a atuação de cada servidor público no processo e a atividade administrativa em si (independentemente de o particular individualizado se beneficiar ou não com o serviço prestado), bem como exigir que o serviço prestado seja não só adequado, mas também de ótima qualidade. Para isso, dois institutos são necessários: a Transparência e a Accountability.

(26)

Portanto, em razão do caráter público da atuação administrativa (algo obtido, como visto, somente após longa e dura evolução das teorias), tem a Administração o dever de prever as metas nos instrumentos contratuais e em disponibilizá-las em conjunto com os gastos efetuados a todos do povo, diretamente interessados.

Já a Accountability consiste na responsabilização do governante pelo cumprimento das metas estabelecidas. Sobre ela, cabe trazer o ensinamento de Bresser Pereira19 segundo o qual:

Sem dúvida um objetivo intermediário fundamental em qualquer regime democrático é aumentar a responsabilização (accountability) dos governantes. Os políticos devem estar permanentemente prestando contas aos cidadãos. Quanto mais clara for responsabilidade do político perante os cidadãos, e a cobrança destes em relação ao governante, mais democrático será o regime.

Em razão da despersonalização, característica da administração burocrática, dos servidores em favor do ente público, a responsabilização de qualquer agente específico era de difícil aferição. No máximo se recorria à responsabilidade civil em regresso do servidor por dano causado com culpa ou dolo, mas não havia foco em uma responsabilidade de cunho político-administrativa, senão aquela desempenhada no âmbito da própria Administração Pública, que muito dificilmente alcançava os governantes e demais membros dos altos escalões do Poder.

Essa prática não se coadunava com o Estado Democrático de Direito, baseado na função estatal de ser instrumento para obtenção do bem comum e no povo como detentor do poder de decisão. Era inconcebível que o responsável maior pelo interesse público (o agente público, em especial o governante) não respondesse pelas decisões tomadas, metas não-cumpridas ou gastos desnecessários. Em razão disso, foi aprimorada a teoria da

Accountability, trazendo a obrigação de prestação de contas da atuação administrativa, não só à própria Administração, mas também perante órgãos de controle externo, como o Tribunal de Contas e o Ministério Público (accountability horizontal), os próprios cidadãos eleitores (accountability vertical ou entre desiguais), ou ainda as ONGs, a mídia e a sociedade civil

19

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Caderno Mare nº 1, p. 48. Disponível em:

(27)

como um todo (accountability social ou societal)20.

A Public Service Orientation ainda está sendo implementada no mundo, não havendo qualquer estudo conclusivo acerca de suas vantagens ou desvantagens. Nos países em que há o desenvolvimento mais acentuado desse modelo, como a Inglaterra21 e a Nova

Zelândia22, os estudos enfatizam os benefícios obtidos. No entanto, outras nações ainda estão

em estado inicial de implementação (como ocorre com o Brasil), exigindo-se no Poder Público, dos entes fiscalizadores (a exemplo do Ministério Público) e da Sociedade muito empenho para efetivar a transição que, ressalte-se, não ocorrerá naturalmente.

Não obstante eventuais diferenças entre os sub-modelos estudados, há diversos aspectos comuns às três teorias que caracterizam a própria Administração Gerencial, quais sejam: a flexibilização, a descentralização para entes públicos e privados, a importância conferida ao cidadão, o controle posterior de resultados, o aprimoramento do processo respeitando a legalidade e foco na eficiência e efetividade. Com o fim de implementar esse modelo é que surge a Reforma Administrativa de 1998, decorrente de um longo e conturbado processo evolutivo da Administração Pública Brasileira, como se passa a estudar.

20

PALUDO, Augustinho Vicente. ob. Cit. p. 149-150

21 Kate Jenkins, ao comentar os resultados da reforma administrativa implementada no Reino Unido, relata

(ob.cit. p. 213) que: “No Reino Unido, temos agora inforamções e sistemas, e orçamentos delegados. Quase três quartos do funcionalismo público central está trabalhando nas 108 agências executivas. Os contratos de gestão, suas metas e objetivos, são de domínio público. Sob o Citizen's Charter a maioria dos serviços públicos possui agora metas de serviço detalhadas e monitoradas, divulgadas publicamente. Cerca de 56 cartas-compromisso estão agora publicadas e os padrões de serviço estão melhorando, pois a pressão da publicidade encoraja o estabelecimento de metas cada vez mais exigentes. Os sinais de melhoria são relativamente claros. Os serviços estão melhorando em rapidez, eficiência e honestidade. Os servidores públicos são responsáveis por seus recursos de forma bastante profissional e procuram constantemente melhores meios de utilizar esses recuros. O grande público sente que está sendo razoavelmente bem tratado – eles raramente são entusiastas do serviço público. Existem bem menos oportunidades de corrupção quando os processos do governo são transparentes e acessíveis. Houve um progresso real, mas ainda há um longo caminho a percorrer”.

22 Sobre a Reforma Gerencial Neo-Zelandesa, mais ambiciosa que a inglesa ou a brasileira, ver

(28)

2.2. Evolução histórica da Administração Pública Brasileira

A história brasileira, no que se refere à Administração Pública, possui quatro grandes períodos históricos pré-reforma gerencial: a era patrimonialista inicial, que foi desde o descobrimento até meados de 1930; a reforma burocrática empreendida por Getúlio Vargas, o “Estado Burocrático Autoritário”23 da Ditadura Militar, e o regime democrático que

culminou com a promulgação da Constituição Federal de 1988, indo até meados de 1995, quando se iniciou o processo de reforma que será posteriormente estudado.

No primeiro período, predominou com força a Administração Patrimonialista. O território brasileiro foi dividido em capitanias hereditárias e entregues a cidadãos portugueses para que as colonizasse da forma que melhor lhes aprouvessem. Esse território, por sua vez, foi dividido em sesmarias e doados ou vendidos a particulares. O território brasileiro era visto como propriedade da Coroa Portuguesa, uma forma de se obter mais riquezas e, em razão da ausência de qualquer órgão propriamente administrativo, os donatários e sesmeiros acabavam sendo os “donos do Brasil”.

Não obstante a instalação de entidades administrativas pela metrópole portuguesa em território brasileiro, a mentalidade patrimonialista prevaleceu no Brasil-Colônia, cujo único fim era satisfazer os interesses puramente econômicos do Rei de Portugal, sem que qualquer importância fosse dada ao povo brasileiro. O exemplo maior desse fato foi a vinda da corte portuguesa ao Brasil, fugindo da invasão napoleônica. Nessa época, houve a criação de uma estrutura administrativa em si, mas com o fim apenas de tornar a “estada” do rei mais agradável e oferecer cargos à nobreza desalojada e aos súditos de sua confiança24.

Essa situação permaneceu após a declaração de independência. Com a instituição do Poder Moderador, a regulamentação do Estado através de uma Constituição tornou-se inócua, já que o Imperador poderia revogar ou modificar qualquer ato dos demais poderes “independentes” e, normalmente, o fazia para atender aos seus interesses. A única mudança 23 Expressão utilizada por Maria Lírida Calou em: MENDONÇA, Maria Lírida Calou de Araújo e. As

Organizações Sociais entre o Público e o Privado: uma Análise de Direito Administrativo. 1ª ed. Fortaleza: UNIFOR, 2008. p. 57

(29)

foi a transferência do poder da Coroa Portuguesa para o Imperador e a Nobreza brasileira.

Da mesma forma ocorreu com o advento da República. A Constituição de 1891, assim como a de 1824, não regulava a Administração Pública, possuindo apenas artigos esparsos tratando sobre servidores públicos. Na época, exercia domínio a burguesia rural de São Paulo e Minas Gerais (política do café-com-leite), que se alternavam no Poder tão-somente para assegurar seus interesses (em especial para apoiar a produção de café). Até o final da República Velha, nenhuma importância foi dada ao interesse público. Somente o interesse da classe governante prevalecia, em conformidade com o Patrimonialismo ora vigente.

Em 1929, esse modelo ruralista liberal entra em crise. A Industrialização avança rapidamente e o Estado é chamado para intervir na política econômica e na própria sociedade, não sendo mais adequado o modelo liberal, havendo, portanto, a necessidade da instituição de uma estrutura administrativa robusta. Nesse cenário, o presidente, à época, Getúlio Vargas, através de uma centralização dos poderes político e econômico, desenvolveu uma Administração Pública baseada no modelo racional de Max Weber, com viés nitidamente Burocrático25, concentrando-se nos meios e nas atividades de administração em geral26.

Uma das medidas realizadas por Vargas foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP. Esse órgão era incumbido de implementar a reforma em curso, complementá-la e aprimorá-la, através da definição de políticas para gestão de pessoal e da racionalização de métodos, procedimentos e processos administrativos em geral27. O DASP era, portanto, o principal encarregado de aplicar a reforma e aperfeiçoá-la e

foi em decorrência de sua despreparação técnica, bem como a desvirtuação de seus fins feita pelo ditador no Estado Novo, que a reforma restou inacabada28.

25 Sobre essa mudança, ensina Maria Lirida Calou de Araújo e Mendonça (Ob. Cit. p. 53) que: “Durante os

anos de 1930 a 1945, foi processada a montagem de toda uma estrutura capa de responder às novas exigências. Depois de 1930, começaram a ser esboçadas as grande reformas administrativas, todas elas baseadas no modelo racional de Max Weber, também chamado de modelo burocrático. O arcabouço administrativo montado para a Administração Pública Federal tinha uma visão de futuro capaz de preencher as novas funções do Estado”

26

PALUDO, Augustinho Vicente. Ob. Cit. p. 85.

27 Idem, p. 85. 28

(30)

O Governo de Juscelino Kubitschek ainda realizou algumas tentativas de descentralização e desburocratização, sendo exemplos a Comissão de Simplificação Burocrática e a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, bem como a Escola Brasileira de Administração Pública, vinculada à Fundação Getúlio Vargas29, mas, apesar

delas, verificou-se uma grande centralização e rigidez na Administrativa Direta, forçando o Estado a instituir entidades paralelas na Administração Indireta, como forma de fazer cumprir as metas de governo estabelecidas30.

Esse foi o fundamento do “Estado Burocrático Autoritário” instituído pelo regime militar: a forte centralização política coexistindo com a descentralização administrativa exigida pelo acentuado desenvolvimento técnico que ocorria à época pelo mundo31. O

principal instrumento utilizado foi o Decreto-Lei 200/67, através do qual foram criadas as entidades da Administração Indireta, quais sejam: as Autarquias, as Sociedades de Economia Mista e as Empresas Públicas32. Ao regulamentar a descentralização de atividades estatais,

bem como a supervisão ministerial ou controle finalístico33, com visível ênfase na eficiência e

nos resultados, o supracitado diploma legal constitui uma das primeiras manifestações do Gerencialismo no país.

A essa conclusão chegou Bresser-Pereira34 ao dizer que:

“A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei nº 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o

técnico de Administração. Competia-lhe teoricamente a última palavra em questões técnicas, e todas as decisões em matéria não técnica seria de alçada dos Ministérios. Na prática, porém, a situação era bem diferente. O DASP foi deliberadamente usado por Vargas como instrumento de domínio pessoal. Constantemente era chamado a decidir questões não técnicas e acabou por se tornar um superministério não oficial largamente antipatizado pela sua arrogância e inflexibilidade de muitas de suas decisões. Esta foi a razão de sua desastrosa perda de prestígio e poder a pós a volta ao governo constitucional”

29

MENDONÇA, Maria Lírida Calou de Araújo e. Ob. Cit. p. 57

30 PALUDO, Augustinho Vicente. Ob. Cit. p. 88. 31

Nesse sentido, ensina Augustinho Paludo (Ob. Cit. p. 89/90) que: “No regime militar percebe-se uma dupla característica: uma forte centralização política de poder e de recursos no nível federal, e uma descentralização no nível administrativo, através da Administração indireta (descentralização funcional). A Administração indireta era mais ágil e podia contratar diretamente quadros de pessoal sob o regime da CLT.”

32

As Fundações Públicas só foram incluídas em 1987.

33 A guisa de exemplo, podemos citar o art. 26, incisos I e III do referido Decreto-Lei que dispõem que:

Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente:

I - A realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade. (...) III - A eficiência administrativa.

(31)

referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Instituíram-se, como princípios de racionalidade administrativa, o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.”

No entanto, a reforma trazida pela Decreto-Lei 200/67 também não fora consolidada, em razão: da crise econômica mundial ocorrida nas décadas de 70 e 80; da situação paradoxal em que estava a Administração, tendo de conviver o centralismo político excessivo do Núcleo Governamental e a descentralização dos entes administrativos; da ausência de qualquer planejamento prévio; e do autoritarismo que ora imperava, resultando em desvirtuações no sistema, clientelismo, e total falta de participação popular.

Nesse cenário é que se iniciou a transição democrática, que tinha objetivos muito mais políticos do que administrativos, razão pela qual, compreensivelmente, houve a paralisação do “avanço gerencial”, favorecendo a estipulação de diretrizes político-democráticas condizentes com o novo regime.

A Assembléia Constituinte, diante da desvirtuação total do modelo da época (mais próximo do gerencial), optou por, novamente, enrijecer a Administração, baseando-se nos ideais Burocráticos. Com este fim foi instituído o Regime Jurídico Único, como forma de evitar a contratação irregular pelo regime celetista que outrora ocorria; a necessidade de autorização legislativa para a criação, extinção ou modificação de órgãos, cargos, empregos ou funções públicas; a extensão à Administração Indireta da rigidez característica do núcleo governamental; a estabilidade rígida concedida aos servidores públicos efetivos e a alguns não-efetivos; a ampliação do controle administrativo (em especial o dos meios), bem como inúmeras outras disposições limitadoras da discricionariedade administrativa.

(32)

poder centralizado nas mãos do executivo. Nesse cenário, é explicável a opção pela descentralização política e centralização administrativa.

No entanto, depois se verificou que os vícios do sistema decorreram de sua desvirtuação, e não do modelo administrativo em si. A Administração Pública retornou a uma posição de elevada rigidez e ineficiência que voltou a ser sentida após a euforia da redemocratização, o que causou, novamente, uma crise na noção de Estado e, consequentemente, um nova reforma, que se passa a estudar.

2.3. Reforma Gerencial Brasileira

Com a volta da rígida Administrativa Burocrática, através da Constituição de 1988, a Administração Pública passou a sofrer um forte desprestígio, motivado pela conjunção da sua ineficiência característica com os inúmeros benefícios de índole patrimonialista concedidos aos servidores públicos, como a estabilidade rígida e a aposentadoria integral independentemente do tempo de contribuição. Esta situação agravou-se com a Globalização, que passou a exigir um Estado mais ágil, e com a hiperinflação de 1990, restando instalada verdadeira crise.

O primeiro governo que tentou solucionar a questão foi o de Fernando Collor (1989-1992). Baseando-se em uma doutrina neo-liberal, ele promoveu uma desorganizada, apressada e equivocada “reforma”, extinguindo inúmeros órgãos públicos e demitindo cerca de 112 mil funcionários públicos35. Esta medida teve efeito diverso do planejado, por diminuir

a capacidade de administrar e promover intensa desmotivação do servidor público, além de não alterar o problema maior da rigidez estatal.

Não obstante a forma desastrosa com que se deram os atos de Collor, estes tiveram um importante papel em iniciar a abertura econômica e a discussão que culminaria na Reforma Gerencial. Após o governo Itamar Franco (1992-1994), que focou em “recompor os

(33)

salários do funcionalismo”36, foi eleito Presidente o sociólogo Fernando Henrique Cardoso,

que tratou de apoiar uma reforma no modelo gerencial, lenta, progressiva e organizada, ao contrário das que a antecederam.

Para tanto, ele criou, em 1995, o Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE e nomeou ministro o Administrativista, seguidor do modelo gerencial, Luiz Carlos Bresser-Pereira, que, no mesmo ano, escreveu o seu Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE37.

Através do PDRAE, foi feito um extenso diagnóstico da Crise Estatal e estabelecidos diversos objetivos específicos, bem como quatro objetivos globais com forte influência gerencial, quais sejam38:

1. Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos;

2. Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada;

3. Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União;

4. Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União.

Para atingir esses objetivos, foram apresentados diversos projetos de lei, bem como três emendas à Constituição. A primeira dizia respeito ao Capítulo relativo à Administração Pública, trazendo o fim do Regime Jurídico Único e a flexibilização da estabilidade, com a possibilidade de demissão por ineficiência ou por excesso de quadros, bem como diversas medidas de ordem fiscal, sendo exemplos a criação de tetos remuneratórios e limitações nas aposentadorias. Já a segunda tratava do tratamento concedida aos servidores dos três Poderes distintos, enquanto a terceira tinha um viés exclusivamente previdenciário. Esta última proposta deu origem à Emenda Constitucional nº 20, de 15.12.1998 (cuja análise não tem relevância para o presente trabalho), enquanto que as duas primeiras, as quais tramitaram em separado, mas foram aprovadas em conjunto, deram origem à Emenda Constitucional nº 19, de 04.6.1998.

36

Idem. p. 105

37

Disponível em http://www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm. Acesso em 30.9.2010

(34)

Em seus 34 artigos, a EC nº 19/98 alterou cerca de 85 dispositivos constitucionais, empreendendo verdadeira reforma. Deles, são relevantes para o presente estudo as modificações nos artigos: 37 caput, inciso V e §§ 3º e 8º; 39 caput e §§ 2º e 7º; 41 caput, e §§ 1º e 4º; 169 caput e §§ 1º e 3º; e 241. Passemos, rapidamente, a eles.

Inicialmente, cabe salientar que as alterações no artigo 37 caput e §8º; que dizem respeito, respectivamente, à inserção da Eficiência no rol de Princípios Constitucionais Administrativos expressos e ao contrato de gestão, serão, em razão de sua grande relevância, objetos de seções específicas, razão pela qual não serão analisados neste momento.

Quanto aos remanescentes, iniciaremos com o art. 37, inciso V e o §3º. O Inciso V39, originariamente, dispunha que os servidores que ocupariam cargos em comissão e e

funções de confiança seriam preferencialmente ocupantes de carreira técnica. Não obstante o mérito da previsão, sua aplicabilidade prática dependia da discricionariedade do administrador, em razão do termo “preferencialmente”, configurando mera recomendação. Com a emenda, suprimiu-se a parte relativa a essa preferência, por inócua, e estabeleceu-se a especificação de que tais cargos e funções só poderiam (caráter vinculante) ser instituídas para atribuições de chefia, direção e assessoramento e nos percentuais estabelecidos em lei, em respeito ao princípio do acesso mediante concurso público.

Já o §3º trouxe uma inovação doutrinária à época. Ao estender o alcance do dispositivo legal originário, que tratava apenas da reclamação pelo serviço público (Consumerismo), à participação popular e acesso aos mais variados dados (sendo exemplo os registros administrativos e a informações sobre atos de governo, previstos no inciso II40 deste

parágrafo), a modificação traz nítida influência da corrente vanguardista da Public Service Orientation. No entanto, esta alteração restou ineficaz, por enquanto, tendo em vista a 39 V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos

em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

40

§3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II- o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;

(35)

ausência do diploma regulador, considerando se tratar de norma de eficácia limitada.

A modificação no art. 39 caput suprimiu o Regime Jurídico Único, de modo a possibilitar a contratação de servidores celetistas pelos entes públicos (incluindo autarquias e fundações autárquicas), o que supostamente facilitaria a descentralização em razão da flexibilidade inerente à Consolidação das Leis Trabalhistas. Essa modificação, no entanto, teve seus efeitos suspensos através de decisão do Supremo Tribunal Federal na Medida Cautelar em ADI 2.137/DF de 2007.

Os §§2º41 e 7º42 do mesmo artigo focaram no aprimoramento do servidor e do

próprio serviço público, através, respectivamente, da criação de Escolas de Formação e Aperfeiçoamento e da destinação dos recursos remanescentes decorrentes de economia no órgão para tal fim. Nota-se, como já visto, clara influência do Consumerismo, buscando-se a qualidade (efetividade) através da valorização do servidor público eficiente.

O artigo 41 caput e §§ 1º e 4º43 trataram da flexibilização da estabilidade dos

servidores públicos, passando eles a prever, respectivamente, o prazo de 3 anos para sua obtenção; a possibilidade de demissão por desempenho insuficiente em avaliação periódica e a necessidade de avaliação especial de desempenho como requisito indispensável para obtenção da estabilidade. Através dessas modificações, a estabilidade passou a não estar condicionada, tão-somente, ao requisito impessoal “tempo”, estando, ao menos em teoria, intrinsecamente vinculada à eficiência do servidor, promovendo a qualidade do serviço

41

§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.

42

§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade.

43

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;

II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

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