GESTÃO DE PROJETOS VOLTADOS AO SETOR PÚBLICO
Professora Me. Claudia Mendonça Professor Me. Victor Vinicius Biazon
GRADUAÇÃO
Unicesumar
Reitor
Wilson de Matos Silva Vice-Reitor
Wilson de Matos Silva Filho Pró-Reitor de Administração Wilson de Matos Silva Filho Pró-Reitor Executivo de EAD William Victor Kendrick de Matos Silva Pró-Reitor de Ensino de EAD Janes Fidélis Tomelin Presidente da Mantenedora Cláudio Ferdinandi
NEAD - Núcleo de Educação a Distância Diretoria Executiva
Chrystiano Mincoff James Prestes Tiago Stachon
Diretoria de Design Educacional Débora Leite
Diretoria de Graduação e Pós-graduação Kátia Coelho
Diretoria de Permanência Leonardo Spaine
Head de Produção de Conteúdos Celso Luiz Braga de Souza Filho Gerência de Produção de Conteúdo Diogo Ribeiro Garcia
Gerência de Projetos Especiais Daniel Fuverki Hey
Supervisão do Núcleo de Produção de Materiais
Nádila Toledo
Supervisão Operacional de Ensino Luiz Arthur Sanglard
Coordenador de Conteúdo Paulo Pardo
Iconografia
Amanda Peçanha dos Santos Ana Carolina Martins Prado Projeto Gráfico
Jaime de Marchi Junior José Jhonny Coelho Arte Capa
Arthur Cantareli Silva Editoração Bruna Marconato Revisão Textual Nayara Valenciano
C397 CENTRO UNIVERSITÁRIO DE MARINGÁ. Núcleo de Educação aDistância; BIAZON, Victor Vinicius; MENDONÇA, Claudia.
Gestão de Projeto Voltados ao Setor Público. Victor Vinicius Biazon; Claudia Mendonça.
Maringá-Pr.: UniCesumar, 2015. Reimpresso em 2021.
184 p.
“Graduação - EaD”.
1. Gestão. 2. Projetos . 3. Setor Público 4. EaD. I. Título.
ISBN 978-85-8084-646-1
CDD - 22 ed. 658 CIP - NBR 12899 - AACR/2
Ficha catalográfica elaborada pelo bibliotecário João Vivaldo de Souza - CRB-8 - 6828 Impresso por:
Viver e trabalhar em uma sociedade global é um grande desafio para todos os cidadãos. A busca por tecnologia, informação, conhecimento de qualidade, novas habilidades para liderança e so- lução de problemas com eficiência tornou-se uma questão de sobrevivência no mundo do trabalho.
Cada um de nós tem uma grande responsabilida- de: as escolhas que fizermos por nós e pelos nos- sos farão grande diferença no futuro.
Com essa visão, o Centro Universitário Cesumar assume o compromisso de democratizar o conhe- cimento por meio de alta tecnologia e contribuir para o futuro dos brasileiros.
No cumprimento de sua missão – “promover a educação de qualidade nas diferentes áreas do conhecimento, formando profissionais cidadãos que contribuam para o desenvolvimento de uma sociedade justa e solidária” –, o Centro Universi- tário Cesumar busca a integração do ensino-pes- quisa-extensão com as demandas institucionais e sociais; a realização de uma prática acadêmica que contribua para o desenvolvimento da consci- ência social e política e, por fim, a democratização do conhecimento acadêmico com a articulação e a integração com a sociedade.
Diante disso, o Centro Universitário Cesumar al- meja ser reconhecido como uma instituição uni- versitária de referência regional e nacional pela qualidade e compromisso do corpo docente;
aquisição de competências institucionais para o desenvolvimento de linhas de pesquisa; con- solidação da extensão universitária; qualidade da oferta dos ensinos presencial e a distância;
bem-estar e satisfação da comunidade interna;
qualidade da gestão acadêmica e administrati-
va; compromisso social de inclusão; processos de
cooperação e parceria com o mundo do trabalho,
como também pelo compromisso e relaciona-
mento permanente com os egressos, incentivan-
do a educação continuada.
Pró-Reitor de Ensino de EAD
Diretoria de Graduação e Pós-graduação
Seja bem-vindo(a), caro(a) acadêmico(a)! Você está iniciando um processo de transformação, pois quando investimos em nossa formação, seja ela pessoal ou profissional, nos transformamos e, consequentemente, transformamos também a sociedade na qual estamos inseridos. De que forma o fazemos? Criando oportu- nidades e/ou estabelecendo mudanças capazes de alcançar um nível de desenvolvimento compatível com os desafios que surgem no mundo contemporâneo.
O Centro Universitário Cesumar mediante o Núcleo de Educação a Distância, o(a) acompanhará durante todo este processo, pois conforme Freire (1996): “Os homens se educam juntos, na transformação do mundo”.
Os materiais produzidos oferecem linguagem dialógica e encontram-se integrados à proposta pedagógica, con- tribuindo no processo educacional, complementando sua formação profissional, desenvolvendo competên- cias e habilidades, e aplicando conceitos teóricos em situação de realidade, de maneira a inseri-lo no mercado de trabalho. Ou seja, estes materiais têm como principal objetivo “provocar uma aproximação entre você e o conteúdo”, desta forma possibilita o desenvolvimento da autonomia em busca dos conhecimentos necessá- rios para a sua formação pessoal e profissional.
Portanto, nossa distância nesse processo de cresci-
mento e construção do conhecimento deve ser apenas
geográfica. Utilize os diversos recursos pedagógicos
que o Centro Universitário Cesumar lhe possibilita. Ou
seja, acesse regularmente o AVA – Ambiente Virtual de
Aprendizagem, interaja nos fóruns e enquetes, assista
às aulas ao vivo e participe das discussões. Além dis-
so, lembre-se que existe uma equipe de professores
e tutores que se encontra disponível para sanar suas
dúvidas e auxiliá-lo(a) em seu processo de aprendiza-
gem, possibilitando-lhe trilhar com tranquilidade e
segurança sua trajetória acadêmica.
SEJA BEM-VINDO(A)!
Caro aluno (a), neste livro, feito com carinho para você será abordado que todo projeto precisa de um planejamento antes de ser executado. No planejamento é necessário criar uma estrutura organizada, como se fossemos organizar um organograma, tornando-o visível e útil. Ainda mais quando mencionamos projetos públicos subsidiados financei- ramente pela sociedade com o objetivo de melhorar a condição de vida dos cidadãos da mesma .
A gestão de projetos está diretamente relacionada com processos organizacionais, vol- tados para realização de objetivos e atividades que obedecem a um cronograma e orça- mento bem definidos, visando um determinado resultado.
De acordo com Maximiano (2006), o campo da administração de projetos evolui conti- nuadamente em decorrência de impulsos científicos como os conceitos e técnicas de- senvolvidos pela indústria aeroespacial (raízes da administração de projetos).
Para Almeida (2007), o gerenciamento de projetos tem sido estudado por duas associa- ções muito bem conhecidas pelos profissionais que atuam nessa área - o PMI (Project Management Institute) e o IPMA (International Project Management Association) - além de outras associações, em geral relacionadas à Engenharia de Produção, Pesquisa Ope- racional e Management Science, tais como: Informs, Decision Science Institute e IFORS.
É importante ressaltar que as duas primeiras desenvolveram documentações que ser- vem de suporte e orientação para os gerentes de projetos.
De acordo com Sabbag (2009), é inusitada a maneira como muitas pessoas desassociam projetos em detrimento a empreendimentos, mesmo que os conceitos tenham nasci- do em épocas diferentes e em ambientes diferentes: a gestão de projetos no ambiente tecnológico e o empreendedorismo no ambiente da economia e administração. Gerir projetos era responsabilidade de engenheiros, do pessoal de informática ou de serviços técnicos especializados, onde predominava a ênfase em planejamento e controle. A in- fluência da Administração na gestão de projetos incluiu questões estruturais, culturais e estratégicas, além de inserir aspectos de relacionamento humano na gestão de projetos.
Organizações públicas e privadas enfrentam problemas parecidos: complexidade das relações econômicas, dinâmica das transformações tecnológicas e informacionais e crescimento constante da demanda, porém o setor público tem, como característica de sua cultura organizacional, aspectos burocráticos que condicionam e permeiam todo processo de organização, condução e controle de suas atividades. Nesta condição, per- ceber a necessidade de planejar e gerir projetos com eficiência pode ser a diferença entre obter resultados que atendam as necessidades da população e a finalidade da organização em obter resultados que expressem incapacidade e ineficiência nos pro- cessos técnicos e gerenciais do setor público.
APRESENTAÇÃO
GESTÃO DE PROJETOS VOLTADOS AO SETOR
PÚBLICO
APRESENTAÇÃO
Almeida (2007) afirma que de forma geral, um projeto é constituído de fases e estas compõem o ciclo de vida do projeto, variando de acordo com a sua natureza. O ciclo de vida inclui fases distintas como: (1) A de viabilidade (fase inicial) implica na iden- tificação da necessidade do projeto. É também o momento em que as estratégias de condução são identificadas e selecionadas, e o seu escopo definido. (2) A de pla- nejamento, que ocorre antes de se iniciar o desenvolvimento do projeto. (3) As de execução e controle, praticamente simultâneas, que englobam a materialização do planejamento e o seu acompanhamento; (4) a de finalização, que avalia o resultado final do projeto.
Veremos aqui neste livro, como o poder público pensa seus projetos e os financia e quais os conhecimentos necessários na elaboração e gestão de projetos, visando à prestação de serviços em conformidade com o desejado e planejado. Qualquer profissional que atue como gestor precisa aprender a construir um projeto, mobi- lizando e alocando recursos técnicos, financeiros e humanos para que possam ser encaminhadas as autoridades competentes e se aprovado, além de contribuir para aperfeiçoar resultados e benefícios. Desta forma os conhecimentos aqui compila- dos acerca da gestão de projetos, construção/desenho, fontes de financiamentos e os impactos causados são de suma importância. Sem esquecermos que o conceito de sustentabilidade, hoje presente em diversas ações, também foi aqui contem- plado e apresentado, sobretudo na forma de exemplos, assim como o conceito de marketing social no âmbito das políticas públicas.
Na unidade I vamos compreender o conceito e a importância do planejamento dentro da gestão de projetos e ainda seremos capazes de identificar as situações em que o planejamento se faz necessário. Para conduzir nosso raciocínio, vamos conhecer as etapas do planejamento tendo a esfera pública como princípio e ainda identificar os critérios que fundamentam o planejamento na gestão de projetos.
Já na unidade II esperamos que você possa compreender o conceito de projetos e os atributos necessários para sua realização, e ainda levantar os requisitos e compe- tências necessárias para se propor e gerenciar projetos. Para facilitar sua vida como gestor público atuante em projetos, vamos entender o roteiro de como formular projetos.
A unidade III versará sobre como um escopo de projeto é esquematizado, ordenado para a melhor gestão, tendo ainda a intenção que você possa conhecer exemplos de modelos de projetos voltados ao setor público e aprender como é composto o ciclo de vida dos projetos, bem como suas maneiras de seleção e avaliação. Tudo isso de forma direta e objetiva para proporcionar uma rápida fixação.
Na unidade IV, será abordado o repasse de recursos, a compreensão dos mecanis- mos de transferência de recursos, evidenciando as legislações vigentes para o em- basamento da ação no quesito de projetos. Fechando a unidade, iremos verificar instrumentos que contribuam para o levantamento de recursos, a fim de subsidiar os projetos proponentes à sociedade.
APRESENTAÇÃO
APRESENTAÇÃO
Na unidade V, vamos falar um pouco de sustentabilidade, conhecer algumas práti- cas de projetos públicos subsidiados e seus impactos na realidade social; apresen- tando conceitos de sustentabilidade, empreendedorismo e marketing social e ain- da, aprender por meio de exemplos, como as práticas de marketing social podem ser sensibilizadoras.
Enfim, esperamos que você aprecie a leitura e que possa compreender os conceitos, modelos e experiências aqui apresentados, que venha somar com suas práticas diá- rias garantindo assim uma perfeita otimização dos recursos de tempo e dinheiro, o seu tempo ao elaborar desenvolver e executar um projeto e o dinheiro da sociedade que vai subsidiar tal feito.
APRESENTAÇÃO
SUMÁRIO 11
UNIDADE I
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
17 Introdução
18 Conceitos e Relevância do Planejar 37 Etapas do Planejamento
41 As Prioridades de Intervenção 44 Considerações Finais
UNIDADE II
A ARQUITETURA DE PROJETOS
49 Introdução
49 Conceituando Projetos
53 Requisitos e Competências para a Elaboração de um Projeto 58 Elementos Necessários para Eficiência e Eficácia
64 Conteúdo da Proposta de um Projeto 80 Considerações Finais
UNIDADE III
GESTÃO DE PROJETOS PÚBLICOS
87 Introdução
88 Desenho de Projeto - Escopo
SUMÁRIO 11
SUMÁRIO
90 Esquema Geral para o Desenho de um Projeto 100 Etapa de Elaboração
103 Critérios para Selecionar e Avaliar Projetos 104 Marco Lógico
113 Considerações Finais
UNIDADE IV
TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS PARA EXECUÇÃO DE PROJETOS
123 Introdução
126 Transferência de Recursos 128 Princípios das Transferências
129 Modelos de Transferência de Recursos 133 Transferências Fundo a Fundo
136 Sistemática de Captação de Recursos 146 Legislação
149 Considerações Finais
SUMÁRIO 12
SUMÁRIO 13
UNIDADE V
O CONCEITO DE SUSTENTABILIDADE NA GESTÃO DE PROJETOS PÚBLICOS
155 Introdução
157 A Mensuração do Impacto Social na Aplicação de Recursos na Gestão de Projetos Públicos
160 Responsabilidade Social
161 Empreendedorismo Sustentável e Sustentabilidade Empresarial 173 Considerações Finais
177 CONCLUSÃO 179 REFERÊNCIAS
SUMÁRIO 13
UNID ADE UNID ADE I
Professora Me. Claudia Mendonça
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Objetivos de Aprendizagem
■ Compreender o conceito e a importância do planejamento dentro da gestão de projetos.
■ Identificar as situações onde o planejamento se faz necessário.
■ Conhecer as etapas do planejamento tendo a esfera pública como princípio.
■ Identificar os critérios que fundamentam o planejamento na gestão de projetos.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
■ Definição de Planejamento
■ Estudo situacional para o planejamento
■ Identificação do objeto de intervenção
■ Tipos de políticas públicas
■ Dimensão legal e temporal das políticas públicas
■ Caracterização do contexto do objeto de intervenção
■ Elementos das políticas públicas
■ Dimensão ambiental das políticas públicas
■ Etapas do Planejamento
■ Modelos de planejamento
■ As prioridades de intervenção
17
Introdução
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
INTRODUÇÃO
Planejamento é um processo contínuo e dinâmico que consiste em um conjunto de ações intencionais, integradas, coordenadas e orientadas para tornar reali- dade um objetivo futuro (ou uma demanda), de forma a possibilitar (facilitar) a tomada de decisões.
Conforme a Constituição Federal, toda a atividade governamental, espe- cialmente o planejamento, deve estar orientada para cumprir os objetivos da República e os fundamentos do Estado Democrático de Direito (art. 1º CF).
De acordo com Toni (2003), foi no contexto do pós-guerra que o planeja- mento se consolida como um procedimento comum de governo, uma prática universalmente aceita vinculada à necessidade de racionalização permanente dos serviços e da máquina pública.
O autor diz ainda que o planejamento público tem sido, ao longo da tortu- osa construção do Estado brasileiro, fundamentalmente normativo e linear na sua concepção teórica e metodológica de aplicação. Quase todo ele inspirado e nucleado por problemas de inspiração no campo da macroeconomia.
Precisamos entender de forma simples que o planejamento existe pelo fato de que, em algum momento, pensamos em realizar algo e a isto podemos chamar de a ideia, e que para realizar o planejamento e colocá-lo em prática, é necessá- rio fazer uma pequena análise de nossos pontos fortes e pontos fracos, assim, a expressão olhar para dentro significa dizer que vamos nos preocupar primeiro em listar aquilo que depende das nossas ações como planejadores e gestores.
Ainda precisamos levar em consideração, para planejar e executar uma ação, o ambiente externo, ou seja, analisar as oportunidades e ameaças do mercado em relação ao negócio. Para definirmos as oportunidades e ameaças, vamos
“olhar para fora”, o que significa dizer que vamos nos preocupar em listar aquilo
que não depende diretamente das nossas ações como gestores, por exemplo, ações
do governo, mudança do comportamento da sociedade, políticas definidas para
o comércio internacional, oscilações da economia e outros.
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
Precisamos aprender a utilizar nossa capacidade de pesquisa e nosso conheci- mento científico aliado ao prático para desenvolvermos cada vez mais as aptidões e competências de planejadores para melhor atendermos às necessidades dos cidadãos.
Ao perguntarmos aos tecnocratas e planejadores, todavia, em função de que interesses e a partir de que modelo ou teoria da sociedade são elaborados planos e projetos e tomadas decisões a eles pertinentes, as respostas, geralmente, são bem significativas: o interesse público ou as necessidades coletivas, à primeira pergunta, enquanto a segunda será eventualmente descartada com a explicação de que os planos e pro- jetos, por estarem baseados e elaborados a partir do conhecimento científico, e implantados de acordo com a racionalidade tecnológica, escapariam do subjetivismo e juízos de valor inerentes às teorias so- ciológicas. As atividades técnicas de planejamento e de execução dos projetos, por sua racionalidade “científica” intrínseca, prescindiriam de uma teoria ou de um modelo de análise e explicação da realidade social (RATTNER, 1979, p. 126).
É justamente para sair desse pensamento que causa oposição entre o conheci- mento científico e o prático na realização do planejar projetos, que esta unidade se faz importante. Aqui vamos conhecer o que é planejamento, suas possibili- dades e aplicações dentro do setor público e também entender situações junto às dimensões políticas.
CONCEITOS E RELEVÂNCIA DO PLANEJAR
A realidade mundial mudou. Esta é uma constatação observada e “cantada em
prosa e verso”. Novos arranjos econômicos, novas formas de interação, novos
padrões de relações e comportamentos, novas formas institucionais e organiza-
cionais e, portanto, novas formas de pensar e agir. Organizações, pessoas, agentes
públicos e privados enfrentam desafios em um cenário onde as fronteiras geo-
gráficas, políticas econômicas e sociais estão globalizadas e interdependentes e
onde mudanças ocorrem em uma velocidade impressionante.
©SHUTTERSTOCK
19
Conceitos e Relevância do Planejar
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
Nesta nova realidade, a agenda de demandas da sociedade ficou maior e mais complexa, exigindo res- postas adequadas e suficientes aos problemas, carências, necessidades e desejos da população “... o desafio de compreender e nomear o presente nacional são uma tarefa não menos complexa que compreender as trans- formações globais” (CARDOSO JR.;
SIQUEIRA, 2012).
Historicamente, a sociedade sempre se estruturou em Organizações, infor- mais ou formais, assumindo a função de gerar respostas às demandas sociais e econômicas, por direito ou por algum poder instituído. Segundo Maximiano (1992) “uma organização é uma combinação de esforços individuais que tem por finalidade realizar propósitos coletivos”.
As Organizações, de acordo com Srour (1998), são definidas como uma
“coletividade especializada na produção de um determinado bem ou serviço”.
E complementa, afirmando que “toda organização constitui um microcosmo social onde o caráter precípuo das organizações pode ser definido a partir de três dimensões analíticas: econômicas, políticas e sociais...”.
Neste contexto, podemos observar que toda organização estabelece uma interação com o meio a qual está inserida, sendo percebida como um ente que define e estrutura recursos e meios, visando ao cumprimento de objetivos espe- cíficos na produção de bens e serviços que atendam as necessidades de uma determinada população.
As Administrações Públicas são organizações que fazem a gestão de negócios públicos por meio de um poder executivo outorgado pela sociedade. A este poder executivo denomina-se Governo. Os sistemas de Governo são responsáveis pela condução política dos negócios públicos.
Uma administração pública, da mesma forma que uma empresa privada,
exerce uma função administrativa com a finalidade de promover o desenvolvi-
mento econômico e social de uma determinada população por meio da oferta
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
de serviços públicos. Para tanto, objetivos, meios e metas precisam ser defini- dos, recursos precisam ser organizados e ações precisam ser desenvolvidas. A partir deste pressuposto, pode-se estabelecer uma relação com o processo de planejamento e gestão.
A gestão de serviços públicos envolve identificar prioridades, organizar recursos e planejar ações, considerando o princípio da eficiência que, na ótica da administração pública, consiste em satisfazer as necessidades dos cidadãos, utilizando de forma adequada os recursos disponíveis.
Planejar ações de qualquer natureza implica em identificar, definir e organi- zar e executar algo que se pretende realizar. Quando pensamos em planejar algo que se pretende realizar é porque tomamos, anteriormente, uma decisão, inde- pendente do tipo ou complexidade desta decisão. Portanto, planejar pressupõe uma decisão anterior. Decisões envolvem escolhas entre duas ou mais alterna- tivas que se apresentam para uma determinada situação.
Kerzner (2006, p. 160) aborda o conceito de Planejamento Estratégico em um ambiente de negócios como o “processo de elaborar e implementar decisões sobre o rumo futuro da organização” e, nesta perspectiva, é importante com- preendermos alguns aspectos que envolvem o processo decisório, com reflexos diretos, em maior ou menor grau, no processo de planejamento e seus resultados.
O primeiro aspecto está relacionado ao fato de que as decisões são ativida- des humanas, e toda ação humana envolve características internas – pessoais e externas – sociais e culturais. Desta forma, as decisões sofrem influências de princípios e valores pessoais e de valores e normas de conduta da sociedade, interferindo no resultado final. “O processo de formulação consiste em decidir para onde se pretende avançar, que decisões devem ser tomadas e quando elas devem ser executadas para atingir o objetivo visado” (KERZNER, 2006, p. 160).
O segundo aspecto diz respeito à incerteza em relação a uma tomada de deci-
são, uma vez que existem diversas variáveis envolvidas no processo, tais como
recursos disponíveis, competências, conhecimentos, perfil dos envolvidos, entre
outros, e os tomadores de decisões, que de forma geral exercem controle par-
cial sobre estas variáveis.
21
Conceitos e Relevância do Planejar
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
©SHUTTERSTOCK
Um último aspecto a ser considerado no processo decisório é o caráter racio- nal das decisões que relaciona os meios aos fins que se pretende alcançar. Herbert Simon, criador da Teoria da Racionalidade Limitada, discute acerca de como o ser humano decide e argumenta quais decisões são satisfatórias, mas não óti- mas, já que nenhum ser humano é capaz de dominar todas as informações que envolvem um processo decisório.
DEFINIÇÃO DE PLANEJAMENTO Podemos dizer que planejar é pensar agora no que vamos fazer adiante, é elaboração de roteiros de ações para alcançarmos obje- tivos futuros.
Estabelecendo uma relação com o conceito de Planejamento Estratégico, Barbalho (1997 apud OLIVEIRA, 1993) o define como um conjunto de providências a serem tomadas pelo adminis- trador para a situação em que o futuro tende a ser diferente do passado. Na mesma perspectiva,
a autora ainda cita Morais (1992), que define o planejamento estratégico como sendo um processo contínuo de tomada de decisão, levando em conta seus efei- tos futuros em termos de objetivos desejados e meios para alcançá-los.
Para Toni (2006), o Planejamento Estratégico diz respeito à gestão de governo, à arte de governar. Visto estrategicamente, o planejamento é a ciência e a arte de acrescentar maior governabilidade aos nossos destinos, enquanto pessoas, orga- nizações ou países.
No contexto administrativo, Chiavenato (2000) diz que o planejamento é
a primeira função administrativa, pois serve de base para as demais funções.
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
O Planejamento é a função administrativa que determina antecipadamente os objetivos que devem ser atingidos e como se deve fazer para alcançá-los.
Nesta perspectiva, o planejamento é constituído por um conjunto de pro- cedimentos selecionados e organizados em um determinado espaço de tempo, considerando um fim específico e a quantidade e qualidade de informações dis- poníveis sobre a situação a ser transformada.
Bracagioli Neto (2010) afirma que é a partir do planejamento que será consti- tuída a estrutura de um projeto, buscando prever as partes que deverão compô-lo e observando a coerência entre elas. Nesse sentido, o planejamento é criado em uma sequência lógica e sistemática de decisões e atividades, assumindo carac- terísticas de processo.
Enquanto processo, o planejamento requer um arcabouço teórico e metodo- lógico capaz de nortear e direcionar as ações necessárias ao seu desenvolvimento, sendo, portanto, uma ferramenta técnica que precede uma determinada ação, sujeita à aplicação de uma metodologia qualquer através da qual são definidas as etapas ou passos que devem ser seguidos em um determinado processo.
Diferentes autores descrevem metodologias de planejamento, adotadas e utilizadas em função das características das instituições e/ou agentes sociais envolvidos, dos objetivos propostos e do contexto ambiental existente. Kerzner (2006) especifica o planejamento estratégico para a gestão de projetos como sendo o desenvolvimento de uma metodologia padrão que pode ser usada con- tinuamente, ou várias vezes com grandes chances de sucesso.
Mais importante do que apontar a melhor metodologia para desenvolvimento de um processo de planejamento é compreender que o método deve conter ele- mentos e/ou etapas que considerem a conjuntura socioeconômica do objeto da ação a ser desenvolvida, bem como os atores envolvidos no processo.
Sob esta perspectiva, o conceito de pesquisa-ação ilustra muito bem esta
questão. A pesquisa-ação é uma metodologia que busca resolver um problema
através de uma ação de forma interativa. É um tipo de pesquisa social, com base
empírica, é uma concepção de pesquisa e intervenção em determinados setores
de atuação social que é concebida e realizada em estreita associação com uma
23
Conceitos e Relevância do Planejar
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
ação ou resolução de um problema coletivo, e no qual os pesquisadores e os par- ticipantes representativos da situação ou do problema estão envolvidos de modo cooperativo ou participativo (THIOLLENT, 2005).
A abordagem do autor se ajusta perfeitamente à gestão de projetos públicos, uma vez que a administração pública atua em um ambiente político-econô- mico-social dinâmico com interesses múltiplos, diferentes tipos de agentes e necessidades crescentes e esta diversidade devendo ser atendida de forma inte- grada e participativa.
Embora o planejamento seja construído através de uma metodologia especí- fica, como processo ele não é estático, é dinâmico, sistêmico e interativo. Dinâmico porque é contínuo e condicionado a fatores ambientais mutáveis e parcialmente controláveis, tais como fatores econômicos, sociais, políticos-institucionais, cul- turais etc. Sistêmico porque envolve diversos atores com múltiplas funções e diferentes níveis hierárquicos. Por fim, é interativo porque normalmente envolve necessidades e interesses múltiplos e diversos.
“O planejamento estratégico eficaz em gestão de projetos é uma tarefa inter- minável. As duas estratégias contínuas de apoio mais comuns são a integração de oportunidades e a melhoria de desempenho” (KERZNER, 2006, p. 164).
Em síntese, planejar pressupõe reunir um conjunto de recursos e competên- cias visando atingir um determinado objetivo, organizando-os de acordo com uma determinada metodologia e considerando uma determinada situação em um determinado espaço de tempo.
Na gestão pública, face às particularidades inerentes a sua natureza, função e estrutura de funcionamento, o processo de planejamento das ações torna-se muito mais importante. Para muitos, planejar em um ambiente incerto, mutável e influenciado por uma multiplicidade de fatores e elementos pode ser incoe- rente, ou até perda de tempo, mas é justamente o contrário.
Para Cardoso Jr. e Siqueira (2012), em seu estudo Economia e Sociedade, os
Estados como entes políticos e sociais sofreram transformações experimentadas
mundialmente na segunda metade do século XX, que definiram sua sociedade
e os arranjos políticos que os estruturam. Os autores, citando Oliveira (2007),
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
apontam a dificuldade em determinar o presente em função das disputas entre as classes e os grupos de interesses na luta pelo poder, reduzindo a capacidade de analisar e compreender as questões que envolvem o contexto de uma deter- minada situação.
Este é um aspecto fundamental na gestão pública. A sociedade como um todo e as organizações que a compõe, buscam o crescimento econômico e o bem-estar social da população através da difícil tarefa de ordenar e equilibrar os interes- ses políticos, econômicos e sociais dos agentes produtivos, as demandas sociais dos cidadãos e as incertezas presentes no cenário político, econômico, tecnoló- gico e social do entorno.
Cardoso Jr. e Siqueira (2012), quando discutem desenvolvimento e plane- jamento, argumentam que, face à diferenciação e diversificação da estrutura da sociedade e a quantidade de problemas envolvendo o conceito de desen- volvimento, o planejamento tem hoje um papel estratégico, exigindo uma
“metodologia aberta e pluralista”.
Peter Drucker ilustra muito bem a importância do Planejamento quando diz que planejar é preparar-se para o inevitável, tentando prevenir o indesejável e controlando o que for possível controlar.
Embora o planejamento de um objetivo futuro desejado não seja matemático e esteja cercado de incertezas, o ato de planejar, quando bem executado, reúne um conjunto de informações suficientes para prospectar um cenário do objetivo futuro desejado o mais próximo possível do real, identificando estratégias capazes de reduzir os efeitos e riscos de cenários desfavoráveis e estabelecendo mecanis- mos de controle viáveis e adequados ao cumprimento do objetivo pretendido.
Os benefícios decorrentes do planejamento são claramente visíveis. De forma geral, podemos citar os seguintes:
■ Estabelece um caminho a ser seguido (relacionado aos objetivos).
■ Aumenta o nível de conhecimento dos envolvidos.
■ Funciona como instrumento de controle.
■ Gera subsídios para futuras decisões.
■ Viabiliza objetivos de longo prazo.
©SHUTTERSTOCK
25
Conceitos e Relevância do Planejar
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
De forma objetiva, podemos dizer, com as palavras de Toni (2006), que o planeja- mento público é subordinado a uma ótica reducionista do ponto de vista teórico que o limita ao manejo e operação de ferramentas de organização estatal e/ou regulação de mercados privados ou setores sob concessão federal ou estadual.
Nesse sentido, aliar o caráter político e social do planejamento público às neces- sidades técnicas e organizacionais inerentes à efetividade das ações, programas e projetos planejados é uma medida efetiva para alcançar objetivos específicos previamente estabelecidos.
ESTUDO SITUACIONAL PARA O PLANEJAMENTO
Caracterizar uma determinada situ- ação de interesse significa identificar e definir suas características e ele- mentos, relacionando os fatores que a influenciam e conformam.
O entendimento do contexto que caracteriza e condiciona uma deter- minada situação visando à definição
de uma ação é um ponto importante na construção do processo de planejamento.
Como vimos anteriormente, a administração pública apresenta característi- cas próprias, inerentes a sua natureza e função, dificultando a tomada de decisões, a escolha e organização dos instrumentos administrativos disponíveis, a correta aplicação e uso de recursos e a avaliação de resultados.
É fato também que o planejamento na esfera pública sofre influência da con-
juntura política e socioeconômica existentes, por isso não podemos esquecer que
a identificação de necessidades ou oportunidades para a elaboração e execução
de projetos depende também, em sua fase de planejamento, da negociação da
alocação dos investimentos públicos com os diferentes atores que integram o
ambiente, logo há uma ligação direta, conforme pesquisas de Toni (2006), entre
o planejamento e negociação conforme quadro abaixo:
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
PLANEJAMENTO CLÁSSICO-NORMATIVO PLANEJAMENTO "PARA NEGOCIAÇÃO"
Elaboração do diagnóstico dos proble- mas potenciais para o desenvolvimento.
Geração de informação sobre o contexto econômico do Estado.
Formulação de uma estratégia de desen- volvimento.
Diagnóstico dos problemas potenciais de desenvolvimento.
Definição dos objetivos prioritários.
Identificação de oportunidades resultantes de investimentos da União, setor privado ou agências internacionais.
Quantificação dos objetivos em metas. Processo negocial de programas e projetos.
Organização de sistemas de controle e avaliação do plano.
Organização de sistemas de controle e avaliação do plano.
Quadro 1: Planejamento público Fonte: Toni (2006)
Ao considerarmos o papel do Estado como agente promotor do desenvolvi- mento econômico e social, dizemos que as politicas públicas são instrumentos de intervenção, viabilizando oportunidades ou resolvendo problemas. As polí- ticas públicas funcionam como instrumentos norteadores da ação do Estado e, uma vez definidas, elaboradas e implantadas, expressam a forma como Governo e Sociedade se relacionam.
De acordo com Brenner, Amaral e Jefferson (2008), políticas públicas são um conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade. Para os autores, as demandas da sociedade são apresen- tadas aos dirigentes públicos por meio de grupos organizados, e são os dirigentes públicos que decidem o que e como será atendido.
Segundo Teixeira (2002), as políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais.
Sob esta perspectiva, as políticas públicas revestem-se de uma dimensão téc-
nica e uma dimensão político-social, onde o administrador gerencia recursos
escassos para atender a uma demanda de serviços crescentes e diversificados,
influenciada por valores e interesses múltiplos decorrentes dos agentes que com-
põem extrato socioeconômico da sociedade.
27
Conceitos e Relevância do Planejar
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
Assim, o estudo situacional de um planejamento voltado para o setor público estaria relacionado ao objeto de intervenção, aqui compreendido como a ação a ser empreendida ou o problema a ser resolvido, ou seja, o instrumento - polí- tica pública através da qual a demanda será atendida. Uma vez identificado o objeto de intervenção, o passo seguinte seria caracterizar a situação do objeto de intervenção, ou seja, o contexto que o cerca, situação aqui compreendida como o conjunto de informações e fatores que representam a realidade à qual o objeto de intervenção se refere.
Em síntese, um objeto de intervenção (política pública para um problema social ou uma oportunidade) sempre faz parte de uma situação (uma realidade e seu contexto).
Partindo desse pressuposto, podemos estruturar o estudo situacional do pla- nejamento de ações públicas em duas etapas:
Etapa 1: Identificação do objeto de intervenção.
Etapa 2: Caracterização do contexto do objeto de intervenção.
Antes de descrevermos os procedimentos pertinentes a cada etapa, faremos uma reflexão sobre a realidade de cada uma e os elementos e fatores que determinam ou influenciam sua construção e análise.
ETAPA 1 - IDENTIFICAÇÃO DO OBJETO DE INTERVENÇÃO
Na medida em que consideramos o objeto de intervenção como política pública ou parte dela, a correta identificação e compreensão das demandas públicas que originam as ações de governo é um elemento fundamental no processo.
Como parte desta compreensão, é necessário conhecer os diversos tipos de
políticas públicas, classificadas em função da sua finalidade ou abrangência e que
o governo age em várias áreas, como saúde, educação, segurança, meio ambiente,
economia e bem-estar social com diferentes formas de atuação. Além disso, a
esfera pública é constituída de três poderes federal, estadual e municipal, com
diferentes atribuições e estruturas administrativas.
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Teixeira (2002) estabelece uma classificação para as políticas públicas, argumen- tando que esta tipologia é importante para definir a forma de atuação frente à intervenção proposta:
1. Quanto à natureza ou grau da intervenção:
a. Estrutural – buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego, propriedade etc.
b. Conjuntural ou emergencial – objetivam amainar uma situação tem- porária, imediata.
2. Quanto à abrangência dos possíveis benefícios:
a. Universais – para todos os cidadãos.
b. Segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um fator determinado (idade, condição física, gênero etc.)
c. Fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.
3. Quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários ou ao seu papel nas relações sociais:
a. Distributivas – visam distribuir benefícios individuais; costumam ser instrumentalizadas pelo clientelismo.
b. Redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais:
buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para benefi- ciar outros, o que provoca conflitos no ambiente.
c. Regulatória – visam definir regras e procedimentos que regulem com- portamento dos atores para atender a interesses gerais da sociedade;
não visariam aos benefícios imediatos para qualquer grupo.
29
Conceitos e Relevância do Planejar
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
DIMENSÃO LEGAL E TEMPORAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A proposição de uma Política Pública tem origem no poder executivo ou legis- lativo, ou seja, podem ser idealizadas a partir do Poder Executivo (Presidente, Governador e Prefeito) ou a partir do Poder Legislativo (Deputados Federais e Estaduais e Vereadores).
Um segundo aspecto relacionado à dimensão legal é que existem políticas que obedecem a princípios constitucionais e são obrigações do Estado, tais como saúde, educação, trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à mater- nidade e à infância, assistência aos desamparados e moradia, meio ambiente. Esta condição impõe às administrações públicas destinarem obrigatoriamente parte de seus recursos em políticas que garantam esses direitos à população.
Outro aspecto ligado à dimensão legal e temporal das políticas públicas é que estas são previstas e executadas mediante a elaboração de orçamentos que, no caso das administrações públicas federal, estadual ou municipal, são regidos por normas e princípios legais e sujeitos a controle jurídico pelos Tribunais de Contas da União ou dos Estados Federativos.
Recentemente, a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal definiu limites e obrigações para a gestão de recursos públicos. Embora seja mais um instrumento de controle, esta lei também tem funcionado como um fator político nas admi- nistrações no que se refere às decisões de investimentos e aplicação de recursos, favorecendo ou desfavorecendo setores ou segmentos sociais e econômicos de acordo com a vontade dos administradores.
ETAPA 2: CARACTERIZAÇÃO DO CONTEXTO DO OBJETO DE INTERVENÇÃO
Na definição e elaboração de políticas públicas, é fundamental reconhecer o
papel de alguns elementos que funcionam como fatores condicionantes do pro-
cesso de planejamento.
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
Brenner, Amaral e Jefferson (2008) definem alguns elementos que integram o que eles chamam de Sistema Político; estes elementos seriam responsáveis pelas reivindicações da sociedade, transformadas posteriormente em políticas públi- cas ou seriam responsáveis pela execução, total ou parcial, das políticas públicas, denominados Atores.
ELEMENTOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1. Recursos disponíveis
Os recursos disponíveis para elaboração e implantação de uma política pública por meio de programas ou projetos compreendem os recursos humanos (pessoas envolvidas no processo), físicos (recursos materiais necessários ao planejamento e implantação), financeiros (recursos necessários para custear planejamento e implantação) e técnicos (conhecimentos, meios e métodos).
Segundo Caldas e Crestana (2005), os agentes públicos respondem às deman- das sociais por pressão de grupos da sociedade, existindo um conflito de interesses entre estes e os indivíduos (poder executivo e legislativo) que detêm o poder, ou seja, estes dois atores disputam recursos em função de seus interesses pessoais ou coletivos. Portanto, a destinação e aplicação de recursos são dependentes de um jogo de forças políticas e sociais que tentam priorizar seus interesses, prefe- rências e formas de agir.
Os recursos humanos são assim constituídos:
■ Indivíduos que compõem o poder executivo (políticos eleitos e cargos de comissão).
■ Indivíduos que compõem o poder legislativo (senadores, deputados e vereadores).
■ Indivíduos Técnicos do quadro administrativo (funcionários públicos).
■ Indivíduos Políticos (partidos políticos que compõem a base aliada do
governo).
31
Conceitos e Relevância do Planejar
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
■ Indivíduos privados (atores privados da sociedade civil).
Os recursos físicos são assim constituídos:
■ Materiais e equipamentos necessários para elaboração e implantação das ações.
Os recursos financeiros são assim constituídos:
■ O Capital, no caso da administração pública, é formado pelos recur- sos provenientes de orçamento próprio (tributos) e recursos captados externamente.
Os recursos técnicos são assim constituídos:
■ Compreendem todos os métodos, tecnologias e procedimentos admi- nistrativos e burocráticos utilizados no planejamento e implantação das ações, tais como: levantamento e sistematização de informações, planos de trabalho, operacionalização de procedimentos legais e administrati- vos, sistemas de prestação de contas, entre outros.
2. Capacidades e Competências
As capacidades e competências no processo de planejamento e implantação de políticas públicas referem-se aos conhecimentos que os agentes públicos e os ato- res sociais dispõem para entender uma demanda social, tomar decisões, alocar recursos, planejar intervenções e para avaliar e analisar resultados, objetivando a otimização do processo de gestão pública, ou seja, alcançar a melhor relação custo/benefício em relação aos investimentos realizados.
Os conhecimentos referem-se às habilidades e à capacidade intelectual ou científica para exercer uma função ou produzir algo.
Sene (2008) afirma que o significado de conhecimento não deve se ater exclusivamente ao caráter científico ou acadêmico, devendo incorporar o conhe- cimento tácito, que é aquele senso comum, intuitivo e as experiências individuais e coletivas que movem as pessoas em seu dia a dia, evidenciando que o senso comum deve ser associado ao conhecimento científico.
O autor utiliza a pirâmide informacional do educador Nilson Machado para
esclarecer os aspectos relacionados ao conceito de conhecimento:
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
Dados (qualitativos/quantitativos) Informações (significado/organização)
Conhecimento (compreensão/
teoria) Inteligências
(projetos/
valores)
Figura 1: Pirâmide informacional Fonte: Sene (2008).
DIMENSÃO AMBIENTAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1. Dimensão Social
A ação do Governo na esfera social diz respeito à garantia do bem-estar social de uma população, por meio da oferta de serviços que atendam às necessida- des desta população.
No caso brasileiro, a oferta desses serviços é garantida por lei e, portanto, se
configura como sendo um direito. Intervenções sociais demandam uma quanti-
dade considerável de recursos destinados igualmente a um número considerável
de pessoas e quase sempre cumprem a função de transformar uma realidade de
desigualdades ou resolver problemas e carências, uma vez que envolvem ques-
tões ligadas à alimentação, saúde, educação e habitação, entre outros.
33
Conceitos e Relevância do Planejar
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
É consenso também que os recursos disponíveis e os instrumentos admi- nistrativos que o Governo dispõe para enfrentar os problemas sociais não são suficientes nem adequados para o tamanho do desafio que se apresenta, não existindo mecanismos confiáveis que expressem a realidade social de forma concreta e igualitária.
Nesse contexto, a relação sociedade-governo, no que se refere à demanda e oferta de serviços públicos, torna-se complexa pela amplitude das variáveis envol- vidas e pelo número de beneficiários e segmentos a serem atendidos. Em uma realidade de desigualdades sociais, os critérios que deveriam nortear a definição de políticas voltadas ao setor são de difícil identificação e priorização, fazendo com que muitas vezes recursos X políticas sociais efetivas apresentem uma rela- ção custo/benefício desfavorável.
2. Dimensão Econômica
O modelo econômico de um Estado e a sua capacidade de gerar e distribuir rique- zas à sociedade, atrelados ao nível de desenvolvimento produtivo, tecnológico e de inovação dos agentes econômicos, influenciam a definição das políticas públicas.
Políticas econômicas têm a função de fomentar a produção de bens e ser- viços, gerar renda e emprego e aumentar a competitividade dos segmentos produtivos como um todo.
Enquanto Economia de Mercado, o papel do Estado é criar mecanismos e instrumentos que regulem e promovam o crescimento da economia, sem inter- vir diretamente ou beneficiar segmentos específicos, ou seja, o governo deve garantir o funcionamento da economia no sentido de garantir a todos, obede- cidas às disposições legais pertinentes, o exercício de uma atividade econômica.
Assim, o modelo econômico e os mecanismos político-legais de intervenção e controle da economia condicionam a definição de políticas voltadas ao setor.
3. Dimensão Política
A orientação política dos governos determina diferentes visões e tratamentos
para uma mesma política, impondo assim, diferentes formas de se relacionar
com a sociedade (democracias ou autoritarismo), diferentes formas de planeja-
mento (participativo, hierárquico), diferentes forma de definição e distribuição
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
de benefícios (universais, segmentos específicos), diferentes formas de avaliar resultados e, portanto, diferentes custos à sociedade e ao governo.
A dimensão político-partidária é formada pelos partidos políticos que atuam no ambiente e pelas relações de poder que se estabelecem entre Governo, par- tidos e sociedade. Os partidos políticos brasileiros são os grandes fornecedores, de forma geral, dos nossos administradores públicos, eleitos ou escolhidos pelos governantes, são eles que detêm o poder instituído e, portanto, compete a eles decidirem quais políticas públicas serão implantadas. A filosofia política, a dire- triz partidária, desta forma, influencia a tomada de decisão na definição de plataformas políticas.
Soma-se a isto a capacidade que os partidos políticos que integram e/ou apoiam o governo vigente e os partidos que compõem a base de oposição ao governo têm de interferir na definição de políticas, na aplicação de recursos e no atendimento das demandas de setores específicos, baseada no estabelecimento de “acordos” e em “trocas de favores” que sustentam os partidos e governos.
Esta forma de agir define e gradua as relações de poder entre os agentes, interferindo direta ou indiretamente na definição das políticas públicas.
Gomes (2009) cita que o ambiente em que se insere a organização pública é mais instável e mais complexo, devido ao ciclo político, à maior variedade de
“stakeholders” e à maior permeabilidade política que, democraticamente, a orga- nização deve garantir. E complementa afirmando que, em relação às implicações do ambiente plural e democrático, podemos afirmar tão somente que há uma maior complexificação da tomada de decisão quanto aos objetivos a serem per- seguidos e um maior dispêndio de recursos políticos. Isto pode levar desde a uma maior morosidade na tomada de decisão até, em casos extremos, a defini- ção de objetivos conflitantes e concorrentes, que levariam a certa esquizofrenia organizacional.
Cabe lembrar que, de forma genérica, toda política pública está embasada em uma dimensão econômica e social, ao mesmo tempo em que a finalidade social exige o emprego de recursos econômicos insuficientes para o conjunto de problemas encontrados na sociedade.
Observadas estas considerações em relação às politicas econômica e social
as quais a população está sujeita, ressalta-se ainda que estas estão condicionadas
35
Conceitos e Relevância do Planejar
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
aos ciclos temporais políticos existentes nas esferas federal, estadual ou munici- pal e, portanto, à alternância de poder político e de agentes que os representam.
Quando pensamos no papel do Governo como agente indutor e catalisador do desenvolvimento econômico e que desempenha esta função através da defi- nição, planejamento e implantação de políticas públicas para atendimento de objetivos específicos, alguns aspectos merecem ser observados com atenção na condução desse processo:
■ “O que ou a quem” se destinam as políticas públicas – conhecimento da realidade.
■ Finalidade da política pública.
■ Recursos e agentes envolvidos.
■ Custos e benefícios da intervenção.
■ Capacidade de avaliar e controlar resultados.
Segundo Brenner, Amaral e Jefferson (2008), o processo de formulação de polí- ticas públicas apresenta um Ciclo formado por diversas fases:
■ PRIMEIRA FASE: Formação da Agenda (Seleção das Prioridades).
■ SEGUNDA FASE: Formulação de Políticas (Apresentação de Soluções ou Alternativas).
■ TERCEIRA FASE: Processo de Tomada de Decisão (Escolha das Ações).
■ QUARTA FASE: Implementação (ou Execução das Ações).
■ QUINTA FASE: Avaliação.
Para os autores, a primeira fase diz respeito à definição daquilo que será atendido através da formulação de uma política, levando-se em conta alguns critérios, tais como: dados ou indicadores de uma determinada realidade (exemplo: alta taxa de mortalidade de micro e pequenas empresas; índice de analfabetismo); even- tos ou situações emergenciais, resultados de políticas anteriores, favoráveis ou não, ciclos políticos de poder (transições de governo).
A segunda fase trata da definição de linhas de ação que serão adotadas para
efetivar a política, estabelecendo os objetivos e metas.
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
Na terceira fase, são definidos os recursos e o prazo temporal de ação da polí- tica, sendo os programas e projetos públicos definidos por meio de leis, decretos, normas, resoluções e outros.
A fase seguinte, quarta fase, refere-se ao momento em que o planejamento e a escolha de alternativas são transformados em atos, onde a administração é responsável pela execução.
A última fase diz respeito à avaliação das ações desenvolvidas, tendo como objetivo prestar contas dos recursos utilizados, identificar problemas e efetuar correções e gerar informações para futuras políticas.
Em todas as fases, Brenner, Amaral e Jefferson (2008) ressaltam a influência de dois grupos em especial na formação da agenda de políticas públicas:
■ Grupos representativos da sociedade: (terminologia usada pelos autores para designar os atores privados que não possuem vínculo direto com a estrutura administrativa do Estado); imprensa; centros de pesquisa;
grupos de pressão, os grupos de interesse e os lobbies; Associações da Sociedade Civil Organizada (SCO); entidades de representação empresa- rial; sindicatos patronais; sindicatos de trabalhadores e outras entidades representativas da Sociedade Civil Organizada (SCO), em função do seu posicionamento, no tocante aos problemas e carências vivenciados por eles ou em função de suas expectativas relacionadas às políticas de desenvolvimento.
■ Funcionalismo público, que na visão dos autores compõe um elemento essencial para o bom desempenho das diretrizes adotadas pelo governo.
A tomada de decisão, quanto ao planejamento e implantação de políticas públi-
cas, é determinada pelas capacidades e limitações que envolvem os fatores ligados
à natureza e finalidade da intervenção e às relações sociais, políticas e econômi-
cas que se estabelecem no ambiente que originou a necessidade da intervenção.
©SHUTTERSTOCK
37
Etapas do Planejamento
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
ETAPAS DO PLANEJAMENTO
Caro(a) aluno(a), não há a pretensão de propor um modelo específico para o desenvolvimento do pro- cesso de planejamento e sim apresentar a ideia de alguns autores que trataram o pla- nejamento como processo e que consideramos passíveis de serem ajustadas à reali- dade da gestão pública. As metodologias foram descri-
tas por Barbalho (1997), buscando em outros autores formas de se entender e desenhar as etapas de um bom planejamento estratégico com intuito de concre- tização e estruturação de ações voltadas à sociedade.
A primeira ideia relaciona-se com a metodologia de Bryson (1989) desen- volvida para o planejamento estratégico empresarial. Para este autor, qualquer processo de planejamento estratégico deve ser iniciado pela conscientização dos tomadores de decisão sobre os esforços globais que serão despendidos para o fim almejado. Ressalta ainda a necessidade dos mesmos em obter conheci- mento em relação aos principais passos que serão dados para o cumprimento dos objetivos pretendidos.
A metodologia de Bryson, ao elencar os esforços globais e conhecimento dos passos necessários quando transportada para a realidade pública administrativa, coloca a necessidade de conhecer a realidade da esfera pública, com suas potencia- lidades e limitações, bem como conhecer a realidade da demanda a ser atendida.
O modelo de planejamento proposto por Morais (1992) foi desenvolvido
para ser utilizado inicialmente no âmbito de pequenas e médias empresas, tendo
por base algumas etapas:
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
IDENTIFICAÇÃO: a primeira etapa do modelo é denominada de Identificação e está relacionada com o conhecimento do que é, do que faz e como faz a ins- tituição que irá elaborar o planejamento estratégico, com objetivo de provocar reflexões e questionamentos que conduzam à verdadeira compreensão dos pro- pósitos institucionais.
DIAGNÓSTICO: a segunda fase está relacionada com um diagnóstico ambiental que ajudará na compreensão dos cenários com o qual a instituição está relacionada. O autor denomina esta fase de Diagnóstico Estratégico, em que serão analisadas as potencialidades e vulnerabilidades dos diversos subsis- temas institucionais e da instituição como um todo (Auditagem Interna), com objetivo de conhecer os fatores internos mais relevantes que alimentarão a etapa seguinte do modelo e o mapeamento de determinados fatores ambientais externos (Auditagem Externa), fora do controle institucional que podem gerar impactos sobre a instituição, quer sejam positivos - oportunidades, ou negativos - ameaças.
PROGNÓSTICO: a etapa seguinte, ou terceira fase, constitui-se de um prog- nóstico, ou seja, o conhecimento dos cenários futuros com os quais a instituição estará envolvida, relacionando-os com os Objetivos que devem estar em conso- nância com as análises realizadas em cenários pessimistas ou otimistas.
FORMULAÇÃO ESTRATÉGICA: ou seja, o delineamento dos caminhos a serem seguidos pela instituição representa a etapa quatro e diz respeito à forma como a organização viabilizará os objetivos estabelecidos na etapa anterior. Cada estratégia definida deverá ser desdobrada em um ou mais Planos de Ação, que deverão conter os aspectos relevantes para a sua implantação - orçamentos, cro- nogramas, fluxogramas, metodologias etc.
CONTROLE: a quinta e última etapa do modelo refere-se ao acompanha- mento do processo onde será avaliada a consistência do Plano Estratégico. Esta etapa deverá produzir os Planos Operacionais, de Ação ou de Trabalho que conec- tem as ações operacionais ao Plano Estratégico elaborado (BARBALHO, 1997).
A metodologia de Morais se ajusta perfeitamente às características e particula-
ridades da administração pública, relacionando e estabelecendo a interdependência
entre a estrutura de governo e o contexto socioeconômico do ambiente, bem como
a importância de definir o presente considerando o cenário futuro e avaliando
o impacto das ações presentes.
39
Etapas do Planejamento
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
Medeiros (1987), em seu trabalho “PES: uma proposta metodológica para o planejamento educacional”, discute o modelo de planejamento desenvolvido por Carlos Matus (1993), o Planejamento Estratégico Situacional - PES. O PES é uma proposta de planejamento público, desenvolvida no Chile com o objetivo de elevar a capacidade de governo em planejar, articulando o planejamento com um projeto de governo e com a governabilidade do sistema.
A autora descreve o PES como um método de ação governamental que per- mite a produção de um caminho para a intervenção na realidade social.
O PES apresenta quatro momentos:
a. Momento explicativo (M1): relacionado à existência de problemas que motivam a ação de um ator, explicando a realidade do problema.
b. Momento normativo (M2): é a proposta normativa de um ator, identifi- cando a situação inicial e desenhando a situação (conjunto de operações) que se deseja alcançar (situação-objetivo).
c. Momento estratégico (M3): trata-se da análise da viabilidade do pro- grama direcional do plano, por meio da interação entre o ator que faz o plano e outros atores contrários ao plano.
d. Momento tático-operacional (M4): transforma o plano em ação, obser- vando e avaliando a ação para atuar novamente.
Medeiros (1987) relata que, para garantir a viabilidade desse processo de governo, Matus descreve a necessidade de se considerar três aspectos: o ator que pla- neja e que deve articular um projeto (intencionalidade) com a governabilidade do sistema (controle dos recursos) e com a capacidade de governo (a forma de governo), formando um triângulo de governo.
O projeto de governo está relacionado com o conteúdo propositivo dos pro- jetos de ação que um ator apresenta para realizar seus objetivos.
A governabilidade do sistema refere-se à relação entre as variáveis controladas
pelo ator e as que são não controladas, cuja intensidade é medida pelas demandas
ou exigências colocadas pelo projeto de governo e pela capacidade de governo.
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
I
A capacidade de governo é uma capacidade de condução e refere-se ao acervo de “técnicas, métodos, destrezas, habilidades e experiências de um ator e sua equipe de governo, para conduzir o processo social a objetivos declara- dos, dados a governabilidade do sistema e o conteúdo propositivo do projeto de governo” (MEDEIROS,1987 apud MATUS, 1993, p. 61).
Intencionalidade
A forma
de governo Controle
dos recursos
Figura 2: Variáveis do planejamento público Fonte: adaptada de Matus (1993)
Medeiros (1987) traduz o pensamento de Matus dizendo que conceber objetivos
fixos e desconsiderar a interferência de atores e forças sociais no desenvolvimento
do plano é impossível, uma vez que a atividade de planejar refere-se a um pro-
cesso social dinâmico e criativo, o qual não é simplesmente regido por leis” e
ressalta que o PES não apresenta etapas para o desenvolvimento de um plano
com começo, meio e fim bem definidos. Uma vez que se pretende captar a dinâ-
mica do processo social, o planejamento deve constituir-se como um processo
contínuo e encadeado de forma sistemática.
41
As Prioridades de Intervenção
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
