Escritório Regional da OIT para América Latina e o Caribe
SOLICITAÇÃO DE PROPOSTAS (SDP)
OIT-LIM-004-2016
ESTUDOS SOBRE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO NO BRASIL
Data de encerramento da convocatória:
31 de outubro de 2016 às 18:00 horas (horário Lima)
De minha consideração:
Em nome da Organização Internacional do Trabalho (doravante “OIT”), tenho o prazer de convidar a sua organização a apresentar propostas para a prestação dos serviços de consultoria descritos nos Termos de Referência (TdR) em anexo (Anexo I y Anexo II), considerando-se os Termos e Condições aplicáveis aos Contratos de Serviços da OIT (Anexo III). Os serviços solicitados correspondem à realização de dois estudos sobre políticas de desenvolvimento produtivo no Brasil:
Estudo 1. Panorama das Políticas de Desenvolvimento Produtivo no Brasil
Estudo 2. Desemaranhando a tecnologia do êxito em políticas de desenvolvimento produtivo: estudos de caso narrados a partir da perspectiva de seus protagonistas.
O concurso está aberto a centros de pesquisa ou de estudos, públicos ou privados, com experiência comprovada e com conhecimento tanto da literatura teórica e dos debates contemporâneos sobre Políticas de Desenvolvimento Produtivo, quanto da situação e experiência com políticas de desenvolvimento produtivo no Brasil.
Sua organização poderá apresentar propostas para a realização de apenas um estudo ou para a realização de ambos. Em caso de optar pela última opção, a organização poderá propor os mesmos pesquisadores para a realização dos dois projetos, desde que as propostas expliquem claramente a distribuição de tempo e a estratégia que será utilizada para a correta execução de ambas responsabilidades. No caso de que os dois estudos sejam designados à mesma organização, a OIT poderá elaborar um único contrato de serviços.
Esta carta, bem como os anexos nela contidos (listados abaixo), é parte integrante da presente Solicitação de Propostas (SDP). A fim de garantir um processo competitivo, todos os licitantes interessados receberão a mesma documentação de SDP.
É indispensável que, em suas propostas, o licitante cumpra rigorosamente os requisitos estabelecidos nesta SDP, especialmente em relação aos Termos de Referência e os Termos e Condições aplicáveis aos Contratos de Serviços da OIT em anexo.
As propostas podem ser apresentadas à OIT, desde que sua instituição seja qualificada, possa e deseje prestas os serviços solicitados nesta SDP. Entende-se que sua participação em esta SDP implica na aceitação dos termos e condições contidos na mesma. A falta de cumprimento dos requisitos contidos nesta SDP, bem como em seus respectivos anexos, poderá fazer com que suas propostas sejam declaradas inelegíveis e, portanto, não sejam objeto de consideração.
Por favor, note que suas propostas deverão incluir uma cópia assinada da Certificação a ser apresentada pelo licitante no processo de licitação da OIT (Anexo IV) e o Modelo de Proposta Comercial (Anexo V).
1. Condições da Licitação
1.1 Idioma e Moeda da Proposta
1.1.1 As propostas devem ser apresentadas em espanhol ou em inglês. Devem estar datadas e assinadas pelo representante legal do licitante e incluir o selo oficial do licitante.
1.1.2 Os preços nas propostas comerciais devem ser dados em dólares norte-americanos.
1.1.3 Propostas que contenham custos ocultos serão rejeitadas imediatamente. Em caso de execução de um contrato previamente à detecção de custos ocultos na proposta selecionada, a OIT suspenderá unilateralmente o contrato e os pagamentos pendentes de forma imediata após a detecção dos custos ocultos.
1.2 Consultas sobre os documentos de SDP
1.2.1 Em caso de necessidade de esclarecimentos sobre os documentos de SDP, as perguntas podem ser enviadas por escrito a proglima@ilo.org. As perguntas deverão ser enviadas somente por e-mail, indicando como assunto “Consulta SDP OIT-LIM-OO4-2016”. A OIT responderá por escrito via correio eletrônico a qualquer inquérito recebido até o dia 14 de outubro de 2016. Uma cópia de respostas da OIT (incluindo uma explicação da pergunta, mas sem identificação da fonte) será publicada na mesma página web em que foram incluídos os documentos desta SDP no dia 20 de outubro de 2016.
1.3 Período de validade das propostas e duração do contrato
1.3.1 As propostas devem ser ofertas firmes e válidas até pelo menos noventa (90) dias corridos após a data limite estipulada na SDP.
1.3.2 A OIT reserva-se o direito de estender o período de validade das propostas e de modificar ou excluir quaisquer termos desta SDP ao seu exclusivo critério. Nesse caso, o licitante poderá aceitar manter os termos de suas propostas originais.
1.3.3 A duração dos contratos será determinada com base nas propostas técnicas, até os máximos indicados nos termos de referência. Os preços se manterão firmes durante toda a duração do contrato.
1.4 Direito de aceitar ou rejeitar uma proposta
1.4.1 Esta SDP não contém nenhuma oferta contratual de qualquer tipo. Toda proposta recebida será considerada simplesmente como uma oferta e não como uma aceitação pela OIT de uma oferta realizada. Portanto, e conforme as práticas habituais, a OIT se reserva o direito de aceitar ou rejeitar qualquer proposta antes da adjudicação do contrato. A OIT também se reserva o direito de:
a) Negociar com qualquer um dos licitantes ou outra organização/prestador público de serviços/indivíduo, da maneira que considere mais adequada; e a
b) Negociar e celebrar contratos múltiplos ou separados para os elementos cobertos nesta SDP o em qualquer combinação que considerar apropriada, a seu exclusivo critério.
2. Procedimento para Apresentação de Propostas
2.1 Para cada um dos estudos aos quais sua organização deseje aplicar, deve ser apresentada uma proposta original, assinada pelo representante legal do licitante com seu selo oficial. Os documentos devem ser incluídos em um envelope exterior e em dois envelopes fechados no interior (um para a proposta técnica e outro para a proposta comercial), conforme detalhado nos pontos 2.2, 2.3 e 2.4. O envelope exterior deve ser endereçado à Oficina Regional da OIT para a América Latina e o Caribe, tal como indicado no ponto 2.2.
Cada um dos envelopes interiores deve ser fechado e deve indicar o nome e endereço do licitante. O primeiro envelope deve conter a Proposta Técnica do licitante e mencionar claramente “SDP
OIT-LIM-004-2016 – Estudio [1/2 – Indicar lo que corresponda] - Proposta Técnica”. O segundo
envelope interior deve incluir a Proposta Comercial e mencionar “SDP OIT-LIM-004-2016 – Estudo
[1/2 – Indicar lo que corresponda] - Proposta Comercial”. Toda informação de caráter comercial
deve ser incluída exclusivamente na Proposta Comercial, que deverá ser preparada utilizando o
Modelo de Proposta Comercial que acompanha a presente carta como Anexo V. Na Proposta
Técnica, não deve ser incluída nenhuma proposta comercial, orçamento ou outra informação financeira.
Nota: Se os envelopes não estiverem fechados e identificados conforme ao disposto nesta cláusula, a OIT não se faz responsável pela perda ou abertura prematura da proposta.
2.2 A fim de garantir uma identificação clara, sugere-se recortar e colar uma etiqueta no envelope ou embalagem exterior, conforme indicado abaixo:
Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe (REGISTRO) Av. Las Flores 275, San Isidro
Lima, PERÚ
SDP OIT-LIM-004-2016 – Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil – Estudio [1/2 - Indicar lo que corresponda]
NO ABRIR ANTES DEL 1 DE NOVIEMBRE DE 2016
2.3 Não serão aceitas propostas enviadas por fax ou correio eletrônico. A OIT reserva-se o direito de rejeitar qualquer proposta que não seja apresentada de forma adequada.
2.4 O envelope ou pacote contendo o original e as duas cópias da proposta deve ser recebido pela
OIT antes do dia 31 de outubro de 2016 às 18:00 horas de Lima (GMT-5). É de exclusiva
responsabilidade do licitante garantir que o envelope ou pacote fechado chegue à direção indicada antes da data de encerramento desta SDP. Não serão aceitas desculpas ou circunstancias atenuantes. Toda proposta recebida após a data e hora de fechamento será rejeitada e devolvida sem abrir ao remetente.
3. Requisitos para a Apresentação das Propostas
3.1 Os concorrentes terão de responder a todas as exigências técnicas estabelecidas pela OIT. Propostas parciais serão rejeitadas.
3.2 As propostas serão avaliadas de acordo com os seguintes critérios (ver detalhes no item 12 dos termos de referência adjuntos):
Credenciais acadêmicas gerais e referências Conhecimento e experiência prévia em PDP
Qualidade da proposta (relativa aos termos de referência) Preço
3.3 A proposta técnica do licitante para cada um dos estudos deve conter os seguintes documentos: 1. Descrição dos trabalhos a serem realizados, incluindo curriculum vitae e informação de
contato da equipe de pesquisa proposta para cada estudo, conforme solicitado no ponto 9 dos termos de referência em anexo.
2. Breve descrição da organização: tamanho da instituição e perfil do pessoal empregado; organograma; experiência prévia na realização de trabalhos semelhantes.
3. Referências: proporcionar ao menor três referências em relação à realização de estudos semelhantes aos solicitados no Brasil (por favor, mencionar os nomes, números de telefone e correios eletrônicos das referências).
4. Certificação a ser submetida no processo de licitação da OIT (Anexo IV).
A proposta comercial para cada um dos estudos deve conter o seguinte documento: 5. Modelo de Proposta Comercial (Anexo V).
Os licitantes serão informados oportunamente se suas propostas foram selecionadas. A OIT não é obrigada a dar razões ou explicações sobre sua decisão.
De antemão, agradecemos o envio de um correio eletrônico a proglima@ilo.org acusando a recepção deste convite. Por gentileza, indique se sua instituição está disposta a apresentar uma proposta.
Atenciosamente,
Florencio Gudiño
Responsável da SDP – Oficina Regional da OIT para América Latina e o Caribe Anexos:
Anexo I - Términos de Referencia del Estudio 1. El Panorama de las Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
Anexo II - Términos de Referencia del Estudio 2. Desentrañando la tecnología del éxito en políticas de desarrollo productivo: estudios de caso narrados desde la perspectiva de sus protagonistas Anexo III - Términos y Condiciones aplicables a los Contratos de Servicios de la OIT.
Anexo IV - Certificación a ser presentada por el licitador en los procesos de licitación de la OIT Anexo V - Modelo de propuesta comercial
ANEXO I
TERMINOS DE REFERENCIA DEL ESTUDIO 1
EL PANORAMA DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO EN BRASIL
1. Antecedentes
1.1. El ciclo de la política industrial en América Latina y el Caribe
La política industrial fue una de las herramientas centrales de la política económica latinoamericana en el período previo a la crisis de la deuda de los años 80. Durante el período de reformas post-crisis, tendió a ser abandonada en el discurso oficial (aunque sobrevivió en algunos resquicios de la acción estatal) y condenada como uno de los tantos errores que llevó a la crisis. Más recientemente, y tras décadas de lento crecimiento de la productividad en la región, y ensanchamiento de las brechas de productividad con los países líderes, el interés por las políticas públicas orientadas al incremento de la productividad y la diversificación económica ha revivido. Las políticas de desarrollo productivo – un nuevo nombre indicativo de un foco más amplio y de una concepción teórica renovada – vuelven a jugar un papel importante en el debate y la práctica de la política económica en la región.
1.2. Re-evaluación de la historia
Este nuevo interés no surge únicamente de la frustración con el bajo crecimiento de la productividad, sino y de manera más fundamental, de una reevaluación del papel efectivamente jugado por la política industrial en el desarrollo económico. Este papel fue prominente en la historia de Japón, Taiwán y Corea del Sur y lo ha sido, con modalidades e instrumentos distintos, en los casos de Singapur e Irlanda. Las economías desarrolladas no escapan a este patrón, aunque naturalmente los instrumentos y el tipo de política industrial que se aplicó en las etapas tempranas del desarrollo económico es distinto al que se aplica en la actualidad.
Incluso en América Latina, el crecimiento de la productividad durante la etapa de políticas industriales agresivas, previo a la crisis de los 80, fue mayor que el que se observa en la actualidad.
Pero lo interesante de esta re-evaluación es que se reconocen, de igual manera, los grandes peligros, fracasos y abusos a los que puede exponerse la política industrial, particularmente cuando la acción estatal busca sustituir en vez de crear condiciones para la operación de la economía de mercado, y cuando se supone que los planificadores estatales son incondicionalmente benévolos y poseedores de información completa sobre la economía y los mercados.
1.3. Un nuevo enfoque de la política de desarrollo productivo
En el nuevo enfoque de la política de desarrollo productivo, el papel del estado no consiste en diseñar el desarrollo económico y elaborar planes minuciosos para la ejecución de ese diseño, sino más bien en propiciar “procesos de descubrimiento”, en colaboración y diálogo con actores sociales, que permitan identificar y aprovechar las oportunidades para el crecimiento de la productividad y la diversificación económica.
En esos procesos de descubrimiento, la separación tajante entre “diseño de la política” y “ejecución de la política”, que supone que un grupo de tecnócratas sabe exactamente qué hay que hacer y cómo
hacerlo, se desdibuja. De lo que se trata es de descubrir qué es exactamente lo que hay que hacer y cómo hacerlo mediante procesos de diagnóstico colectivo y de coordinación pública-pública y pública privada que demandan ensayo, error y adaptación.
En la nueva concepción de la política de desarrollo productivo, si bien se reconocen los límites del mercado – externalidades en general, externalidades “marshallianas”, fallas de coordinación, información incompleta y asimétrica – también se reconoce el papel indispensable de los mercados como mecanismos para disciplinar tanto la política pública como el desempeño empresarial, así como la función de los precios como mecanismos de transmisión de información sobre la deseabilidad y abundancia relativa de bienes y servicios.
El objetivo no es, en síntesis, ni suplantar el mecanismo de mercado, ni mantener en operación empresas que dependen indefinidamente de la asistencia estatal. El objetivo es promover la productividad y diversificación de la economía de mercado, las oportunidades de mejoramiento continuo de las empresas existentes y el surgimiento de empresas que puedan competir exitosamente en el mercado, incluyendo el mercado global.
1.4. Crecimiento inclusivo con más y mejores empleos
Si desde la perspectiva estricta de la política de desarrollo productivo los objetivos son los recién señalados, es evidente que desde una perspectiva más amplia de política económica y de desarrollo los objetivos necesariamente son más amplios.
En particular, una política de desarrollo productivo que fuese exitosa en sus propios términos, pero que no resultara en un desarrollo inclusivo, con más y mejores empleos, y un incremento generalizado del bienestar social, difícilmente sería sostenible.
En todo caso, si el bienestar de la ciudadanía es el objetivo último de toda la acción pública, una política que incrementara la productividad, pero no el bienestar de los ciudadanos, no sería una política deseable.
Pero la relación entre inclusión, empleo y políticas de desarrollo productivo es más interesante: no se trata nada más de que la inclusión social y la creación de más y mejores empleos son deseables, sino de que las políticas de empleo, formación de recursos humanos y desarrollo productivo pueden ser - y han sido – más exitosas cuando se coordinan y refuerzan mutuamente: al fin y al cabo, si las empresas necesitan trabajadores con determinadas calificaciones, pero o bien la fuerza laboral no las tiene debido a deficiencias en la política de formación de recursos humanos, o el proceso de búsqueda e identificación de esos trabajadores es lento y costoso, debido al mal funcionamiento del mercado laboral, la política de desarrollo productivo no será exitosa.
2. Marco conceptual
12.1. Los caminos para el incremento de la productividad2
Las PDP suelen ser descritas en términos de objetivos intermedios, tales como la promoción de la innovación, el acceso al crédito, el desarrollo de conglomerados (clusters) o la atracción de inversión extranjera directa, en vez de en términos de su objetivo final, que para efectos de este proyecto definimos como el incremento de la productividad3 y el crecimiento del empleo de alta calidad. La productividad de un país se puede elevar de diversas maneras, que se discuten seguidamente de manera esquemática para “productos” o sectores específicos. Pensemos en productos o servicios específicos (a los que en adelante nos referiremos, por brevedad, como “productos”), utilizando las clasificaciones industriales estándar al nivel de desagregación que resulte conveniente.
2.1.1. Elevar la productividad en la producción de un producto
En el gráfico 1, la columna celeste representa un producto “1”, el eje vertical mide la productividad de las empresas en el sector, el tamaño de los círculos representa el tamaño de las empresas, los círculos verdes corresponden a empresas extranjeras, y los negros empresas domésticas.
En concordancia con los datos, el rango de productividad (la diferencia entre las empresas más productivas y las menos productivas) es mayor en la economía doméstica (una economía en desarrollo) que en la extranjera (una economía desarrollada) y, sobre todo entre las empresas domésticas, el número de empresas pequeñas y de baja productividad es sustancialmente mayor que el de empresas de mayor tamaño y productividad4 .
Gráfico 1: Productividad de empresas domésticas y extranjeras en la producción de “1”
1 Existe una amplia literatura sobre las políticas de desarrollo productivo o políticas industriales, y se espera que
los proponentes estén familiarizados con ella. Esta sección, por lo tanto, no pretende brindar un marco teórico exhaustivo, sino más bien enfatizar ciertos aspectos de especial interés para esta investigación, algunos de ellos quizá novedosos, a los que se espera que los investigadores presten especial atención en sus propuestas y en sus informes de investigación
2 Esta sección está basada en Cornick (sp).
3 Incluso la diversificación económica es, en realidad, un objetivo intermedio: dicha diversificación se considera
deseable porque las economías altamente diversificadas son más productivas, en términos generales, que las poco diversificadas.
4 Debe notarse, sin embargo, que el gráfico no está hecho “a escala”: ni el número de empresas de cada tipo ni
A partir de este gráfico es posible pensar en tres formas de incrementar la productividad en la producción nacional de “1”, que se ilustran en el Gráfico 2, en el cual la línea punteada señala la frontera entre la producción que tiene lugar dentro de la economía doméstica y la que tiene lugar “en el extranjero”.
1) La primera posibilidad, ilustrada por la flecha roja marcada 1, es el traslado de recursos domésticos desde usos de baja productividad hacia usos de más alta productividad. Este traslado puede, a la vez, asumir dos formas: que empresas pequeñas y de baja productividad se conviertan en empresas de mayores dimensiones y productividad, o bien que los recursos utilizados por dichas empresas se trasladen hacia empresas más grandes y productivas. Típicamente el trabajo es el recurso que más fácilmente se podrá movilizar de esta manera. Nótese que en este caso la tecnología asociada con el incremento de la productividad ya es conocida en el país, pues es la que aplican las empresas domésticas de mayor productividad. 2) La segunda posibilidad, ilustrada por la flecha amarilla marcada 2, el acercar la productividad de las empresas domésticas más productivas a la de las empresas de los países desarrollados. Nótese que en este caso el incremento de la productividad no se puede lograr mediante el simple traslado de recursos entre empresas ya existentes, y que la tecnología necesaria para el incremento de la productividad, aunque ya existe en el mundo, no está disponible en el país, puesto que ninguna empresa todavía la usa. Se presenta pues un problema de identificación, adquisición, dominio y adaptación de tecnología nueva (para el país) que no se presentaba en el caso anterior.
3) El tercer camino consiste en persuadir a una empresa extranjera, cuya productividad es superior a la de las empresas nacionales más productivas, de que instale una planta de producción o un centro de servicios en el país. En este caso, el gobierno no tiene ningún problema tecnológico que resolver, sino solamente uno de incentivos para la atracción de inversión extranjera directa.
Es importante tomar nota de que en todos los casos es posible que existan obstáculos no-tecnológicos que impidan la reasignación de recursos hacia usos más productivos, y las PDP podrían estar orientadas a eliminar esos obstáculos. A manera de ejemplos:
1) Los recursos humanos con las destrezas requeridas para el incremento de la productividad podrían ser escasos.
2) Las empresas y las personas podrían carecer del financiamiento requerido para incrementar su productividad.
3) Los costos de formalización podrían ser un obstáculo para que las empresas pequeñas crezcan y alcancen mayores niveles de productividad.
4) Las rigideces en el mercado laboral podrían hacer que las empresas fuesen reacias a expandir su personal permanente, ya que en caso de que la demanda por sus productos se debilite tendrían dificultades para reducir su planilla.
5) Los costos de salida del mercado y la falta de leyes que faciliten los procedimientos de cierre de empresas sin daños excesivamente severos para las perspectivas futuras del empresario podrían mantener en el mercado a empresas que deberían salir de él.
6) Las empresas podrían requerir certificaciones o el cumplimento de otros requisitos formales para las cuales no están preparadas o que no pueden financiar.
Gráfico 2: Caminos para el incremento de la productividad en la producción nacional de “1”
2.1.2. Transferir recursos hacia sectores cercanos que ya operan en el país
Consideremos ahora el caso de dos productos “cercanos” en el sentido de Hausmann, que ya operan en el país, pero con productividades promedio distintas. Podría pensarse, para poner un ejemplo, en dos productos agrícolas, uno de los cuales permite obtener mejores rendimientos económicos. En este caso, se abre una nueva opción, a saber, la reasignación de recursos desde el sector 1 hacia el sector 2, ya se trate de empresas pequeñas o grandes en el contexto nacional (flechas 4 y 5 en el Gráfico 3). Al igual que en el caso anterior, el grado de movilidad de diversos recursos será distinto. Por ser sectores cercanos, podría pensarse que la movilidad del trabajo es potencialmente alta. Si se tratara de productos agrícolas, la tierra dentro de ciertos márgenes puede usarse para distintos cultivos y parte de la maquinaria agrícola también puede utilizarse en diversos cultivos. Otros recursos pueden ser menos móviles, o imposibles de trasladar: algunas destrezas muy específicas, alguna maquinaria e instalaciones.
Al igual que en el caso de las opciones 1 y 2, discutidas anteriormente, las opciones 4 y 5 no demandan ni la importación al país de nuevas tecnologías ni su desarrollo. Por construcción, ya hay empresas domésticas tanto pequeñas como grandes en la producción del producto “2”, de manera que la tecnología existe en el país. Los retos de identificarla, codificarla y trasladarla a nuevos productores se mantienen.
En el gráfico, las empresas más pequeñas y menos productivas en la columna de la derecha son, sin embargo, más productivas que las empresas más pequeñas y menos productivas de la columna izquierda. Supongamos que la primera representa la producción de “papas” y la segunda la de “mandarinas”. Una forma entonces de elevar la productividad de la economía doméstica es la de ayudar a los productores de papa, sean grandes o pequeños, a trasladarse a la producción de mandarinas. De nuevo, la tecnología necesaria está disponible en el país. Naturalmente, los otros caminos para el incremento de la productividad analizados en el punto anterior siguen estando disponibles.
2.1.3. Transferir recursos hacia sectores cercanos que no operan en el país
Una tercera posibilidad es incursiones en sectores cercanos, pero que todavía no operan en el país. Esta es la opción representada por la posibilidad de transferir recursos de la segunda a la tercera columna en el Gráfico 4, en donde está representada por la flecha café, con el número 6.
Para utilizar esta opción, se presenta una dificultad que no existía en los casos anteriores: la tecnología necesaria para la producción de “3” con niveles de productividad superiores a los de las empresas domésticas grandes en la producción de “1” y “2” no existe en el país. Es necesario, pues, identificar esa tecnología, adquirirla, aprender a usarla, adaptarla a las condiciones del país, y divulgarla. Esas dificultades no deberían ser extraordinariamente elevadas si, como en el gráfico, la nueva actividad o producto se encuentra “cerca” de productos que ya existen en el país. Si se tratara de incursionar en un producto “lejano”, las dificultades serían, naturalmente, mayores.
Gráfico 4: transferencia de recursos hacia actividades más productivas que todavía no
existen en la economía doméstica, pero que son cercanas a los existentes
2.1.4. Incursionar en productos “nuevos para el mundo”
El efecto sobre la productividad de incursionar en nuevos productos o servicios es impredecible ex – ante, ya que la productividad no es solo cuestión de eficiencia técnica, sino de relación entre el valor de los insumos y el valor del producto. De nada serviría a nadie instalar mañana la fábrica de cassettes VHS más eficiente en la historia de la humanidad. Un nuevo producto o servicio puede encontrar un mercado o no encontrarlo. Y esto no dependerá únicamente de las características técnicas del producto o servicio, sino del mercadeo, distribución y otras variables.
Siendo así, es imprescindible que las políticas que busquen facilitar la introducción de nuevos productos o servicios en el mercado (políticas de innovación en el sentido más estricto, pues se trata de cosas nuevas en el mundo, no solo en el país de interés) cuenten con un mecanismo que permita discriminar entre ingresos exitosos y fracasados. La política, en otras palabras, no solo debe fomentar el ingreso de productos novedosos. Debe facilitar la salida de los que fracasan en el mercado (o por lo menos no obstaculizarla).
2.1.5. De la identificación del camino al recorrido del camino
El punto de partida fue la identificación del objetivo último de las políticas de desarrollo productivo: elevar la productividad de una economía y crear empleos de mayor calidad. Esto nos permite focalizar el análisis: las políticas que no tienen este objetivo, no importa cómo se presenten, no deben ser consideradas políticas de desarrollo productivo. Una política de desarrollo científico, por ejemplo, que no esté conectada con la productividad, puede ser una cosa loable y necesaria en sí misma, pero no cae dentro del ámbito de la discusión de las políticas de desarrollo productivo.
El segundo paso fue identificar una serie de “caminos” o para decirlo con más precisión, de mecanismos para lograr el incremento deseado en la productividad y en empleos de mayor calidad. Esta identificación nos permite analizar las políticas de desarrollo productivo desde una perspectiva que no suele ser explícita: ¿cuál o cuáles mecanismos espera activar una determinada PDP para incrementar la productividad? Más aún: ¿cuáles son los instrumentos de política, dentro o fuera del ámbito de las PDP, así como las precondiciones necesarias para que dicho mecanismo se pueda activar?
Se espera que los consultores utilicen este marco conceptual en el análisis y descripción del panorama de las PDP, cuyos detalles se describen más adelante. Es decir, al presentar cada política, se debe identificar el o los mecanismos específicos de incremento de la productividad que esa política pretende activar, así como las políticas complementarias que buscan facilitar la activación de ese mecanismo, tales como políticas de recursos humanos, financiamiento, reducción de trámites y otras o, de ser el caso, señalar que tales mecanismos no fueron identificados.
De manera más general, se espera de los consultores una descripción crítica de las políticas, utilizando los elementos de esta sección, de la anterior, y los que los consultores consideren apropiado aportar. Si en el criterio razonado e informado de los consultores hay problemas en los métodos de evaluación, en la identificación de objetivos y metas o, de manera más amplia, en el diseño de la política y su marco institucional y operativo, se espera que así sea reportado en el informe de investigación, que de esta manera podría contribuir a explicar la “paradoja de la productividad” que se observa en algunos países, en los cuales hay un despliegue significativo de PDP, sin resultados importantes sobre la productividad.
2.2. La justificación de las PDP
La identificación de diversos caminos para el incremento de la productividad no lleva, de manera automática, a la justificación de políticas de desarrollo productivo. Es necesario preguntarse por qué, si existen opciones para el incremento de la productividad que, presumiblemente, llevarían a un
incremento de la rentabilidad empresarial, hace falta una intervención estatal para aprovechar esas oportunidades. Es decir, ¿por qué los empresarios no aprovechan esas oportunidades por sí mismos? En términos generales, una o varias fallas de mercado parecen ser la justificación necesaria para una intervención pública en materia de desarrollo productivo. Nótese que este argumento no se ve debilitado si se plantea que “las fallas del mercado y no la competencia perfecta” son la condición normal o el punto de referencia relevante en la definición de las políticas de desarrollo productivo. Aún en este caso, la definición de las políticas y la selección de instrumentos a utilizar se ve disciplinada por la identificación de las fallas de mercado específicas que una determinada política de desarrollo productivo pretende corregir.
El mismo razonamiento aplica frente al argumento de que el estado está “obligado a escoger”, en el sentido de que las políticas públicas y el suministro de insumos públicos tienen inevitablemente efectos sectoriales y geográficos diferenciados, de manera que el estado está inevitablemente involucrado en políticas de desarrollo productivo. También en este caso, la definición de políticas y la selección de instrumentos, por lo menos en el margen, se ve disciplinada mediante la identificación de las fallas de mercado específicas que una determinada política de desarrollo productivo pretende corregir.
2.3. Clasificación de las PDP
Según su alcance, las políticas de desarrollo productivo pueden calificarse como “horizontales”, si afectan a toda la actividad productiva, o “verticales”, si están dirigidas a un sector o actividad específico.
Por otra parte, según el tipo de instrumento utilizado, las políticas pueden clasificarse como “intervenciones de mercado” o como “suministro de insumos públicos”. Programas de subsidios, créditos dirigidos y exoneraciones fiscales son ejemplo del primer tipo de política. Servicios de certificación o de laboratorios, construcción de infraestructura de transporte o telecomunicaciones o formación de recursos humanos son ejemplos de este segundo tipo de política.
El diálogo social y las PDP
Las PDP buscan, por definición, inducir a que empresas y empresarios hagan cosas nuevas: que introduzcan cambios en los métodos de producción, que incrementen la escala de la producción, que incursionen en nuevos productos o mercados, que mejoren la calidad o diseño de sus productos o servicios y otros cambios semejantes.
Pero precisamente porque las PDP incursionan en terrenos novedosos, es consustancial a ellas el hecho de que no se sabe de antemano, con certeza, qué es lo que hay que hacer ni la mejor forma de hacerlo. Las mejores PDP están diseñadas como procesos de descubrimiento de políticas, no como recetas predefinidas, que permiten identificar qué funciona y cómo mejorarlo, así como, y con una importancia quizá aún mayor, identificar qué es lo que no funcional y debe ser corregido o desechado. El diálogo social y la cooperación público-privada, por esto mismo, se convierten tanto en instrumentos indispensables del proceso de formación, implementación y ajuste de políticas, como en un posible peligro: el de la captura de las políticas por parte de diversos grupos de interés.
La identificación y caracterización de los mecanismos de diálogo social, de sus participantes y sus roles, así como de los mecanismos y el diseño institucional que procuren facilitar el diálogo y el intercambio de información significativa, pero al mismo tiempo minimizar el riesgo de captura, son por lo tanto parte central de la descripción y análisis de las políticas de desarrollo productivo.
3. Objetivos
3.1. Objetivo general
El objetivo general de la consultoría es producir una descripción analítica del estado de las políticas de desarrollo productivo en el país y de la evolución de la productividad nacional (o sectorial si la información disponible lo permite) debidamente ubicado en su contexto histórico.
3.2. Objetivos específicos
Describir de manera general la evolución histórica de las PDP en términos de su prominencia relativa dentro del conjunto de políticas económicas, su financiamiento, el nivel jerárquico de sus responsables (en relación a los demás responsables de la política económica), sus objetivos, instrumentos y logros.
Identificar y caracterizar las principales políticas de desarrollo productivo vigentes en la actualidad. En la Sección 4.2 se enumeran los elementos mínimos que debe contener dicha caracterización, que además debe tomar en cuenta el marco conceptual presentado en la Sección 2.
Identificar, para cada política seleccionada, el mecanismo de incremento de productividad que intentan activar, utilizando como punto de referencia la tipología presentada en la sección 2, así como los instrumentos y políticas complementarias con los que se busca lograr tal activación.
Identificar el papel que juegan los procesos de diálogo social, si es que alguno, en las dichas políticas.
Cuantificar, en la medida de lo posible, el impacto de dichas políticas en términos de número de empleos, remuneraciones y otros indicadores de la calidad del empleo creado.
4. Informe final: descripción general
El informe final esperado de esta consultoría es un documento que describa “el panorama de la productividad y de las políticas de desarrollo productivo en Brasil”, que ubique dicho panorama en su contexto histórico.
4.1. Contexto histórico
En esta sección del documento se espera una muy breve descripción de la evolución de la productividad y de las políticas de desarrollo productivo en Brasil, organizada en tres períodos:
Antes de la crisis de los 80s
Las políticas recientes5
En esta sección se busca destacar los enfoques de política, su importancia relativa dentro de la política económica, así como los instrumentos más importantes utilizados, pero no un análisis minucioso ni evaluaciones de impacto rigurosas.
Una breve descripción de la evolución de la productividad (nacional y, de ser posible, su perfil sectorial) deberá acompañar la descripción de la evolución histórica de las PDP.
4.2. El panorama actual de las PDP
En esta sección del documento se espera una caracterización general del panorama actual de las PDP en Brasil, en dos partes.
La primera parte debe comprender:
a) Una discusión de la importancia relativa de las PDP dentro de la política económica, según se evidencia en el discurso económico, la asignación de recursos, y el nivel jerárquico de los responsables de las PDP dentro de la institucionalidad responsable de la política económica. b) Una caracterización general de las PDP vigentes, tomando en cuenta el marco conceptual
descrito en la parte 2 de estos Términos de Referencia, así como otros elementos relevantes a criterio de los investigadores.
c) La identificación y descripción de las principales PDP vigentes6 en Brasil.
La segunda parte debe presentar una descripción y análisis relativamente detallado de las principales políticas identificadas en el punto anterior. Este análisis debe comprender:
d) La justificación de las PDP: ¿por qué se consideró necesaria una intervención pública? ¿Se identificaron fallas de mercado que demandaban una corrección por medio de política pública? ¿Se usaron otros criterios de justificación? ¿Estaban relacionados con la productividad? ¿Y con el empleo?
e) La descripción de los objetivos de las PDP
a. ¿Están relacionados con la productividad?
b. ¿Incluyen metas en términos de cantidad y calidad de empleo?
c. ¿Están definidos en términos de impactos medibles sobre la productividad y empleo, en contraste con metas en términos de acciones intermedias u objetivos genéricos e inconmensurables?
f) La identificación de las relaciones entre las políticas de desarrollo productivo y las de formación y entrenamiento de recursos humanos, laborales y de empleo, así como los mecanismos institucionales para atender esas relaciones.
5 La definición del “período reciente” se deja a criterio de los investigadores. Se espera que la propuesta de
investigación incluya una argumentación convincente en favor de la definición propuesta.
6 Este punto es de importancia crítica. No cabe, dentro de los términos de esta investigación, una descripción y
análisis exhaustivo de todas las PDP en Brasil. La selección, debidamente razonada, de las principales PDP, que serán analizadas con más detalla, es por lo tanto un factor crítico para el éxito y relevancia de la investigación.
g) Los mecanismos y reglas de gobernanza de las agencias responsables de las PDP identificadas en el punto a): determinación y asignación del presupuesto, contratación administrativa, régimen laboral, definición de metas, criterios de evaluación de desempeño, etc.
h) Los mecanismos y procedimientos para la articulación, coordinación y cooperación público-pública y público-privada necesaria para la implementación de la política.
i) La clasificación de los instrumentos de política utilizados, según sean horizontales o verticales, y según consistan en intervenciones de mercado o en el suministro de insumos públicos, y su caracterización detallada.
j) La caracterización del público meta, así como los criterios y mecanismos para seleccionar beneficiarios y evaluar su desempeño. así como de los criterios de selección de los beneficiarios (¿están relacionados con la productividad?)
k) La descripción de los mecanismos de evaluación y ajuste de la política (¿pueden ser y son medidos regularmente los resultados? ¿Existen mecanismos que permitan ajustar la política en función de los resultados?)
l) Los resultados de la política, a la fecha de elaboración del informe, y de evaluaciones formales o informales, si las hubiera.
5. Productos esperados
Los productos esperados de esta consultoría son los siguientes:
Un informe preliminar, que debe incluir un esquema o índice detallado del informe final propuesto, así como un esquema organizativo (diagrama) de las PDP en el país, y una matriz de caracterización de las PDP actualmente vigentes que se propone incluir en el análisis en la que se identifique:
o El nombre de la política o El o los entes responsables
o El mecanismo de incremento de la productividad que busca activar o Los instrumentos que utiliza con ese propósito
Un informe de avance, cuyo contenido exacto se definirá tras la presentación del informe preliminar, pero que deberá corresponder, aproximadamente, a 2/3 del trabajo total de la consultoría.
Un borrador de informe final.
Un informe final, incorporando comentarios recibidos de la OIT al informe borrador.
6. Dinámica de trabajo
La dirección general del proceso de investigación estará a cargo del Director Regional de la OIT para América Latina, con el auxilio de un Comité Académico, integrado por el mismo director, un funcionario de la OIT y dos consultores externos. Este Comité será el responsable de la selección final de la propuesta de investigación ganadora.
El Comité y el o los investigadores responsables de esta consultoría tendrán como mínimos dos reuniones virtuales (videoconferencias), durante las cuales se presentarán y discutirán los avances de
investigación: una para la presentación del informe preliminar, y otra para la presentación del informe de avance.
Adicionalmente, el Secretario Técnico del Comité Académico realizará una visita de campo durante la cual se entrevistará con los miembros del equipo investigador y con un grupo seleccionado de informantes clave, y preparará un Informe de Avance de la Investigación para el Comité Académico. El equipo investigador deberá facilitar la organización de las entrevistas que realizará el Secretario Técnico.
7. Cronograma
Esta consultoría tendrá una duración total no superior a seis meses. El cronograma tentativo se presenta seguidamente.
El informe preliminar deberá ser presentado al finalizar el primer mes de trabajo. El informe de avance deberá ser presentado al finalizar el cuarto mes de trabajo. El borrador del informe final deberá presentarse al finalizar el quinto mes de trabajo.
El informe final deberá presentarse un mes después de la presentación del borrador del informe final
8. Presupuesto
El presupuesto de referencia para este proyecto de investigación es de $15,000 dólares de Estados Unidos, incluyendo todos los gastos en que incurran los investigadores (honorarios, pago de asistentes, copia y adquisición de materiales, gastos de transporte pare entrevistas). Se valorarán positivamente las propuestas más económicas que demuestren cumplir con todos los requisitos técnicos
9. Las propuestas
Se espera que los investigadores que participen en este concurso sean expertos en el tema de las políticas de desarrollo productivo y tengan un profundo conocimiento de dichas políticas en Brasil. Las propuestas de investigación que sometan a consideración de la OIT son la oportunidad de demostrar que cumplen con estas condiciones.
El contenido de las propuestas debe ser el siguiente:
El debate contemporáneo sobre PDP y el enfoque de la propuesta
Una síntesis del debate y su relevancia para la propuesta de investigación, con una extensión máxima de tres páginas
El contexto histórico y el debate de las PDP en Brasil
Una sección breve (tres páginas máximo) que prefigura el contenido de la correspondiente sección del informe final.
Una sección breve (cinco páginas máximo) que prefigura el contenido de la correspondiente sección del informe final. Se prestará especial atención a los criterios y argumentos con los que se justifique la selección de las PDP escogidas para esta sección.
Metodología y fuentes de información
Una descripción clara y específica de cómo se abordará el proceso de investigación, de las tareas a realizar y las fuentes de información a utilizar. Se prestará especial atención a la identificación de informantes clave, tanto en el sector público (responsables del diseño e implementación de las políticas) como en el privado (beneficiarios de las políticas) y otros.
Índice detallado del informe final
Este índice debe dar una indicación tan clara como sea posible del producto final que los investigadores se comprometen a entregar en caso de que su propuesta sea seleccionada. El índice puede contener anotaciones y comentarios, pues se entiende que en esta etapa del proceso no se pueden conocer, con precisión, los resultados finales del proceso de investigación.
Un cronograma de trabajo
Una programación detallada de la ejecución del proyecto, en la que se identifiquen tareas, responsables, productos intermedios e hitos en el proceso de ejecución del proyecto.
Curriculae de los investigadores
Deberán indicarse la formación académica, experiencia profesional y principales publicaciones de los investigadores.
Para efectos de calificación de las propuestas de investigación, los equipos de investigación podrán estar conformados por un Investigador Principal y hasta dos investigadores adicionales. La participación de investigadores adicionales está permitida, pero no será valorada a efectos de selección de las propuestas.
Bibliografía Anexos
Los que los proponentes consideren necesarios.
10. Equipo investigador
El equipo investigador deberá estar constituido por un Investigador Principal, que actuará como director del proyecto y, para efectos de calificación de las ofertas, un máximo de dos investigadores adicionales.
El Investigador Principal deberá contar como mínimo con:
Grado de Ph.D / Doctorado en Economía o en otra disciplina relevante; alternativamente, grado de Maestría con más de quince años de experiencia en investigación en campos relevantes
Diez años de experiencia como investigador o consultor independiente
Diez publicaciones académicas (artículos en revistas especializadas, “working papers”, capítulos en libros) en temas relacionados con los que serán objeto de investigación Los Investigadores adicionales deberán contar como mínimo con:
Grado de Maestría en economía u otras disciplinas relevantes para la investigación Cinco años de experiencia como investigador o consultor independiente
Los oferentes deberán comprometerse a que el equipo de investigación presentado en la propuesta es el que efectivamente la llevará a cabo, y a no sustituir a ninguno de sus miembros salvo con la autorización previa, por escrito, de la OIT.
11. Requisitos de nacionalidad e idiomas
No existen requisitos de residencia ni nacionalidad para los proponentes. Sin embargo, de tratarse de personas jurídicas que no residan en el país en el que se realizará la investigación, estos deberán:
Demostrar experiencia de investigación o consultoría en el país, de no menos de cinco años en el caso del Investigador Principal y de no menos de tres años en el caso de los demás investigadores
Que los investigadores tienen permiso legal para trabajar en el país
Comprometerse a que el trabajo de campo será realizado por los miembros del equipo investigador
Asistir a las reuniones con el Comité Académico, que se describen más adelante Indicar por escrito que aceptan que todos los gastos de viaje que se deriven de su
condición de no residentes en el país en el que se realiza la investigación correrán por cuenta de los oferentes, sin derecho a reembolso por parte de la OIT.
Las propuestas y los informes deberán ser elaborados en inglés o español.
12. Criterios de evaluación de las propuestas
Los criterios de evaluación y el puntaje máximo que se otorgará a cada uno son los siguientes:
Credenciales académicas generales 20 puntos
Conocimiento y experiencia previa en PDP 20 puntos
Calidad de la propuesta 50 puntos
Precio 10 puntos
Credenciales académicas generales
Se valorarán el grado académico de los proponentes, su trayectoria como investigadores y consultores, así como sus publicaciones académicas y de política pública. Se tomará en cuenta tanto el número como sobre todo la calidad de las publicaciones. Se valorará positivamente el trabajo previo de la institución en estudios de políticas públicas que hayan implicado a organizaciones de trabajadores y organizaciones de empleadores. Adicionalmente, se analizarán las referencias propuestas por la institución, que podrán ser verificadas por el comité de selección.
Trabajo académico y experiencia previa en PDP
Este rubro se divide en dos partes: experiencia práctica en PDP, y publicaciones especializadas en PDP. En este caso se considerará únicamente la experiencia y publicaciones del Investigador Principal, ya que el objetivo es establecer que dicho Investigador es un experto en el tema.
Calidad de la propuesta
La valoración de la calidad de las propuestas se fundamentará en el criterio experto de los integrantes de los equipos responsables de la selección. Se valorarán los siguientes aspectos:
Demostración de conocimiento teórico: la propuesta debe identificar la literatura teórica relevante para el tema en estudio. Se espera que los proponentes no se limiten a mencionar dicha literatura, sino que expliquen brevemente por qué es relevante para la propuesta concreta.
Demostración de conocimiento empírico: se espera que los proponentes demuestren conocimiento del “estado de la cuestión” en el tema de la propuesta en el país de la investigación. En otras palabras, se espera que los proponentes dejen en evidencia que son expertos en el tema a investigar.
Relevancia de las PDP: además de la descripción general del panorama de las PDP en Brasil, también se espera que los investigadores seleccionen las PDP más importantes en el país, y que justifiquen esa selección. La claridad y lo persuasivo de los argumentos para seleccionar determinadas PDP (y no otras) para un examen más detallado será valorada en este punto.
Identificación de las fuentes de información relevantes: los proponentes deben demostrar un conocimiento profundo de las fuentes de información (documentales, estadísticas) disponibles para el tema a investigar.
Identificación de informantes clave: las entrevistas a informantes clave son una fuente invaluable de información, ya que muchos aspectos de la dinámica de las PDP (de dónde vino la iniciativa, quién la apoyó y quien se opuso, cuáles fueron los eventos clave que facilitaron u obstaculizaron el éxito de una iniciativa, etc.) suelen no quedar documentados en informes oficiales o reportes estadísticos. Se espera que los proponentes demuestren que han podido identificar a los informantes clave para el tema bajo estudio. Los proponentes deben tener cuidado de incluir únicamente informantes a los que tengan o esperen obtener acceso, ya que se espera que en desarrollo de la investigación sean entrevistados como mínimo todos (o la gran mayoría) de los informantes clave identificados en la propuesta de investigación.
Métodos, tareas y programa de trabajo: la claridad con la que las propuestas describan los métodos de trabajo a emplear, las tareas específicas a realizar, las personas responsables de cada tarea, así como el programa detallado de trabajo, será valorada en este punto. Lo que se espera es que las propuestas permitan entender con la mayor precisión posible cómo será abordado el proceso de investigación.
Concreción, claridad, redacción: la OIT espera divulgar ampliamente los resultados de esta investigación, tanto entre públicos especializados como no especializados. Por lo tanto, la calidad de la redacción de los informes finales (claridad, concisión, elocuencia, estilo) son de la mayor importancia. Por esta razón, estos mismos aspectos serán evaluados en las propuestas.
Precio
Se valorará el precio total de la investigación, incluyendo honorarios, equipo, espacio de oficinas, copia o adquisición de materiales, traslados requeridos para la ejecución de la consultoría y cualquier otro gasto necesario para ella.
La oferta con el menor precio recibirá 10 puntos. Las demás ofertas recibirán el número de puntos que resulte de multiplicar (precio más bajo/precio ofertado) por 10.
ANEXO I
TERMINOS DE REFERENCIA DEL ESTUDIO 1
DESENTRAÑANDO LA “TECNOLOGÍA DEL ÉXITO” EN POLÍTICAS DE
DESARROLLO PRODUCTIVO: ESTUDIOS DE CASO NARRADOS DESDE LA
PERSPECTIVA DE SUS PROTAGONISTAS
1. Antecedentes
1.1. El ciclo de la política industrial en América Latina y el Caribe
La política industrial fue una de las herramientas centrales de la política económica latina en el período previo a la crisis de la deuda de los años 80. Durante el período de reformas post-crisis, tendió a ser abandonada en el discurso oficial (aunque sobrevivió en algunos resquicios de la acción estatal) y condenada como uno de los tantos errores que llevó a la crisis. Más recientemente, y tras décadas de lento crecimiento de la productividad en la región, el interés por las políticas públicas orientadas al incremento de la productividad y la diversificación económica ha revivido. Las políticas de desarrollo productivo – un nuevo nombre indicativo de un foco más amplio y de una concepción teórica renovada – vuelven a jugar un papel importante en el debate y la práctica de la política económica en la región.
1.2. Una paradoja en la evolución de la productividad
Este nuevo interés surge en un contexto paradójico: globalmente, el crecimiento de la productividad en la región ha sido lento, y a pesar de un incremento en la tasa de acumulación de factores de producción, la región no se encuentra en camino de cerrar la brecha de ingreso que la separa de las economías desarrolladas.
Sin embargo, en la región también pueden citarse numerosos casos de éxito en políticas de desarrollo productivo. No son tantos ni su impacto es tan amplio como para cambiar las estadísticas globales de productividad de la región. Pero no son tan pocos como para considerarlos casos aislados, “excepciones que prueban la regla”, o meras casualidades y casos irreproducibles.
Algunos ejemplos: la soya y la industria aeronáutica en Brasil, la transformación de la industria del vino y de la producción de arroz en Argentina, el desarrollo de la floricultura en Colombia, la exportación de frutas y salmón en Chile, el desarrollo de la industria automotriz en México, la manufactura avanzada, los servicios empresariales y los dispositivos médicos en Costa Rica.
Si miramos el tema desde una perspectiva institucional, el INTA en Argentina, EMBRAPA en Brasil, el complejo Comex-Procomer-CINDE en Costa Rica, son reconocidas como instituciones de clase mundial en sus respectivos campos de acción.
Puede plantearse la hipótesis, por lo tanto, de que la región ha sido capaz de descubrir “tecnologías del éxito” en el desarrollo de PDP, pero que por razones a determinar dichas tecnologías no han sido generalizadas y tomadas como modelos para una transformación global de las PDP.
El modelo de atención al cliente de CINDE es citado frecuentemente por las transnacionales que han invertido en ese país como una de los factores clave no sólo en su decisión inicial de instalarse en dicho país, sino en decisiones posteriores para expandir la escala y elevar la complejidad de las operaciones que realizan en el país. No ha habido ningún intento de reproducir este modelo en las instituciones públicas que atienden a los productores nacionales.
INTA en Argentina es reconocido como un líder mundial en el desarrollo de la agricultura de precisión, que transforma la agricultura en una industria intensiva en conocimiento científico y tecnología avanzada. El modelo del INTA no se ha reproducido para otros sectores de actividad económica.
2. Marco conceptual
72.1. Los caminos para el incremento de la productividad8
Las PDP suelen ser descritas en términos de objetivos intermedios, tales como la promoción de la innovación, el acceso al crédito, el desarrollo de conglomerados (clusters) o la atracción de inversión extranjera directa, en vez de en términos de su objetivo final, que para efectos de este proyecto definimos como el incremento de la productividad9 y el crecimiento del empleo de alta calidad. La productividad de un país se puede elevar de diversas maneras, que se discuten seguidamente de manera esquemática para “productos” o sectores específicos. Pensemos en productos o servicios específicos (a los que en adelante nos referiremos, por brevedad, como “productos”), utilizando las clasificaciones industriales estándar al nivel de desagregación que resulte conveniente.
2.1.1. Elevar la productividad en la producción de un producto
En el gráfico 1, la columna celeste representa un producto “1”, el eje vertical mide la productividad de las empresas en el sector, el tamaño de los círculos representa el tamaño de las empresas, los círculos verdes corresponden a empresas extranjeras, y los negros empresas domésticas.
En concordancia con los datos, el rango de productividad (la diferencia entre las empresas más productivas y las menos productivas) es mayor en la economía doméstica (una economía en desarrollo) que en la extranjera (una economía desarrollada) y, sobre todo entre las empresas domésticas, el número de empresas pequeñas y de baja productividad es sustancialmente mayor que el de empresas de mayor tamaño y productividad10 .
7 Existe una amplia literatura sobre las políticas de desarrollo productivo o políticas industriales, y se espera que
los proponentes estén familiarizados con ella. Esta sección, por lo tanto, no pretende brindar un marco teórico exhaustivo, sino más bien enfatizar ciertos aspectos de especial interés para esta investigación, algunos de ellos quizá novedosos, a los que se espera que los investigadores presten especial atención en sus propuestas y en sus informes de investigación
8 Esta sección está basada en Cornick (sp).
9 Incluso la diversificación económica es, en realidad, un objetivo intermedio: dicha diversificación se considera
deseable porque las economías altamente diversificadas son más productivas, en términos generales, que las poco diversificadas.
10 Debe notarse, sin embargo, que el gráfico no está hecho “a escala”: ni el número de empresas de cada tipo ni
Gráfico 5: Productividad de empresas domésticas y extranjeras en la producción de “1”
A partir de este gráfico es posible pensar en tres formas de incrementar la productividad en la producción nacional de “1”, que se ilustran en el Gráfico 2, en el cual la línea punteada señala la frontera entre la producción que tiene lugar dentro de la economía doméstica y la que tiene lugar “en el extranjero”.
1. La primera posibilidad, ilustrada por la flecha roja marcada 1, es el traslado de recursos domésticos desde usos de baja productividad hacia usos de más alta productividad. Este traslado puede, a la vez, asumir dos formas: que empresas pequeñas y de baja productividad se conviertan en empresas de mayores dimensiones y productividad, o bien que los recursos utilizados por dichas empresas se trasladen hacia empresas más grandes y productivas. Típicamente el trabajo es el recurso que más fácilmente se podrá movilizar de esta manera. Nótese que en este caso la tecnología asociada con el incremento de la productividad ya es conocida en el país, pues es la que aplican las empresas domésticas de mayor productividad. 2. La segunda posibilidad, ilustrada por la flecha amarilla marcada 2, el acercar la productividad
de las empresas domésticas más productivas a la de las empresas de los países desarrollados. Nótese que en este caso el incremento de la productividad no se puede lograr mediante el simple traslado de recursos entre empresas ya existentes, y que la tecnología necesaria para el incremento de la productividad, aunque ya existe en el mundo, no está disponible en el país, puesto que ninguna empresa todavía la usa. Se presenta pues un problema de identificación, adquisición, dominio y adaptación de tecnología nueva (para el país) que no se presentaba en el caso anterior.
3. El tercer camino consiste en persuadir a una empresa extranjera, cuya productividad es superior a la de las empresas nacionales más productivas, de que instale una planta de producción o un centro de servicios en el país. En este caso, el gobierno no tiene ningún problema tecnológico que resolver, sino solamente uno de incentivos para la atracción de inversión extranjera directa.
Es importante tomar nota de que en todos los casos es posible que existan obstáculos no-tecnológicos que impidan la reasignación de recursos hacia usos más productivos, y las PDP podrían estar orientadas a eliminar esos obstáculos. A manera de ejemplos:
1. Los recursos humanos con las destrezas requeridas para el incremento de la productividad podrían ser escasos.
2. Las empresas y las personas podrían carecer del financiamiento requerido para incrementar su productividad.
3. Los costos de formalización podrían ser un obstáculo para que las empresas pequeñas crezcan y alcancen mayores niveles de productividad.
4. Las rigideces en el mercado laboral podrían hacer que las empresas fuesen reacias a expandir su personal permanente, ya que en caso de que la demanda por sus productos se debilite tendrían dificultades para reducir su planilla.
5. Los costos de salida del mercado y la falta de leyes que faciliten los procedimientos de cierre de empresas sin daños excesivamente severos para las perspectivas futuras del empresario podrían mantener en el mercado a empresas que deberían salir de él.
6. Las empresas podrían requerir certificaciones o el cumplimento de otros requisitos formales para las cuales no están preparadas o que no pueden financiar
Gráfico 6: Caminos para el incremento de la productividad en la producción nacional de “1”
2.1.2. Transferir recursos hacia sectores cercanos que ya operan en el país
Consideremos ahora el caso de dos productos “cercanos” en el sentido de Hausmann, que ya operan en el país, pero con productividades promedio distintas. Podría pensarse, para poner un ejemplo, en dos productos agrícolas, uno de los cuales permite obtener mejores rendimientos económicos. En este caso, se abre una nueva opción, a saber, la reasignación de recursos desde el sector 1 hacia el sector 2, ya se trate de empresas pequeñas o grandes en el contexto nacional (flechas 4 y 5 en el
Gráfico 3). Al igual que en el caso anterior, el grado de movilidad de diversos recursos será distinto.
Por ser sectores cercanos, podría pensarse que la movilidad del trabajo es potencialmente alta. Si se tratara de productos agrícolas, la tierra dentro de ciertos márgenes puede usarse para distintos
cultivos y parte de la maquinaria agrícola también puede utilizarse en diversos cultivos. Otros recursos pueden ser menos móviles, o imposibles de trasladar: algunas destrezas muy específicas, alguna maquinaria e instalaciones.
Al igual que en el caso de las opciones 1 y 2, discutidas anteriormente, las opciones 4 y 5 no demandan ni la importación al país de nuevas tecnologías ni su desarrollo. Por construcción, ya hay empresas domésticas tanto pequeñas como grandes en la producción del producto “2”, de manera que la tecnología existe en el país. Los retos de identificarla, codificarla y trasladarla a nuevos productores se mantienen.
Gráfico 7: Productividad de empresas domésticas y extranjeras en dos productos cercanos
En el gráfico, las empresas más pequeñas y menos productivas en la columna de la derecha son, sin embargo, más productivas que las empresas más pequeñas y menos productivas de la columna izquierda. Supongamos que la primera representa la producción de “papas” y la segunda la de “mandarinas”. Una forma entonces de elevar la productividad de la economía doméstica es la de ayudar a los productores de papa, sean grandes o pequeños, a trasladarse a la producción de mandarinas. De nuevo, la tecnología necesaria está disponible en el país. Naturalmente, los otros caminos para el incremento de la productividad analizados en el punto anterior siguen estando disponibles.
2.1.3. Transferir recursos hacia sectores cercanos que no operan en el país
Una tercera posibilidad es incursiones en sectores cercanos, pero que todavía no operan en el país. Esta es la opción representada por la posibilidad de transferir recursos de la segunda a la tercera columna en el Gráfico 4, en donde está representada por la flecha café, con el número 6.
Para utilizar esta opción, se presenta una dificultad que no existía en los casos anteriores: la tecnología necesaria para la producción de “3” con niveles de productividad superiores a los de las empresas domésticas grandes en la producción de “1” y “2” no existe en el país. Es necesario, pues, identificar esa tecnología, adquirirla, aprender a usarla, adaptarla a las condiciones del país, y divulgarla. Esas dificultades no deberían ser extraordinariamente elevadas si, como en el gráfico, la nueva actividad o
producto se encuentra “cerca” de productos que ya existen en el país. Si se tratara de incursionar en un producto “lejano”, las dificultades serían, naturalmente, mayores.
Gráfico 8: transferencia de recursos hacia actividades más productivas que todavía no existen en la economía doméstica, pero que son cercanas a los existentes
2.1.4. Incursionar en productos “nuevos para el mundo”
El efecto sobre la productividad de incursionar en nuevos productos o servicios es impredecible ex – ante, ya que la productividad no es solo cuestión de eficiencia técnica, sino de relación entre el valor de los insumos y el valor del producto. De nada serviría a nadie instalar mañana la fábrica de cassettes VHS más eficiente en la historia de la humanidad. Un nuevo producto o servicio puede encontrar un mercado o no encontrarlo. Y esto no dependerá únicamente de las características técnicas del producto o servicio, sino del mercadeo, distribución y otras variables.
Siendo así, es imprescindible que las políticas que busquen facilitar la introducción de nuevos productos o servicios en el mercado (políticas de innovación en el sentido más estricto, pues se trata de cosas nuevas en el mundo, no solo en el país de interés) cuenten con un mecanismo que permita discriminar entre ingresos exitosos y fracasados. La política, en otras palabras, no solo debe fomentar el ingreso de productos novedosos. Debe facilitar la salida de los que fracasan en el mercado (o por lo menos no obstaculizarla).
2.1.5. De la identificación del camino al recorrido del camino
El punto de partida fue la identificación del objetivo último de las políticas de desarrollo productivo: elevar la productividad de una economía y crear empleos de mayor calidad. Esto nos permite focalizar el análisis: las políticas que no tienen este objetivo, no importa cómo se presenten, no deben ser consideradas políticas de desarrollo productivo. Una política de desarrollo científico, por ejemplo, que no esté conectada con la productividad, puede ser una cosa loable y necesaria en sí misma, pero no cae dentro del ámbito de la discusión de las políticas de desarrollo productivo.
