Aula 00. Administração Financeira e Orçamentária para Concursos Contábeis - Curso Regular Autor: 13 de Janeiro de 2022

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Administração Financeira e Orçamentária para Concursos Contábeis - Curso Regular - 2022

Autor:

13 de Janeiro de 2022

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PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: PPA, LDO E LOA

Apresentação do Curso

SUMÁRIO

Apresentação do Curso ... 1

1 - Plano Plurianual na CF/1988 ... 11

1.1 - Entendendo o Conceito ... 11

1.2 - Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais ... 17

2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias na CF/1988 ... 18

3 - Lei Orçamentária Anual na CF/1988 ... 23

3.1 - Entendendo o Conceito ... 23

3.2 - Orçamento Fiscal ... 25

3.3 - Orçamento de Investimento das Estatais ... 26

3.4 - Orçamento da Seguridade Social ... 27

Questões Comentadas ... 32

Lista de Questões – Desafio AFO ... 55

Gabarito ... 66

Observação importante: este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências.

Grupos de rateio e pirataria são clandestinos, violam a lei e prejudicam os professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos honestamente através do site Estratégia Concursos ;-)

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Olá amigos! Como é bom estar aqui!

E já começamos falando do nosso curso:

→ Conteúdo atualizadíssimo da nossa disciplina;

Videoaulas completas disponíveis na área do aluno para quem quiser outra alternativa de aprendizado;

Slides das videoaulas em formato PDF disponíveis na área do aluno;

Resumos (mementos) disponíveis na área do aluno;

Mapas mentais acessíveis pela área do aluno;

→ Teoria aliada a muita prática por meio de questões comentadas;

Fórum de dúvidas na área do aluno;

PDF simplificado com o que há de mais importante do conteúdo e com questões selecionadas.

Com esse enfoque começamos este curso e cada vez mais motivados em transmitir conhecimentos a estudantes das mais diversas regiões deste país! Sabemos que muitas vezes as aulas virtuais são as únicas formas de acesso ao ensino de excelência que o aluno dispõe. Outros optam por este tão efetivo método de ensino porque conhecem a capacidade do material elaborado pelos Professores do Estratégia. Porém, mais importante ainda que um professor motivado são estudantes motivados! O aluno é sempre o centro do processo e é ele capaz de fazer a diferença. A razão de ser da existência do professor é o aluno.

Voltando à aula demonstrativa, esta tem o intuito de apresentar ao estudante como será a metodologia de nosso curso, bem como o conhecimento do estilo das nossas aulas. Já adiantamos que gostamos de elaborar as aulas buscando sempre a aproximação com o aluno, para que você que está lendo consiga imaginar que o professor está próximo, falando com você.

O Prof. Sérgio Mendes elaborou e atualizou o material escrito até março de 2021, quando se aposentou das aulas. A partir daí, uma experiente equipe de professores assumiu o conteúdo e as eventuais atualizações. Segue a apresentação do Prof. Sérgio:

No que tange aos concursos públicos e carreira profissional no serviço público, foi aprovado e nomeado Analista Legislativo da Câmara dos Deputados; Técnico Legislativo do Senado Federal, na área de Processo Legislativo, atuando no acompanhamento dos trabalhos da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, bem como Analista de Planejamento e Orçamento do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, lotado na Secretaria de Orçamento Federal (SOF). Foi também instrutor da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e das Semanas de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas da Escola de Administração Fazendária (ESAF). Ainda, integrou o Exército Brasileiro por oito anos como Oficial de carreira, após ser aprovado no seu primeiro concurso público nacional aos 17 anos, ingressando na Escola Preparatória de Cadetes do Exército (EsPCEx). Serviu ao Estado Brasileiro como militar (2001-2009) e como servidor público (2009 - 2019).

No que tange a cursos, escolaridade e publicações, é mestre em Administração Pública pela Universidade Federal de Juiz de Fora e especialista em Orçamento Público pelo Instituto Serzedello Corrêa do Tribunal de Contas da União (ISC/TCU). Possui três graduações: é Bacharel em Administração e Tecnólogo em Gestão Financeira pela UNISUL, bem como Bacharel em Ciências Militares (ênfase em Intendência, que une

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Logística a Administração no âmbito militar) pela Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN). Foi autor de um livro de Administração Financeira e Orçamentária e professor das disciplinas Administração Financeira e Orçamentária (AFO)/Orçamento Público e Direito Financeiro do Estratégia Concursos desde a fundação da empresa em 2011 até o início de 2021.

Fo aprovado e nomeado em grandes concursos das principais bancas examinadoras: ESAF (então Ministério do Planejamento - 2008), FGV (Senado Federal - 2012) e CESPE (Câmara dos Deputados - 2012).

Vamos explicar como será a divisão de cada uma de nossas aulas:

Apresentação do tema (de 1 a 2 páginas): em cada aula teremos a página inicial, com o título da aula e com o sumário. A seguir, serão apresentadas algumas palavras de motivação (quem não gosta, basta pular) e citaremos o que será estudado na aula.

Nesta aula demonstrativa a apresentação é maior, pois é uma apresentação completa do curso.

Corpo da aula (até 30 páginas, mas a maioria das aulas não chega a 20 páginas exclusivas de conteúdo): será a parte principal de cada aula, em que será abordado todo o conteúdo previsto para aquela aula, de forma completa e objetiva, conforme o sumário. Será apresentada a teoria seguida de algumas questões de Bancas variadas de concursos, porém no formato Certo ou Errado, visando apenas à fixação do conteúdo. Os conteúdos mais importantes serão destacados por meio de mensagens e corujinhas, as quais servem para alertar o aluno de uma forma mais descontraída, aliando o bom humor do desenho com a seriedade do que vai ser destacado.

Lista de Questões de Concursos Anteriores - Desafio (o número de páginas dependerá muito do assunto e da Banca examinadora): serão apresentadas questões de concursos anteriores, sem os respectivos comentários e respostas, a fim de possibilitar ao aluno tentar resolvê-las sem ler os comentários. Para saber se acertou ou errou, poderá consultar o gabarito ao final da lista. Sempre que possível, haverá foco na Banca examinadora do concurso ou em Bancas com estilos semelhantes (quando for um assunto pouco cobrado em provas ou uma Banca com poucas provas aplicadas da matéria). A lista também poderá ser utilizada para revisão.

Gabarito (1 página): lista final, apenas relacionando o número da questão ao gabarito.

Questões Comentadas de Concursos Anteriores (o número de páginas dependerá do número de questões apresentadas no Desafio): serão apresentadas as mesmas questões de concursos anteriores do Desafio, mas com os respectivos comentários e respostas.

PDF simplificado: com a mesma estrutura da aula completa (apresentação, corpo da aula, lista de questões, gabarito e questões comentadas), porém apenas com os conteúdos mais importantes e mais cobrados em provas, bem como com questões selecionadas.

Saindo da aula escrita, ainda teremos:

Videoaulas na área do aluno: todas as aulas escritas serão acompanhadas das respectivas videoaulas, apesar do conteúdo já constar da parte escrita. Se

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permanecer com dúvidas após a leitura ou está cansado demais para ler sem dormir, parta para as videoaulas. Você pode também começar com as videoaulas. Não existe fórmula pronta, cada aluno se adapta de uma maneira. Teste e descubra a sua.

Slides em PDF referentes às videoaulas: acompanhe as videoaulas com os respectivos slides presentes na área do aluno.

Fórum de dúvidas na área do aluno: nosso objetivo é fazer um acompanhamento ainda mais próximo do aluno, com respostas às dúvidas elaboradas com rapidez e qualidade.

Resumo do Professor em PDF na área do aluno: também chamado de memento, será o resumo da aula, de forma a facilitar o estudo e a futura revisão do aluno.

Mapas mentais na área do aluno: procuram representar, com o máximo de detalhes possíveis, o relacionamento existente entre os conceitos existentes na aula. Também buscam facilitar o estudo e a futura revisão do aluno.

Nossa proposta é facilitar o seu trabalho e reunir tudo em um único curso. Não exigirá nenhum conhecimento prévio, ou seja, se você nunca estudou ou está iniciando seus estudos em nossa matéria fique tranquilo, pois nosso curso atenderá perfeitamente a suas necessidades. Se você já estudou os temas, o curso também será adequado para você, pois terá a oportunidade de revisar e aprofundar na teoria, bem como praticar com uma grande quantidade de exercícios comentados.

Se você nunca estudou a matéria (ou se já estudou, mas por algum motivo não aprendeu de forma satisfatória) saiba que são os temas menos complicados dos editais. Muita gente acha que são necessários cálculos complexos ou lançamentos contábeis complicados, mas não há nada disso. As poucas vezes em que houver números, as somas são simples e vão exigir é que você tenha conhecimento dos conceitos envolvidos. Quanto aos lançamentos contábeis, não são estudados na nossa matéria e sim em Contabilidade Pública “pura”.

Antigamente nós aceitávamos você falar que alguns pontos da matéria eram um pouquinho chatos (rsrs), mas hoje não! Nossa matéria está na mídia e Orçamento é o assunto do momento, percorrendo os noticiários, com assuntos como lei orçamentária anual, lei de diretrizes orçamentárias, lei de responsabilidade fiscal, metas fiscais, créditos adicionais, vinculação de receitas, julgamento de contas, despesas públicas, renúncias de receitas, decreto de contingenciamento, corte de despesas, pedaladas fiscais, calamidade pública etc. Claro que só iremos estudar o que está no edital!

Prosseguindo:

Questões para fixação e prática do conteúdo Nosso cronograma está disponível na área do aluno (para quem já se matriculou) ou na área de vendas do curso (para quem ainda não é aluno).

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Proponho o seguinte.

No corpo do texto, utilizaremos questões de diversas Bancas no formato "Certo ou Errado" para a fixação do conteúdo, de forma que você tenha uma aplicação direta do conteúdo estudado.

No final da aula teremos questões no formato da nossa Banca, numeradas e organizadas das mais recentes para as mais antigas, bem como divididas por assunto sempre que necessário a um melhor aprendizado.

Você estará “afiado” para a prova! Pode confiar!

As aulas serão focadas e tenho certeza que com esforço e dedicação alcançará seu objetivo. Mesmo assim, gostaríamos de dar uma recomendação: estude com afinco nossas aulas que nossa matéria está caindo de forma impressionante nos concursos. Não será uma matéria que você aproveitará só para essa batalha, pois lhe habilitará para novos voos caso opte por outros horizontes que podem ser tão interessantes em diversos concursos pelo Brasil.

Agora a pergunta? Em que degrau você está?

Não temos dúvidas que se você está lendo esta aula, está no mínimo no degrau “Como eu faço” ou no “Eu vou tentar fazer”. Repare que já é a metade da escada! E talvez já seja a metade mais difícil!

Dica1:

Não procure motivação para estudar!

Motivação tem validade limitada, precisa ser constantemente reconstruída.

Disciplina é honrar as responsabilidades diariamente sem se preocupar com sentimento ou a situação.

Seja disciplinado!

Construa uma rotina!

A produtividade não exige nenhum estado mental. Apenas disciplina!

Focar em alguma atividade está diretamente relacionado aos nossos instintos. Quando voltamos nossos olhares para uma figura e estabelecemos contato visual, por exemplo, os detalhes que não poderiam ser

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vistos ligeiramente começam a surgir. Basta um pouco de foco para a percepção do que a imagem apresenta comece a se aprofundar.

Por mais que voluntariamente a gente queira manter nossa atenção, nosso cérebro tende a nos direcionar para outros sons e estímulos que encontra. Começando a lutar para manter a concentração.

Segundo a pesquisadora Gloria Mark, podemos precisar de até 25 minutos para recuperar nosso foco em uma atividade quando uma interferência acontece. Este tempo pode variar bastante de acordo com a pesquisa, mas o fato é, todas as vezes que perdemos o foco levamos um bom tempo para nos recuperar.

Faça um planejamento de estudo compatível com seu tempo e propósito, criei uma rotina e seja disciplinado.

Separe os conteúdos do dia em blocos. Defina uma única matéria para cada bloco e trabalhe apenas nela por um determinado período de tempo, sem interrupções e distrações. Marque o tempo de cada atividade (não se iluda) o que conta é horas liquidas de estudados e faça pausas entre um bloco e outro.

Dica2:

Segundo site de carreiras norte-americano, CareerBuilder, o celular e as mensagens de texto são os maiores vilões da produtividade no trabalho.

Para não perder tanto tempo com distrações, não deixe o celular em cima da mesa enquanto estiver estudando. Guarde o aparelho na gaveta ou na mochila, no modo silencioso, e desligue as notificações.

No início, pode ser difícil resistir à tentação de checar o WhatsApp ou as redes sociais, mas depois que sentir a diferença você vai achar uma maravilha manter o celular bem longe. Vá por mim!

Não adianta culpar os outros pela nossa falta de foco!

Mas antes, vamos compreender o que nossa matéria estuda?

O estudo de Administração Financeira e Orçamentária (AFO)/Orçamento Público está relacionado ao estudo do Direito Financeiro.

O Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que disciplina a atividade financeira do estado. Assim, abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público (criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispêndio de recursos).

No estudo dos ramos do Direito, o Direito Financeiro pertence ao Direito Público, sendo um ramo cientificamente autônomo em relação aos demais ramos. A própria Constituição Federal assegura tal autonomia:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II – orçamento;

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O estudo de AFO engloba o Direito Financeiro com um enfoque administrativo. Dessa forma, pode-se definir a Administração Financeira e Orçamentária como a disciplina que estuda a atividade financeira do estado e sua aplicação na Administração Pública, bem como os atos que potencialmente poderão afetar o patrimônio do Estado. O estudo de AFO visa assegurar a execução das funções do Estado, contribuindo para aprimorar o planejamento, a organização, a direção, o controle e a tomada de decisões dos gestores públicos em cada uma dessas fases.

Por ter sido Analista de Planejamento e Orçamento do Ministério do Planejamento e no Senado Federal ter atuado no acompanhamento dos trabalhos da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, o Prof. Sérgio busca aliar a teoria a exemplos práticos, para facilitar a compreensão do conteúdo. Mas saiba que de alguma forma todos nós já temos uma noção intuitiva do que seja orçamento, chave de nossa matéria. Por exemplo, sua renda familiar mensal (receita) deve ser igual ou superior aos seus gastos no mesmo período (despesas). Caso isso não ocorra, você terá que financiar seus gastos de outra forma, normalmente por meio de empréstimos (operações de crédito), vendendo algum bem (alienação de bens) ou utilizando suas possíveis economias (reservas).

A diferença é que o Orçamento Público segue diversas regras, consubstanciadas na legislação que rege nossa matéria. Ao contrário da administração de uma família, o gestor público não é o dono do que ele administra, que pertence ao povo. Logo, apesar de existir uma parcela de discricionariedade, ele fica limitado a seguir princípios e regras gerais para elaborar instrumentos de planejamento e orçamento, realizar receitas e executar despesas públicas, gerar endividamento, pagar pessoal, realizar transferências etc.

Alguns conceitos de Orçamento público:

Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do País, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Consoante Giacomoni, de acordo com o modelo de integração entre planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas.

De acordo com Abrúcio e Loureiro, “o orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política.

Portanto, nas decisões orçamentárias os problemas centrais de uma ordem democrática como representação e accountability estão presentes. (...) A Constituição de 1988 trouxe inegável avanço na estrutura institucional que organiza o processo orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o processo de planejamento no ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforçou o Poder Legislativo”.

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Agora vamos estudar a matéria desta nossa aula inaugural!

Nesta aula estudaremos os instrumentos de planejamento e orçamento da Constituição Federal. O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federal, estaduais e municipais. No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações governamentais.

Na seção denominada “Dos Orçamentos” na Constituição Federal de 1988 (CF/1988) vemos essa integração, por meio da definição dos instrumentos de planejamento PPA, LDO e LOA, os quais são de iniciativa do Poder Executivo.

Segundo o art. 165 da CF/1988:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II –as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

A Constituição Federal de 1988 recuperou a figura do planejamento na Administração Pública brasileira, com a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O PPA, assim como a LDO, é uma inovação da CF/1988. Antes do PPA e da CF/1988, existiam outros precários instrumentos de planejamento, como o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), com três anos de duração, o qual não se confunde com o PPA, que possui quatro anos de duração.

Observe o esquema a seguir:

O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA possui

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duração de quatro anos e nesse período serão elaboradas uma LDO e uma LOA a cada ano, de forma que sejam consoantes compatíveis e coerentes com o PPA a que se referem.

A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento mais próximo do estratégico (PPA) e o planejamento operacional (LOA). Sua relevância reside no fato de ter conseguido diminuir a distância entre o plano e as LOAs, as quais dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos existentes antes da CF/1988.

A LOA é um instrumento que expressa à alocação de recursos públicos, sendo operacionalizada por meio de diversas ações. É o orçamento propriamente dito.

Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum1. Ou seja, devem ser analisados e votados pelo Poder Legislativo.

(CESPE – Técnico Municipal de Controle Interno - CGM/JP – 2018) As diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas relativas aos programas de duração continuada serão fixados no plano plurianual.

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º, da CF/1988).

Resposta: Certa

(CESPE – Oficial Técnico de Inteligência - ABIN – 2018) Obras públicas somente podem ser realizadas quando as despesas de capital correspondentes estiverem previstas no plano plurianual, ao passo que as despesas correntes necessárias à manutenção predial podem ser realizadas ao final da obra, sem necessidade de inclusão no plano plurianual.

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º, da CF/1988). O termo “e outras delas decorrentes” se relaciona às despesas correntes que esta mesma despesa de capital irá gerar após sua realização, mas ainda dentro do período de vigência do plano plurianual.

Resposta: Errada

1 Art. 166, caput, da CF/1988.

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(CESPE – Técnico Municipal de Controle Interno - CGM/JP – 2018) O plano plurianual é estabelecido por lei de iniciativa do Poder Legislativo.

O plano plurianual é estabelecido por lei de iniciativa do Poder Executivo.

Resposta: Errada

(CESPE – Auditor de Contas Públicas - TCE/PB – 2018) A LDO deve anteceder a edição da LOA, independentemente da esfera federativa, em virtude do seu caráter anual.

Como compete à LDO orientar a elaboração da LOA, em tese deve ser encaminhada antes do envio da LOA para que o planejamento orçamentário fique coerente.

Resposta: Certa

(FCC – Analista Judiciário – TRT/11 - 2017) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é o elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

Resposta: Errada

(FCC – Analista – ARTESP - 2017) A Lei de Diretrizes Orçamentárias é independente do plano plurianual, porque esta peça orçamentária constitui um programa de longo prazo, referente a projetos cujas despesas ou investimentos ainda não foram iniciados.

A LDO surgiu por meio da CF/1988, almejando ser o elo entre o PPA e a LOA. Logo, os instrumentos são interdependentes.

Resposta: Errada

(FGV – Especialista Legislativo – ALERJ – 2017) De acordo com as disposições constitucionais, compete aos entes públicos desenvolver um adequado processo de planejamento, que auxilie no cumprimento das suas competências institucionais. Uma das peculiaridades do processo de planejamento do setor público é que os instrumentos de planejamento são elaborados de forma independente.

No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações governamentais.

Resposta: Errada

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1 - Plano Plurianual na CF/1988

1.1 - Entendendo o Conceito

O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de planejamento do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Retrata, em visão macro, as intenções do gestor público para um período de quatro anos, podendo ser revisado, durante sua vigência, por meio de inclusão, exclusão ou alteração de programas.

Segundo o art. 165 da CF/1988:

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

O PPA deve ser elaborado de forma regionalizada. A regionalização corresponde ao conjunto de informações, no âmbito das metas do PPA, com vistas a compatibilizar os recursos públicos disponíveis com o atendimento de necessidades da sociedade no território nacional e a possibilitar a avaliação regional da execução do gasto público. Um grande desafio do planejamento é promover, de maneira integrada, oportunidades de investimentos que sejam definidas a partir das realidades regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regiões do País. O desenvolvimento do Brasil tem sido territorialmente desigual. As diversas regiões brasileiras não possuem as mesmas condições para fazer frente às transformações socioeconômicas em curso, especialmente aquelas associadas ao processo de inserção do País na economia mundial. Tais mudanças são estruturais e demandam um amplo horizonte de tempo e perseverança para se concretizarem, motivo pelo qual devem ser tratadas na perspectiva do planejamento de longo prazo. O papel do Plano Plurianual nesse contexto é o de implementar o necessário elo entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais. O planejamento de longo prazo encontra, assim, nos sucessivos planos plurianuais (médio prazo), as condições para sua materialização.

Com isso, o planejamento constitui-se em instrumento de coordenação e busca de sinergias entre as ações do Governo Federal e os demais entes federados e entre a esfera pública e a iniciativa privada.

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As diretrizes consistem na declaração ou conjunto de declarações que orientam os programas abrangidos no PPA, com fundamento nas demandas da população. São normas gerais, amplas, estratégicas, que mostram o caminho a ser seguido na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos.

Os objetivos representam o que será perseguido com maior ênfase pelo Governo Federal no período do Plano para que, em longo prazo, a visão estabelecida se concretize. O objetivo corresponde à declaração de resultado a ser alcançado que expressa, em seu conteúdo, o que deve ser feito para a transformação de determinada realidade.

As metas apresentam a declaração de resultado a ser alcançado, de natureza quantitativa ou qualitativa, que contribui para o alcance do objetivo.

As diretrizes, os objetivos e as metas são da administração pública federal, ou seja, aqueles referentes à gestão pública no âmbito do Governo Federal. O PPA federal não inclui diretrizes, objetivos e metas dos demais entes públicos, pois cada ente possui seu próprio PPA.

As despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a pavimentação de uma rodovia. O termo “e outras delas decorrentes” se relacionam às despesas correntes que esta mesma despesa de capital irá gerar após sua realização, mas ainda dentro do período de vigência do plano plurianual. Despesas correntes são as que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como as despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção etc. Neste mesmo exemplo, após a pavimentação da rodovia, ocorrerão diversos gastos com sua manutenção, ou seja, gastos decorrentes da despesa de capital pavimentação da rodovia. Assim, tanto a pavimentação da rodovia (despesa de capital) quanto o custeio com sua manutenção durante a vigência do Plano Plurianual (despesa corrente relacionada à de capital) deverão estar previstos no referido Plano.

O conceito de programas de duração continuada é o mais divergente na CF/1988 quando falamos de Plano Plurianual. Retirando-se os programas governamentais que tem prazo de conclusão, os quais são denominados de investimentos, qualquer outra ação poderia ser considerada de duração continuada. Na prática, há uma interpretação restritiva para que sejam consideradas apenas ações finalísticas, ou seja, para que o PPA não perca sua finalidade de instrumento de planejamento, não se obriga a presença de todos os programas de duração continuada, como aqueles relacionados às atividades-meio da Administração Pública.

Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/1988:

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

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Atenção: investimento, na linguagem do dia a dia, refere-se normalmente a uma aplicação ou aquisição que proporciona algum retorno financeiro. Exemplo: ações na bolsa de valores.

Na linguagem orçamentária, portanto em todo o nosso conteúdo, é diferente: nos manuais de orçamento público, investimentos são despesas com softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. Exemplo: construção de um prédio público.

Antes de falar de prazos, vamos entender a diferença entre legislatura, sessão legislativa e período legislativo: a legislatura, segundo a CF/1988, é o período de quatro anos. Cada legislatura possui quatro sessões legislativas, que ocorrem anualmente de 02 de fevereiro a 22 de dezembro. Por sua vez, cada sessão legislativa possui dois períodos legislativos, o primeiro de 02 de fevereiro a 17 de julho e o segundo de 1º de agosto a 22 de dezembro. Em suma:

Agora poderemos tratar dos prazos. Na esfera federal, os prazos para o ciclo orçamentário estão no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e estarão em vigor enquanto não for editada a lei complementar prevista na CF/1988, a qual deve versar sobre o tema.

Segundo o ADCT, a vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente.

Ele deve ser encaminhado do Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto. A devolução ao Executivo deve ser feita até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi encaminhado2.

2 Art. 35, § 2º, I, do ADCT.

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Em nosso estudo, a referência é a CF/1988, por isso sempre trataremos dos instrumentos de planejamento e orçamento na esfera federal. No entanto, assim como a União, cada estado, o Distrito Federal e cada município também têm seus próprios PPAs, LDOs e LOAs. A iniciativa será sempre do Poder Executivo de cada ente. Ainda, as diretrizes, os objetivos e as metas do PPA federal não precisam necessariamente ser refletidas nos PPAs dos entes estaduais, distrital e municipais.

O programa corresponde ao conjunto de políticas públicas financiadas por ações orçamentárias e não orçamentárias. É o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. No PPA federal 2020-2023 são divididos em Programas Finalísticos e Programas de Gestão. O Programa Finalístico corresponde ao conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, suficientes para enfrentar problema da sociedade, conforme objetivo e meta. Por outro lado, o Programa de Gestão reflete o conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, que não são passíveis de associação aos programas finalísticos, relacionadas à gestão da atuação governamental ou à manutenção da capacidade produtiva das empresas estatais.

(CESPE – Auditor de Finanças e Controle – SEFAZ/AL - 2020) Nenhum investimento poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O PPA não se confunde com o mandato do chefe do Executivo.

O PPA é elaborado no primeiro ano de governo e entra em vigor no segundo ano. A partir daí, tem sua vigência até o final do primeiro ano do mandato seguinte. A ideia é manter a continuidade dos programas. Repare que um chefe do executivo (presidente, por exemplo) pode governar durante todo o seu primeiro PPA, desde que seja reeleito. Porém, como vimos, será o mesmo governante em mandatos diferentes.

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Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, § 1º, da CF/1988). Assim, a questão está errada porque não cita que a regra se aplica apenas aos investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro.

Resposta: Errada

(FCC - Técnico Judiciário - TJ/MA - 2019) De acordo com a Constituição Federal, a lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da Administração pública, de forma regionalizada, para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para os programas de duração continuada.

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º, da CF/1988).

Resposta: Certa

(CESPE – Auditor Municipal de Controle Interno - CGM/JP – 2018) A duração do plano plurianual é de quatro anos: inicia-se no primeiro ano do mandato presidencial e encerra-se no último ano do mesmo mandato.

O PPA não se confunde com o mandato do chefe do Executivo. O PPA é elaborado no primeiro ano de governo e entra em vigor no segundo ano. A partir daí, tem sua vigência até o final do primeiro ano do mandato seguinte.

Resposta: Errada

(FCC – Assistente Técnico Administrativo – DPE/AM - 2018) Considere que o projeto de lei orçamentária anual apresentado pela União tenha contemplado dotações para investimento em projeto cuja duração supere um exercício financeiro. De acordo com as disposições constitucionais e legais que disciplinam a matéria, tal circunstância é possível, se houver previsão no Plano Plurianual.

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, § 1º, da CF/1988). Logo, a circunstância em apreço é possível, se houver previsão no Plano Plurianual.

Resposta: Certa

(FGV – Contador – SEFIN/RO – 2018) De acordo com a Constituição da República, sob pena de crime de responsabilidade, nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão nas diretrizes orçamentárias.

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, § 1º, da CF/1988).

Resposta: Errada

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(FGV – Especialista Legislativo – ALERJ – 2017) De acordo com as disposições constitucionais, compete aos entes públicos desenvolver um adequado processo de planejamento, que auxilie no cumprimento das suas competências institucionais. Uma das peculiaridades do processo de planejamento do setor público é que as prioridades do PPA federal devem ser refletidas nos planos dos entes estaduais e municipais.

As diretrizes, os objetivos e as metas do PPA federal não precisam ser refletidas nos planos dos entes estaduais e municipais. O PPA municipal nem é elaborado no mesmo ano do PPA federal e dos PPAs dos Estados, pois o período dos mandatos dos Prefeitos é diferente do período do mandato do Presidente da República e dos Governadores.

Resposta: Errada

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1.2 - Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais

A Constituição Federal, em seu art. 165, determina que:

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

O PPA é adotado como referência para os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição Federal. A regionalização prevista na CF/1988 considera, na formulação, na apresentação, na implantação e na avaliação do Plano Plurianual, as diferenças e desigualdades existentes no território brasileiro.

Os planos nacionais, setoriais e regionais são instrumentos de comunicação à sociedade das ações governamentais, observados a estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social, o PPA 2020- 2023 e as diretrizes das políticas nacionais. Logo, o significado de planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento não é o mesmo dos programas da estrutura programática, citados no tópico anterior. Os programas nacionais, regionais e setoriais muitas vezes têm duração superior ao PPA, porque são de longo prazo, como o Plano Nacional de Educação (Lei 13.005/2014 – PNE 2014-2024), cuja duração é de 10 anos.

Em tese (ou seja, de acordo com a CF/1988 e com a sua prova), tais planos e programas, ainda que de duração superior, devem ser elaborados em consonância com o PPA, de duração inferior. Na prática (dito em outras palavras, apenas para você entender como funciona e não ficar “cismado” com isso), vale a lei que for sancionada primeiro, ou seja, no exemplo do PNE, ele foi elaborado em consonância com o PPA 2012-2015 da época; mas, após sancionado, passou a condicionar os PPAs seguintes, como o PPA 2016- 2019 e o PPA 2020-2023.

(CESPE – Técnico de Nível Superior - ENAP - 2015) Conforme determinação da CF, o plano plurianual deve ser elaborado em consonância com os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. A explicação para essa vinculação reside no fato de que tais planos e programas apresentam maior duração e são mais específicos.

Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165, § 4º, da CF/1988).

Resposta: Errada

Tais planos e programas serão elaborados em consonância com o

PPA.

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2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias na CF/1988

A LDO também surgiu por meio da Constituição Federal de 1988, almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o planejamento operacional (Lei Orçamentária Anual). Sua relevância reside no fato de ter conseguido diminuir a distância entre o plano estratégico e as LOAs, as quais dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos existentes antes da CF/1988.

Segundo o art. 165 da CF/1988:

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Definição das metas e prioridades da Administração Pública Federal: as disposições que constarão da LOA devem ser comparadas com as metas e prioridades da Administração Pública. Assim, pode-se verificar se as metas e prioridades podem ser concretizadas a partir da alocação de recursos na LOA.

Estabelecimento das diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública: trecho incorporado ao conceito de LDO pela Emenda Constitucional 109/2021, o qual demonstra a preocupação com a política fiscal e o crescimento da dívida pública brasileira.

Vamos agora destrinchar ainda mais:

Aula 00

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Orientação à elaboração da lei orçamentária anual: reforça a ideia que a LDO é um plano prévio à LOA, assim como o PPA é um plano prévio à LDO. É o termo mais genérico, pois inclui também as metas e prioridades da Administração Pública, as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências oficiais de fomento.

Disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tributos têm diversas funções. A mais conhecida é a função fiscal, aquela voltada para arrecadação. No entanto, outra importante função é a reguladora, em que o governo interfere diretamente na economia por meio dos tributos, incentivando ou desestimulando comportamentos para alcançar os objetivos do Estado. Assim, verifica-se a importância das alterações na legislação tributária e se justifica sua presença na LDO, pois permite a elaboração da LOA com as estimativas mais precisas dos recursos e, ainda, informa aos agentes econômicos as possíveis modificações, a fim de que não ocorram mudanças bruscas fora de suas expectativas. A CF/1988 determina que a lei de diretrizes orçamentárias considere as alterações na legislação tributária, mas a LDO não pode criar, aumentar, suprimir, diminuir ou autorizar tributos, o que deve ser feito por outras leis. Também não existe regra determinando que tais leis sejam aprovadas antes da LDO.

Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento: objetiva o controle dos gastos das agências que fomentam o desenvolvimento do País. Sua presença na LDO justifica-se pela repercussão econômica que ocasionam. Exemplos: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa Econômica Federal (CAIXA), Banco da Amazônia (BASA), Agência de Fomento do Paraná (AFPR) e Agência de Fomento do Estado do Amazonas (AFEAM).

A LDO é anual no sentido de que a cada ano teremos uma LDO (LDO-2020, LDO-2021, LDO-2022 etc).

Todavia, a vigência (duração) da LDO extrapola o exercício financeiro, uma vez que ela é aprovada até o encerramento do primeiro período legislativo e orienta a elaboração da LOA no segundo semestre, bem como estabelece regras orçamentárias a serem executadas ao longo do exercício financeiro subsequente.

Por exemplo, a LDO elaborada em 2020 terá vigência já em 2020 para que oriente a elaboração da LOA e também durante todo o ano de 2021, quando ocorrerá a execução orçamentária.

O prazo para encaminhamento da LDO ao Legislativo é de oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e a devolução ao Executivo deve ser realizada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho)3. A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO4.

3 Art. 35, § 2º, II, do ADCT.

4 Art. 57, § 2º, da CF/1988.

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A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.5 Tal dispositivo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias6: I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;

II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;

III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.

Repare que há um dever de que se envide esforços para a execução das programações orçamentárias, mas devem ser seguidas as determinações da LDO, as quais considerarão dispositivos constitucionais e legais sobre metas fiscais e limite de despesas (como aqueles previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal). Ainda, não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados e se aplica exclusivamente às despesas primárias discricionárias.

Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os dois exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade daqueles em andamento7.

O disposto acima aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União 8.

As leis de que trata este artigo (PPA, LDO e LOA) devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do art. 37 da CF/1988 (os órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei).9

5 Art. 165, § 10, da CF/1988.

6 Art. 165, § 11, da CF/1988.

7 Art. 165, § 12, da CF/1988.

8 Art. 165, § 13, da CF/1988.

9 Art. 165, § 16, da CF/1988.

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Não se preocupe agora com as definições de cada termo apresentado. Teremos momentos adequados para as explicações. Por exemplo, nos próximos tópicos compreenderemos os orçamentos fiscal e da seguridade social.

Além dos dispositivos referentes à lei de diretrizes orçamentárias previstos na CF/1988, a Lei de Responsabilidade Fiscal aumentou o rol de funções da LDO. Entre elas, está a obrigação de que o anexo de metas fiscais e o anexo de riscos fiscais integrem a LDO. Outra obrigação, por exemplo, é que a LDO deve dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas. Tais dispositivos não serão vistos nesta aula, pois nesse momento o foco é a CF/1988.

(FCC - Analista Administrativo - SANASA Campinas/SP - 2019) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), nos termos da Constituição Federal de 1988 e do inciso II do parágrafo 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, é instrumento importante na condução da política fiscal do governo e compreende metas e prioridades da Administração Pública Federal, bem como orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual.

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art.

165, § 2º, da CF/1988).

Resposta: Certa

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(CESPE – Técnico Municipal de Controle Interno - CGM/JP – 2018) A lei de diretrizes orçamentárias é o instrumento que regula a elaboração da lei orçamentária anual e dispõe sobre as prioridades da administração pública.

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art.

165, § 2º, da CF/1988).

Resposta: Certa

(CESPE - Analista Judiciário – STJ – 2018) Determinada alteração na legislação tributária somente poderá entrar em vigor depois de regularmente autorizada pela LDO.

A CF/1988 determina que a LDO considere as alterações na legislação tributária, mas a LDO não pode criar, aumentar, suprimir, diminuir ou autorizar tributos, o que deve ser feito por outras leis. Também não existe regra determinando que tais leis sejam aprovadas antes da LDO.

Resposta: Errada

(CESPE – Auditor de Contas Públicas - TCE/PB – 2018) As eventuais alterações na legislação tributária com impacto na previsão de receita devem ser incorporadas à LOA.

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art. 165, § 2º, da CF/1988).

Resposta: Errada

(FCC – Técnico Judiciário– TRT/6 – 2018) De acordo com o disposto na Constituição Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve contemplar as metas e prioridades da Administração para o exercício subsequente.

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art.

165, § 2º, da CF/1988).

Resposta: Certa

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3 - Lei Orçamentária Anual na CF/1988

3.1 - Entendendo o Conceito

A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o Poder Público prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. A LOA é o orçamento por excelência ou o orçamento propriamente dito.

Os recursos são escassos e as necessidades da sociedade são ilimitadas. Logo, são necessárias escolhas no momento da elaboração dos instrumentos de planejamento e orçamento e naturalmente alguns setores serão mais beneficiados, de acordo com as ideias dominantes dos governantes daquele momento. Entretanto, as despesas executadas pelos diversos órgãos públicos não podem ser desviadas do que está autorizado na LOA, tampouco podem conflitar com o interesse público. A CF/1988 veda o início de programas ou projetos não incluídos na LOA.10 Ainda, proíbe a concessão ou utilização de créditos ilimitados11.

A LOA deve conter apenas matérias atinentes à previsão das receitas e à fixação das despesas, sendo liberadas, em caráter de exceção, as autorizações para créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por antecipação de receita orçamentária.12 Trata-se do princípio orçamentário constitucional da exclusividade.

A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no PPA. É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido na LDO. Portanto, orientada pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as ações a serem executadas, seguindo as metas e prioridades estabelecidas na LDO.

Quanto aos prazos, a Lei Orçamentária Anual federal, conhecida ainda como Orçamento Geral da União (OGU), também segue o ADCT. O projeto da Lei Orçamentária anual deverá ser encaminhado ao Legislativo quatro meses antes do término do exercício financeiro (31 de agosto), e devolvido ao executivo até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício de sua elaboração13.

10 Art. 167, I, da CF/1988

11 Art. 167, VII, da CF/1988

12 Art. 165, § 8º, da CF/1988

13 Art. 35, § 2º, III, do ADCT.

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Ainda, o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia14.

A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento15.

A LOA fixa a despesa para o exercício a que se refere, ou seja, trata-se de dotações determinadas. Por outro lado, a LOA poderá trazer a previsão de um planejamento para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento. Trata-se de uma previsão, isto é, algo estimado para os demais anos.

A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira16. Trata-se de uma medida para facilitar o controle e o acompanhamento dos projetos de investimentos.

A LOA conterá o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas (ou investimentos das estatais)17:

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

14 Art. 165, § 6º, da CF/1988

15 Art. 165, § 14, da CF/1988

16 Art. 165, § 15, da CF/1988

17 Art. 165, § 5º, I a III, da CF/1988 Aula 00

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PEGADINHA

3.2 - Orçamento Fiscal

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

Tal dispositivo demonstra o cuidado do constituinte ao dar a maior abrangência possível ao orçamento fiscal, em contraposição a conjuntura de vários orçamentos “descontrolados” existente antes da CF/1988.

Até a década de 1980, o que havia era um convívio simultâneo com três orçamentos distintos: o orçamento fiscal, o orçamento monetário e o orçamento das estatais. A primeira impressão é de que mudou pouca coisa, mas mudou muita coisa! É que não ocorria nenhuma consolidação entre eles.

O orçamento fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O orçamento monetário e o das empresas estatais eram deficitários, sem controle e, além do mais, não eram votados. Como o déficit público e os subsídios mais importantes estavam no orçamento monetário, o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decisões mais relevantes em relação à política fiscal e monetária do País. O orçamento monetário era elaborado pelo Banco Central e aprovado pelo executivo por decreto, sem o Congresso.

Atualmente, o orçamento fiscal deve contemplar as receitas e despesas do Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e dos Tribunais de Contas, incluindo seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta (a qual já inclui as fundações públicas), excetuando as receitas e despesas que estiverem no orçamento da seguridade social e de investimento das estatais.

Pela CF/1988, a LOA compreende o orçamento FISCAL, da SEGURIDADE SOCIAL e de INVESTIMENTOS das estatais. NÃO existe mais o

orçamento monetário, tampouco orçamentos paralelos.

Tal tripartição orçamentária (fiscal, seguridade social e investimento das estatais) ocorre apenas para uma melhor organização da LOA, pois há uma integração, coordenação e consolidação entre

eles. Veremos nos próximos tópicos cada um desses orçamentos.

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3.3 - Orçamento de Investimento das Estatais

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

(...)

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

Tal preceito reforça que não há mais orçamentos paralelos e sem controle do Legislativo. Após a CF/1988, o orçamento de investimento das estatais também deve obrigatoriamente compor a lei orçamentária anual.

Importante notar que o dispositivo não trata de todas as despesas e sim apenas dos investimentos (por isso que chamamos de orçamento de investimentos das estatais). Assim, as despesas de custeio das empresas enquadradas nesse inciso estão dispensadas da LOA, já que tais empresas necessitam de um mínimo de flexibilidade para que possam operar em condições semelhantes às empresas da iniciativa privada.

Além disso, tal dispositivo não se refere a todas as estatais, mas apenas aquelas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, ou seja, refere-se apenas às empresas controladas pela União.

Concluindo o tópico, a CF/1988 determina que os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter- regionais, segundo critério populacional18.

A interpretação da parte constitucional relacionada a esse dispositivo do orçamento de investimento das estatais termina aqui e se aparecer a literalidade na sua prova, pode considerar o item correto ou a alternativa correta. Entretanto, há a possibilidade de

18 Art. 165, § 7º, da CF/1988.

O Orçamento da SEGURIDADE SOCIAL NÃO tem a função de reduzir desigualdades inter-regionais,

segundo critério populacional.

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extensão da interpretação se considerarmos as LDOs de cada ano e a Lei de Responsabilidade Fiscal, as quais trazem conceitos como o de empresas estatais dependentes e de não dependentes. Nesse enfoque, apenas os investimentos das estatais não dependentes estariam no orçamento de investimento e as estatais dependentes estariam apenas nos orçamentos fiscal e da seguridade social (apesar de serem estatais também, essa “dependência” financeira, na prática, as tornaria semelhantes a entidades da administração indireta, como as autarquias). Isso foi apenas um “aperitivo”, pois tais conceitos não são constitucionais:

Estatais NÃO dependentes Orçamento de investimento das estatais Estatais dependentes Orçamento fiscal e da seguridade social

3.4 - Orçamento da Seguridade Social

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

(...)

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Quanto à previdência social, fundada na ideia de solidariedade social, deve ser organizada sob a forma de um regime geral, sendo este de caráter contributivo e filiação obrigatória. Já a assistência social apresenta característica de universalidade, visto que será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social.

Segundo o art. 195 da CF/1988, a proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos. No entanto, as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União.

Orçamento da Seguridade Social = saúde, previdência e assistência social.

A Educação faz parte do Orçamento Fiscal!

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O orçamento da seguridade social é aplicado a todos os órgãos ou entidades vinculados à Seguridade Social, ou seja, vinculados aos Ministérios correspondentes a essas áreas, independentemente da natureza da despesa. Assim, ainda que alguma despesa desses órgãos não seja finalística para a Seguridade Social, como por exemplo, o pagamento de um empréstimo utilizado para a construção de um novo prédio do Ministério da Saúde, ela comporá o orçamento da seguridade social, já que será considerada como um meio para se atingir um fim relacionado à Seguridade Social.

Por outro lado, o orçamento da seguridade social é aplicado a todos os órgãos que possuem receitas e despesas públicas relacionadas à seguridade social (previdência, assistência e saúde) e não apenas àqueles diretamente relacionados à seguridade social, como os hospitais que atendem ao Sistema Único de Saúde (SUS). Nesse caso, apenas as despesas típicas desses órgãos estarão no orçamento da Seguridade Social. Por exemplo, o Ministério da Educação possui despesas de assistência médica relativa aos seus servidores e essa despesa faz parte do orçamento da seguridade social; as demais despesas não relacionadas à seguridade social estarão no orçamento fiscal.

Assim:

Órgãos e entidades vinculados diretamente à Seguridade Social independentemente da natureza da despesa, integram o orçamento da seguridade social.

Órgãos e entidades NÃO vinculados diretamente à Seguridade Social somente as despesas típicas da Seguridade Social integram o orçamento da seguridade social.

Concluindo o tópico, a CF/1988 veda a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem os próprios orçamentos previstos na LOA19.

19 Art. 167, VIII, da CF/1988.

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Esquematizando:

(FCC - Contador - Câmara de Fortaleza/CE - 2019) No Brasil o modelo orçamentário definido na Constituição Federal de 1988 é composto pelo Plano Plurianual, a Lei das Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. A Lei Orçamentária anual contempla o Orçamento Fiscal, que abrange o poder da União, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

A LOA compreenderá o orçamento fiscal referente aos Poderes da União seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (art. 165,

§ 5º, I, da CF/1988).

Resposta: Certa

(CESPE – Oficial Técnico de Inteligência - ABIN – 2018) No caso de a União conceder benefício tributário a determinado setor da economia, o efeito regionalizado de tal benefício deverá ser demonstrado no projeto de lei orçamentária do exercício financeiro subsequente.

O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia (art. 165, § 6º, da CF/1988).

Resposta: Certa

(CESPE – Auditor Municipal de Controle Interno - CGM/JP – 2018) A lei orçamentária anual compõe-se de três peças orçamentárias: o orçamento fiscal, o de investimento das estatais e o da seguridade social.

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Referências

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