A C Ó R D Ã O D O T R I B U N A L D E JUSTIÇA (Terceira Secção) 9 de Novembro de 1995 *
N o processo C-38/94,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CE, pela High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
The Queen
e
Minister of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte: Country Landowners Association,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a validade dos artigos 13.° e 15.° do Regulamento (CEE) n.° 3567/92 da Comissão, de 10 de Dezembro de 1992, que estabelece normas de execução relativas aos limites individuais, reservas nacionais e transferência de direitos previstos no Regulamento (CEE) n.° 3013/89 do Conselho, que estabelece a organização comum de mercado n o sector das car- nes de ovino e caprino (JO L 362, p. 41), e dos artigos 39.° e 55.° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece nor- mas de execução dos regimes de prémios previstos no Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, que estabelece a organização comum de mercado n o sec- tor da carne de bovino, e revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1244/82 e (CEE) n.° 714/89 (JO L 391, p. 20),
* Língua do processo: inglês.
O T R I B U N A L DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: J. C. Moitinho de Almeida (relator), exercendo funções de presi- dente de secção, C. Gulmann e H. Ragnemalm, juízes,
advogado-geral: G. Cosmas,
secretário: L. Hewlett, administradora,
vistas as observações escritas apresentadas:
— em representação da Country Landowners Association, por Dawson & Co, solicitors,
— em representação do Governo do Reino Unido, por Lucinda Hudson, do Tre- asury Solicitor's Department, na qualidade de agente, assistida por Kenneth Parker, Q C , e Eleanor Sharpston, barrister,
— em representação do Governo francês, por Catherine de Salins, subdirectora na direcção dos assuntos jurídicos d o Ministerio dos Negocios Estrangeiros, e Jean-Louis Falconi, secretário dos negocios estrangeiros na mesma direcção, na
qualidade de agentes,
— em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Thomas van Rijn, consultor jurídico, e Xavier Lewis, membro do Serviço Jurídico, na qua- lidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da Country Landowners Association, representada por Richard Gordon, Q C , do Governo d o Reino Unido, representado por Lindsey Nicoli, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, assistido por
Kenneth Parker, e Eleanor Sharpston, e da Comissão, representada por Thomas van Rijn e Peter Oliver, membro do Serviço Jurídico, na audiencia de 30 de Março de 1995,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiencia de 15 de Junho de 1995,
profere o presente
Acórdão
1 Por despacho de 12 de Janeiro de 1994, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 28 de Janeiro do mesmo ano, a High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CE, cinco questões relativas à interpretação e à validade dos artigos 13.° e 15.° do Regulamento (CEE) n.° 3567/92 da Comissão, de 10 de Dezembro de 1992, que estabelece normas de execução relativas aos limites individuais, reservas nacionais e transferência de direitos previstos no Regulamento (CEE) n.° 3013/89 do Conselho, que estabelece a organização comum de mercado no sector das car- nes de ovino e caprino (JO L 362, p. 41, a seguir «Regulamento n.° 3567/92»), e dos artigos 39.° e 55.° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece normas de execução dos regimes de prémios previstos no Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, que estabelece a orga- nização comum de mercado no sector da carne de bovino, e revoga os Regulamen- tos (CEE) n.° 1244/82 e (CEE) n.° 714/89 (JO L 391, p. 20, a seguir «Regulamento n.° 3886/92»).
2 Essas questões foram suscitadas no quadro de um recurso interposto pela Country Landowners Association (a seguir «CLA») destinado a obter a fiscalização judicial da forma como o Statutory Instrument 1993 n.° 1626 Agriculture — Sheep Annual Premium and Suckler C o w Premium Regulations 1993 aplicou os referidos regu- lamentos.
3 As organizações comuns de mercado existentes n o sector das carnes de ovino e de caprino e n o da carne de bovino foram alteradas em 1992, com o objectivo de limi- tar o acesso ao prémio anual pago aos produtores de ovinos e caprinos, bem como ao prémio por vaca em aleitamento, através de u m sistema de atribuição de quotas individuais.
4 Assim, o artigo 5.°-A do Regulamento (CEE) n.° 3013/89 do Conselho, de 25 de Setembro de 1989, que estabelece a organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino (JO L 289, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 3013/89»), aditado pelo Regulamento n.° 2069/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (JO L 215, p. 59), dispõe:
«1. É instaurado um limite individual, por produtor, para a concessão do prémio referido no artigo 5.°
4. a) O direito ao prémio cabe aos produtores a quem este foi atribuído em relação à campanha de 1991 e que tenham igualmente apresentado um pedido de prêmio, a título da campanha de 1992.
b) Quando um produtor vende ou transfere de outro modo a sua exploração, pode transferir todos os seus direitos ao prêmio para a pessoa que retoma a exploração.
O produtor também pode transferir, integral ou parcialmente, os seus direitos a outros produtores sem transferir a sua exploração. N o s termos do procedi-
mento previsto no artigo 30.°, a Comissão pode instituir regras específicas rela- tivas ao número mínimo que pode ser objecto de transferencia parcial.
N o caso de transferencia sem transferencia de exploração, uma parte dos direi- tos ao premio transferidos, não superiores a 15%, será transferida sem compen- sação para a reserva nacional do Estado-Membro em que a sua exploração está situada, para livre distribuição a novos produtores ou outros produtores prio- ritários a que se refere o n.° 2 do artigo 5.°-B.
c) Os Estados-Membros:
— tomarão as medidas necessárias para evitar que os direitos ao prêmio sejam retirados a zonas sensíveis ou regiões ou localizações em que a p r o - dução de ovinos seja especialmente importante para a economia local,
— podem prever que a transferência dos direitos sem transferência da explo- ração seja efectuada quer directamente entre os produtores, ou por inter- médio da reserva nacional;
f) A Comissão adoptará as modalidades de aplicação do presente número, d e acordo com o procedimento previsto no artigo 30.°... que permitam aos Estados-Membros resolver os problemas específicos ligados à transferência dos direitos ao prêmio pelos produtores que não são proprietários das super- fícies ocupadas pelas suas explorações.»
5 O artigo 5.°-B, aditado pelo mesmo regulamento, acrescenta:
«1. Cada Estado-Membro constituirá uma reserva nacional inicial igual a pelo menos 1% e no máximo 3 % da soma dos limites individuais aplicáveis aos produ- tores cuja exploração se situe no seu território. A reserva nacional receberá também os direitos ao prêmio nos termos do n.° 4, alínea b), do artigo 5.°-A.»
6 O artigo 13.° do Regulamento n.° 3567/92, pelo qual a Comissão definiu as formas de execução do Regulamento n.° 3013/89, prevê:
«Se necessário, os Estados-Membros tomarão as medidas transitórias adequadas para encontrar soluções equitativas a problemas que possam surgir nas relações contratuais existentes, aquando da entrada em vigor do presente regulamento, entre produtores que não sejam proprietários do conjunto dos terrenos que exploram e os proprietários desses terrenos, em caso de transferência de direitos ao prêmio ou de outros actos com os mesmos efeitos. Tais medidas só podem ser tomadas para resolução de dificuldades relacionadas com a introdução de um regime de direito ao prémio vinculado ao produtor, sempre no respeito dos princípios que regem esse vínculo.»
7 Q u a n t o ao artigo 15.° do mesmo regulamento, dispõe:
«Os Estados-Membros adoptarão todas as demais medidas adequadas e necessárias para assegurar uma boa aplicação do regime dos limites individuais. D o facto infor- marão a Comissão.»
8 O artigo 4.°-E, n.° 5, do Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157, a seguir «Regulamento n.° 805/68»), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2066/92 do Conse- lho, de 30 de Junho de 1992 (JO L 215, p. 49), é idêntico, no essencial, ao artigo 5.°-A, n . ° 4 , alínea f), do Regulamento n.° 3013/89, e os artigos 39.° e 55.° d o Regulamento de execução n.° 3886/92 são semelhantes aos artigos 13.° e 15.° d o Regulamento n.° 3567/92.
9 Perante o órgão jurisdicional nacional, a C L A sustenta que estes regulamentos, que só atribuem quotas de produção aos produtores e que lhes permitem transferi-las para outra exploração ou para outro produtor, têm um efeito prejudicial sobre o valor das terras utilizadas para a criação de ovinos e caprinos ou para a produção de vacas em aleitamento. Os artigos 13.° do Regulamento n.° 3567/92 e 39.° d o Regulamento n.° 3886/92 imporiam aos Estados-Membros a criação de um meca- nismo de compensação do prejuízo causado por essa forma — o que o Reino Unido não teria feito.
io O Minister of Agriculture, Fisheries and Food (a seguir «Minister») considera, ao invés, que os regulamentos em questão se limitam a autorizar os Estados a tomar medidas para resolver os problemas resultantes, para os proprietários, das transfe- rências de quotas ou de outros actos que produzam o mesmo efeito e que as medi- das que se impunham nesta matéria foram tomadas. Assim, foi fixado no nível máximo permitido, isto é, em 15%, a «transferência» para a reserva nacional de uma parte da quota transferida independentemente da exploração, foram definidas prioridades, dentro das categorias de pedidos relativos à reserva nacional, a favor dos pedidos apresentados por produtores que retomem um terreno cuja quota tenha sido levada pelo arrendatário que deixou essa exploração e, finalmente, foi criado um mecanismo de protecção, a fim de evitar que fossem retirados direitos a quotas de áreas de exploração particularmente sensíveis.
n Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu a instância e subme- teu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado, as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 3567/92 da Comissão... e/ou o artigo 39.° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão... devem ser interpreta- dos no sentido de que autorizam e/ou impõem aos Estados-Membros a adopção de u m mecanismo de compensação em favor dos proprietários de ter- renos agrícolas apenas quando existe um prejuízo para estes decorrente da transferência, pelo rendeiro, dos direitos ao prémio, separando-os da explo- ração de que são proprietários?
2) O artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 3567/92 da Comissão e/ou o artigo 39.° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão devem ser interpretados n o sentido de que autorizam e/ou impõem aos Estados-Membros a adopção de um mecanismo de compensação em favor dos proprietários de terrenos agrícolas quando se verifica um problema específico
a) relacionado com a possibilidade de transferência dos direitos ao prémio
b) ou que surja aquando ou após a transferência, pelo rendeiro, dos direitos ao prémio, separando-os da exploração de que são proprietários, causado pela instituição e concessão de quotas a rendeiros, o que se traduz na criação de uma vantagem patrimonial para estes?
3) O artigo 15.° do Regulamento (CEE) n.° 3567/92 da Comissão e/ou o artigo 55.° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão devem ser interpretados
no sentido de que atribuem aos Estados-Membros outros poderes e/ou obri- gações, para além dos atribuídos pelo artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 3567/92 da Comissão e/ou pelo artigo 39.° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão, para adoptarem um sistema de compensação em favor dos proprietários?
4) O artigo 5.°-A, n.° 4, alínea f), do Regulamento (CEE) n.° 3013/89 do Conse- lho, aditado pelo Regulamento (CEE) n.° 2069/92 do Conselho, e/ou o artigo 4.°-E, n.° 5, do Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, aditado pelo Regulamento (CEE) n.° 2066/92 do Conselho, afectam a interpretação e/ou a validade do artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 3567/92 da Comissão e/ou do artigo 39.° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão e/ou do artigo 15.° do Regulamento (CEE) n.° 3567/92 da Comissão e/ou do artigo 55.° d o Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão?
5) Dependendo das respostas dadas às primeira, segunda, terceira e quarta ques- tões, que princípios devem os Estados-Membros aplicar para estabelecer o referido sistema de compensação?»
Quanto às três primeiras questões
1 2 C o m as três primeiras questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se os artigos 13.° e 15.° do Regulamento n.° 3567/92 e 39.° e 55.° do Regulamento n.° 3886/92 impõem aos Estados-Membros a criação de um mecanismo de com- pensação do prejuízo sofrido pelos proprietários das terras agrícolas, em conse- quência da instituição de um sistema de direitos ao prémio ligados aos produtores de carnes de ovino e caprino ou de carne de bovino, especialmente quando o direito ao prêmio é transferido por produtores que não são proprietários das superfícies ocupadas pelas suas explorações.
i3 Segundo o órgão jurisdicional nacional, o Minister reconhece que a atribuição de quotas aos arrendatários-produtores, livremente transferíveis por estes, tem um efeito negativo sobre o valor em capital das terras utilizadas para a criação de ovi- nos e caprinos e para a produção de vacas em aleitamento. A questão está, pois, em saber se o direito comunitário impõe a reparação desse prejuízo.
u Deve salientar-se a este propósito que nenhum princípio geral de direito reconhe- cido na ordem jurídica comunitária, e, nomeadamente, a protecção do direito de propriedade, impõe essa compensação. Com efeito, resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Março de 1994, Bostock (C-2/92, Colect., p. 1-955), que bene- fícios, como quantidades de referência atribuídas no âmbito de uma organização c o m u m de mercado, não podem ser considerados como um direito proveniente de bens próprios ou da actividade profissional dos interessados, de modo que a sua atribuição ou a sua transferência não podem implicar uma obrigação de compen- sação a cargo de qualquer das partes num contrato de arrendamento. O mesmo acontece relativamente às quotas individuais, em função das quais o prémio é atri- buído, ligadas aos arrendatários-produtores pela regulamentação em causa.
is A obrigação, para os Estados-Membros, de preverem um mecanismo de compen- sação do prejuízo sofrido pelos proprietários das terras utilizadas para a criação de ovinos e de caprinos ou para a produção de vacas em aleitamento, também não decorre dos regulamentos relativos às organizações comuns de mercado em ques- tão.
u E m primeiro lugar, o artigo 5.°-A, n.° 4, alínea f), do Regulamento n.° 3013/89 e o artigo 4.°-E, n.° 5, do Regulamento n.° 805/68 só se referem aos problemas parti- culares devidos à transferência dos direitos ao prêmio pelos produtores que não são proprietários das superfícies ocupadas pelas suas explorações e não, de um m o d o geral, à desvalorização dos terrenos causada pela instituição do novo sistema de prémios.
i7 O mesmo se diga relativamente aos regulamentos de execução da Comissão.
Assim, o artigo 13.° do Regulamento n.° 3567/92 autoriza os Estados-Membros a adoptarem, se necessário, as medidas transitórias adequadas, «em caso de transfe- rência de direitos ao prémio». É verdade que a parte final deste artigo determina que «tais medidas só podem ser tomadas para resolução de dificuldades relaciona- das com a introdução de um regime de direito ao prémio vinculado ao produtor».
Porém, as medidas em causa são as referidas na primeira parte do artigo, que visa expressamente o caso da transferência do direito ao prémio.
is Em segundo lugar, as disposições em causa não obrigam os Estados-Membros a prever um mecanismo de compensação dos prejuízos causados aos proprietários pela transferência dos direitos ao prémio. Autorizam-nos apenas a tomar medidas destinadas a resolver os problemas particulares ligados à transferência e a definir os princípios que essas medidas devem respeitar.
i9 Incumbe a cada Estado-Membro avaliar a necessidade dessas medidas, tendo desig- nadamente em conta as normas nacionais de execução da regulamentação por ele adoptadas e as normas nacionais que regem as relações jurídicas entre o locador e o arrendatário.
20 Quanto aos artigos 15.° do Regulamento n.° 3567/92 e 55.° do Regulamento n.° 3886/92, limitam-se a prever que os Estados-Membros adoptem todas as outras medidas adequadas necessárias para assegurar uma correcta aplicação do regime dos limites individuais, delas informando a Comissão. Estas regras constituem a aplicação do artigo 5.° do Tratado e não são susceptíveis, por si só, de impor u m mecanismo de compensação dos prejuízos sofridos pelos proprietários em virtude da instituição dos sistemas de quotas em causa.
2i Deve, pois, responder-se às três primeiras questões que nem os artigos 13.° e 15.°
d o Regulamento n.° 3567/92, nem os artigos 39.° e 55.° do Regulamento n.° 3886/92, nem qualquer princípio geral de direito comunitário impõem aos Estados-Membros a criação de um mecanismo de compensação dos prejuízos sofridos pelos proprietários das terras agrícolas, em consequência da instauração de u m sistema de direitos ao prémio ligados aos produtores de carnes de ovino e caprino ou de carne de bovino, nem mesmo quando o direito ao prémio é trans- ferido pelos produtores que não são proprietários das superfícies ocupadas pelas suas explorações.
Q u a n t o à quarta questão
22 Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, deve circunscrever-se a quarta questão ao problema de saber se os artigos 13.° e 15.° do Regulamento n.° 3567/92 e os artigos 39.° e 55.° do Regulamento n.° 3886/92 são válidos, à luz do disposto n o artigo 5.°-A, n.° 4, alínea f), do Regulamento n.° 3013/89 e no artigo 4.°-E, n.° 5, d o Regulamento n.° 805/68, respectivamente, que constituem a sua base jurí- dica.
23 A este respeito, deve realçar-se que a única diferença entre as disposições em causa dos regulamentos de execução da Comissão e as dos regulamentos do Conselho que constituem a respectiva base jurídica diz respeito ao domínio de aplicação das medidas que os Estados-Membros são autorizados a adoptar. Enquanto os regula- mentos do Conselho não fazem qualquer distinção, os da Comissão limitam a habilitação dos Estados às medidas destinadas a resolver os problemas surgidos nas relações contratuais existentes na altura da sua entrada em vigor.
24 Ora, tal corno a Comissão observou, os problemas ligados à instauração do sistema de prêmios só podem surgir no quadro de relações contratuais existentes na altura da entrada em vigor dos regulamentos. Quando as relações contratuais se estabe- lecem numa data posterior, as partes podem, efectivamente, ter em consideração a eventualidade da transferência dos direitos ao prêmio sem transferência da explo- ração.
25 Em qualquer caso, a própria recorrente no processo principal admite que as medi- das de compensação deviam limitar-se às relações contratuais existentes.
26 Deve, portanto, responder-se à quarta questão que o exame dos artigos 13.° e 15.°
do Regulamento n.° 3567/92 e dos artigos 39.° e 55.° do Regulamento n.° 3886/92 não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade.
Quanto à quinta questão
27 Tendo em conta as respostas dadas às questões anteriores, não é necessário respon- der à quinta questão.
Quanto às despesas
28 As despesas efectuadas pelos Governos do Reino Unido e francês e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natu- reza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O T R I B U N A L DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pela High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, por despacho de 12 de Janeiro de 1994, declara:
1) N e m os artigos 13.° e 15.° do Regulamento (CEE) n.° 3567/92 da Comissão, de 10 de Dezembro de 1992, que estabelece normas de execução relativas aos limites individuais, reservas nacionais e transferência de direitos previs- tos no Regulamento (CEE) n.° 3013/89 do Conselho, que estabelece a orga- nização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino, nem os artigos 39.° e 55.° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece normas de execução dos regimes de
prémios previstos n o Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, que esta- belece a organização c o m u m de mercado n o sector da carne de bovino, e revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1244/82 e (CEE) n.° 714/89, n e m qual- quer princípio geral de direito comunitário impõem aos Estados-Membros a criação de u m mecanismo de compensação dos prejuízos sofridos pelos proprietários das terras agrícolas, em consequência da instauração de u m sistema de direitos ao prémio ligados aos p r o d u t o r e s de carnes de ovino e caprino ou de carne de bovino, n e m mesmo q u a n d o o direito ao prémio é transferido pelos produtores que não são proprietários das superfícies ocu- padas pelas suas explorações.
2) O exame dos artigos 13.° e 15.° do R e g u l a m e n t o n.° 3567/92, já referido, e dos artigos 39.° e 55.° do Regulamento n.° 3886/92, já referido, n ã o revelou qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade.
Moitinho de Almeida Gulmann Ragnemalm
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de Novembro de 1995.
O secretário R. Grass
O presidente em exercício da Terceira Secção J. C. Moitinho de Almeida
