UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ – UFC
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUÁRIA, CONTABILIDADE E
SECRETARIADO EXECUTIVO – FEAAC
CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
LUCAS VALENTE SOUTO
INFRAESTRUTURA E PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
FORTALEZA
LUCAS VALENTE SOUTO
INFRAESTRUTURA E PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
Monografia submetida à coordenação do Curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Economia.
Orientador: Prof. Dr. Jair do Amaral Filho.
FORTALEZA
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca da Faculdade de Economia, Administração, Atuária, Contabilidade e Secretariado Executivo
S71i Souto, Lucas Valente.
Infraestrutura e parcerias público-privadas no Brasil / Lucas Valente Souto. – 2013. 65 f.: il. color., enc.; 30 cm.
Monografia (Graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Economia, Administração, Atuária, Contabilidade e Secretariado Executivo, Curso de Ciências Econômicas, Fortaleza, 2013.
Orientação: Profº. Dr. Jair do Amaral Filho
1. Parceria público-privada 2. Macroeconomia 3. Economia - Brasil I. Título.
LUCAS VALENTE SOUTO
INFRAESTRUTURA E PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
Esta monografia foi submetida à Coordenação do Curso de Ciências Econômicas, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas, outorgado pela Universidade Federal do Ceará – UFC e encontra-se à disposição dos interessados na biblioteca da referida universidade.
A citação de qualquer trecho desta monografia é permitida, desde que feita de acordo com as normas de ética científica.
Aprovada em: 25 de julho de 2013.
MÉDIA
______
NOTA
___________________________________ _____ Prof. Dr. Jair do Amaral Filho
Prof. Orientador
NOTA
___________________________________ _____ Dr. Daniel Campos Lavor
Membro da banca examinadora
NOTA
___________________________________ _____ Prof. Me. Francisco Laercio Pereira Braga
AGRADECIMENTOS
Primeiramente quero agradecer a Deus, por ter me dado saúde e sabedoria em todos os momentos da minha vida.
Agradeço aos meus pais, Robério e Sônia, por todo o amor familiar, por me incentivarem e me aconselharem em todos os momentos.
Ao meu irmão André, minha avó Cecília, meus primos David e Karine e seus familiares que tanto contribuíram para o meu aperfeiçoamento como ser humano.
À minha namorada, Diane, que por meio do seu carinho e dedicação a nós, faz com que eu me supere nos momentos difíceis e alcance meus objetivos.
Ao meu orientador, Professor Jair do Amaral, por ter me repassado de forma clara e encantadora um pouco de todo o seu conhecimento em economia e pela inspiração de profissional competente.
Agradeço aos professores, Daniel Lavor e Laercio Braga, que muito contribuíram para o aperfeiçoamento desta monografia.
“Recuar nunca, render-se jamais. Vencer ou morrer tentando.”
RESUMO
Dada a importância do investimento em infraestrutura para a economia como um todo, o presente trabalho apresenta, por meio do relato histórico e empírico, a trajetória do investimento em infraestrutura no Brasil a partir do II Plano Nacional de Desenvolvimento até o atual governo Dilma. Aborda-se o papel do estado na economia, os investimentos na infraestrutura do país, os programas federais, o processo de privatização das empresas estatais e as características das Parcerias Público-Privadas como fonte alternativa de financiamento para obras de infraestrutura. O objetivo central é mostrar a trajetória do investimento em infraestrutura, com maior foco no investimento realizado pelo governo federal, mostrando a relação existente deste no PIB e na economia como um todo. Utilizam-se dados dos estudos de diversos economistas e especialistas no assunto, especialmente dos professores da Fundação Getúlio Vargas – FGV, e da Universidade Federal do Ceará – UFC/CAEN. Os resultados revelam que o investimento em infraestrutura proporciona efeito positivo no PIB, ou seja, mostra que há fortes indícios da relação de longo prazo entre infraestrutura e o produto da economia brasileira.
ABSTRACT
Given the importance of infrastructure investment for the economy as a whole, this work presents, through the historical record and empirical trajectory of investment in infrastructure in Brazil from the II National Development Plan to the current government Dilma. It discusses the role of the state in the economy, investments in the country's infrastructure, federal programs, the process of privatization of state companies and the characteristics of public-private partnerships as an alternative source of funding for infrastructure projects. The goal is to show the trajectory of investment in infrastructure, with greater focus on investment made by the federal government, showing the relation of this on GDP and the economy as a whole. They use data from studies of several economists and experts on the subject, especially teachers of Fundação Getúlio Vargas - FGV, and the Federal University of Ceará - UFC / CAEN. The results show that investment in infrastructure provides positive effect on GDP, shows that there is strong evidence of long-run relationship between infrastructure and the product of the Brazilian economy.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1 - Participação dos setores público e privado no investimento 1995/2003...24
FIGURA 2 - Desembolsos do PAC (em bilhões)...30
FIGURA 3 - Orçamento total das 1200 maiores obras do Brasil...35
FIGURA 4 - Os dez estados que lideraram os investimentos (Orçamento total em bilhões de reais)...36
FIGURA 5 - Os setores com os maiores investimentos (Orçamento total em bilhões de reais)...36
FIGURA 6 - Resumo das Privatizações no Brasil - Resultados Acumulados - 1990/2011 (US$ Milhões)...41
FIGURA 7 - Trajetória do PIB e do Capital de Infraestrutura – 1964-1992 (R$ Milhões)...44
FIGURA 8 - Elasticidade-renda de longo prazo de infraestrutura...45
FIGURA 9 - Trajetória do PIB, Infraestrutura de Energia Elétrica, Telecomunicações e
Transportes – 1960-1994 (R$ Milhões)...46
FIGURA 10 - Elasticidade-renda de longo prazo do capital desagregado...47
FIGURA 11 - Contraprestação Pública nas Modalidades de Concessão Administrativa e Patrocinada...50
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 –Dados das principais variáveis macroeconômicas do período 1970-1982...16
TABELA 2 –Investimentos Previstos para Infraestrutura no II PND...20
TABELA 3 – Investimento por Setor como Percentagem da Formação Bruta de capital Fixo (em %)...21
TABELA 4 –Formação Bruta de Capital Fixo por Setor de Infraestrutura (% do PIB)...22
TABELA 5 –FBCF do setor público em infraestrutura 1995/2003 (% do PIB)...24
TABELA 6 – Investimento em infraestrutura no Brasil, 2001-2011 (% do PIB)...26
TABELA 7 – Aplicação dos Recursos do Programa de Investimento em Logística (em bilhões)...32
TABELA 8 – Indicadores de Infraestrutura...35
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 – Dados do Financiamento de Rodovias e Ferrovias no PIL...32
QUADRO 2 – Gestão das Rodovias e Ferrovias no PIL...33
QUADRO 3 –As moedas de privatização segundo os emissores...39
QUADRO 4 – Vantagens e Desvantagens das PPPs...53
SUMÁRIO
1.INTRODUÇÃO ...12
2ESTADOEECONOMIA ...14
3INFRAESTRUTURA ...18
3.1AIMPORTÂNCIA DA INFRAESTRUTURA ...18
3.2OINVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA (1970/2007) ...19
3.3PROGRAMAS BRASIL EM AÇÃO E AVANÇA BRASIL ...26
3.4PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO –PAC ...28
3.5PROGRAMA DE INVESTIMENTO EM LOGÍSTICA ...30
3.6GARGALOS ...33
3.7PANORAMA ATUAL DO INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA (2007–2020) ...35
4PRIVATIZAÇÕESNOBRASIL ...37
4.1BREVE HISTÓRICO E RESULTADOS ...37
5IMPACTOSDOINVESTIMENTOEMINFRAESTRUTURA ...42
5.1OBJETIVO DO ESTUDO DE FERREIRA E MILLIAGROS (1998) ...43
5.2DADOS DA PESQUISA DE FERREIRA E MILLIAGROS (1998) ...43
5.3METODOLOGIA UTILIZADA POR FERREIRA E MILLIAGROS (1998) E RESULTADOS ...43
6ASPARCERIASPÚBLICO-PRIVADASNOBRASIL ...49
6.1OSURGIMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS ...49
6.2AS PECULIARIDADES DAS PPPS (LEI 11.079/2004) ...50
6.3VANTAGENS E DESVANTAGENS DA PPP ...52
6.4OS DIFERENTES TIPOS DE PARCERIAS ...54
6.5RISCOS ...56
6.6RESULTADOS DAS PPPS ...57
7CONCLUSÕES ...59
1.INTRODUÇÃO
A participação ativa do Estado na economia brasileira, após a Segunda Guerra Mundial, se deu devido a fraca presença do setor privado e sua reduzida capacidade de investimento. Esse Estado, desenvolvimentista, ou provedor, intervia em setores que necessitavam de grande volume de recursos e pouco atrativo financeiro para as empresas privadas. Pode-se citar o setor de infraestrutura como um dos gargalos ao desenvolvimento devido o baixo interesse do setor privado por ele.
O investimento em infraestrutura é de vital importância para que se tenha um crescimento sustentado no longo prazo. Tal investimento promove o crescimento econômico porque aumenta o retorno dos insumos privados – capital e trabalho – e incentiva o investimento e o emprego (RIGOLON, 1998).
A série temporal Taxa de Investimento (preços correntes – %PIB) do Brasil mostra que há uma queda na relação entre esta e produto da economia nos últimos 30 anos (IPEADATA, 2012). Esse declínio tem como causa a crise fiscal do estado brasileiro e as influências das diversas crises ocorridas na economia internacional.
Uma opção para a baixa destinação de recursos públicos no curto prazo para obras de infraestrutura foi a criação da Lei 11.079/04 que instituiu as Parcerias Público-Privadas como alternativa para o investimento direto e para a Lei 8.666/93 (licitações e contratos).
De acordo com Rocha e Horta (2010, p.16),
As PPP’s servem primordialmente para a contratação de projetos de grande porte,
em que haja a necessidade de investimentos consideráveis (que não podem ser suportados exclusivamente pelo Estado) e que, em contrapartida, não geram, por si só, receitas suficientes para torná-los atrativos à iniciativa privada sem a atuação do Estado.
Percebe-se que através da contratação das PPPs, o Governo poderá ter menor necessidade de investimentos diretos, podendo assim priorizar os recursos orçamentários para as funções constitucionais exclusivas do Estado e para o fomento do desenvolvimento social.
Na seção 2 é feita uma breve abordagem do embate protagoniza entre liberais e keynesianos a respeito da participação do Estado na economia e no mercado.
Na seção 3 aborda-se a importância do investimento em infraestrutura, onde será feita uma rápida análise da situação econômica e do investimento desde a implantação do II Plano Nacional de Desenvolvimento, passando pelas privatizações dos anos 90 até o ano de 2013. O Programa Brasil em Ação elaborado no governo Fernando Henrique Cardoso será abordado. O Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (2007), também será abordado, pois teoricamente representa um arrojado plano de desenvolvimento da infraestrutura do país. O Programa de Investimento em Logística, complementação do PAC, também tem seu escopo abordado. Explana-se sobre as dificuldades e os gargalos encontrados para implementação e manutenção desses investimentos e será mostrado o panorama atual de intervenções em obras de grande porte.
2ESTADOEECONOMIA
O assunto papel do Estado na economia, ou seja, seu grau de intervenção nos assuntos econômicos é motivo de grandes embates promovidos por correntes de pensamentos antagônicos, tanto no Brasil como no resto do mundo. Haja vista que no século passado esse embate foi protagonizado pelos liberais e pelos keynesianos.
Os liberais usavam como arcabouço teórico os princípios propagados pela escola austríaca, liderada por Friedrich Hayek. Essa corrente afirma que a intervenção estatal na economia e sociedade tem como consequência a subtração da eficiência dos mecanismos de mercado, além de restringir a liberdade dos indivíduos no momento das decisões de suas escolhas (AMARAL FILHO, 2005). Já a corrente movida pelas ideias keynesianas defendem uma participação mais ativa do Estado de modo enérgico nos segmentos da economia que, embora necessários para o desenvolvimento de um país, não podem ser atendidos pela iniciativa privada.
De acordo com Amaral Filho (2005, p.1):
Durante três décadas seguidas, conhecidas pelos “trinta gloriosos anos” que
sucederam a II Guerra Mundial, o mundo assistiu e experimentou uma crescente intervenção do Estado na economia e na sociedade, contrariando os preceitos aprovados no grande acordo de Bretton Woods.
É sabido que a intervenção Estatal no Brasil não foi algo sem propósito, o governo procurou mitigar as falhas de mercado ocupando na economia os espaços vagos, com o intuito de promover o desenvolvimento econômico e para fortalecimento do próprio setor privado (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
No Brasil, a necessidade de tal intervenção foi acarretada por vários motivos, pode-se destacar dentre esses: a necessidade de mitigar os problemas existentes no balanço de pagamentos; pelo desejo de controlar a participação do capital estrangeiro; pela existência de um setor privado relativamente pequeno e sem capital, destinado a empreendimentos que envolvessem altos riscos de cunho político, macroeconômico e financeiro (infraestrutura); devido às diversas crises ocorridas no âmbito internacional; e, ao desejo de promover a industrialização do país. O “Estado Desenvolvimentista” atuou como patrocinador dos setores considerados estratégicos para o desenvolvimento econômico do país, com ênfase no setor de infraestrutura, visando o alargamento industrial e o aumento da competitividade das empresas nacionais frente à concorrência externa (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
países. Dentre elas destacam-se, o tamanho e o crescimento do mercado brasileiro que foi fator condicional para que as estatais intensivas em capital obtivessem economias de escala. Outra característica singular foi a existência de um governo autoritário, onde este limitou o poder do congresso nacional e dos sindicatos. Esses atributos, somados a existência de tecnocratas no governo, produziram resultados singulares no fomento a industrialização nacional.
O auge da intervenção é datado na década de 1970 onde o governo ao implantar o II PND, utilizou-se das empresas estatais para impulsionar o investimento e o crescimento econômico. Os investimentos realizados pelas empresas estatais tinham cunho estratégico, pois, através de tais gastos, vários projetos seriam iniciados e gerariam demandas e ofertas de insumos para o setor privado, fazendo com que esse se fortalecesse e participasse ativamente do processo de redução da dependência de bens de capital externo. Essa estratégia de adoção das empresas públicas como força motriz da economia, gerou no período 1974-1979, números positivos que impulsionaram o crescimento de algumas variáveis macroeconômicas.
A adoção de uma política macroeconômica expansionista do governo central,
chamado de “Estado Empreendedor”, procurou desempenhar diversos papéis na economia no
período antecessor à década de 80. O grau de intervenção governamental na economia é diagnosticado através da relação despesas do governo/PIB.
Para que a roda da economia girasse de maneira que apresentasse crescimento econômico e estimulasse a iniciativa privada a investir, o Estado adotou as seguintes ações: i) Financiou através de seus bancos (BNDE e banco regionais) o investimento privado em áreas estratégicas para o desenvolvimento nacional;
ii) Aplicou recursos destinados a melhoria da infraestrutura nacional (Rodovias, Ferrovias, Habitação e etc.);
Tabela 1: Dados das principais variáveis macroeconômicas do período 1970-1982.
Ano PIB Produto Industrial
Inflação (1)
Balança Comercial
(US$ 10⁶)
FBCF (% PIB) Termos de Intercâmbio Entradas Autônomas de
K (US$ 10⁶)
Dívida Interna (% PIB) Dívida Externa Registrada
(US$ 10⁶) 1970 10,4 11,9 22,3 232 18,8 9,9 1687 4,4 5295,2 1971 11,3 11,9 20,2 -341 19,6 -6,6 2696 5,9 6621,6
1972 12,1 14 16,6 -244 20,2 0,9 4694 7,5 9521
1973 14 16,6 12,7 7 21,4 1,1 5184,6 4,3 12571,5 1974 9 7,8 27,6 -4690,3 22,8 -16,7 8174,1 4,6 17165,7
II
P
ND
1975 5,2 3,8 29 -3540,4 24,4 -2,6 8361 6 21171,4 1976 9,8 12,1 41,9 -2254,7 22,5 12,2 9580,7 9,4 25985,4 1977 4,6 2,3 43,6 97,1 21,4 13 9338,4 9,7 32037,2 1978 4,8 6,1 38,8 -1024,2 22,2 -14,6 17214,9 9,9 43510,7 1979 7,2 6,9 52,7 -2838,7 23 -7,1 14041,6 8,6 49904,2 1980 9,1 9,1 82,8 -2822,8 22,5 -15,4 14689 6,7 53847,5 1981 -3,1 -10,4 105,6 1202,4 21 -1,8 19014,3 12,6 61410,8 1982 1,1 -0,4 98 780,1 20,4 -1,9 14802,5 16,1 70197,5 Fonte: ABREU, Marcelo de Paiva (1999).
No período datado como auge do intervencionismo estatal, a economia brasileira apresentou um crescimento médio do PIB na casa dos 6,7%. A balança comercial foi deficitária, devido o aumento das importações de petróleo e bens de capital destinados a execução do plano. O investimento através da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) teve média de 22,7% em relação ao PIB. Há o aumento considerável da dívida externa no período acarretado pela captação externa de recursos por parte das empresas estatais, isso ocorreu devido a baixa oferta de crédito interno. Após esse período, ou seja, fim da década de 70, é perceptível a redução das intervenções estatais, muito do que contribui para isso foram os choques do petróleo, juros internacionais, o aumento da inflação e o desajuste fiscal nas contas do país.
No início dos anos 1980, constatou-se que o modelo de desenvolvimento adotado pelo governo brasileiro, estava se esgotando. Devido aos longos anos de tal influência, o governo mostrou-se altamente burocratizado e com crescimento excessivo dos gastos correntes. O crescimento da máquina estatal é verificado através do exposto por Giambiagi e
Além (2011, p.76), “o total do emprego público mais do que triplicou entre 1950 e 1973, crescendo de 1 milhão para mais de 3,5 milhões. O crescimento do emprego foi particularmente rápido nas agências descentralizadas, incluindo as empresas estatais, em
Após o auge, nos anos 70, veio o declínio e o processo de “desestatização” da
economia. Processo esse acentuado pela crise fiscal do estado e pelos grandes déficits apresentados pelas empresas estatais. Como argumenta Amaral Filho (2005), o primeiro passo dado para resolver essa situação foi a instauração do Programa de Desburocratização, por meio do Decreto 83.740 de 1979, que instituiu a Secretaria de Controle de Empresas Estatais. Ainda, de acordo com o autor, o escopo dessa secretaria incluía cadastrar, criar bancos de dados e indicadores de desempenho, coordenar, acompanhar os níveis de endividamento e gastos com pessoal das empresas privadas.
A partir desse contexto, a participação do estado na economia foi se reduzindo, onde este passou a adotar políticas de privatização das empresas estatais, concessão de serviços públicos para iniciativa privada e parcerias com o setor privado para execução de projetos de infraestrutura.
Embora nos dias atuais a intervenção estatal seja mais discreta, o governo ainda participa ativamente através de políticas de regulação, visando cobrir as falhas de mercado; políticas fiscais, através da função alocativa, função distributiva e função estabilizadora; política monetária e creditícia expansionistas; políticas de inclusão social; política industrial; dentre outras. Todo esse processo de reinserção da participação do estado na economia, atualmente, foi instigada pela crise do subprime de 2008.
3INFRAESTRUTURA
3.1AIMPORTÂNCIA DA INFRAESTRUTURA
O investimento em infraestrutura é condição sine qua non para o crescimento e o desenvolvimento econômico de um país. Através de tais investimentos percebe-se a presença de externalidades positivas e aumento da competitividade do país frente à concorrência externa.
A infraestrutura tem um cunho estratégico muito importante na vida das pessoas e na competitividade das empresas, por meio de obras nos setores de saneamento básico, transportes, aeroportos, portos, energia e telecomunicações. O investimento de qualidade nos setores acima citados proporcionam ganhos de produtividade para empresas (impacto econômico) e aumento da qualidade de vida da população (impacto social). Podemos
exemplificar o “impacto social” através da alocação de recursos para as áreas de saneamento,
água, drenagem e pavimentação de vias, construção de pontos de lazer e telecomunicações. Essas intervenções elevam o preço de mercado dos imóveis, aumentam a qualidade de vida da população, reduzem a incidência de doenças e aumentam a mobilidade do cidadão. Já o impacto econômico, que diz respeito a eficiência produtiva da economia, é justificado através da construção de estradas e ferrovias que diminuem os custos com fretes, a manutenção dos veículos e reduzem as distâncias. A melhoria dos portos por sua vez proporciona uma maior eficiência das exportações e importações, permitindo que as riquezas produzidas no território nacional sejam escoadas com maior agilidade e qualidade, viabilizando também que cargueiros de maior porte consigam penetrar nos canais e possam aportar. O investimento em telecomunicação permite uma redução dos custos operacionais de ligação e internet, viabilizando a prospecção de novos negócios nacionais e internacionais, enquanto o investimento em energia reduz o valor das tarifas e aumentam a oferta do insumo.
Para que tais investimentos alcancem a eficiência esperada é necessário que o governo possua marcos regulatórios bem definidos, instituições de controle, competência técnica para fazer o acompanhamento das obras e gestão eficiente dos contratos. Através desses mecanismos, o Estado poderá evitar que as obras contratadas pela administração direta ou por via de parcerias com o setor privado, sejam onerosas e com problemas de prazo, custo e qualidade do empreendimento.
crescimento dependem dos regimes macroeconômicos, do marco regulatório e das restrições externas.
De acordo com Borça Jr. E Puga (2011, p.1):
É através da melhoria das condições de logística (rodovias, ferrovias, aeroportos e portos) que a produção interna é escoada de maneira mais eficiente para atender aos consumidores domésticos e aos mercados internacionais. O crescimento estável do fornecimento de energia elétrica é condição vital para a expansão sustentada da economia. Intervenções em saneamento básico, por sai vez, melhoram as condições de vida da população.
A variável infraestrutura sempre foi um gargalo no processo de desenvolvimento do país, pois requer vultuosos investimentos financeiros, marcos regulatórios e um longo prazo para sua maturação. O baixo investimento foi agravado pela crise fiscal vivida pelo estado brasileiro a partir dos anos 1980. Foi nesse contexto que a iniciativa privada sempre manteve distância desse nicho econômico, pois não recebiam incentivos governamentais e não tinham perspectivas de ganhos de capital no curto prazo. Por isso, a queda do investimento ou o não investimento na infraestrutura acarreta em deterioração dos serviços e diminui a possibilidade do país galgar um crescimento sustentado.
3.2OINVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA (1970/2007)
Década de 70:
Na década de 70 o governo lançou o II PND que tinha como objetivo o desenvolvimento do país e a diminuição da dependência de bens de produção, energia e petróleo externos. Os investimentos foram de natureza pública e privada, com foco nos
setores que apresentavam “pontos de estrangulamento” e que explicavam a restrição estrutural e externa do crescimento econômico do Brasil (GIAMBIAGI et al., 2011). Os recursos foram destinados a infraestrutura (transportes e comunicação), bens de produção (capital e insumos), energia e exportação de bens.
De acordo com GIAMBIAGI et al. (2011, p.80):
“(...) o objetivo era a ampliação da malha ferroviária, da rede de telecomunicações e da infraestrutura para a produção e comercialização agrícola, visando ampliar a oferta para o mercado interno e para exportação. No setor de bens de produção, o foco do II PND eram os segmentos de siderurgia química pesada, metais não ferrosos e minerais não metálicos. No setor energético, os investimentos planejados se dirigiam à pesquisa, exploração e produção de petróleo e derivados; à ampliação da capacidade de geração de energia hidrelétrica; e ao desenvolvimento de fontes
O investimento em infraestrutura na economia brasileira, nesse período, buscou minorar a dependência quanto ao petróleo externo, que era controlado em boa parte pelo oligopólio da OPEP (Organização dos Países Exportadores de Petróleo). De acordo com essa meta o investimento previsto para infraestrutura no II PND foi distribuído da seguinte forma: 44% Energia, 39% Transportes e 17% Comunicações (PINTO, 2004).
Tabela 2: Investimentos Previstos para Infraestrutura no II PND
Setores US$ MILHÕES %
Energia 30.776 44
Elétrica e Nuclear 18.676 27
Petróleo, Carvão e Gás 12.100 17
Transportes 27.338 39
Ferrovias 6.875 10
Construção Naval 3.656 5
Rodovias 8.125 12
Portos 1.538 2
Transporte Aéreo 1.375 2
Reparo Naval 119 0
Outros 5.650 8
Comunicações 12.268 17
Telefonia 8.313 12
Correios 1.330 2
Outros 2.625 4
Total 70.382 100
Fonte: Pinto (2004)
A substituição da matriz energética era prioridade, sendo assim, buscaram-se outras fontes de produção de energia como o xisto, o carvão, hidrelétrica (Itaipú e Tucuruí) e nuclear. Destaque também para o Programa Nacional do Álcool (Proálcool), financiado pelo governo brasileiro para substituir, em grande escala, os automóveis movidos a combustíveis derivados do petróleo pelos movidos a álcool. A mais viável do ponto de vista dos custos, geração de emprego e desenvolvimento regional, era a energia hidrelétrica. Esse setor concentrou a maior parte dos recursos ofertados, cerca de 27% do total ofertado seria, por tanto, destinado para ampliação do parque hidrelétrico, expansão da distribuição e melhoria da infraestrutura. O investimento com o objetivo de melhoria da malha viária brasileira ficaria a cargo das rodovias (12%) e ferrovias (10%), que receberiam um maior aporte de recursos.
realizados no mercado internacional pelas empresas Estatais. Esses empréstimos foram possíveis devido a alta liquidez do crédito externo e baixa das taxas de juros no Euro Mercado. Já os recursos destinados aos empreendimentos privados foram possíveis porque o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) emprestou dinheiro com taxa de juros subsidiadas (GIAMBIAGI et al., 2011).
Tabela 3: Investimento por Setor como Percentagem da Formação Bruta de capital Fixo(em %)
Setores 1970 1971 1972 1973 1974 1970/1974 do II PND Projeções
(1975/1979) 1975 1976 1977 1978 1979 1975/1979
Energia
Petróleo 1,3 0,9 1 1 1,1 1,1 2 1,2 1,4 1,6 1,9 2,3 1,7
Carvão e Gás - - - 2,4 - - - -
Eletricidade 8 7,6 7,8 7,1 6,6 7,3 15 7,1 7,7 8,6 9,3 9,2 8,4
Indústria 13,9 - 19,6 20,6 18,8 18,6 22,8 15,2 19,7 19,1 17,5 17,4 17,8
Indústrias
Básicas 7,4 - 11,8 11,4 10,4 10,5 19,3 8,8 11,8 11,7 10,8 10 10,7 Metalurgia 1,4 - 2,4 2,4 2,9 2,4 6,8 2,9 2,4 3,2 2,9 2,2 2,7
(Equipamento
de Transporte) 1,3 - 2,4 2 1,4 1,8 2,3 0,8 3,2 1,2 0,9 1,2 1,5 (Mecânica e
Elétrica) 1,4 - 1,5 2,4 2,4 2 2,7 2,1 2,5 2,9 2,8 2,1 2,5 Química 1,4 - 3,5 2,3 2,1 2,4 4,5 1,6 1,6 3 2,6 2,3 2,2
(Minrl. Não Met., Papel e
Celulose) 1,9 - 2 2,3 1,6 2 2 1,4 2,1 1,4 1,6 2,2 1,8 Outros 6,5 - 7,8 9,2 8,4 8,1 3,5 6,4 7,9 7,4 6,7 7,4 7,2
Transporte
Ferroviário 1,6 1,9 2,2 2,4 1,9 2 2,1 2,8 3 2,4 1,9 1,6 2,3
Rodoviário 0,8 1,2 1,3 1,1 0,9 1,1 1,7 1,4 1,2 1,5 1,2 1,2 1,3
Portos (inc.
naveg. Interior) 6,4 6,7 5,8 6,1 6,1 6,2 2,5 3,7 3,8 3,7 3,9 3 3,6 Aeroportos 0,5 0,7 0,9 0,8 0,7 0,7 0,7 0,4 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4
Outros (incl. Transp. Urbanos)
0,2 0,4 0,8 0,6 0,8 0,6 0,6 0,7 0,5 0,3 0,2 0,2 0,4
0,6 0,9 1 1,1 1,2 1 2,6 1,6 1,5 1,3 1,6 1 1,4
Comunicações - 1,9 2,6 4,4 3,1 3,1 3,8 3,5 4,2 3,8 3,1 2,8 3,5
Fonte: Batista (1987)
Segundo GIAMBIAGI et al. (2011), houve, durante o período, erros de políticas públicas e de planejamento dos projetos estruturantes. Mas, em sua totalidade o II PND contribuiu para o crescimento econômico e ajustes externos no período.
Década de 1980:
Durante a década de 1980 houve uma redução no nível de atividade da economia brasileira causada pela crise da dívida externa, pelos impactos do segundo choque do petróleo e aumento das taxas de juros externas. Também chamada de “década perdida”, esse período
segundo choque do petróleo (1979), as linhas de créditos e financiamentos internacionais (choque financeiros) ficaram mais caros e escassos, o que inviabilizou a manutenção dos investimentos que vinham sendo realizados na infraestrutura do país, desde o período do
“milagre econômico” (GIAMBIAGI et al., 2011).
A crise fiscal, a deterioração do balanço de pagamentos e os altos índices de inflação nesse período, inviabilizaram o crescimento econômico, o aumento de produtividade do setor industrial e a realização de obras de grande magnitude e de grande poder estratégico para o país.
A incapacidade do governo em financiar seus investimentos a partir da década de 80, segundo Pêgo Filho, Cândido Junior e Pereira (1999) acarretou em dificuldades para a economia brasileira:
O rápido declínio dos investimentos das estatais, particularmente a partir de 1984, levou à deterioração dos serviços e do estoque de capital em infraestrutura, o que provocou elevação dos custos gerais da economia – traduzidos em perdas substanciais de competitividade interna e externa, causadas por ineficiências na produção de serviços de transportes, insegurança na oferta de insumos energéticos, etc –; aumento da demanda reprimida; insatisfação dos consumidores; necessidade de fortalecimento do Programa Nacional de Desestatização (PND), além de grave restrição ao crescimento econômico (p. 7).
Em suma, não houve nos anos 80 a formulação de um plano ou programa que tivesse como escopo principal o investimento na infraestrutura do Brasil, logo que, todas as atenções estavam voltadas para o combate ao processo inflacionário e crise fiscal do Estado.
A tabela 4 mostra a participação dos setores de infraestrutura na FBCF em percentagem do PIB nas décadas de 70 e 80. É perceptível o declínio da FBCF, onde se tem uma redução de quase dois pontos percentuais quando comparados os valores da década de 70 (5,42) e década de 80 (3,62). O setor de energia elétrica foi quem recebeu mais investimentos nos anos 70, já nos anos 80 o primeiro lugar ficou com o setor de transportes.
Tabela 4 - Formação Bruta de Capital Fixo por Setor de Infraestrutura (% do PIB)
Itens\ano 1970-80 1981-89
Investimento 5,42 3,62
Telecomunicações 0,8 0,43
Energia Elétrica 2,13 1,47
Transportes 2,03 1,48
Saneamento 0,46 0,24
Segundo Rigolon (1998, p. 131), “no Brasil, a redução do investimento em
infraestrutura observada desde a década de 80 afetou negativamente a produtividade do
sistema econômico e as perspectivas de crescimento sustentado no longo prazo”.
Década de 1990:
O início da década de 90 foi marcado por profundas mudanças de caráter econômico e comportamental por parte do governo. Com a entrada do novo governo (Collor) de pensamento neoliberal, ocorreu a ruptura do modelo de gestão brasileiro (Nacional Desenvolvimentista) que tinha como estratégia o crescimento com elevada participação do Estado e proteção tarifária. O governo recém-empossado apostou nas políticas de abertura comercial e privatizações com o objetivo de atrair o capital externo, visando a melhoria da infraestrutura do país e com intuito de sanar os problemas fiscais e inflacionários. Mas foi marcado por uma série de escândalos, corrupções e planos de estabilização mal sucedidos que culminaram no impeachment do presidente (GIAMBIAGI et al., 2011).
O investimento em infraestrutura e nos principais bens tradebles alcançava pouco mais de 40% dos níveis registrados dos anos 1970 como proporção do PIB (Bielschowsky et
al, 2002). Durante esse período de transição, os setores de infraestrutura, mineração, petróleo e industrial, foram afetados pela redução das despesas dos investimentos e escassez de financiamentos.
No início da década de 1990 o governo instituiu o Programa Nacional de Desestatização - PND, com a criação da Lei nº 8.031, de 12.04.90, quando a privatização tornou-se parte integrante das reformas econômicas iniciadas pelo Governo Collor.
Como lembram Montes e Reis (2011), no período pós-implantação do Plano Real, a taxa de Formação Bruta de Capital Fixo do setor público foi reduzida, apesar do aumento de receitas do governo. Isso ocorreu por causa da necessidade do pagamento do serviço da dívida pública interna, que repercutiu em efeitos negativos no setor de infraestrutura. Ainda segundo esses autores, o Brasil tem uma das cargas tributárias mais altas do mundo, onde o governo arrecada mais do que 38% do PIB em impostos e contribuições.
Figura 1 – Participação dos setores público e privado no investimento 1995/2003
Fonte: Bielschowsky (2002).
Quanto aos dados da tabela (5), percebe-se um maior nível de investimentos graças aos ajustes fiscais desses governos frente ao investimento do governo federal. Através desses dados não se pode dizer que os municípios investem mais em infraestrutura do que o governo federal, por meio de estudos econômicos recentes diagnosticou-se que quase todos os municípios brasileiros sobrevivem e custeiam sua máquina, graças às transferências voluntárias e transferências involuntárias (ou constitucionais) através do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), Fundo de Participação dos Estados (FPE), Fundos da Educação, Fundos da Saúde e Royalties. Sem contar os programas federais ofertados pelos ministérios e emendas parlamentares enviadas aos municípios com o objetivo de investirem em sua infraestrutura, serviços e capacitações.
Tabela 5 – FBCF do setor público em infraestrutura 1995/2003 (% do PIB)
Itens \ ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Investimento Público 2,74 3,06 3,01 2,4 1,5 1,26 1,42 1,46 1,11
1. Administração
Pública 0,95 1,16 0,93 1,21 0,56 0,64 0,7 0,53 0,43
a. Federal 0,15 0,2 0,24 0,27 0,12 0,2 0,13 0,09 0,07
b. Estadual. 0,28 0,31 0,29 0,69 0,26 0,28 0,31 0,27 0,21
c. Municipal 0,52 0,65 0,3 0,25 0,18 0,16 0,26 0,17 0,15
2. Empresas Públicas 1,79 1,9 2,08 1,19 0,94 0,62 0,72 0,93 0,68
Fonte: Afonso, Araújo e Biasoto (2005).
bastante conturbada no âmbito internacional. Essa conturbação foi oriunda das diversas crises econômicas ocorridas no México (Crise Tequila – 1994), Tigres Asiático (1997), Rússia (1998). Os impactos dessas crises afetaram o mercado internacional, inclusive o Brasil, que sofreu com a saída dos investidores que retiraram seu dinheiro do país, e, por isso, o governo por meio do Banco Central do Brasil aumentou o juros, que por consequência, agravou a crise fiscal.
Ao final do período, a FBCF em infraestrutura, por parte do governo, em percentagem do PIB foi reduzida, onde em 1997 tinha-se o valor de 3,01%, passando para 2,4%, em 1998, e fechando em 1,5 em 1999 (AFONSO; ARAÚJO; JUNIOR., 2005). Essa redução tem como diagnóstico pelo menos dois fatores:
i) Privatizações: Boa parte dos investimentos que eram feitos pelo Estado passaram a ser responsabilidade da iniciativa privada;
ii) Crises Externas: é o caso da crise Rússia (1998) que desencadeou um ataque contra a moeda brasileira, o real. Essa ofensiva agravou a situação vivida pelo país, que se encontrava em plena desaceleração econômica (KRUGMAN, 2009). Nesse período o Brasil foi obrigado a pedir ajuda ao Fundo Monetário Internacional (FMI), que exigia, como contrapartida, do empréstimo, uma política fiscal austera por parte do governo brasileiro, essa restrição inviabilizou a manutenção dos investimentos.
Década 2000:
A virada do milênio trouxe consigo a estabilização dos preços da economia, mas em contrapartida apresentou um baixo crescimento e maior rigor na política fiscal do país para atacar a crise fiscal. Nesse período o governo instituiu a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) que tinha como escopo "normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal" (BRASIL, 2000). Ou seja, o início do período foi marcado por arrocho fiscal que inviabilizava o investimento maciço em infraestrutura.
Tabela 6 – Investimento em infraestrutura no Brasil, 2001-2011 (% do PIB).
Médice
SETORES 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2001-11
Energia Elétrica 0,67 0,75 0,58 0,5 0,57 0,66 0,68 0,68 0,72 0,75 0,59 0,65
Telecomunicações 1,69 0,66 0,47 0,69 0,66 0,53 0,47 0,8 0,56 0,42 0,48 0,62 Transporte rodoviário 0,46 0,35 0,24 0,25 0,32 0,38 0,35 0,48 0,64 0,67 0,52 0,46
Transporte ferroviário 0,07 0,05 0,07 0,1 0,16 0,12 0,12 0,17 0,11 0,15 0,15 0,13
Transporte metroviário n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,04 0,08 0,15 0,08 0,05 0,08
Aeroportuário 0,04 0,04 0,04 0,03 0,03 0,04 0,02 0,01 0,01 0,02 0,03 0,03
Portos 0,03 0,03 0,01 0,03 0,02 0,03 0,04 0,04 0,05 0,05 0,03 0,04
Hidrovias 0,02 0,01 0 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02 0,01 0,00* 0,01
Saneamento 0,17 0,09 0,03 0,25 0,23 0,24 0,13 0,21 0,23 0,21 0,17 0,19
Investimento/PIB (%) 3,15 1,99 1,44 1,85 2,01 2,02 1,86 2,49 2,5 2,35 2,05 2,17
Fonte: Frischtak (2012) *0,003% do PIB
Os resultados do Investimento/PIB apresentados no período entre 2001-2011 da à dimensão do quanto se investi pouco no setor de infraestrutura do país. Segundo os dados, no período mencionado foram investidos em média 2,17% do PIB.
Frischtak (2009) argumenta que até a décade de 90 o país enfrentou essencialmente restrições de duas ordens ao investimento em infraestrutura, proporcionadas
por “Falhas de Estado”.
Em 2003, o Brasil estava enfrentando uma crise de desconfiança pelo resto mundo, principalmente pelos seus credores, isso foi ocasionado pela eleição do primeiro presidente brasileiro proveniente de um partido de esquerda, que tinha como meta um governo voltado para o povo. Esse período também foi marcado pela crise cambial. Passada essa euforia inicial, o país entrou em ciclo de estabilidade dos preços, acompanhado por um melhor crescimento econômico em virtude da melhoria da economia internacional. A partir daí, o governo adotou uma política monetária, fiscal e creditícia mais amena, ou seja, expansionista, o que acarretou no aumento da relação Dívida/PIB.
3.3PROGRAMAS BRASIL EM AÇÃO E AVANÇA BRASIL
O programa continha uma gama de projetos que envolviam múltiplas áreas, a saber: política, economia, sociedade, dentre outras, visando à modernização do país. Por meio de ações em infraestrutura, o governo federal em parceria com estados, municípios e empresas privadas executariam as obras necessárias ao cumprimento do programa. Além do investimento em infraestrutura (energia, transportes, comunicações, saneamento, habitação), a obtenção de um sistema econômico competitivo, redução das desigualdades sociais e das discrepâncias regionais e maior integração com o resto do mundo, eram metas do Brasil em Ação.
Foi instituído no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), logo após as reformas de ordem macroeconômicas, a exemplo: combate a inflação, implantação do Real e ajustes no câmbio. Através das reformas da ordem econômica, o governo abriu espaço ao capital privado na modernização da infraestrutura básica do país (gargalo) e tratou de criar órgãos capazes de regulamentar e fiscalizar essa participação, de modo a garantir à população serviços de boa qualidade a preço justo (CARDOSO, 2008).
Paralelamente ao Programa Nacional de Desestatização, o governo federal atuou em três vertentes: i) onde havia monopólio, ou situação de quase monopólio, atraíram-se várias empresas privadas para que concorram entre si, prevenindo a formação de monopólios privados; ii) nos contratos de privatização ou concessão, estabeleceram-se metas de investimentos e de redução de tarifas a serem cumpridas pelas empresas; iii) por último, implantaram-se os órgãos reguladores, como a Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel, Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel e Agência Nacional de Petróleo – ANP, que fortalecem a capacidade regulatória e de supervisão do Estado brasileiro, em benefícios dos consumidores (CARDOSO, 2008).
A identificação da necessidade de retomada do investimento em infraestrutura, por parte do governo central como condição necessária para desenvolver e ampliar os serviços essenciais, só poderia ser colocado em prática com a presença do capital e modelo de gestão adotado pelo setor privado nacional e internacional.
bilhões na área social. A escolha dos projetos recaiu sobre aqueles empreendimentos capazes de aumentarem a competitividade da economia, reduzir os custos de produção e comercialização, eliminar gargalos e melhorar a oferta de mão-de-obra qualificada. Na prática, são projetos que impulsionam a realização de novos investimentos, gerando efeito multiplicador sobre o desenvolvimento econômico e social do país (BRASIL, 2001).
Alguns estudiosos ressaltam que o Programa Brasil em Ação, criado no governo FHC, foi um embrião do Programa de Aceleração do Crescimento institucionalizado no segundo mandato do presidente Lula.
O programa Avança Brasil foi inserido no Plano Plurianual (PPA) 2000-2003, visando dar continuidade às ações já implantadas pelo programa Brasil em Ação (1996-1999) e inseriu novos objetivos e metas.
3.4PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO –PAC
O Programa de Aceleração do Crescimento foi instituído pelo Decreto nº 6.025, de 22/01/2007 com o objetivo de promover a retomada do crescimento econômico através da melhoria do gasto público, incentivando o investimento privado e o investimento público em infraestrutura nas seguintes áreas (BRASIL, 2007):
i) Infraestrutura Logística, envolvendo a construção e ampliação de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias;
ii) Infraestrutura Energética, correspondendo à geração e transmissão de energia elétrica, produção, exploração e transporte de petróleo, gás natural e combustíveis renováveis; e
iii) Infraestrutura Social e Urbana, englobando saneamento, habitação, metrôs, trens urbanos, universalização do programa Luz para Todos e recursos hídricos.
O PAC prevê a redução de tributos para os setores de semicondutores, de equipamentos aplicados à TV digital, de microcomputadores, de insumos e serviços usados em obras de infraestrutura, e de perfis de aço (BRASIL, 2007).
O Programa de Aceleração do Crescimento, até o presente momento, foi dividido em duas etapas, o PAC I que foi executado no período 2007-2010 e o PAC 2 que tem sua execução estimada para o período 2011-2014.
O governo brasileiro, em 2010, trabalhava com a expectativa de que os investimentos executados pelo PAC chegassem a R$ 619 bilhões até 31 de dezembro de 2010. Esse valor representa 94,1% dos R$ 657,4 bilhões previstos para serem investidos pelo programa no período 2007-2010. Até 31 de outubro de 2010, o montante investido atingiu R$ 559,6 bilhões, equivalentes a 85,1% do total previsto (BALANÇO PAC, 2010).
Estima-se que ao final do quadriênio (2007-2010), os investimentos realizados pelo PAC I proporcionaram a execução de 6.377 quilômetros de rodovias e 909 quilômetros de ferrovias. Nas áreas de saneamento básico e habitação 1.323 obras foram concluídas. No setor de Petróleo e Gás, foram executados 3.776 quilômetros de gasodutos, 12 novos campos e 12 plataformas em operação (BALANÇO PAC, 2010). A conclusão desses empreendimentos tendem a dar maio fluidez ao transporte de cargas e pessoas, proporcionar moradia as pessoas de menor poder aquisitivo, melhorar a saúde pública por meio do saneamento básico e aumentar a produtividade e oferta do setor de petróleo e derivados. Na parte de energia estão sendo construídas duas das maiores hidrelétricas do mundo, são elas: Belo Monte e Jirau. As duas quando concluídas, irão beneficiar a economia através de uma maior oferta de energia para as empresas e as famílias.
O PAC 2 lançado no início do governo Dilma (2011), tem como meta dar continuidade aos trabalhos já iniciados no PAC I, entretanto, novos programas e projetos foram incorporados, elevando o volume de investimentos nos setores de logística, energia e infraestrutura urbana. A segunda etapa do PAC foi lançada sem que a primeira etapa fosse concluída, isso rendeu desconfiança quanto a execução dos projetos contidos no plano.
De acordo com o 6º Balanço apresentado no final de 2012 pelo Ministério do Planejamento e Orçamento, a execução global do PAC 2, ao final de seu segundo ano, teve um excelente desempenho, com R$ 472,4 bilhões executados, o que representa 47,8% do previsto para o período 2011-2014. Em 2012, foram pagos R$ 39,3 bilhões de reais e empenhados R$ 53,8 bilhões. Desde o início da 2ª etapa até o final de 2012 foram empenhados R$ 89,2 bilhões.
contidos no escopo do PAC poderão ser concluídos e auxiliaram no desenvolvimento e crescimento econômico do país, que é o objetivo principal do programa.
A figura (2) mostra os pagamentos efetuados nas duas fases do PAC. Observa-se que nos dois primeiros anos (2011-2012) de execução do PAC 2 a quantidade desembolsada foi superior aos dois primeiros anos (2007-2008) de execução do PAC 1. No último biênio (2009-2010) do PAC 1, o montante de recursos pagos foi bem maior do que o biênio anterior, isso foi ocasionado pela maior necessidade de celeridade nos trâmites burocráticos do programa, já que este é bastante criticado pela lentidão dos processos, marcos regulatórios mal definidos, má gestão do dinheiro público, que gera a intervenção dos tribunais de contas. Esses aspectos geram vagarosidade na execução da obras, como é o caso da obra de transposição do Rio São Francisco e da obra da hidrelétrica de Belo Monte. O presente trabalho não adentrará na discussão se o PAC é eficiente ou não em sua execução.
Figura 2 – Desembolsos do PAC (em bilhões).
Fonte: Ministério da Fazenda, 2013. *Projeções
3.5PROGRAMA DE INVESTIMENTO EM LOGÍSTICA
O setor rodoviário será contemplado com um investimento de R$ 42 bilhões, onde 23,5 bilhões serão aplicados nos próximos cinco anos e o restante 18,5 bilhões serão aplicados em vinte anos. O setor ferroviário terá à disposição 91 bilhões de reais para investimento, sendo 56 bilhões para investimento nos próximos cinco anos e o restante, cerca de 35 bilhões, serão investidos em vinte e cinco anos.
O governo inseriu ao programa logístico o setor de portos. O plano que compreende a parte dos portos foi inserido em dezembro de 2012, prevendo aplicar R$ 54,2 bilhões, nos próximos cinco anos, na ampliação e modernização da infraestrutura e gestão do setor. Outros R$ 6,4 bilhões serão aplicados nos acessos, onde 3,8 bilhões serão no acesso aquaviário e 2,6 bilhões no acesso terrestre (BRASIL, 2013).
No mês de dezembro de 2012, também foi inserido ao programa o setor de aeroportos. Com investimentos de R$ 7,3 bilhões em 270 aeroportos regionais. As medidas servirão para reconstruir a rede de aviação regional, ampliar a oferta de transporte aéreo no País e melhorar a qualidade dos serviços e da infraestrutura aeroportuária para usuários. Também foi anunciada a concessão dos aeroportos do Galeão (RJ) e de Confins (MG), que irá atrair investimentos de R$ 6,6 bilhões e R$ 4,8 bilhões, respectivamente (BRASIL, 2013).
Todos esses investimentos serão geridos pela Empresa de Planejamento e Logística S.A, empresa estatal, que tem por finalidade estruturar e qualificar, por meio de estudos e pesquisas, o processo de planejamento integrado de logística no país, interligando rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias. A EPL, como é conhecida, foi criada por meio da Lei 12.743, de 19 de dezembro de 2012. A EPL é vinculada ao Ministério dos Transportes e tem status de Secretaria Executiva.
Conforme estabelecido pela Lei Nº 12.743, de 19 de dezembro de 2012, a EPL tem como objetivos:
Planejar e promover o desenvolvimento do serviço de transporte ferroviário de alta velocidade de forma integrada com as demais modalidades de transporte, por meio de estudos, pesquisas, construção da infraestrutura, operação e exploração do serviço, administração e gestão de patrimônio, desenvolvimento tecnológico e atividades destinadas à absorção e transferência de tecnologias; e
Os investimentos do programa logístico serão realizados por meio de Parcerias Público-Privadas (PPP) e Concessões. O presente programa ainda não possui obras em execução.
Tabela 7: Aplicação dos Recursos do Programa de Investimento em Logística (em bilhões).
Investimento em Concessões Planejadas R$ bilhões
Logística 242,0
Rodovias 42,0
Ferrovias 91,1
Portos 54,6
Trem de Alta Velocidade (TAV) 35,6
Aeroportos 18,7
Fonte: Empresa de Planejamento e Logística (EPL) / Ministério da Fazenda, 2013.
O quadro (1) mostra os dados do financiamento que as empresas privadas vencedoras das licitações das rodovias e ferrovias irão se deparar. A Empresa de Planejamento e Logística, do governo federal, será responsável pelo acompanhamento e monitoramento desses empreendimentos.
Quadro 1: Dados do Financiamento de Rodovias e Ferrovias no PIL
Rodovias Ferrovias
Juros: TJLP + até 1,5% Juros: TJLP + até 1%
Carência: até 3 anos Carência: até 5 anos
Amortização: até 20 anos Amortização: até 25 anos
Grau de Alavancagem: de 65% até 80% Grau de Alavancagem: de 65% até 80%
Condições de financiamento compatíveis
com a dimensão dos projetos Disponibilização de condições de financiamento compatíveis com a dimensão dos projetos.
Fonte: Empresa de Planejamento e Logística S.A, 2013.
Quadro 2: Gestão das Rodovias e Ferrovias no PIL
Rodovias Ferrovias
Modelo de Concessão Modelo de PPP
Investimentos concentrados nos
primeiros 5 anos de concessão: duplicações, contornos, travessias e obras de arte
Governo contrata a construção, a manutenção e a operação da ferrovia
Seleção do concessionário pela menor
tarifa de pedágio VALEC compra a capacidade integral de transporte da ferrovia
Tráfego urbano não será pedagiado VALEC faz oferta pública da capacidade, assegurando o direito de passagem dos trens em todas as malhas, buscando modicidade tarifária
Pedágio cobrado quando 10% das obras estiverem concluídas
Fonte: Empresa de Planejamento e Logística S.A, 2013.
3.6GARGALOS
Diante das diversas crises que abalaram as contas públicas, como o aumento da máquina estatal, aumento dos gastos com programas sociais e má gestão do dinheiro público, que por sinal ainda persistem, forçam o governo a adotar políticas austeras, visando evitar o desperdício por meio de cortes nos gastos governamentais. No caso do Brasil, quando se faz necessários cortes no orçamento, visando conter as despesas, o primeiro alvo são os investimentos em infraestrutura, ou seja, as grandes obras que demandam vultuosos recursos e grande prazo de execução. Isso ocorre porque no Brasil é muito difícil fazer cortes nas despesas correntes, ainda mais se tratando de cortes nos benefícios sociais (Bolsa Família), através de demissões de funcionários públicos e contenção nos gastos com material de expediente, combustível, dentre outras coisas que compõem a manutenção dos órgãos públicos. Pode-se explicar esse raciocínio dando o exemplo quando o governo federal necessita de recursos é mais fácil adiar a construção de uma ferrovia que ligue o Norte do Pará ao Sul do Rio Grande do Sul, do que cortar os recursos destinados ao pagamento das despesas correntes.
percentuais a menos que o Brasil. O meio mais disseminado de transporte nesses países são os meios ferroviário e pluvial, o que reduz o custo com o frete e proporciona maior agilidade na entrega.
O Brasil tem como principais produtos de exportação o minério de ferro e a soja, nos últimos anos a produção de tais commodities tem batido recordes devido a alta produtividade dos setores, mas todo esse ganho está sendo prejudicado pela deficiência na infraestrutura do país. A soja, que é produzida no Centro-Oeste do país e na área de divisa dos estados do Maranhão, Piauí, Tocantins e Bahia (também chamada de MAPITOBA), encontra muita dificuldade para chegar aos portos e serem exportadas. Isso ocorre devido à distância entre as produções e os portos, a má qualidade das estradas, pois quase toda a safra é transportada por caminhões, devido a inexistência de ferrovia e logística que ligue as zonas produtivas as zonas portuárias. Após chegarem aos portos, essas cargas demoram dias dentro dos caminhões que se amontoam em filas quilométricas até que sejam alocadas nos navios cargueiros. Recentemente (início de 2013), as filas no Porto de Santos causaram perdas na ordem de US$ 4 bilhões na exportação da soja e milho. Considerados os setores mais fortes para a economia brasileira, o agronegócio e a mineração apresentam grande volume de carga transportado nacionalmente, além de seus produtos serem os mais exportados do País (FIESP, 2014). Essas condições interferem no crescimento econômico do país, no aumento das exportações, na concepção de novos negócios, na renda do produtor e do trabalhador, sem contar na perca de investimentos estrangeiros.
Os problemas são causados por um amplo conjunto de fatores, entre eles, a pouca capacidade das entidades responsáveis para gerirem grandes obras de engenharia e projetos complexos e falta de marcos regulatórios bem definidos. Outra dificuldade é a baixa qualidade dos projetos básicos elaborados como referência para os processos licitatórios, o que ocasiona a necessidade de revisões durante as obras e afeta o cronograma e o custo. Sem contar a baixa destinação dos recursos públicos com a finalidade de modernizar a infraestrutura nacional.
Tabela 8 – Indicadores de Infraestrutura
Posição no ranking (num total de 142 países)
Países Qualidade Global de Infraestrutura Rodoviária Ferroviária Portuária Aeroportuária Indicadores
África do Sul 60 43 46 50 17
Argentina 108 96 89 94 119
Brasil 104 118 91 130 122
Chile 32 22 82 37 35
China 69 54 21 56 72
Índia 86 85 24 82 67
Rússia 100 130 29 97 105
Fonte: MONTEIRO (2011).
3.7PANORAMA ATUAL DO INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA (2007–2020)
As 1200 maiores obras de infraestrutura em planejamento ou execução atualmente no Brasil, representadas na figura (3), totalizam investimentos na casa dos 697 bilhões de reais, onde cerca de 190 bilhões já foram investidos (ANUÁRIO EXAME, 2012). Essas obras contemplam as áreas de combustíveis, energia, estádios, habitação, saneamento, telecomunicações, transportes, dentre outros setores.
Figura 3 – Orçamento total das 1200 maiores obras do Brasil.
Fonte: Anuário Exame – Infraestrutura 2012 – 2013 (2012).
Os investimentos realizados se espalham por todas as regiões do país (figura 4), mas percebe-se que há uma disparidade no montante investido, onde as regiões sul e sudeste apresentam maior número de projetos e uma quantidade maior de recursos disponíveis para sua aplicação, frente as regiões do norte e nordeste.
Figura 4 – Os dez estados que lideraram os investimentos (Orçamento total em bilhões de reais).
Fonte: Anuário Exame – Infraestrutura 2012 – 2013, 2012.
Os recursos destinados à realização desses programas e projetos são oriundos dos cofres públicos e privados. Esse mix de recursos é de vital importância para a continuidade dos empreendimentos, pois sem atuação conjunta do setor público com o setor privado seria inconcebível a sua realização.
Como mostra a figura (5), o setor de combustíveis é o setor que apresenta o maior nível de recursos destinados a sua execução. As principais obras são de responsabilidade da PETROBRAS que através do seu planejamento estratégico, identificou a necessidade de promover novas obras de infraestrutura a fim de suprir as demandas de mercado e a produção do pré-sal (ANUÁRIO EXAME, 2012).
Figura 5 – Os setores com os maiores investimentos (Orçamento total em bilhões de reais).
4PRIVATIZAÇÕESNOBRASIL 4.1BREVE HISTÓRICO E RESULTADOS
No Brasil o início do processo de privatização das empresas estatais é datado na transição dos anos 70 para os anos 80. Processo motivado pela decadência das contas públicas e o excessivo endividamento das estatais. Esse fato é verificado através do exposto por Giambiagi e Além (2011, p. 380):
A crise também se refletiu em uma deterioração da situação econômico-financeira das empresas estatais, o que decorreu, principalmente, de sua utilização como instrumento de política econômica: seja na manutenção do reajuste de tarifas abaixo da inflação – com objetivos anti-inflacionários -, seja pelo alto endividamento dessas em razão da necessidade de captação de recursos externos. Como consequência, houve, em muitos casos, a necessidade crescente de transferência de recursos federais para arcar com as necessidades operacionais das empresas estatais, o que aumentava os custos políticos de sua sustentação. Além disso, a incapacidade do Estado de financiar investimentos em suas estatais comprometeu o aumento da capacidade produtiva em setores-chave de infraestrutura.
Foi por meio do Decreto 86.215 e 1981 que o governo implantou as primeiras diretrizes com o intuito de transferir para iniciativa privada o domínio das empresas estatais. O decreto fixava algumas condições para que o setor privado adquirisse o domínio de tais estatais, dentre elas, a venda era feita a partir da transferência dos ativos ou do controle acionário e só poderia ser adquirida por grupos nacionais. As aquisições dessas empresas eram feitas por meio de concorrência pública, leilão ou por meio de venda direta.
No ano de 1985 foi instituído o Decreto 91.991 que criou o Conselho Interministerial de Privatizações (CIP), onde este conselho contou com a participação do BNDES para fomento dessas privatizações. Já em 1988 o governo, visando dar maior dinamismo ao procedimento de privatização, lançou o Decreto 95.886, onde foi criado por meio deste o Programa de Desestatização, nesse momento o BNDES assumiu um papel ainda mais importante no sistema de financiamento destinado a compra das empresas estatais.
De acordo com Amaral Filho (2005), a primeira fase das privatizações foi um
processo de “reprivatizações”, pois nessa ocasião as empresas que passaram por esse
procedimento eram empresas que já tinham sido privatizadas, mas apresentavam problemas estruturais e financeiros com amplo endividamento no BNDES. Nessa etapa protagonizada no início dos anos 1980 foram “reprivatizadas” 12 empresas que geraram um volume de recursos
Já no governo Sarney (1985-1989) foram privatizadas cerca de 15 empresas nos setores têxtil, bens de capital, óleos vegetais, celulose e siderurgia. A venda dessas empresas proporcionou uma arrecadação em torno de US$ 500 milhões de dólares para os cofres públicos. O procedimento de venda das estatais até o fim do referido governo não foi suficiente para dar fôlego nas contas públicas e não atingiu o coração das empresas estatais (AMARAL FILHO, 2005).
A estratégia implantada pelo governo nesse período (1980), para privatizar as empresas estatais, não tinha a intenção de fazer um programa de privatizações em larga escala, o principal intuito de tal intervenção era reduzir a participação ativa do governo no sistema produtivo brasileiro (BNDES, 2013).
Em 1990, com a chegada do novo governo presidido por Fernando Collor de Mello, foi implantado o Plano Nacional de Desestatização. A implantação desse programa no Brasil visava ajustar as contas nacionais e combater o dragão da inflação. Todas essas manobras governamentais estavam associadas ao movimento neo-liberal que ganhou força a parir da década de 80 no mundo. De acordo com o Giambiagi e Além (2011), estavam contidos cinco objetivos principais no escopo do plano, são eles: i) O reordenamento estratégico do Estado na Economia; ii) A redução da dívida pública; iii) A retomada dos investimentos nas empresas privatizadas; iv) A modernização da indústria; v) O fortalecimento do mercado de capitais.
No período do governo Collor (1990-1992) foram desestatizadas 18 empresas nos ramos de siderurgia, petroquímica e fertilizantes. Dentre as empresas que foram privatizadas nesse período pode-se citar a Usiminas empresa de grande porte do setor siderúrgico. Ao final desse período, foram arrecadados US$ 4 bilhões de dólares com as negociações das empresas (BNDES, 2013).
Já no governo do presidente Itamar Franco (1992-1994) o programa de vendas das empresas produtivas para a iniciativa privada continuou. Nesse período foram privatizadas cerca de 15 empresas, sendo arrecadado um montante de aproximadamente US$ 4,5 bilhões de dólares (BNDES, 2013).
De acordo com Amaral Filho (2005), “a grande controvérsia dessa fase de privatização foi a forma de pagamento efetuado pela iniciativa privada, pois foram permitidos
Quadro 3: As moedas de privatização segundo os emissores Tesouro Nacional Certificado de Privatização (CP)
Títulos da Dívida Agrária (TDA)
Notas do Tesouro Nacional Série M (NTN-M)
Títulos da Dívida Externa (diversos)
Créditos Securitizados (Débitos Internos do Governo Federal
Vencidos e Renegociados) Fundo Nacional de
Desenvolvimento
(OFND) Obrigações do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Siderbrás Debêntures da Siderbrás com garantia do Tesouro Nacional
Caixa Econômica
Federal Letras Hipotecárias (LH)
Fonte: Giambiagi e Além (2011).
No ano de 1995 quem assumiu a presidência do Brasil foi Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) que deu prosseguimento ao PND, inserindo o Conselho Nacional de
Desestatização. Começa aqui a fase das “megaprivatizações”. No período 1995-1996 foram desestatizadas 19 empresas, onde foram arrecadados US$ 5,1 bilhões. Nesse estágio do programa, praticamente todas as empresas que atuavam no setor industrial já haviam sido negociadas.
No ano de 1997 a política das privatizações adquiriu uma “funcionalidade” chave como afirma Giambiag e Além (2011), atuando como política econômica diferenciada dos outros países que estavam sofrendo os efeitos da crise dos Tigres Asiáticos. Por fim, as receitas obtidas com as privatizações ajudaram o país a financiar o déficit em conta-corrente, que era financiado por recursos internacionais. Nesse período, pode-se destacar o início das privatizações das empresas estaduais e das empresas de telecomunicações que foram possíveis, devido, aprovação da Lei Geral de Telecomunicações. Nesse mesmo momento, o destaque é venda da Cia. Vale do Rio Doce, empresa de mineração, que teve como receita de venda o valor de US$ 3298,9 e US$ 3558,8 de dívida transferida. No acumulado do ano de 1997 foram arrecadados US$ 4,265 bilhões de dólares (BNDES, 2013).
