Câmara Municipal de Foz do Iguaçu
ESTADO DO PARANÁ
De: Assessoria Técnica e Jurídica – Rosimeire Cássia Cascardo Werneck – Consultora Jurídica
Para: Presidente da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Foz do Iguaçu – Sr. Ney Patrício Processo GIIG: 0429/2021
Requerimento pela Instauração de Processo Ético Disciplinar
Parecer nº 82/2021
I.Consulta
01. Cuida-se de requerimento subscrito por Altair Oliveira Mulher e outros, objetivando a instauração de comissão processante, em face do Sr. Vereador Jacy Freitas, com a consequente aplicação da punição da perda do mandato, por alegada falta de decoro parlamentar do Vereador.
02. Como prova do alegado, a denunciante instrui o pedido com uma série de notícias veiculadas por periódicos de comunicação local, teor de entrevistas concedidas pelo próprio parlamentar perante emissora de rádio, mensagens de áudios e declarações firmadas por testemunhas, informando que o representado teria incorrido em crime tipificado na conduta de compra de votos, conforme notícia crime e inquérito policial.
03. Após despacho da Presidência da Mesa Diretora, a representação veio para estudo e análise desta Assessoria Jurídica, sob a ótica da legislação de regência e preceitos de ordem interna, razão pela qual passamos às seguintes considerações.
II. Análise Jurídica: Pressupostos Formais. Representação. Infração Político-Administrativa. Tipicidade da Conduta. Subsunção dos Fatos à Norma.
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Princípio da Separação dos Poderes. Rito Decreto 201/67. Precedentes Judiciais Concretos. Súmula Vinculante 46 – STF. Sentença Condenatória Transitada em Julgado. Efeitos Vinculantes. Mera Declaração de Perda do Mandato
04. Conforme reiteradamente firmado por esta Assessoria, nas formas democráticas de governo, o instituto da representação pode significar um notável instrumento administrativo pelo qual o sujeito, denunciando irregularidades, ilegalidade e condutas abusivas oriundas de agentes, reivindica a apuração de determinadas posturas e a regularização de situações decorrentes.
05. Nas lições de José dos Santos Carvalho Filho, uma representação, ainda que formulada por uma pessoa não afetada pela irregularidade ou abusividade da conduta, significa um meio efetivo do exercício da cidadania. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. rev.; ampl. e atualizada até 31/12/2017. São Paulo Atlas. 2013. p. 957).
06. No entanto, o exercício do direito de representação, isto é, a formalização de uma denúncia, contra qualquer cidadão pátrio, entre os quais abrangidos os vereadores, condiciona-se ao cumprimento de requisitos formais.
07. No caso, diante do conjunto fático trazido neste expediente, necessária uma abordagem do Decreto 201/67, que dispõe sobre o rito do processo de cassação do Mandato do Prefeito e dos Vereadores Municipais, em especial da previsão do art. 7º e incisos, que enumera as circunstâncias que podem levar à apuração de responsabilidade político-administrativa do vereador, a saber:
Art. 7º A Câmara poderá cassar o mandato de Vereador, quando:
I - Utilizar-se do mandato para a prática de atos de corrupção ou de improbidade administrativa;
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II - Fixar residência fora do Município;
III - Proceder de modo incompatível com a dignidade, da Câmara ou faltar com o decoro na sua conduta pública.
08. Por sua vez, o expediente reclama observância do rito prescrito pelo Decreto-lei 201/67. Esta observação encontra-se amparada com um precedente firmado pela maioria dos membros da 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, em expediente manejado em desfavor desta Casa Legislativa e da Municipalidade, cujo importante excerto adiante transcrevermos:
[...] a vigência do Decreto-Lei nº 201/1967, à luz da Constituição Federal de 1988, foi tema submetido à análise do Supremo Tribunal Federal. E após amplos debates, concluiu a Corte Suprema pela sua recepção frente à nova ordem constitucional, editando, assim, a Súmula nº 496, nos seguintes termos: “ São válidos, porque salvaguardados pelas Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1967, os decretos-leis expedidos entre 24 de janeiro e 15 de março de 1967”.
...
Entretanto, o Decreto-Lei nº 201/1967, impede lembrar, editado antes da Constituição Federal, dispôs em se eu artigo 7º que, nas hipóteses de cassação de mandato de vereador, o procedimento administrativo previsto no artigo 5º, seria aplicável apenas de forma excepcional, de modo que os Estados e Municípios poderiam estabelecer regramentos próprios para regular a matéria. Diante desta previsão, diversos Estados e Municípios passaram a estabelecer regramentos próprios para a apuração dos crimes de responsabilidade e infrações políticos-administrativas praticados pelos Governadores, Prefeitos e Vereadores.
...
Inobstante os dissensos doutrinários que sempre nortearam o assunto, conforme já explanado no início deste voto, o Supremo Tribunal Federal declarou a recepção integral do Decreto-Lei nº 201/1967 pela Constituição Federal de 1988, editando, inclusive, a Súmula nº 496.
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Contudo, tal entendimento não pôs fim as divergências a respeito da possibilidade de o Município poder ou não legislar sobre crimes de responsabilidade/ infrações político-administrativas e o processo de cassação dos Prefeitos e Vereadores, inclusive por meio de Regimentos Internos e Resoluções. Aliás, observe-se que este Tribunal de Justiça, em diversas oportunidades, deliberou no sentido de ser aplicável a lei orgânica do Município no julgamento dos crimes de responsabilidade e infrações político-administrativas, só incidindo o Decreto-Lei nº 201/1967 de forma subsidiária [...]. A par de todas as divergências assinaladas e dos fundamentos defendidos por cada doutrinador, tem-se que por longos anos prevaleceu o entendimento de ser possível aos Municípios legislarem sobre crimes de responsabilidade/infrações político-administrativas praticadas por Prefeitos e Vereadores, sendo, portanto, afastadas as disposições contidas no Decreto-Lei nº 201/1967. Todo esse imbróglio, como visto, desenvolveu-se pela interpretação dada as normas contidas no Decreto-Lei nº 201/1967 frente às instituídas pela nova ordem de 1988. Mas não apenas por isso. Observa-se também que sempre existiu discordância entre doutrinadores a respeito do próprio conceito de crime de responsabilidade e de infrações político-administrativas. Neste ponto, embora à questão também não esteja pacífica, tem-se que para boa parte da doutrina os crimes de responsabilidade são, na verdade, as próprias infrações político-administrativas, as quais são julgadas pela Casa legislativa e cuja sanção é a cassação do mandato. Logo, as infrações político-administrativas descritas no artigo 4º do Decreto-lei nº 201/1967[1] são os próprios crimes de responsabilidade, enquanto que as infrações descritas no artigo 1º do referido Decreto-Lei, a despeito da utilização da nomenclatura de “crimes de responsabilidade”, configuram, em verdade, os crimes comuns praticados por Prefeitos, os quais são julgados pelos Tribunais.
Explanada a situação em torno da definição do crime de responsabilidade, diga-se, infrações político-administrativas, bem como delineados os estudos e questionamentos que sempre nortearam a questão do alcance da incidência do Decreto-Lei nº 201/1967, tem-se que o Supremo Tribunal Federal, em 26.11.2013, ao examinar a natureza do crime de responsabilidade, se política ou de ilícito penal, consagrou o entendimento de possuírem tais infrações natureza penal.
E sob essa premissa, em razão do contido no artigo 22, inciso I da Constituição – competência privativa da União para legislar sobre direito penal – editou a Súmula
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nº 722, dispondo: “São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento”.
09. Ocorre que, inobstante o enunciado da Súmula 722, que afasta a competência de Estados e Municípios tratarem de matérias relacionadas q crimes de responsabilidade, ainda que nominadas sob a rubrica de infrações político-administrativa, diversos Municípios continuaram a manter e aprovar legislação tratando do tema, colimando na conversão do enunciado da Súmula 722 na Súmula Vinculante 46, cuja redação diz: “A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União”.
10. Diante do verbete inserto na Súmula Vinculante 46, a edição de regras concernente ao processo de julgamento de agentes políticos, por conduta configurada como infração político-administrativa são de competência privativa da União, razão pela qual restariam afastadas a aplicação das disposições internas desta Casa Legislativa, notadamente as Resoluções 163 e 164, ambas editadas no ano de 2020, o Regimento Interno e a própria Lei Orgânica do Município.
11. Não é demais acrescentarmos que o inciso III do art. 7º do Decreto 201/67 elenca a falta com o decoro parlamentar como uma das hipóteses que pode ensejar a cassação do mandato de um Vereador. As hipóteses típicas elencadas como incompatíveis com o decoro parlamentar, encontram-se estampadas no art. 89, do Regimento Interno desta Casa de Leis, que prevê:
Art. 89 Para o efeito do art. 85, II, deste Regimento, considera-se procedimento incompatível com o decoro parlamentar:
I – o abuso das prerrogativas asseguradas aos membros da Câmara ou a percepção de vantagens indevidas em decorrência da condição de vereador;
II – a transgressão reiterada aos preceitos deste Regimento Interno;
III – perturbação da ordem nas sessões da Câmara ou nas reuniões das Comissões; IV – uso, em discursos ou Pareceres, de expressões ofensivas a membros do Legislativo Municipal;
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V – desrespeito à Mesa e atos atentatórios à dignidade de seus membros;
VI – comportamento vexatório ou indigno capaz de comprometer a dignidade do Poder Legislativo Municipal.
12. Realmente, a imputação de uma infração político-administrativa, a exemplo da suposta quebra de decoro parlamentar, é dotada de contornos próprios que exigem a exata concretização da conduta ao tipo contemplado na norma.
13. É dizer que a formalização e consequente tramitação de um procedimento de índole político-administrativa reclama a subsunção do fato à norma. Em outras palavras, a efetiva demonstração de que a conduta do agente político se amolda ao conteúdo formal descrito pela norma é pressuposto essencial para a instauração de uma denúncia/representação, atentando-se à determinação do art. 5º e incisos do Decreto 201/67 preceitua que a denúncia oferecida exponha todos os fatos em desfavor do denunciado, bem como indique provas para a comprovação do alegado.
14. Na hipótese em exame, observamos que as razões que serviram de embasamento para formulação do pedido para a instauração de uma processante em desfavor do parlamentar possuem como justificativas o fato de o Vereador figurar no polo passivo de expedientes levados ao conhecimento do Poder Judiciário e não porque tenha aquele praticado atos na condição de representante popular tipificado como infração político-administrativa.
15. Ora, sabemos que existem determinados comportamentos, erigidos pelo ordenamento como condutas antijurídicas. A infração ou ilícito, como categoria jurídica que é2, consiste no “comportamento contrário àquele estabelecido pela norma jurídica, que é pressuposto da sanção”.3 Nessa ordem, a infração é causa lógico-jurídica da imposição da sanção.
16. Em suma, o que merece ser ressaltado neste expediente eletrônico é que existem condutas antijurídicas de diferentes naturezas, a exemplo das condutas antijurídicas de natureza penal, condutas antijurídicas de natureza administrativa e condutas denominadas ímprobas. As
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sanções correlatas seguem a mesma lógica no sentido de serem impostas pela esfera que reconheceu a antijuridicidade na conduta. Nesse sentido, explica-se: um ilícito administrativo consiste em um comportamento voluntário violador de preceito administrativo que ensejará a aplicação de uma sanção da mesma natureza pela autoridade que representa o organismo administrativo e assim é que se sucede com as sanções civis e penais, que devem ser aplicadas pelas esferas jurisdicionais competentes.
17. As observações de Celso Antônio de Mello, a seguir transcritas, revelam-se substanciais para a exata compreensão do raciocínio anteriormente apresentado:
[... ] o fator de distinção entre os ilícitos não reside na qualidade ou gravidade da violação à ordem jurídica, porém assim se revela mediante consideração da autoridade competente para impor a sanção em cada caso. Isso se presta, ademais, para apartar a infração por ato de improbidade administrativa das infrações administrativas, sem prejuízo de se assumir a necessidade de manejo das regras e princípios do regime jurídico administrativo para o reconhecimento daquela, porém, repita-se, pelo Estado-Juiz (como previsto no parágrafo único do art. 12 da Lei 8.429/1992); e não pelo Estado-Administração. Sintetizando, é a função desempenhada pela autoridade que dita tratar-se de infração-sanção administrativa ou de natureza diversa. (Curso de Direito Administrativo. 17ª edição. Malheiros. São Paulo. 2004. p. 873) .
18. À luz das alegações e dos documentos que motivaram a distribuição deste expediente, não haveria que fugirmos da conclusão de que apenas ao Poder Judiciário assistiria a competência para apreciar e reconhecer eventual tipicidade nas condutas do Vereador.
19. Não reconhecer a assertiva acima seria o mesmo que admitirmos que um colegiado revestido de natureza político-administrativa, a exemplo de um Conselho de Ética e Disciplina ou uma Comissão Processante, pudesse agir com poderes ilimitados, o que seria uma ideia completamente contraposta ao princípio da legalidade, viga mestra do Estado Democrático de Direito, e do próprio princípio da separação dos poderes, elevado à condição de cláusula pétrea pelo
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sistema constitucional vigente, nos termos que informa o inciso III, do §4º, do art. 60, da Constituição Federal.
20. Portanto, em nosso entendimento, a hipótese pelo reconhecimento da inépcia da representação reside no fato de que esta Casa Legislativa não dispõe de aptidão para processar denúncias por supostos crimes comuns imputados aos agentes políticos. Aliás, os procedimentos competentes visando a apuração das condutas do representado já estão em trâmite no âmbito das esferas competentes, pelo que se tem notícias.
21. Acrescente-se, ainda, que a existência da justa causa para o interesse público é condição absolutamente elementar para a instauração de um procedimento administrativo, tanto é que a Lei 9.784, de 29/01/1999, que regula o processo administrativo, preconiza:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. 22. Analisando o preceito normativo acima transcrito, há que existir, portanto, a mínima conjugação entre a motivação e os meios utilizados pelo Estado, sob pena de ausência de legitimidade na atuação do Poder Público para a Administração. Nesse sentido, as fontes jurídicas mais substanciais e respeitadas advertem que a atuação da Administração, no caso uma ação da Câmara Municipal, deve estar justificada para o alcance de suas finalidades, estas representadas especialmente pelo exercício da função legislativa e fiscalizatória, visando precipuamente o interesse público dos administrados locais.
23. Assim, o interesse público reveste-se de condição elementar para a deflagração de uma medida por parte da Administração. Não havendo interesse público a ser atingido, não há que se falar na necessidade e tampouco no interesse para a instauração de uma providência na esfera da atuação da Administração.
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24. Sublinhe-se que o fato de o representado, Sr. Vereador Jacy Freitas, estar investido em uma cadeira parlamentar não tem o condão de atrair nenhuma espécie de prerrogativa de fórum para que as eventuais condutas de ordem penal praticadas por aquele venham a ser processadas perante o Poder Legislativo Municipal.
25. Oportuno, inclusive, um aparte para observarmos que durante a condução de um contencioso administrativo não é dada a prerrogativa de molestar a vida privada do agente, ainda que o mesmo esteja figurando ou passe a figurar o polo passivo de processo criminal. O que se pretende demonstrar é que em um contencioso administrativo, a atuação do Estado encontra limites na preservação da garantia da inviolabilidade da privacidade, da honra, da imagem e da intimidade do acusado, até porque o Estado Democrático de Direito moderno reconhece todas as garantias acima grifadas e repudia os danos desnecessários, assim como as iniciativas inúteis ao atingimento da Justiça.
26. De se notar que alguns assuntos que justificaram o pedido para a instauração de uma comissão processante contra o Vereador abrangem conteúdo(s) que reclama(m) a garantia constitucional de proteção à intimidade, sendo matérias cuja apuração devem se dar em segredo de justiça, e que sequer poderiam estar sendo aventadas em veículos de imprensa e, tampouco, perante esta Casa Legislativa para se pretender imputar ao Vereador uma infração de natureza político-administrativa.
27. Quanto a alegada captação de sufrágio, entendemos que esse tópico deve permanecer sendo investigado pelo Ministério Público e apreciado pela Justiça Eleitoral Especializada, com ampla observância das garantias constitucionais asseguradas ao acusado, e não na esfera de atuação desta Casa. O mesmo se diga em relação às ofensas verbais e injúrias lançadas pelo Vereador, em face de outros agentes políticos, cuja tramitação estaria a depender de ação penal privada.
28. Quando no muito, a suposta alegação de que o parlamentar teria destratado o Sr. Marcelo Franke, até poderia ser matéria abordada no âmbito desta Casa. No entanto, em homenagem ao(s) princípio(s) da proporcionalidade, da necessidade e da adequação da medida, é preciso ser observada
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a gravidade do ato praticado e as consequências/danos que dele possam advir à Câmara na eventual fixação/aplicação de qualquer penalidade, de modo a coibir a aplicação de uma pena que se mostre excessiva e desproporcional em relação ao fato inicialmente exposto no item 1 da representação.
29. Necessário voltarmos a assinalar que as representações que tenham por objeto a declaração de perda de mandato de vereador pelo plenário de uma Casa Legislativa, devem estar consubstanciadas em arguições relacionadas à infrações de natureza político-administrativa e não em condutas tipificadas pela esfera penal, cuja processabilidade se dará perante o Poder Judiciário competente. Nesse sentido, observamos a explanação do tema pelo Supremo Tribunal Federal, sem sede de Recurso Extraordinário 367.297, nos seguintes termos:
Com efeito, a questão pertinente à definição da natureza jurídica dos denominados “crimes de responsabilidade” (conceito a que se subsumiriam as infrações político-administrativas) tem suscitado intensa discussão de ordem teórica, com conseqüente repercussão no âmbito jurisprudencial, notadamente no que concerne ao reconhecimento da pessoa política competente, no plano legislativo, para tipificá-los e para disciplinar a respectiva ordem ritual de seu processo e julgamento.
[...]
Com efeito, o crime comum e o crime de responsabilidade são figuras jurídicas que exprimem conceitos inconfundíveis. O crime comum é um aspecto da ilicitude penal. O crime de responsabilidade refere-se à ilicitude político-administrativa. O legislador constituinte utilizou a expressão crime comum, significando
ilícito penal, em oposição a crime de responsabilidade, significando infração político-administrativa.
Nesse sentido, a correta observação de ADILSON ABREU DALLARI (“Crime de Responsabilidade do Prefeito”, “in” “Revista do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo”, vol. 72/146-148): “Portanto, não pode haver dúvida. Uma coisa é infração penal, comum, disciplinada pela legislação penal. O Código Penal está em vigor, cuidando dos crimes contra a administração pública, que podem ser cometidos, inclusive, por Prefeitos. O Prefeito pode perfeitamente ser julgado, pelo Tribunal de Justiça, no caso de cometer peculato, emprego irregular de verbas públicas, concussão, prevaricação, tudo isso não é crime de responsabilidade; tudo isso é
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crime comum que o Prefeito pode cometer e ser julgado pelo Poder Judiciário. Ao lado disso, existe o crime de responsabilidade, que é uma infração político-administrativa (...)
Na sistemática constitucional, (...) fica claro que crime de responsabilidade não é infração penal, mas infração político-administrativa (...).” (grifei) RE: 367.297, Rel. Min. Celso de
Mello, julgamento 18/22/2009,Acesso em
portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2076710, em 14/03/2021 30. Ora, da mesma forma que uma infração político-administrativa não é infração criminal, não se pode subsumir o processamento de uma conduta tipificada no Código Penal perante uma esfera da qual se emanam pronunciamentos e julgamentos de ordem política, sob pena de gritante ofensa à garantia da legalidade, insculpido no inciso XXXIX do art. 5 da Constituição Federal.
31. Por fim, registre-se que a aplicação de eventual sanção equivalente à perda do mandato para um Vereador, pela prática comprovada de captação de sufrágio ou de qualquer outro crime, deve obrigatoriamente prescindir de uma decisão judicial transitada em julgado, o que significa dizer que a ocorrência do fenômeno do trânsito em julgado de uma sentença condenatória criminal em desfavor do Vereador, não reclamará a adoção de outras providências internas no futuro, senão a mera edição de um ato vinculado, reconhecendo a extinção do mandato do Vereador1.
III. Conclusão
32. Sendo estas observações que me competiam, sem no entanto buscar usurpar das funções reservadas aos membros desta Casa, concluímos que a representação versada neste
1ADMINISTRATIVA. APLICADA PENALIDADE DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO. PERDA DO MANDATO ELETIVO. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE NO ATO DA CÂMARA MUNICIPAL AO DAR CUMPRIMENTO A DETERMINAÇÃO JUDICIAL. ATO VINCULADO. AMPLA DEFESA EXERCIDA. COMPETÊNCIA DO PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL PARA DECLARAR EXTINTO O MANDATO. INOCORRÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA NO PROCEDIMENTO. SEGURANÇA DENEGADA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. A perda do mandato eletivo de vereador decorre
automaticamente da condenação judicial de suspensão dos direitos políticos na ação de improbidade administrativa já transitada em julgado, sendo o ato da Câmara Municipal vinculado e declaratório. Ampla defesa devidamente exercida durante
o trâmite da ação de improbidade administrativa. Nos termos do artigo 30 da Lei Orgânica Municipal, compete ao Presidente da Câmara Municipal declarar extinto o mandato de Vereador. Não há que se falar em vício de iniciativa no procedimento de perda do mandato, pois não foi o requerimento do Vereador suplente que deflagrou tal procedimento, mas a própria comunicação do Poder Judiciário. Apelação Cível nº 1248265-0, Relator: Des. Luis Mateus de Lima. Revisor Des. Adalbeto Xisto Pereira.
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expediente carece de pressupostos formais, em virtude de que a eventual arguição de que um Vereador incidiu em condutas tipificadas como crimes pelo Código Penal e/ou pela Legislação Eleitoral, em nosso entendimento, não implicaria a apuração e sanção por esta Casa Legislativa e sim pelo Poder Judiciário, conforme anteriormente exposto nos itens acima, sob pena de ofensa aos princípios da legalidade e da separação dos poderes, razão porque entendemos pela inépcia das alegações arguidas neste expediente.
Foz do Iguaçu, 14 de março de 2021
Rosimeire Cássia Cascardo Werneck Consultor Jurídico – Matrícula 00.560
Referências: Constituição Federal; Código Penal; Curso de Direito Administrativo. Celso Antônio Bandeira de Mello. 17 ed. Malheiros. São Paulo. 2004; https://enciclopediajuridica.pucsp.br/pdfs/infracoes-e-sancoes administrativas_58edbe4358454.pdf p. 04.. https://www.conjur.com.br/2015-dez-10/interesse-publico-principios-processo-judicial-processo-administrativo. Colunista Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
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