Indústria de Defesa: Pesquisa, Desenvolvimento
Experimental e Engenharia
Waldimir Pirró e Longo1
Tenente- Coronel (QEM) Ref., Engenheiro Metalúrgico, Mestre, Doutor, Livre Docente, Professor Titular e Emérito e Pesquisador do Núcleo de Estudos Estratégicos da Universidade Federal Fluminense
Resumo
Partindo-se da hipótese de que foi decidida a produção local de material bélico pela base industrial de defesa (BID), sob controle nacional, e que tal material será produzido com tecnologias desenvolvidas localmente ou obtidas de terceiros não nacionais, o presente texto esclarece quem deverá arcar com o custo e o risco (total ou parcial) da pesquisa, desenvolvimento experimental, engenharia (PD&E) e/ou absorção de tecnologias necessárias ao empreendimento. Feitas considerações e expostos conceitos básicos sobre PD&E e tecnologia, e sobre a importância desta última para a estratégia militar, são abordados, em seguida, diversos fatores que condicionam o sucesso tecnológico da indústria em questão, tais como o cerceamento ao acesso a tecnologias ditas sensíveis, os investimentos em PD&E e o desenvolvimento de um Sistema Setorial de Inovação Tecnológica em Defesa (SiSITD). Segue-se uma exposição de detalhes do financiamento de PD&E, em geral, no Brasil. Finalmente, apresenta-se a conclusão que cabe ao Governo Federal participar dos custos e riscos, totais ou parciais, das atividades de PD&E necessárias à BID. Adicionalmente, são feitas duas propostas referentes ao custeio específico da PD&E para a BID: a) criação, pelo Governo Federal, de um Fundo Setorial para a área da Defesa, a exemplo dos fundos já alocados ao FNDCT, e b) a disponibilidade de uma agência de fomento científico e tecnológico específica para a Defesa, e que administraria o Fundo proposto.
Palavras Chave: Indústria. Defesa. Pesquisa. Desenvolvimento. Tecnologia. Engenharia. Abstract
Assuming the hypothesis that was decided the local production of military equipment by a defense industrial base (DIB) under national control, and that such equipment will be produced using technologies locally developed or obtained from non-nationals third parties, this text clarifies who must bear the cost and risk (total 1 O autor agradece o apoio recebido da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), por intermédio do Programa de Apoio ao Ensino e à Pesquisa Científica e Tecnológica em Defesa Nacional (Pró-Defesa), particularmente do Pró-Defesa /2008, e ao Projeto Sistema Brasileiro de Defesa e Segurança (SISDEBRAS), da Universidade Federal Fluminense (UFF) e da Escola Superior de Guerra (ESG).
or partial) of the research, experimental development, engineering (RD & E) and/ or technology absorption necessary to the enterprise. After some considerations about RD & E and technology, and the importance of the latter to military strategy, several factors that influence the technological success of the defense industry are addressed, such as the restriction to access to the so called sensitive technologies, RD&E investments and the development of a Sectorial Technological Innovation System in Defense (SiSITD).Then are exposed details of the RD & E financing in Brazil. Finally, it follows the conclusion that the federal government has to participate in the costs and risks, in whole or in part, of RD & E activities required by the DIB. In addition, it was made two proposals for funding RD & E required for the DIB: a) establishment by the federal government, a Sectoral Fund specific to the area of Defense, like the funds already allocated to FNDCT, b) to make available a CT&I financing agency specific to the Defense, which would manage the Sectoral Fund proposed.
Keywords: Industry. Defense. Research. Development. Technology. Engineering. INTRODUçãO
Um problema central a ser resolvido para o desenvolvimento de uma indústria nacional de defesa é a questão tecnológica. Para analisar essa relação, no caso brasileiro, partiu-se da hipótese de que foi decidido, no mais alto nível estratégico do País, que a produção local de material de emprego militar deverá ser feita com a Base Industrial de Defesa (BID) sob controle nacional, podendo as suas unidades de produção ser privadas, estatais ou mistas.
Definidos quais são os equipamentos e serviços militares que se necessita, decidiu-se, também, que o ideal é que os mesmos sejam produzidos com tecnologias desenvolvidas localmente ou obtidas de terceiros não nacionais, por exemplo, por transferência via contrato formal, por cópia, engenharia reversa, importação de especialistas ou outro meio de acesso. Em qualquer caso, a pergunta que se formula é quem correrá com o risco e custo (total ou parcial) da pesquisa, desenvolvimento experimental e engenharia (PD&E) necessárias ao empreendimento e como fazê-lo?
O objetivo do presente trabalho é contribuir para a compreensão da problemática envolvida nessa pergunta, assim como respondê-la. Para tanto, inicialmente, são feitas considerações e explicitados conceitos básicos sobre pesquisa, desenvolvimento experimental, engenharia e tecnologia, e a importância desta última para a estratégia militar e a operacionalidade das Forças Armadas (FA). Em seguida, são abordados fatores que condicionam o sucesso tecnológico da indústria em questão, tais como o cerceamento ao acesso às tecnologias consideradas sensíveis, os investimentos nacionais em PD&E e a existência e funcionamento, ou não, de um Sistema Setorial de Inovação Tecnológica em Defesa
(SiSITD). São expostos dados e particularidades do financiamento de PD&E em geral, no Brasil, com destaque para a área da Defesa.
Finalmente, segue-se a conclusão, ou seja, a resposta à pergunta acima formulada. Adicionalmente, são apresentadas duas propostas referentes à questão do custeio específico da PD&E voltadas para necessidades da BID brasileira.
1. Pesquisa, Tecnologia, Desenvolvimento Experimental e Engenharia
A geração de inovações tecnológicas envolve, normalmente, atividades de pesquisa, desenvolvimento experimental e engenharia. A pesquisa é uma atividade realizada com o objetivo de produzir novos conhecimentos, geralmente, envolvendo experimentação.
A pesquisa pura, básica ou fundamental: é a pesquisa feita com objetivo de aumentar conhecimentos científicos sem qualquer aplicação prática em vista. A pesquisa pura é realizada sem compromisso com a resolução de problemas predeterminados. Sua motivação é a curiosidade e o seu objetivo é acrescentar algo novo ao acervo de conhecimentos acumulados sobre as propriedades, estruturas e inter-relações das substâncias e de fenômenos de qualquer natureza. Ela dá origem a novas hipóteses, leis ou teorias, que poderão, ou não, resultar em aplicações utilitárias numa etapa subsequente.
A pesquisa aplicada busca novos conhecimentos científicos ou não, que ofereçam soluções a problemas objetivos, previamente definidos. A pesquisa aplicada se diferencia da pesquisa fundamental, principalmente pela motivação de quem a realiza.
A ciência busca formular as “leis” às quais se subordina a natureza, a tecnologia utiliza tais formulações para produzir bens e serviços que atendam as suas necessidades. Assim, a tecnologia pode ser considerada um conjunto de atividades práticas voltadas para alterar o mundo e não, necessariamente, compreendê-lo.
Modernamente, a estreita ligação entre a ciência e a tecnologia fez com que surgisse, no trato dos assuntos a elas pertinentes, o binômio Ciência e Tecnologia, referido no singular e designado pela sigla C&T. O entrelaçamento ciência/ tecnologia tornou-se mais próximo ainda, a partir do momento em que o método científico passou a ser utilizado na geração de conhecimentos associados à criação ou melhoria de bens ou serviços, ou seja, para a inovação tecnológica.
O domínio do conjunto de conhecimentos específicos que constituiu a tecnologia permite a elaboração de instruções necessárias à produção de bens e de serviços. A simples posse dessas instruções (plantas, desenhos, especificações, normas, manuais), que são expressões materiais e incompletas dos conhecimentos e a capacidade de usá-las, não significa que, automaticamente, o usuário tornou-se detentor dos conhecimentos que permitiram a sua geração, ou seja, da tecnologia. Frequentemente, tem sido empregada a palavra tecnologia para designar tais
instruções e não os conhecimentos que propiciaram a base para a sua geração, os quais, em geral, estão armazenados em cérebros de pessoas. Isto tem sérias implicações na correta compreensão do que seja o potencial ou independência tecnológica de uma indústria ou mesmo de uma nação2.
Como exemplo, chega-se ao absurdo de acreditar que quando uma empresa multinacional coloca em funcionamento, num país periférico, o último modelo de uma máquina importada de fazer parafusos, o mesmo está dotado da mais alta tecnologia de fazer parafusos. Na realidade, ele está dotado das mais altas instruções para fazer parafusos.
As instruções, o saber apenas como fazer (know how) para produzir algo, e não porque fazer (know why), é o que se deve entender por técnica. Porém, diversos autores, principalmente da área do direito, usam a palavra tecnologia como tradução de know how.
Tecnologia
g instruções g técnica. (know why) (know how)
Para quem produziu as instruções, estas são expressões do “know why”;
para quem simplesmente as usa, não passam de “know how” (técnicas).
Se o detentor de todos os conhecimentos que resultaram numa dada tecnologia transferir para um terceiro apenas as instruções de como fazer um bem ou serviço, este terá absorvido apenas técnica. Assim, o que para um é, intrinsecamente, tecnologia, para o outro pode ser apenas uma técnica. Desse fato, pode resultar grande confusão na compreensão da questão tecnológica3.
Além das instruções, a palavra técnica é utilizada, também, para o conjunto de regras práticas, puramente empíricas, utilizadas para produzir coisas determinadas, envolvendo a habilidade do executor. Como conseqüência, conforme exposto anteriormente, a tecnologia é entendida, por alguns autores, como o estudo e conhecimento científico da técnica, implicando no emprego dos métodos das ciências físicas e naturais nas suas atividades.
Geralmente, o que se entende por uma dada tecnologia, que ao ser empregada resulta num produto ou processo, envolve conhecimentos decorrentes de aplicações das ciências naturais (física, química, biologia etc.), de conhecimentos ligados a regras empíricas (técnicas) e de conhecimentos oriundos da aplicação da metodologia científica de pesquisa na compreensão e solução de problemas surgidos durante o processo de concepção e/ou produção4.
Normalmente, as tecnologias são, também, referidas em correspondência com as diversas etapas de agregação de valor/conhecimentos envolvidas na produção e comercialização de bens ou de serviços. Assim, por exemplo, encontram-se referências à tecnologia de processo, tecnologia de produto, tecnologia de operação etc.
2 LONGO, Waldimir Pirró e. Conceitos básicos sobre ciência, tecnologia e inovação. Disponível em: <http://www. waldimir.longo.nom.br/artigos/T6.doc>. Acesso em: 10/11/ 2009.
3 Idem. 4 Ibidem.
Além de fator de produção – ao lado do capital, insumos e mão-de-obra – a tecnologia comporta-se, também, como uma mercadoria, pois é objeto de operações comerciais, tendo preço e dono. Em consequência, trata-se de um bem privado ou estatal. Para reforçar o argumento da sua condição de mercadoria, basta lembrar que, além de poder ser vendida e comprada, a mesma pode ser alugada, sendo ainda sujeita à sonegação, ao contrabando e ao roubo.
Sendo a tecnologia uma mercadoria, um bem privado ou estatal, é importante a aceitação de sua propriedade pelo sistema econômico. Tratando-se, porém, de um bem intangível, a sociedade criou convenções, normas e instituições específicas a fim de qualificar e proteger a propriedade tecnológica. Na realidade, o aparato legal da propriedade tecnológica, também chamada de propriedade industrial, faz parte do direito mais amplo que é tratado pela propriedade intelectual. A propriedade industrial, juntamente com o direito do autor (copyright), compõem a propriedade intelectual, cujo fórum é a Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI). Ultimamente, porém, as questões relativas à propriedade industrial, cujo comércio no nível internacional, em dólares, atinge a casa dos bilhões, passaram a ser objeto de fortes interferências da Organização Mundial do Comércio (OMC).
A propriedade industrial compreende, basicamente, a proteção de invenções e de modelos de utilidade, de desenhos industriais, marcas, direitos sobre softwares, do uso de indicação geográfica, máscaras de micro circuitos eletrônicos, cultivares, de seres vivos e de outros bens oriundos da criação humana que apresentem valor comercial.
O processo de compra e venda ou de aluguel de tecnologia é, normalmente, referido como transferência de tecnologia. O uso da palavra transferência, ao invés de venda ou de aluguel, dá idéia que o cedente transmitirá ao receptor todos os conhecimentos que geraram a tecnologia e, portanto, o seu domínio. Normalmente, porém, o que ocorre é uma venda, na qual o vendedor esconde os conhecimentos (know why) e entrega as instruções (know how). Assim os contratos de transferência de tecnologia podem propiciar ou não sua transferência na verdadeira acepção da palavra. O processo de transferência é bastante complexo e difícil, exigindo, além da disposição do cedente, competência e determinação de quem recebe os conhecimentos. A verdadeira transferência de tecnologia ocorre quando o receptor absorve o conjunto de conhecimentos que lhe permitem adaptá-la às condições locais, aperfeiçoá-la e, eventualmente, criar nova tecnologia de forma autônoma5.
Entende-se por desenvolvimento experimental, o trabalho sistemático, delineado a partir do conhecimento preexistente, obtido através da pesquisa ou experiência prática, e aplicada na produção de novos materiais, produtos e aparelhagens, no estabelecimento de novos processos, sistemas e serviços e ainda substancial aperfeiçoamento dos já produzidos ou estabelecidos. Na área industrial, o desenvolvimento cobre a lacuna existente entre a pesquisa e a produção e, 5 LONGO, Waldimir Pirró e. Conceitos básicos sobre ciência, tecnologia e inovação, idem.
geralmente, envolve a construção e operação de plantas-piloto (engenharia de processo), construção e teste de protótipos (engenharia de produto), realização de ensaios em escala natural e outros experimentos necessários à obtenção de dados para o dimensionamento de uma produção em escala industrial. Nas ciências sociais e humanas, o desenvolvimento experimental pode ser definido como o processo de transformar os conhecimentos adquiridos através de pesquisa, em programas operacionais, incluindo projetos de demonstração para teste e avaliação.
Os conhecimentos gerados pela pesquisa e desenvolvimento experimental, podem exigir diferentes graus de elaboração para chegarem ao mercado como bens ou serviços, ou para serem empregadas numa unidade produtiva. Essa elaboração exige os serviços especializados de engenharia. A engenharia faz a concepção da produção do bem ou do serviço, estuda sua viabilidade técnica e econômica, projeta e implanta as instalações físicas, e conforme o caso, opera e faz a manutenção das mesmas.
Em outras palavras, os conhecimentos produzidos pela pesquisa e desenvolvimento experimental têm que ser “engenheirados” (segundo Ary Jones6) para poderem ser utilizados pelo setor produtivo. Assim, para que os conhecimentos gerados pelas universidades, institutos e outras organizações envolvidas em pesquisa e desenvolvimento tenham resultado concreto no setor produtivo (inovação tecnológica), há que se cuidar do estabelecimento de alta competência em “engenheirar”.
2. Tecnologia, Estratégia e Conceito Operacional
Uma discussão recorrente diz respeito à importância relativa entre tecnologia militar de equipamentos e serviços, estratégia militar e conceito operacional. Alguns analistas7 opinam, por exemplo, que a tecnologia militar materializada em produtos, domina os outros dois; pois, ao considerar-se o uso das forças militares, inevitavelmente começar-se-á pelo que é fisicamente possível. Para esta corrente, todas as estratégias e conceitos operacionais são condicionados pelos equipamentos disponíveis. Em contraposição, estrategistas militares e planejadores tendem a rejeitar o determinismo tecnológico. Segundo esta corrente, deve-se estabelecer primeiro os objetivos militares e depois buscar as tecnologias de bens ou serviços existentes ou desenvolvê-las. Primeiro será preciso decidir, por exemplo, adotar uma postura ofensiva ou defensiva, aniquilar o inimigo ou destruir a sua disposição de luta, invadir ou não o seu território. Estas questões e não os meios constituem a essência da estratégia militar8.
6 JONES, A.M. Serviços de Engenharia. Rio de Janeiro: Livros Técnicos e Científicos Editora, 1990.
7 MORSE, I.H. “New weapons technologies implications for NATO”, ORBIS, p. 497,1975; EVANS, W.J. “The impact of technology on US deterrence forces”, Strategic Review, Washington, D.C., (4), 1976; e HASSLER, R. e GOEBEL, H., “Uneasiness about technological progress in the Armed Forces”, Military Review, Kansas, 62(10): 66, Oct, 1982.
Frequentemente, porém, há dificuldades em se identificar quem prevaleceu em casos reais, se as oportunidades tecnológicas ou as demandas estratégicas e/ ou operacionais. O que parece existir é uma cadeia de reações, na qual sugestões e demandas, originárias do setor científico e tecnológico ou dos escalões militares, entrelaçam-se. Necessidades operacionais estimulam desenvolvimentos tecnológicos de bens e serviços, os quais, por sua vez, produzem outras necessidades ou oportunidades tecnológicas, que novamente afetam a maneira de se pensar a guerra. Este processo pode ter origem em qualquer ponto da cadeia, como, por exemplo, na inadequabilidade dos materiais existentes para o enfrentamento de um potencial conflito.
Na realidade, a questão que se coloca diante das forças armadas não é decidir quem é prevalente, mas a necessidade de uma eficiente integração entre o desenvolvimento tecnológico, estratégia militar e os conceitos operacionais. Quanto melhor tal integração, mais efetivas serão as forças militares9.
3. Tecnologias, Bens Duais e/ou Sensíveis e o Acesso Cerceado
Ao longo da história da humanidade, é difícil encontrar algum desenvolvimento tecnológico relevante que não esteja estreitamente relacionado com as questões relativas à segurança e defesa, individuais ou coletivas. Inúmeras tecnologias de produtos, de processos ou de serviços desenvolvidas especificamente para atender necessidades militares de defesa, acabam sendo utilizadas na produção bens e serviços de largo e bem sucedidos usos civis. Quando isso ocorre diz-se que houve um spin off da tecnologia militar. Um exemplo marcante disso é a INTERNET que originalmente foi desenvolvida pela Advanced Research Projects Agency (ARPA, hoje Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA) do Departamento de Defesa dos EUA, com o nome de ARPANET que visava, através de uma rede de computadores interligados, assegurar as comunicações em todo território do país mesmo que parte do sistema fosse destruído. Outro exemplo é o Global Positioning System, o conhecido GPS. Igualmente, numerosas tecnologias de uso civil, são incorporadas ou dão origem a produtos bélicos. Para tais tecnologias, os norte-americanos cunharam o nome de dual use technologies. Pode-se definir tecnologia de uso dual (ou duplo) como aquela tecnologia que pode ser utilizada para produzir ou melhorar bens ou serviços de uso civil ou militar. Na realidade, é difícil rotular o que é civil e o que é militar na produção de conhecimentos científicos ou tecnológicos.
Dentre as tecnologias militares ou civis, de uso dual ou não, existem tecnologias consideradas sensíveis. Tecnologia sensível é uma tecnologia de qualquer natureza, civil ou militar, que um determinado país ou grupo de países 9 LONGO, W.P. Ciência e Tecnologia e a Expressão Militar do Poder Nacional, Trabalho Especial (TE-86), Escola
considera que não deva dar acesso, durante certo tempo, a outros países, hipoteticamente por razões de segurança. Em muitas publicações utiliza-se a designação de tecnologia sensível para significar tecnologia de uso dual. Evidentemente as tecnologias duais e sensíveis dão origem a produtos de uso dual e/ou sensíveis10.
Desde tempos imemoriais, os detentores de conhecimentos que lhes conferiam vantagens significativas no tocante ao poderio militar, sempre tentaram protegê-los do acesso por parte dos seus opositores reais ou potenciais. O cerceamento podendo ser explícito ou velado.
Condizente com tal comportamento, desde a Segunda Guerra Mundial, os países líderes no desenvolvimento científico e tecnológico têm praticado, juntamente com seus aliados, o cerceamento explícito de terceiros ao acesso às tecnologias que eles consideram sensíveis. O cerceamento, quando violado, pode ou não ser acompanhado de retaliações principalmente de ordem econômica por parte de países que lideram as restrições.
Na medida em que se tornou evidente que o poder econômico, político e militar relativo entre países está inequivocamente relacionado com o nível educacional e a capacidade científica e tecnológica inovadora dos seus habitantes, as ações protecionistas foram aperfeiçoadas, sendo, inclusive, objeto de acordos internacionais multilaterais e de regulamentações nacionais unilaterais11.
Assim é que desde o final da II Guerra Mundial, os países líderes no desenvolvimento científico e tecnológico e suas alianças têm cerceado o acesso de terceiros, às tecnologias e produtos que consideram sensíveis ou de uso dual, por razões que variaram, e que continuam variando, ao longo do tempo. Dessa postura surgem dúvidas e ambigüidades no tocante ao real significado do que sejam tecnologias/bens duais e/ou sensíveis/e alcance de tais definições de produtos e tecnologias.
Inicialmente, na época da bipolaridade, o objetivo do cerceamento era negar conhecimento ao bloco oponente e buscar manter supremacia tecnológica em áreas consideradas estratégicas. A partir do fim da Guerra Fria, com a ascensão de atores não-estatais e das novas ameaças, notadamente o terrorismo e o crime organizado transnacional, parcela substancial das preocupações foi redirecionada para a possibilidade de que armas de destruição em massa (ADM) pudessem cair em mãos não-confiáveis, como certos Estados ou atores não-estatais12. O nível dessas preocupações cresceu muito depois do ataque terrorista aos EUA, em 11 de Setembro 2001, gerando a intensificação das imposições restritivas ao 10 LONGO, W.P. “Tecnologia Militar”, Tensões Mundiais, vol. 3, n. 5, p. 111- 169, Fortaleza, CE, 2007.
11 LONGO, W. P. e MOREIRA, W. S., Contornando o cerceamento tecnológico. In: III Encontro Nacional da Associa-ção Brasileira de Estudos de Defesa (ABED), 2009, Londrina. Anais. Londrina: UEL, 2009. Disponível em: <http:// www2.uel.br/cch/his/mesthis/abed/?content=resumoanais.htm>. Acesso em: 15/10/2009.
acesso a conhecimentos, tecnologias e bens sensíveis. O temor de que grupos terroristas ou extremistas de cunho político ou religioso consigam desenvolver ou adquirir armas nucleares, químicas ou biológicas, e seus vetores de lançamento, capazes de ameaçar cidades ou países, se justifica. Os avanços nas tecnologias de materiais, de comunicações e de transporte, associados à crescente porosidade das fronteiras nacionais criam condições para que esse perigo que preocupa a comunidade internacional em geral – e as grandes potências em particular – seja uma possibilidade real.
Segundo Longo13, embora o cerceamento tenha explicitados, às vezes, objetivos considerados meritórios e/ou alvos definidos, a verdade é que tal procedimento tem sido usado pelos países desenvolvidos no sentido de manterem as vantagens estratégicas não somente militares, mas também comerciais, alcançadas graças aos valiosos conhecimentos que detêm através de suas empresas. A “Tríade” que lidera o desenvolvimento científico e tecnológico – basicamente EUA, União Européia e Japão – pratica o cerceamento em larga escala, amparada ou não por atos internacionais os quais, via de regra, são engendrados pelos mesmos e cujos objetivos incluem a preservação da sua hegemonia. Os alvos mais visados pelo cerceamento explícito são variáveis ao longo do tempo, dependendo de fatores conjunturais que envolvem aspectos regionais, alianças, subserviência ou não de certos atores, interesses econômicos, etc. Não raro, o cerceamento é acompanhado de ameaças de retaliação política, econômica ou até militar.
Exemplos de acordos restritivos de natureza multilateral são: Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP, 1968), Tratado de Tlatelolco (1969), Regime de Controle de Tecnologias de Mísseis (MTCR, 1987), Wassenaar Arrangement (1996), Convenção para a Proibição de Armas Químicas (CPAQ, 1997) e a Resolução 1.540 do Conselho de Segurança da ONU (2004).
Alguns exemplos de ações unilaterais praticadas pelos EUA são: Atomic Energy Act (1946), Export Administration Act (1979), Arms Export Control (1979), Homeland Security Presidential Directive (2001), Technology Alert List –TAL (2001), BIS (Bureau of Industry and Security - BIS, International Traffic in Arms Regulations - ITAR e United States Munition List – USML.
Recentemente, Sachs14 observando a economia mundial nas últimas décadas, afirmou que o mundo deixara de ser dividido por ideologias (referindo-se à Guerra Fria) para ser dividido pelas tecnologias. Segundo aquele autor, pode-se grupar os países e/ou regiões em categorias, que resulta na divisão do planeta em três partes:
Uma pequena parte do planeta, responsável por cerca de 15% de sua população, fornece quase todas as inovações tecnológicas existentes. Uma segunda parte, que engloba talvez
13 LONGO, W.P. “Tecnologia Militar”, Tensões Mundiais, v. 3, n. 5, p. 111- 169, Fortaleza, CE, 2007. 14 SACHS, J. “A new map of the world”, in The Economist, abr., de 2000.
metade da população mundial, está apta a adotar essas tecnologias nas esferas da produção e do consumo. A parcela restante, que cobre por volta de um terço da população mundial, vive tecnologicamente marginalizada ...não inova no âmbito doméstico, nem adota tecnologias externas. Essas regiões tecnologicamente excluídas nem sempre reproduzem o traçado das fronteiras nacionais. Elas abrangem áreas como o sul do México, os países andinos, a maior parte do Brasil tropical, a África Subsaariana tropical e a maior parte da antiga União Soviética.
Na segunda categoria, encontram-se o cone sul da América do Sul (sul e sudeste do Brasil), parte do México e da América Central, a Península Ibérica, o Leste Europeu, a África do Sul, a Índia, a costa da China, a Coreia do Sul, Taiwan, a Malásia e a Indonésia.
Evidentemente, os países constantes da primeira categoria (basicamente EUA, Canadá, Inglaterra, Alemanha, França, Itália e países nórdicos, mais Austrália e Japão) dominam o cenário mundial, política, econômica e militarmente, estabelecendo “as regras do jogo” e a nova ordem na distribuição da riqueza e do trabalho a nível global. Adicionalmente, os países líderes dessa nova geografia do poder especializaram-se na produção de bens e de serviços nos quais é intensiva a agregação de valores intangíveis, minimizando o seu envolvimento na produção de commodities e de produtos manufaturados intensivos em energia, matérias primas e mão-de-obra. No fundo, tornaram-se grandes exportadores de bens intangíveis, basicamente conhecimentos e valores simbólicos.
Vários fatores têm contribuído para manter e aumentar o hiato científico e tecnológico existente entre os desenvolvidos e os demais países: as disparidades econômicas e sociais dos atores envolvidos, a acelerada dinâmica atual da evolução da ciência e da tecnologia, a intensa competição global que tende a dificultar a cooperação vertical e exacerbar o cerceamento tecnológico. Na realidade, em matéria de tecnologias que consideram sensíveis, os países detentores das mesmas não estão dispostos a transferir nem as instruções e técnicas de produção (know how) e muito menos as tecnologias (know why).
Evidentemente, os países chamados BRICs (Brasil, Rússia, Índia e China) são alvo de cerceamentos tecnológicos por parte da Tríade que lidera o desenvolvimento científico e tecnológico, mas com tratamentos e consequências bastante distintas.
Apesar dos notórios problemas típicos do chamado terceiro mundo que os aflige e de não competirem significativamente com a Tríadeem desenvolvimento científico e tecnológico, a Rússia, a China e a Índia, contrariamente ao Brasil, não se descuidaram no tocante às questões de segurança e de defesa. Especificamente no que diz respeito às tecnologias militares, fizeram – e continuam fazendo – persistentes investimentos em PD&E, respaldados por políticas governamentais consequentes, favorecendo a produção local de material de emprego militar. Basta lembrar que os três dominam a tecnologia nuclear para fins bélicos
e, adicionalmente, dispõem de mísseis de longo alcance desenvolvidos autonomamente. Assim, compreensivelmente, ora estão alinhados com os cerceados, ora são cerceadores. E são tratados de maneira diferenciada pela Tríade, dependendo de fatores conjunturais. Por oportuno, cita-se o recente acordo nuclear entre os EUA e a Índia, apesar desta ter explodido a sua bomba atômica, em 1974, à margem do TNP.
Diante da conjuntura descrita, evidentemente, os países têm procurado dominar produtos e tecnologias de alto valor comercial ou estratégico, de uso civil ou duplo, rotuladas de sensíveis ou não, contornando as barreiras levantadas ao seu acesso impostas pelos seus detentores.
Algumas ações utilizadas para contornar o cerceamento tecnológico ou para suplantar deficiências nacionais ou empresarias na área tecnológica foram descritos por Longo e Moreira15. Os citados autores classificaram as ações em cinco mecanismos, a saber:
- Programas mobilizadores do potencial nacional para desenvolver tecnologias consideradas estratégicas para o país.
- Transferência de tecnologia via contrato formal com detentor da mesma. - Engenharia reversa, ou seja, por meio de externalidades de equipamento ou processo existente, refazer independentemente a engenharia do mesmo.
- Cópia de equipamento produzido por terceiros.
- Dreno de cérebros, ou seja, atração e contratação de profissionais que detêm o conhecimento tecnológico.
- Espionagem: apropriação de conhecimentos pertencentes a terceiros, contra a vontade destes utilizando meios ilegais, praticado por indivíduos, empresas ou agências especializadas.
4. Dispêndios Globais e Nacionais em P&D
O dispêndio mundial em P&D, em 2004, foi da ordem de US$ 850 bilhões. Estima-se que da ordem de 10 % desse montante foram destinados a P&D de produtos e serviços de uso militar16. Estima-se, também, que cerca de 25% dos pesquisadores em atividade, estejam envolvidos com P&D voltados para necessidades de defesa.
As Tabelas 1 e 2 fornecem os dispêndios nacionais em P&D civil e militar de países selecionados, onde se evidência o baixíssimo investimento brasileiro, principalmente quando a comparação ocorre entre os países componentes dos BRICs.
15 LONGO, W. P. e MOREIRA, W. S., “Contornando o cerceamento tecnológico”, in III Encontro Nacional da As-sociação Brasileira de Estudos de Defesa (ABED), 2009, Londrina. Anais... Londrina: UEL, 2009. Disponível em: <http://www2.uel.br/cch/his/mesthis/abed/?content=resumoanais.htm>. Acesso em: 15/10/2009.
16 BRZOSKA, M. Trends in global military and civilian research and development (R&D) and their changing inter-face. Disponível em: <http://www.ifsh.de/pdf/aktuelles/india_brzoska.pdf>. Acesso em: 15/10/ 2009.
TABELA 1 - DISPÊNDIOS NACIONAIS EM P&D, CIVIL E MILITAR (2004) País Total US$ bi(*) Gov
% Mil US$ bi Mil (% total) Mil (% Gov) Alemanha 58,7 30,0 1,0 2,0 6,0 Coréia 24,3 24,0 0,8 3,0 13,0 EUA 312,5 31,0 54,1 17,0 56,0 França 39,7 39,0 3,5 9,0 23,0 Itália 17,7 51,0 0,4 2,0 4,0 Japão 112,7 18,0 1,0 1,0 5,0 Reino Unido 33,7 31,0 3,4 10,0 32,0 Rússia 16,5 61,0 4,0 24,0 40,0 China 102,6 30,0 5,0 5,0 16,0 Israel 5,0 29,0 1,5 30,0 100,0 Mundo 850,0 31,0 85,0 10,0 33,0
Fontes: OECD: Main S&T Indicators, 2005/2 e SIPRI Yearbrook 2006. In: BRZOSKA, M. “Trends in global military and civilian research and development (R&D) and their changing interface”, http://www.ifsh.de/pdf/aktuelles/india_brzoska.pdf . (*) Valores estimados.
TABELA 2 - ORÇAMENTO GOVERNAMENTAL EM P&D (CIVIL E MILITAR) País Ano milhões PPC)Valor (US$ % Civil % Defesa Alemanha 2008 23.270,2 94,0 6,0 Austrália 2009 4.825,0 93,8 6,2 Brasil 2007 7.436,2 99,2 0,8 Canadá 2006 6.901,0 96,0 4,0 Coréia 2009 13.865,3 82,8 17,2 Espanha 2007 15.271,9 86,9 13,1 Estados Unidos 2008 142.413,2 43,4 56,6 França 2008 16.073,5 72,3 27,7 Itália 2008 11.480,4 98,8 1,2 México 2006 2.605,5 100,0 -Portugal 2009 2.725,2 99,5 0,5 Reino Unido 2006 13.805,0 75,8 24,2 Fontes: Organisation for Economic Co-operation and Development, Main Science and Technology Indicators 2009/1 e Brasil:Siafi. Extração especial realizada pelo Serpro e balanços gerais dos estados.Elaboração: Coordenação-Geral de Indicadores - ASCAV/SEXEC - Ministério da Ciência e Tecnologia)
A Tabela 3 fornece os dispêndios públicos brasileiros para P&D por objetivos socioeconômicos, em 2007, em milhões de R$ correntes. Novamente fica patente a baixa prioridade reinante, no País, no tocante às necessidades do setor de defesa, evidenciada pelos recursos governamentais disponíveis e a sua distribuição.
TABELA 3 - BRASIL: DISPÊNDIOS PÚBLICOS EM P&D
Objetivo socioeconômico 2007
Valor %
Total 15.103,80 100
Agricultura 1.509,60 9,99
Controle e proteção do meio-ambiente 123,2 0,82
Defesa 82,5 0,55
Desenvolvimento social e serviços 54,6 0,36
Desenvolvimento tecnológico industrial 863 5,71
Dispêndios com as inst. de ensino superior 8.763,50 58,02
Energia 212,1 1,4
Espaço civil 165,3 1,09
Exploração da terra e atmosfera 70,9 0,47
Infra-estrutura 582,6 3,86
Pesquisas não orientadas 1.499,20 9,93
Saúde 1.059,40 7,01
Não especificado 117,9 0,78
Fonte(s): Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi). Extração especial realizada pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) e Balanços Gerais dos Estados.
A Figura 1, por sua vez, detalha o orçamento de P&D do governo dos EUA em 2007, onde verifica-se que foi destinado 50% do mesmo ao Departamento de Defesa (DoD). Para dar conta de suas atribuições, o DoD conta com uma estrutura própria de agências, subordinadas à sua Diretoria de Pesquisa e Engenharia da Defesa (DDRE). As Forças Singulares, por sua vez, além de agências de fomento, possuem várias instituições de PD&E. Os componentes dessas estruturas são listadas no Anexo 1.
Note-se que as Forças têm agências (Ex.: ARO, ONR e OSRAF) que fazem a interação com a comunidade de C&T civil. O resultado desse relacionamento é simplesmente extraordinário, uma vez que 58% dos químicos e 43% dos físicos norte-americanos agraciados com o Prêmio Nobel tiveram suas pesquisas, anteriores às láureas, financiadas pelo sistema descrito17.
FIGURA 1 - ORÇAMENTO DE P&D DOS EUA EM 200718
5. Sistema Setorial de Inovação Tecnológica em Defesa: Investimentos e Riscos do Desenvolvimento de Tecnologias Militares
O custo real e o valor de mercado dos modernos equipamentos de defesa são, normalmente, extraordinariamente elevados. As razões são obvias: exigências de desempenho e confiabilidade, riscos e custos da PD&E, escala de produção, poucos competidores e custo de oportunidade. Apenas para ilustrar são fornecidos nas Tabelas 4 e 5,abaixo, os preços de alguns itens do arsenal moderno.
17 LIEBERMAN, J.I. “Techno warfare: innovation and military R&D”, Joint Force Quarterly, Institute for National Strategic Studies, National Defense University, vol. 22, p. 13-17, Summer, Washington, DC, EUA, 1999. 18 Legenda: DoD - Departamento de Defesa; DoE - Departamento de Energia; HHS - Departamento de Ciências da
Saúde e Humanas. A soma de valores percentuais pode não ser exata devido a arredondamentos. Fonte: NSF, Divisão de Estatísticas de Recursos da Ciência, Fundos Federais para Pesquisa e Desenvolvimento: Anos Fiscais 2005, 2006 e 2007 (a complementar). Indicadores de Ciência e Engenharia 2008.
TABELA 4 - CUSTO DE AVIÕES DE COMBATE
Avião
Custo (mi US$)
Peso (kg)
Custo/kg
F-15E
108,2
20.400
5.303
F-18E
95,3
13.400
7.111
JSF
112,5
12.000
9.375
Gripen
76,07
5.700
13.345
Rafale C
135,8
9.400
14.446
Typhoon
143.8
9.750
14.748
F-22
338,8
14.400
23.472
Fonte: http://www.defense-aerospace.com/dae/articles/communiques/FighterCostFinalJuly06.pdfTABELA 5 - CUSTO DE NAVIOS DE COMBATE
Tipo
Nome
Pais
Custo (mi US$)
Submarino
Scorpene SSK
Type 212SSK
Virginia
SSN-Espanha
Alemanha
EUA
825
525
2.400
Porta-Aviões
C.de Gaulle
Gerald Ford
Vikrant
França
EUA
Índia
3.700
13.500
762
Destroier
Daring Type 45
Inglaterra
976
Fragata
F105 C.Colon
Valour MEKO
Espanha
África do Sul
954
327
Corveta
Kedah
MILG
Malásia
Turquia
300
250
Fonte:<http://www.naval.com.br/blog/2011/02/07/quanto-custa-um-navio-de-guerra/> Devido à importância estratégica de certas tecnologias militares, a geração, comercialização, difusão e uso das mesmas ocorrem em condições absolutamente especiais. Ao longo dos ciclos de vida das tecnologias e dos produtos resultantes das mesmas há uma forte presença dos governos nacionais que interferem com imposições regulatórias exercendo a sua condição de principal e, muitas das vezes, único usuário e patrocinador dos produtos, sejam eles tangíveis ou não.
Normalmente, as atividades de pesquisa, desenvolvimento e engenharia não rotineira, envolvem riscos. Pode-se investir muito em recursos humanos e financeiros e não se chegar a um resultado satisfatório, por diversas razões: custo exagerado do produto final, inadequabilidade durante o uso, produto não agrada ao mercado, os concorrentes produziram produto melhor etc. Assim, atividades de PD&E dedicadas à geração de tecnologias militares inovadoras exigem ações dos governos nacionais face aos custos e riscos envolvidos nas mesmas, sendo eles, em geral, os usuários principais, ou únicos, dos resultados, como já salientado. Assim, as pesquisas, desenvolvimentos experimentais e engenharia, são realizados diretamente pelos governos nacionais em centros de pesquisas e em unidades militares, em institutos de pesquisa civis governamentais, em empresas estatais e, fundamentalmente, sob encomenda e contratação, em institutos e empresas privadas.
Qualquer que seja o arranjo sistêmico do setor é imprescindível o estreito entrosamento e complementaridade entre os atores civis, privados e estatais, e os atores militares, situação que só recentemente tende a ocorrer noBrasil. Na realidade, o ideal é que seja possível distinguir no país um Sistema Setorial de Inovação Tecnológica em Defesa (SiSITD), sendo a BID integrante do mesmo. A inovação resulta de numerosas interações cruzadas entre ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento experimental, tecnologia industrial básica (desenho industrial, normas, metrologia etc.), engenharia e outras atividades que ocorrem dentro e fora das empresas e entre empresas, assim como da combinação de fatores tais como políticas públicas, recursos humanos, organização, gestão, finanças, marketing, logística, alianças estratégicas e redes de cooperação, acesso a fontes de informações as mais variadas, mercado, fornecedores etc.
Além disso é preciso ter presente que as interações entre os atores são influenciadas por institutions que compreendem normas, regras, rotinas, hábitos comuns, práticas estabelecidas, leis, padrões, etc., que moldam a cognição e a ação dos atores. Elas podem variar daquelas que amarram ou impõem a execu ção pelos atores, até aquelas que são criadas pela interação entre eles (Ex.: contratos); das que amarram mais às que amarram menos; de formais a informais (Ex.: a lei de patentes ou regulamentos específicos versus tradições e convenções). Inúmeras institutions são nacionais (ex: sistema de patentes), enquanto que outras são específicas do sistema setorial como o mercado de trabalho setorial ou institutions financeiras específicas para o setor. Nesse caso, é evidente a necessidade de uma visão ampla desse complexo processo social para entendê-lo quanto ao seu funcionamento para poder corrigir lacunas e deficiências.
Em última instância, a existência, ou não, de um sistema nacional ou setorial de inovação é evidenciada pelos resultados desse complexo, ou seja, pela geração e introdução no mercado de produtos e processos, tecnologicamente novos, assim como de melhorias tecnológicas significativas em produtos e processos existentes.
Em princípio, as políticas nacionais devem privilegiar as interações entre os responsáveis pela geração, difusão e uso dos conhecimentos que potencialmente conduzam a inovações, a criação de uma ambiência favorável e a superação de óbices específicos, peculiares a cada país, como, por exemplo, um baixo nível educacional da população, uma desnacionalização excessiva de setores tecnologicamente mais dinâmicos do setor produtivo ou uma desestimuladora e ineficiente burocracia.
Nas potências militares, no que concerne às empresas e outras instituições privadas, o governo corre com o risco financeiro total ou parcial do desenvolvimento tecnológico, tendo em vista as mencionadas incertezas que cercam tais atividades. Pouquíssimas empresas do complexo industrial militar sobrevivem sem encomendas, subsídios e incentivos governamentais. Um exemplo de exceção são as empresas de armas leves de pequeno porte.
Além das óbvias questões de defesa e segurança, os elevados gastos governamentais são parcialmente justificados pelos empregos civis de tecnologias geradas e pelo progresso tecnológico experimentado pelas empresas envolvidas. Este último ponto ocorre porque, em geral, as tecnologias militares além de desafiadoras quanto à criatividade sempre exigida, são geradas para situações extremas de confiabilidade e de solicitações muito acima daquelas normais nos empregos civis. Ou seja, pressionam por desenvolvimentos nos equipamentos de produção e de testes, em materiais, em controles e exigências de qualidade, que podem colocar as empresas nacionais envolvidas em patamares tecnológicos e de competitividade mais elevados.
Um poderoso incentivo não fiscal praticado, senão o mais eficiente, é a encomenda e custeio, portanto compra, com recursos de fundos públicos ou privados, de atividades necessárias ao processo de desenvolvimento tecnológico de bens e de serviços, realizado por empresa privada. Quando os fundos empregados são públicos, esta prática pode tornar-se, além de incentivo, o melhor subsídio, ou subvenção, aos riscos inerentes à pesquisa aplicada / exploratória, à geração de inovações, à engenharia não rotineira, à confecção de protótipos e de plantas piloto, à produção de cabeças de série, à homologação de produtos e de processos e à comercialização pioneira dependendo do produto e do arranjo contratual, a propriedade da tecnologia poderá ser do financiador ou da empresa contratada.
A encomenda de PD&E é largamente empregada pelas forças armadas, no tocante ao desenvolvimento de seus equipamentos mais específicos, sem similares de emprego civil. Nestes casos, as exigências operacionais fixadas pelos estados-maiores são transformadas em especificações dos equipamentos desejados. Baseadas nessas especificações são feitas as encomendas ao setor produtivo.
Em geral, faz-se a encomenda de P&D ao vencedor de uma verdadeira concorrência, sem que este venha a ser proprietário dos conhecimentos gerados e sem que tenha lucro, nessa etapa. Havendo sucesso, o vencedor da encomenda terá a opção da licença de uso da tecnologia gerada, ou, no caso da fabricação
do produto, a garantia de receber parte das encomendas, ocasiões em que terá lucro. Para a empresa, o custo do produto final não incluirá, evidentemente, as despesas realizadas com P&D, o que será um enorme incentivo não fiscal, face aos concorrentes internacionais. No caso do produto ser dual, ou seja, além do seu emprego militar, ter uso civil, mais proveitoso será o subsídio, a subvenção.
Setores estratégicos para os países, áreas de alta sofisticação científica, assim como bens e serviços do interesse público, são também beneficiados por esse mecanismo. Alguns exemplos são as atividades aeroespaciais, energia nuclear, meio ambiente, saúde e segurança.
Talvez a melhor maneira de elucidar o mecanismo seja através de um exemplo completo, mas diferente do acima exposto.
Suponha-se que o Exército necessite de um equipamento de visão noturna com características inovadoras fixadas em especificações de desempenho. O empreendimento envolve elevados custos e riscos, porém, as perspectivas de retorno são compensadoras sob o ponto de vista técnico e financeiro. Havendo capacidade instalada no País para tentar-se o desenvolvimento de tal equipamento, mas não havendo empresários dispostos a correr os riscos envolvidos, a agência de financiamento militar “X” torna público um edital, uma verdadeira concorrência, no qual empresas isoladas ou líderes, redes cooperativas de empresas, redes cooperativas de empresas e universidades e outros tipos de alianças estratégicas são convidadas a apresentar proposta para o desenvolvimento experimental, produção de protótipos e cabeça de série do referido equipamento. Além das condicionantes normalmente exigidas no julgamento de projetos de pesquisa (sanidade financeira da empresa, comprovação de ausência de débitos fiscais, recursos humanos qualificados, equipamentos adequados, etc.), constam do edital as seguintes condicionantes:
apresentação de proposta
a) cost plus, ou seja, custos diretos envolvidos no desenvolvimento mais over head;
apropriação de custos acompanhada por auditor permanente, contratado b)
pela agência às custas do projeto;
propriedade industrial resultante do desenvolvimento pertencencente à c)
agência (patente, segredo de negócio etc.) ; exigências rigorosas de sigilo; d)
caso o desenvolvimento seja bem sucedido, a empresa ou a rede terá e)
a preferência para exploração do resultado, devendo pronunciar-se a esse respeito no prazo de “x” meses, após o término dos trabalhos;
no caso de exercer a opção pelo uso da tecnologia, caso conste das f)
cláusulas contratuais, a empresa ou rede poderá ser obrigada a remunerar o fundo público com “y”% do faturamento bruto, na venda do equipamento (obs.: os royalties poderão ser cobrados até que o montante dos recursos recebidos pelo fundo atinjam os gastos efetuados com o desenvolvimento, acrescidos de “x”% , a título de remuneração do risco); e
caso a empresa não exerça a sua opção positivamente e no prazo fixado, g)
a agência gestora do fundo poderá licenciar uma terceira parte, em condições a serem negociadas.
Para estimular a concorrência, a agência governamental poderá financiar o desenvolvimento do mesmo produto por duas empresas independentemente. Escolhida a melhor solução após testes de desempenho, a empresa vencedora receberá a totalidade ou a maior parte das encomendas de produção. A outra empresa poderá se contratada para produção, porém empregando a tecnologia escolhida. Dessa maneira as duas competirão no preço final a ser pago pelas Forças Armadas na aquisição do produto.
Outra alternativa para estimular a concorrência, caso seja apenas uma empresa a desenvolvedora, como no exemplo acima, será obrigá-la contratualmente a transferir a tecnologia para que uma outra empresa possa produzir o mesmo equipamento. Colocando encomendas de produção nas duas empresas, estará estabelecida a concorrência, com conseqüente estímulo à maior eficiência e diminuição de custos em ambas.
Neste ponto, julgou-se oportuno verificar sumariamente os procedimentos dos EUA. Naquele país, as Federal Acquisition Regulations - FAR (Part 35) especificam as instruções para a contratação de P&D (FAC97-26 de 16 de Maio de 2001) com a intenção de produzir avanços nos conhecimentos científicos e tecnológicos e de aplicá-los em objetivos da agência financiadora ou do país. As FAR tem um complemento relativo às Forças Armadas, as Defense Federal Acquisition Regulations Suplement - DFARs.
Reconhece-se que, contrariamente aos contratos para fornecimento de bens ou de serviços, a maior parte dos contratos de P&D tem objetivos para os quais os trabalhos a serem realizados e os métodos necessários não podem ser determinados a priori e a probabilidade de sucesso é imprevisível.
As relações comerciais entre o governo federal daquele país e o setor produtivo privado se dão, em geral, através de:
contratos de fornecimento; • subvenções ( • grants); e acordos de cooperação. •
Os contratos de P&D são usados quando o principal usuário dos resultados é o governo federal. Subvenções e acordos de cooperação são usados quando o principal objetivo do aporte de recursos é estimular ou financiar P&D para outros propósitos públicos.
O Departamento de Defesa (DoD), porém, tem autoridade para fazer outros tipos de negócios envolvendo projetos de pesquisa que não se enquadram nos contratos, subvenções ou acordos acima expostos. São cobertos pelo instrumento denominado “Other Transaction Authority (OTA) for Prototype Projects”, que permite grande flexibilidade nas negociações uma vez que estas não têm que seguir
as FAR. O DoD conta também com os Technology Investment Agreements (TIA), que são uma classe de instrumentos de ajuda usada para projetos de pesquisas básicas, aplicadas e avançadas, a serem conduzidas por empresas privadas ou consórcios que incluem pelo menos uma empresa. A participação das empresas nos custos dos projetos é desejável, mas não mandatória.
Os contratos de P&D exigem precisos Termos de Referência bem detalhados, claros e que, adicionalmente, permitam que o contratado possa exercer a sua criatividade e capacidade inovadora.
Quanto à escolha do tipo de contrato, o governo normalmente prefere aquele que estabelece um custo previamente fixado. Isto nem sempre é possível. O usual é o contrato que estabelece o reembolso dos custos efetivamente ocorridos. Quando for conveniente premiar o desempenho, são usadas as variantes preço fixo + incentivo e custo + incentivo. Para diminuir o risco do governo, quando possível, é feito um contrato de curta duração e preço fixado, através do qual é desenvolvida a concepção do projeto e resolvidos problemas potencialmente relevantes. Em geral, é evitado, de início, o comprometimento com o desenvolvimento de determinado produto e de seus testes, a não ser que o governo tenha fixado prazos e determinado as exigências mínimas que o produto deva satisfazer, ou se estudos e trabalhos exploratórios indicarem alto grau de probabilidade de sucesso.
As FAR regulam: editais de chamada, uso de assessores, propriedade intelectual, sigilo, sub-contratações, seguros, compra e posse de bens (equipamentos) com recursos do contrato etc.
Capítulos específicos das FAR tratam dos contratos com instituições de ensino e organizações sem fins lucrativos, assim como com Centros de P&D financiados pelo governo federal (FFRDCs). Mecanismos de estímulo à concorrência entre firmas constam, por exemplo, no Defense Authorization Act (1986) e do Competition in Contracting Act (1984).
6. Alguns Aspectos da Contratação e Financiamento de P&D no Brasil
No Brasil, o primeiro instrumento financeiro de apoio ao desenvolvimento de ciência e tecnologia, foi o Fundo de Desenvolvimento Tecnológico – FUNTEC, criado em 1964 no então BNDE. Este Fundo teve um papel relevante nos anos 60, perdendo paulatinamente importância até a sua extinção em 1975.
Ainda no BNDE, em 1965, foi criado o Fundo de Financiamento de Estudos e Projetos e Programas, de natureza contábil, dirigido por uma Junta Coordenadora presidida pelo Ministro do Planejamento. Sua finalidade era prover recursos para financiar a elaboração de programas e propostas de investimento.
Em 1967, foi criada a Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP, empresa do setor público, que sucedeu ao Fundo assumindo seus direitos e obrigações, devendo ainda avaliar a viabilidade de projetos de investimentos para o Ministério do Planejamento.
Em 1968, foi promulgado o Plano Estratégico de Desenvolvimento que, pela primeira vez, abordava explicitamente a questão científica e tecnológica como objeto de política governamental. O fato é que no final da década de 60 o financiamento da pesquisa era feita no nível individual, diretamente ao pesquisador, e não adequada para dar suporte de maneira flexível à expansão pretendida e sendo planejada para a área científica e tecnológica. Para sanar essa lacuna, em 31 de Julho de 1969, pelo Decreto Lei no 719, foi criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT, “com a finalidade de dar apoio financeiro aos programas e projetos prioritários de desenvolvimento científico e tecnológico, notadamente para a implantação do Plano Básico de Desenvolvimento Científico Tecnológico – PBDCT”, que, por sua vez, deveria detalhar o Plano Nacional de Desenvolvimento – PND na área da ciência e tecnologia.
O mesmo Decreto-Lei previu que a aplicação dos recursos do fundo obedeceria “a diretrizes, planos e normas expedidas por um Conselho Diretor”. Tal determinação, somente veio a ser implementada quarenta anos depois, por meio da Lei 11.540 de 12 de Novembro de 2007, regulamentada pelo Decreto 6.938 de 13 de Agosto de 2009, no Conselho Diretor criado, vinculado ao Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), onde tem assento um representante do Ministério da Defesa (MD).
O Decreto de criação do FNDCT previa, ainda, que o mesmo seria “dotado de uma Secretaria-Executiva cuja organização e funcionamento” seriam “estabelecidos em Regulamento”. Tal determinação foi atendida quase um ano depois, por força do Decreto 68.748, de 15 de Junho de 1971, que atribuiu essa função à FINEP.
Sob o ponto de vista operacional, estava dotada a agência FINEP de mecanismos de apoio capazes de cobrir todas as fases de um projeto, “ou seja: pesquisa básica – pesquisa aplicada – desenvolvimento experimental – estudo da viabilidade econômica– engenharia final” assegurando “a continuidade da seqüência ‘pesquisa – empreendimento’”1. A FINEP inicialmente concebida para apoiar as empresas de
consultoria, tornou-se uma agência singular, uma vez que passou a atuar em todo o espectro do desenvolvimento científico e tecnológico.
Com a feliz simbiose FNDCT/FINEP estava criada a mais importante fonte de recursos e o mais poderoso instrumento de desenvolvimento científico e tecnológico que o País viria a dispor até os dias atuais2.
Um acontecimento importante ocorreu no final da década de 90 com a destinação, pela Lei 9.478 de 16 de agosto de 1997, de um percentual dos royalties, sobre a produção de petróleo, para o Ministério da Ciência e Tecnologia. Em cada contrato de concessão de exploração de petróleo é fixado o royalty devido, pela Agência Nacional de Petróleo - ANP, podendo esse valor situar-se entre 5 e 10%, dependendo dos riscos geológicos, das expectativas de produção e de outros fatores 1 Relatório de Atividades, FINEP, Rio de Janeiro, RJ, 1973.
2 LONGO, W.P. “De um passado glorioso a um futuro brilhante”, Inovação em pauta, FINEP, vol. 7, ago./ out., Rio de Janeiro, RJ, 2009.
pertinentes. Da parcela do valor do royalty que exceder a 5% da produção, 25% serão destinados “ao Ministério da Ciência e Tecnologia para financiar programas de amparo à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico aplicados à indústria do petróleo”. Do total dos referidos recursos, “40%, no mínimo, serão aplicados em programas de amparo a pesquisa de desenvolvimento tecnológico para a indústria do petróleo nas regiões Norte e Nordeste”. Tal medida, evidentemente, busca diminuir as notórias desigualdades regionais existentes, também, na área de C&T do País.
Em novembro de 1998, através do Decreto 2.851, os referidos royalties devidos ao MCT foram destinados ao FNDCT, ou seja, para serem administrados pela sua Secretaria Executiva que é a Financiadora de Estudos e Projetos – FINEP. Com tal decisão, evitou-se a criação de uma nova agência, abrindo-se novas perspectivas de revitalização do FNDCT, através de recursos não dependentes do orçamento da União e alocados, hipoteticamente, sem barreiras e com regularidade.
A partir dessas medidas, foi criado o Fundo Setorial de Petróleo e Gás Natural – CTPetro, que teve sua operação iniciada em 1999. Criou-se, então, a expectativa de que outros fundos que fossem criados, principalmente a partir da concessão de exploração de serviços outorgada pelo Governo Federal, viessem a ter a mesma destinação, ou seja, colocados no FNDCT que se tornaria um grande Fundo, voltado principalmente para o desenvolvimento de setores definidos pela origem dos recursos. A criação dos fundos, supridos por recursos extraorçamentários assegurados, poderia dar maior estabilidade ao sistema nacional de inovação, permitindo, entre outros benefícios, o planejamento de longo prazo.
Em abril de 2000, o Governo deu início ao atendimento de tal expectativa, propondo ao Congresso, com sucesso, a criação de outros fundos setoriais. Hoje estão em funcionamento dezesseis fundos, sendo quatorze relativos a setores específicos (aeronáutica, agronegócio, Amazônia, aquaviário, biotecnologia, energia, espacial, hidroviário, informática, mineral, petróleo e gás, saúde, transporte, telecomunicações) e dois gerais, um voltado à interação universidade-empresa (FVA – Fundo Verde-Amarelo), e o outro é destinado a apoiar a melhoria da infra-estrutura de ICTs (infraestrutura). Somente um dos fundos setoriais não foi colocado no FNDCT, o FUNTTEL – Fundo para Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações, administrado pelo Ministério das Comunicações.
As receitas dos Fundos são oriundas de contribuições incidentes sobre o resultado da exploração de recursos naturais pertencentes à União, parcelas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de certos setores e de Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) incidente sobre os valores que remuneram o uso ou aquisição de conhecimentos tecnológicos/transferência de tecnologia do exterior.
Em julho de 2004, foi decidido pelo Comitê de Coordenação dos Fundos Setoriais, que cada Fundo contribuiria com 50% dos seus recursos para programas
estratégicos do MCT que tivessem como objetivo atender, prioritariamente, à Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) do Governo Federal. Esse mecanismo que utiliza recursos de diversos Fundos Setoriais simultaneamente recebeu o nome de Ações Transversais, contemplando inclusive recursos para projetos da área da defesa.
A Tabela 6 fornece os recursos arrecadados e desembolsados pelos Fundos Setoriais, em 2008.
TABELA 6 – FUNDOS SETORIAIS: ARRECADADO E EMPENHADO - R$ (2008)
Fundo Setorial
Arrecadado
Empenhado
CT-Aeronáutico
44.047.119,0
31.396.787,0
CT-Agronegócio
102.776.614,0
80.362.988,0
CT-Amazônia
21.540.324,0
16.619.948,0
CT-Aquaviário
44.266.168,0
21.590.418,0
CT-Biotecnologia
44.047.119,0
32.126.267,0
CT-Energia
179.422.539,0
78.981.432,0
CT-Espacial
10.102.666,0
1.029.727,0
CT-Hidro
48.434.964,0
46.372.396,0
CT-Info
43.187.426,0
32.338.112,0
CT-Infraestrutura
497.729.163,0
299.643.901,0
CT-Mineral
13.727.642,0
7.964.604,0
CT-Petro
1.064.402.005,0
115.750.584,0
CT-Saúde
102.776.614,0
80.855.263,0
CT-Transporte
78.303,0
10.368,0
CT-Verde-Amarelo
293.647.471,0
270.763.683,0
TOTAL
2.510.186.138,0
1.111.826.478,0
Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira Federal – SIAFI
A Figura 2 apresenta, em valores correspondentes a reais de Dezembro de 2008, os recursos disponibilizados pelo FNDCT desde a sua criação.
FIGURA 2 – ORÇAMENTO DO FNDCT
Fonte: FINEP
Outros eventos decisivos para acelerar o amadurecimento do sistema nacional de inovação do Brasil foram a regulamentação, através do Decreto 5.796/2006, da Lei 11.196/2005, chamada de Lei do Bem, e a regulamentação, através do Decreto 5.563/2005, da Lei 10.973/2004, mais conhecida como Lei da Inovação.
A Lei do Bem reorganizou e ampliou, basicamente, os incentivos fiscais para investimentos empresariais em PD&E voltados para inovação tecnológica.
A Lei da Inovação, por sua vez, criou incentivos não fiscais, com três objetivos: a constituição de ambiente propício a parcerias estratégicas entre universidades, institutos tecnológicos e empresas; o estímulo à participação de institutos de ciência e tecnologia no processo de inovação; e o estímulo à inovação na empresa, principalmente, através do instrumento da subvenção, que prevê o aporte de recursos públicos, não-reembolsáveis, diretamente às empresas, beneficiando empresas inovadoras.
A Lei da Inovação estabelece, ainda, dispositivos legais para a incubação de empresas no espaço público e a possibilidade de compartilhamento de infraestrutura, equipamentos e recursos humanos, públicos e privados, para o desenvolvimento tecnológico e a geração de inovações de produtos e de processos. Cria, também, regras claras para a participação de pesquisadores públicos nos trabalhos de inovação tecnológica desenvolvidos no setor produtivo.
Quanto ao valor da subvenção, este é definido anualmente por meio de portaria interministerial e tem como fonte de recursos o FNDCT. O decreto estabelece que na alocação dos recursos deverão ser seguidas as prioridades definidas na Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), embora não exclusivamente.
Embora muito se tenha que aprender com a prática, a introdução da subvenção entre os mecanismos de apoio ao desenvolvimento científico e tecnológico tem sido considerado um sucesso desde o seu início de operação em 2006. A Tabela 7 apresenta o seu desempenho até 2009.
TABELA 7 – SUBVENÇÃO ECONÔMICA: DEMANDA E ATENDIMENTO
Demanda 2006 2007 2008 2009 Nº de Projetos 1.100 2.568 2.665 2.558 Solicitado (bilhões R$) 1,9 2,5 6,2 5,2 Atendimento Nº de Projetos 145 174 245 Disponivel (milhões R$) 300,0 450,0 450,0 450,0 Contratados(milhões R$) 274,0 313,0 514,0 Fonte: FINEP
Através do Programa de Apoio à Pesquisa em Empresas – PAPPE, concebido para ser coordenado pela FINEP e ser executado em parceria com as agências de apoio à pesquisa nos estados, o mecanismo de subvenção foi disseminado e ampliado no País. O Programa atua em apoio direto ao pesquisador, associado a uma empresa já existente, ou em criação, financiando o seu projeto de pesquisa de criação de um novo produto ou processo. Já em 2008, os editais do PAPPE Subvenção contaram com R$ 150 milhões do FNDCT e R$ 95 milhões de agências de 17 estados.
Do que foi exposto sob o custeio da inovação na área da defesa, pode-se concluir que a Lei da Inovação, tanto nos seus aspectos conceituais como nos operacionais, deverá ser um instrumento dos mais importantes a ser utilizado para benefício da PD&E executadas pela BID.
Finalmente, a Figura 3 apresenta os recursos alocados pela FINEP para a área da defesa, através de ações transversais indutoras na área da defesa, a partir de 2005. Dignos de nota são o crescimento do total dos recursos e a subvenção e crédito disponibilizados para empresas da BID.
FIGURA 3. AÇÕES NA ÁREA DE DEFESA: EVOLUÇÃO DOS RECURSOS
Fonte: FINEP
7. Conclusão e Propostas Referentes à Questão do Custeio da PD&E para a BID Nos itens anteriores, além de abordar algumas especificidades da geração de tecnologias, particularmente as militares, salientou-se a responsabilidade do Governo Federal no custeio, total ou parcial, das atividades de PD&E necessárias à BID de qualquer país. Mostrou-se, também, que o Brasil dispõe de instrumentos, mecanismos e arcabouço regulatório voltados para o desenvolvimento científico e tecnológico em pleno e satisfatório funcionamento que permitem concluir que os mesmos poderão atender à BID se convenientemente complementados e adaptados às particularidades do setor de defesa. Exemplos de arcabouço legal são a Lei do Bem e a Lei de Inovação, anteriormente mencionadas, que regulam, principalmente, incentivos fiscais e a subvenção econômica às empresa privadas, com recursos públicos, ambos mecanismos indispensáveis ao estímulo ao crescimento da BID. Assim, considera-se respondida a pergunta formulada na Introdução do presente trabalho..
Ainda quanto ao custeio da PD&E de interesse da BID, são formuladas duas propostas. A primeira é a criação, pelo Governo Federal, de um Fundo Setorial para a área da defesa, a exemplo dos fundos já criados e alocados ao FNDCT. Tal fundo, o FUNDEFESA, seria composto por recursos orçamentários do Ministério da Defesa, complementados por recursos extra orçamentários, de fonte a definir,
