Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761
O novo regulamento do código de mineração brasileiro: Impactos na
captação de investimentos para a indústria do ferro
The new brazilian mining code regulation: Impacts on attracting
investments for the iron industry
DOI:10.34117/bjdv6n3-352
Recebimento dos originais: 10/02/2020 Aceitação para publicação: 24/03/2020
Angela Ruriko Sakamoto
Formação acadêmica mais alta: Doutora em Administração de Empresas, EAESP/FGV-2011 Instituição: Centro Universitário Luterano de Palmas
Endereço: Avenida Teotônio Segurado 1501 Sul Palmas - TO CEP 77.019-900 Caixa Postal nº 85
E-mail: angelars@ceulp.edu.br Rodrigo Meireles Mattos Rodrigues
Geólogo, Mestre em Geologia Sedimentar e Ambiental, UFPE-2003 Centro Universitário Luterano de Palmas-TO
Avenida Teotonio Segurado, n. 1501, Plano Diretor Sul, Palmas-TO E-mail:rodrigom@ceulp.edu.br
Kaio César Souza Alves
Graduando em Engenharia de Minas (Ensino Superior incompleto) Centro Universitário Luterano de Palmas
Quadra 1102 Sul, Av NS B Lt 4 E-mail:kcsa100@gmail.com
RESUMO
Este trabalho teve a finalidade de avaliar os impactos da atualização do Código de Mineração brasileiro para a indústria do ferro. Haja vista a relevância desta commodity para a economia do país, é fundamental que as alterações feitas pelo Governo Federal sejam atrativas aos investidores e atendam, de fato, as necessidades do setor. Devido às barreiras existentes – políticas, legais, infra estruturais, tributárias etc. – identificou-se modificações que não são compatíveis com o quadro atual do Brasil e nem contribuem efetivamente para o desenvolvimento da mineração de ferro, assim indicadas à reavaliação. Ao findar da mesma, com base no material examinado e da avaliação do novo regulamento são apresentados mecanismos para resolução dos problemas encontrados.
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761 ABSTRACT
This study aims to evaluate the impacts of recent updates in Brazilian Mining Code for the iron industry. Due to the relevance of this commodity to the country's economy, it is essential that the changes made by the Federal Government would be attractive to the investors and fulfil, in fact, the sector's needs. The existence of barriers - political, legal, infrastructure, tax, etc. - some issues were identified as not addressed either are not compatible with the current situation in Brazil or do not actually contribute to the iron mining development, requiring a reassessment. At the end of it, based on the material examined, an evaluation of the new code was made and a synthesis of the best mechanisms for solving the problems were pointed out.
Keywords: Iron ore. Mineral Legislation. Investments.
1 INTRODUÇÃO
O Brasil é um país essencialmente minerador e possui uma vasta variedade de recursos minerais em seu subsolo, muitos destes, em larga escala. Apesar disso, seu atual contexto econômico aponta para uma realidade muito aquém do potencial pode atingir. Em 2011, foi lançada a quarta edição do Plano Nacional de Mineração para 2030 (PNM 2030) com o objetivo de nortear o setor mineral do país nos próximos 20 anos. O programa apresentou as perspectivas do governo quanto ao futuro da mineração no Brasil e serviu de base para a elaboração do Programa de Revitalização da Indústria Mineral Brasileira (2017), estopim das recentes mudanças (OBSERVATÓRIO ECO, 2010). Embora falhada a tentativa de alteração do Código de Mineração por meio de medida provisória em 2017, a sua atualização ocorreu por meio de portarias, resoluções, decretos e leis. Essa revisão movimentou o setor de mineração do país ao procurar atender demandas ambientais e atualizar procedimentos considerados defasados (MAIA; REIS, 2018). Dentre as principais modificações para a indústria do ferro, ressalta-se a Lei nº 13.540/17 de 18 de dezembro de 2017, do Decreto nº 9.406 de 12 de junho de 2018, do Decreto nº 9.587/18 de 27 de novembro de 2018, e da Resolução nº 4/19 de 15 de fevereiro de 2019. Este estudo teve como objetivo avaliar sob que aspectos a nova regulamentação mineral favorece ou prejudica a captação de investimentos para a indústria do ferro, haja vista a importância estratégica dessa commodity para o país. As exportações do minério de ferro representam 8,82% de todas as exportações do Brasil, atrás somente da soja (G1, 2018).
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761 2 MATERIAIS E METÓDOS
Quanto a sua natureza, esta pesquisa apresenta características básicas (sem fins imediatos) e objetivos exploratórios, pois antes de responder ao problema buscou se familiarizar com o tema. Do ponto de vista técnico, seu embasamento foi traçado a partir da revisão bibliográfica de autores específicos do tema. Também foi adotado o método comparativo, que tem a vantagem de permitir não só a observação de indivíduos e classes, mas também de fenômenos e fatos (GIL apud PRODANOV; FREITAS, 2012). A nova regulamentação brasileira foi comparada com as práticas vigentes na Austrália, dado que o setor mineral deste país é tida como de vanguarda (JORNAL DCI, 2019). Essa investigação foi desenvolvida essencialmente a partir da análise de documentos eletrônicos, artigos, legislação e entrevistas semiestruturadas. Esta última, com contribuições de experiências técnicas e práticas de pessoas aptas a discorrerem sobre o assunto.
3 RESULTADOS E DISCUSSÕES
A Lei nº 13.540/17, resultante da conversão da Medida Provisória nº 789 de 2017, trouxe relevantes mudanças à Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CEFEM) no que diz respeito a sua forma de cálculo e percentuais das alíquotas incidentes sobre as substâncias minerais. Sobre o minério de ferro, antes era recolhida uma alíquota de 2% sobre a receita líquida das vendas do bem mineral, deduzidos os tributos de comercialização e custos com transporte e seguros. Com as mudanças subiu para 3,5% sobre o faturamento bruto, deduzidos apenas os tributos de comercialização (BRASIL, 2017). Além de revelar um viés puramente arrecadatório, e de não assistir as empresas já instaladas no país – que terão de destinar mais recursos a royalties – essa alteração desestimula novos investimentos e gera ainda mais incertezas frente aos investidores estrangeiros, que passam a optar por países de maior segurança jurídica.
A forma de cálculo da CFEM não mais deduz os custos com transporte e seguros do valor a ser repassado. Na prática, essa medida pode comprometer a competitividade de muitas empresas, e até inviabilizar projetos localizados em áreas com ausência de infraestrutura cujo custo com transporte e seguros seja elevado (MAIA; REIS, 2018). Apesar disso, a Lei nº 13.540/17 logrou êxito ao incluir na redação a permissão de dedução de 50% da alíquota quando estéreis e rejeitos forem utilizados em outras cadeias produtivas (BRASIL, 2017).
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761 A título de exemplo, no modelo australiano observam-se taxas de royalties sobre o minério de ferro bem mais elevadas que as brasileiras. Na Austrália Ocidental a alíquota chega a 7,5% sobre o minério que passou por tratamento limitado (apenas britado ou peneirado) (DMP, 2018). Apesar da alta carga tributária não ser fator atrativo, em países como a Austrália que possui grandes reservas do minério, economia sólida, política interna estável e regulamentos justos, há confiança da parte do investidor. No Brasil, a alta carga tributária (decorrente de um enorme desequilíbrio fiscal), somada à instabilidade política, econômica e a legislação volátil, não constitui um ambiente fértil para novas aplicações de capital.
Outras modificações de relevância direta à indústria do minério de ferro deram-se por meio do Decreto nº 9.406 de 12 de junho de 2018. Devido às dificuldades encontradas pela falta de parâmetros para a classificação e cálculo dos recursos e reservas, foi previsto neste que a declaração de resultados de pesquisa mineral e a determinação de recursos em jazidas minerais deverá atender a padrões internacionais (DAVIES; CATTAN; DIAS, 2018).
Figura 1 – Países membros do CRIRSCO em setembro de 2018
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761 Esta medida favoreceu a modernização do setor mineral brasileiro e, consequentemente, da indústria do ferro, uma vez que as informações dos prospectos e projetos minerais disponibilizadas pelas empresas que captam recursos em bolsas de valores deverão adotar critérios estabelecidos pelo Comitê de Normas Internacionais de Relatório de Reservas Minerais (CRIRSCO) (PAZ, 2018). A figura 1 exibe os países membros da CRISCO, que constitui a principal organização internacional em questões relacionadas à classificação e declaração de ativos minerais, e é representada no Brasil pela Comissão Brasileira de Recursos e Reservas (CBRR). Na prática, os stakeholders, partes interessadas, passam a contar com informações mais seguras de resultados de exploração, o que diminuem as incertezas associadas a esses projetos. No momento é aguardada publicação no Diário Oficial da União (D.O.U.) de versão final da Resolução sobre o "Sistema Brasileiro de Certificação de Recursos e Reservas Minerais”.
Outra novidade trazida pelo Decreto nº 9.406/18 foi a permissão de realização de pesquisa complementar após a entrega do relatório de pesquisa. Isso significa que, mesmo encerrado o prazo do alvará, podem ser realizados trabalhos, inclusive em campo, para melhor detalhar a jazida e converter os recursos medidos e indicados em reservas provadas e prováveis. Essa mudança favorece a mineração de ferro, porquanto apesar dos novos dados não poderem ser inclusos no relatório final de pesquisa, permitem às empresas elaborar estimativas mais precisas das reservas cujas informações podem futuramente ser integradas ao Plano de Aproveitamento Econômico (PAE) (BRASIL, 2018).
Quanto à autorização de pesquisa, via de regra prorrogada uma única vez, ficou permitida, de forma exclusiva, ter mais de uma prorrogação de seu prazo. Esta, ocorrerá em situações de dificuldade no acesso à área ou quando houver problemas para obtenção de licença ambiental, desde que o titular comprove que atendeu às diligências e notificações do órgão e não contribuiu com oposições. Tal medida contribui para novas pesquisas, uma vez que, muitas das áreas requeridas possuem difícil acesso e o processo de obtenção das licenças pelos órgãos ambientais geralmente é lento devido ao excesso de trâmites administrativos (MACHADO MEYER; BRASIL, 2018).
Também foi expressamente prevista a possibilidade da concessão de lavra ser oferecida em garantia para fins de financiamento. Embora no Art. 55 do Código de Mineração já existam garantias sobre concessões de lavra, ainda não se sabe se o novo texto trará instrumentos mais modernos. De toda forma, é visto com bons olhos o desenvolvimento de mecanismos mais efetivos e que aumentem a confiança no país (MACHADO MEYER; BRASIL, 2018).
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761 Em resposta aos anseios dos setores ambientalistas o Decreto nº 9.406/18 incluiu também o fechamento de mina como etapa da atividade de mineração e ressaltou a responsabilidade do minerador por recuperar as áreas degradadas (esta última já prevista no Código). Entretanto, o novo texto não é claro e abre margem à interpretação equivocada de que o fechamento seja feito somente após o fim de todas as etapas de mineração (conceito contrário ao que o aplica desde antes do fim destas). Caso assim entenda a Agência Nacional de Mineração (ANM), o fator sustentabilidade – cláusula pétrea no mundo globalizado – pode servir de pretexto para que novos investimentos na mineração de ferro sejam comprometidos. O guia de boas práticas de mineração e biodiversidade do ICMM (International Council on
Mining and Metals) de 2006 explicita a importância da destinação do rejeito já ser planejada
nas fases iniciais do processo de exploração para que os impactos sejam mitigados ao longo da operação e não só na etapa de fechamento (ICMM, 2006). Ao seguir as práticas recomendadas pelo ICMM garante também a aderência não só às normas internacionais como também às recomendações da ONU (Organização da Nações Unidas) para os 17 ODS (objetivos de desenvolvimento sustentável). O meio empresarial mundial, representado pelo
World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) e desdobrado no Brasil no
CEBDS (Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável) tem uma agenda até 2030 para atingir os ODS (WBCSD, 2017). Há uma necessidade premente para que a ANM regulamente a aplicação da legislação, aderente às demandas internacionais e de forma a prover transparência às práticas mineiras.
Uma das mudanças de maior repercussão trazidas por este Decreto diz respeito ao novo status das áreas desoneradas. Antes disponíveis para pesquisa, hoje são colocadas em “disponibilidade” e não mais consideradas livre para novos requerimentos. Com vistas a avaliar o potencial de atratividade dessas áreas, ficou aberta a possibilidade da ANM, a seu critério, submetê-las a oferta pública prévia mediante leilão eletrônico (lamentavelmente, muitas dessas correspondem a processos de pequenas e microempresas, predominantes no universo da mineração brasileira) (BRASIL, 2018; MAIA; REIS, 2018). O principal objetivo do governo com esta medida é acelerar o acesso às áreas; o que, em paralelo, também favorece o combate a especulações (ato de requerer grandes áreas para vendê-las sem ter realizado pesquisa) (MACHADO MEYER, 2018). No entanto, não há no texto previsão expressa a respeito de quando ocorrerá esta oferta, nem de como serão feitos os leilões. Enquanto isso, quase 11.000 áreas seguem “congeladas” – por motivos de indeferimentos, renúncias, caducidades, etc. – e sem poderem ser exploradas e receber novos investimentos, vide Figura
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761 2 (AZEVEDO, 2018; ANM, 2019). Destas, segundo a ANM, 599 (cerca de 5%) são relativas a processos de minério de ferro.
Figura 2 – Processos ativos ANM
Fonte: Dados obtidos do Sistema de Informações Geográficas da Mineração, 2020.
Em outubro de 2019 a CPRM ofereceu em leilão uma das 30 áreas das quais possui título minerário: o Complexo Polimetálico de Palmeirópolis, no estado do Tocantins. Apesar de não ter vínculo com as áreas em “disponibilidade” da ANM este leilão representa suma importância à mineração do país, uma vez que põe à prova um novo sistema de licitação de áreas cujo êxito pode também assegurar a hasta de muitas outras – como daquelas a cargo da Agência (BRITO, 2019; SILVA, 2019).
Outro Decreto de extrema relevância que integrou o pacote de atualizações foi o nº 9.587/18 de 27 de novembro de 2018, que criou a ANM em substituição ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). A necessidade de uma nova forma de gestão e regulação do setor mineral há muito tempo é debatida em virtude do estado de sucateamento do órgão, sua frágil fiscalização, lentidão na análise dos documentos técnicos e à forte interferência por agentes políticos e econômicos. A nova estrutura visa pôr fim a indicações meramente políticas que contaminam o corpo técnico da entidade; agir com maior controle,
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761 transparência e participação social para garantir o funcionamento de atividades de fiscalização e a boa comunicação com o público; mediar conflitos existentes, que embargam o desenvolvimento de muitos projetos; e assim, criar um ambiente mais seguro para o capital estrangeiro, cada vez mais seletivo em se tratando de mineração (MACHADO, 2018). Não inclusa no maço inicial das propostas apresentadas pelo Programa de Revitalização da Indústria Mineral Brasileira, mas, dentre as atuais mudanças, de especial importância à indústria do ferro, a proibição do método de alteamento de barragens a montante mediante Resolução em 15 de fevereiro de 2019 trouxe impactos imediatos às mineradoras do país. Tal medida, tomada após os ocorridos em Mariana-MG e Brumadinho-MG, balançou o mercado da commodity; no entanto, visto o alto número de barragens em risco de colapso no país, a falta de eficiência e segurança do método e o precário sistema de fiscalização brasileiro, tornou-se necessária. Para a mineração de ferro, apesar dos prejuízos causados pelo recuo na produção nacional, tratou-se de uma resolução propícia, de retorno a longo prazo, e que mostrou aos investidores disposição do país para encarar com maior seriedade as questões ambientais.
De forma sintética, os recentes normativos
4 CONIDERAÇÕES FINAIS
À primeira vista, o comparativo dos avanços identificados no novo regulamento com os recuos apresentados, mostra que a maior parte das mudanças efetuadas condiz com o atual cenário econômico do país, e, portanto, foram bem-sucedidas em seu objetivo, vide Quadro 1. Entretanto, após análise mais profunda, observa-se que os dispêndios trazidos pela nova legislação pesam muito mais na balança, mesmo com a flexibilização de regras antigas e a criação de um novo órgão regulador.
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761
Quadro 1 – Síntese geral
ATO PRÓS CONTRAS
Lei nº 13.540/17
- Previsão da dedução de 50% na alíquota da CFEM quando estéreis e
rejeitos forem utilizados em outras cadeias produtivas.
- Aumento da CFEM de 2% para 3,5%; - Incidência da CFEM sobre o faturamento
bruto das vendas; - Dedução apenas dos tributos de comercialização, e não mais os de transporte
e seguros.
Decreto nº 9.406/18
- Atendimento a padrões internacionais de declaração de resultados de pesquisa mineral; - Permissão de realização de pesquisa complementar após a entrega do relatório de pesquisa;
- Permissão mais de uma prorrogação do prazo de autorização de pesquisa em casos de dificuldades
de acesso à área ou problemas na obtenção de licença ambiental; - Possibilidade de a concessão de lavra ser oferecida em garantia para
fins de financiamento; - Fechamento de mina como etapa da
atividade de mineração.
- Bloqueio por tempo indeterminado de áreas desoneradas, antes disponíveis para novos
requerimentos.
Decreto nº 9.587/18 - Novo modelo de gestão e regulação
do setor mineral. -
Resolução nº 4/19 - Proibição do método de alteamento
de barragens a montante. -
Fonte: Alves5, 2019.
O aumento nas alíquotas dos royalties, a forma com que estas passaram a incidir, e o bloqueio por tempo indeterminado de áreas desoneradas por parte do governo federal, apesar de terem sido medidas justificadas tecnicamente, até o momento não mostraram sua efetividade. Segundo executivos de várias empresas de mineração, incluindo Vale, Samarco e CSN – as três maiores produtoras de minério de ferro do país – os aumentos de tributação, associados com as dificuldades existentes para se conseguir licenças junto aos órgãos ambientais, não favorecerão novos investimentos no país (RIBEIRO, 2017). Da mesma forma, quando vedado o acesso a potenciais jazidas, torna-se impossibilitada a entrada de capital e, consequentemente, novas explorações. Em termos administrativos, como todas as recentes alterações passam, no momento, a estar sob um novo órgão regulador, é fundamental que este utilize modelos de gestão de risco modernos que permitam a resolução rápida de problemas; logo, se torna essencial a implementação de framework que aplique na ANM práticas observadas em países de estrutura regimental sólida.
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n 3,p 14473-14486 mar . 2020. ISSN 2525-8761 Implícitas no conjunto de normativos publicados, a preocupação com fatores ambientais e por regulamentos cada vez mais modernos deve ser constante ao se falar de investimentos. De modo a combater medidas meramente arrecadatórias também é necessária uma efetiva mudança na política fiscal do país, o que passa por reformas em várias áreas, principalmente do campo tributário. Outro fator relevante a ser considerado é a maior interação e participação da sociedade nas discussões minerárias, uma vez que é um setor que gera empregos e traz riquezas, mas que gera ônus se não houver uma governança ativa.
REFERÊNCIAS
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