E
s c o l a s d e g o v e r n oE PROFISSIONALIZAÇÃO
DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
M a ria Helena de Castro SantosM arcelo Brito
In tro d u çã o
Reforma do Estado, no con texto da globalização e da dem o c ra tiz a ç ã o , te n d o co m o im p e rativo s, n o â m b ito in te rn o , os requerim entos da estabilização e da recuperação econômica, de um la d o , e d e o u tro , o c h a m a d o resgate da dívida social impõem ao novo governo profundos desafios. Esses desafios exigirão um a má quina burocrática m oderna, está vel e c o m p e te n te , a salvo d e descontinuidades administrativas, preparada para a adoção de inova ções organizacionais e m odernas técn icas d e g estão , bem com o habilitada a form ular e executar, m onitorar e avaliar políticas públi cas e sociais capazes de responder às dem andas econômicas e sociais da população. Deverá ainda, e de form a essencial, capacitar seus escalões superiores, para a com u nicação, diálogo e negociação com os atores sociais, lideranças polí ticas, sindicais e em presariais, c fundam entalm ente com o
Legisla-O
processo de R eform a do Estado em curso pelo gover no estabelece no âmbito da reforma do aparelho estatal uma demanda importante naquilo que inequivocadamentepode ser esque cido ou dado m enor atenção: os recursos humanos que vão operar a nova máquina burocrática resul tante. Assim, torna-se oportuno, neste contexto, uma m a io r reflexão e atenção quanto à esses operadores, seu p e rfil profissional, com patível com a nova máquina, bem com o quanto aos agentes responsáveis pelo desenho e p ro m o ç ã o das ações fortnativas desses quadros, de modo a adequar-se às exigências contem porâneas do Estado e da sociedade. Este artigo, resultante de uma pes quisa realizada na ENAP, propõe-se a sugerir elementos para a confor mação de uma p olítica de recursos humanos, sem a qual qualquer refor ma administrativa não terá êxito.tivo, de forma a evitar a paralisia decisória e fortalecer o com pro misso do país com a democracia. A recuperação da m áquina b u ro crática tem, entretanto, recebido m uito pouca atenção, q u e r dos
seg m en to s sociais estratégicos, q u er da comunidade acadêmica ou m esm o, a té bem p o u co tem p o atrás, das agências governamentais ligadas à adm inistração pública1. De q u a lq u e r m o d o , a reform a administrativa é geralmente tratada do ponto de vista da reorganização in s titu c io n a l e fu n c io n a l da burocracia pública. É necessário, co n tu do , com plem entarm ente a estas q u e stõ e s, in d ag a r sob re quem deverá preencher e operar esta máquina. Ou seja, fica ialtando um a p o lític a d e c ap acitação e fo rm a ç ã o d e q u a d ro s da burocracia, que dote o Estado de um a m aior capacidade de gover n o , e n q u a n to um d o s fato res estra té g ic o s p ara a g arantia da governabilidade2.
O objetivo deste trabalho é ofe recer subsídios para uma política de profissionalização para os altos escalões do serviço público federal n o Brasil, c o n c en tra n d o -se em duas questões básicas: que tipo ou tip o s d e profissionais se deseja form ar e q ue tipos de instituições são ad equ ad as para a formação d e sse s perfis. As inform ações colhidas e a base de conhecimento g e ra d o p e rm ite m , ao m esm o
tempo, considerações acerca do estabelecim ento de um a rede de cooperação en tre as instituições do país - ao nível federal, estadual e municipal - ligadas à formação e capacitação de recursos hum anos para o setor público, com vistas à otim ização de ações relativas à gerência do Estado, ao processo de descentralização administrativa e à integração dos m ercados de trabalho público e privado. Para tan to , foram ex am in ad o s, como referência básica, os m ode los polares d e Escola de Governo, fra n c ê s e a m e ric a n o . As e x periências argentina, mexicana e esp anh o la d e form ação e cap a citação d e se rv id o re s p ú b lic o s foram b re v e m e n te a n a lis a d a s , identificando-se a possibilidade de um terceiro m odelo básico de Escola de Governo. A partir desses m o d elo s p a ra d ig m á tic o s, p ro - c e d eu -se ao e s tu d o d a s e x p e riências de parte relevante das in stitu iç õ e s b ra s ile ira s q u e se dedicam à formação e capacitação de servidores públicos, com aten ção especial à Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), e q u e a q u i recebem rá p id a refe rência. Ao se proced er à análise
1 - Exceção importante é o trabalho da ENAP, Estrutura e Organização do Poder Executivo, organizado por Regis de Castro Andrade e Luciana Jaccoud, ENAP, 1993,2v. Não menos importante e a atual proposta de reforma administrativa em elaboração pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), com vistas a uma administração do tipo gerencial, e que contem sugestões de modificações profundas com relação à concepção contida na Constituição de 1988.
1 - D cv e-se n o ta r q u e a p ro p o sta de refo rm a ad m in istra tiv a do M A R E c o n te m p la a e la b o ra ç ã o de
u m a p o lític a d e p ro fissio n a liz aç ã o d o s erv id o r p ú b lico .
d e ssa s e x p e riê n c ia s e m o d elo s d e fo rm a çã o e c a p a c ita ç ã o de se rv id o re s p ú b lic o s , exam ina- se, ao m esm o tem p o , o tip o ou tip o s d e p erfis pro fission ais qu e tais in stitu iç õ e s p ro d u ze m . Os d ad o s utilizados no trabalho foram coletados a p artir de e n tre vistas com dirigentes das in stitu i ções visitadas, cm alguns casos com os egressos dessas in stitu i ções e suas chefias, an álise de d o c u m e n to s g e ra d o s p o r estas instituições, d ocu m en to s gover n a m e n ta is e le g is la ç ã o p e r t i n en te. As entrevistas desenvol veram -se tan to no país com o na França, Estados Unidos, Espanha, México e A rgentina. Tip o s d e P ro fissio n a is e M o d elo s d e Escola de G o v e rn o t f á u m a d é c a d a a trá s a in d a f a z ia s e n t i d o p a r t i r p a r a a d e fin iç ã o d e um perfil id ea l de p r o f i s s i o n a l p a r a a a d m in is tra ç ã o p ú b lic a . A tu al m e n te , o a c e l e r a d o g r a u d e in o v a ç õ e s o r g a n iz a c io n a is , a r e e s tru tu ra ç ã o das in stitu iç õ e s p ú b lic a s e a r e d e f in iç ã o d o s p a p é i s d o s f u n c i o n á r i o s p ú b lico s com o con seq ü ên cia do rá p id o p ro g re s s o te c n o ló g ic o e d o r e a r r a n j o d a s f r o n t e i r a s e c o n ô m ic o - c u ltu r a is , f a to r e s q u e, e n tre o u tro s , co n fo rm am o p r o c e s s o d e g lo b a liz a ç ã o , d e te r m i n a m a v a lia ç ã o c u i d a d o sa da q u e stã o . É n ecessário, p o rta n to , q u e os to m ad o res d e decisão definam uma política estratégica de pro-fi- ssionalização do servidor público, o nde serão definidos os tipos de perfis adequados à nova concep ção de governo e à recuperação da capacidade d e governar, cm conform idade com a Reforma do Estado ora em gestação, cm estreita in te ra ç ã o com a s o c ie d a d e , e p a u ta d a p e lo s p r in c íp io s d a privatização, descentralização e terceirização.
A ssum e-se in ic ia lm e n te q u e é necessário conceber, em prim ei ro lugar, a composição de perfis q u e irã o p r e e n c h e r o s a lto s escalões da burocracia, seguindo- se a id e n tific a ç ã o d o s p e rfis profissionais dos dem ais níveis, a fo rtiori adequados aos primeiros.
Assim, como ponto de partida para a d e fin iç ã o d e p e rfis d e profissionais para os níveis su pe riores da burocracia, recorreu-se ao analista simbólico de Robert Reich3. Analisando o processo de globalização da econom ia, com
J - Ver Rcich, R., The Work o f Natiotis, New York, Random House, Inc., 1991.
base na experiência dos Estados Unidos, Reich m ostra como no espaço de duas décadas, a partir do pós-guerra, o dinam ism o do capitalism o am ericano deixou de calcar-se na produção de massa, em larga escala, das megacorpo- rações americanas para fundar-se em m o d ern as em presas de alto valor, inseridas em verdadeira teia g lo b a l. T ra ta -se d e g ru p o s e subgrupos descentralizados, inte ragindo m utuam ente com unida des de trabalho sem elhantem ente d ifu sa s, d is trib u íd a s m u n d ia l m ente, dedicadas a p ro d u to s c serviços de alto valor para clientes específicos, individualizados. A nova barreira à entrada deixa de se r o volum e da p ro d u ç ã o e o preço d o pro duto e passa a ser a habilidade em encontrar o ajuste perfeito e n tre tecnologias espe ciais e m ercados específicos. De g rande relevância d en tro do contexto da economia pós-indus- trialé, então, estabelecer que tipos d e profissionais são adequados às em presas d e alto valor. C erta m e n te e s ta s e m p re s a s a in d a precisarão d o que Reich chama de
produtores de rotina. Mas os profissionais d o futuro, a quem servem os produtores de rotina, e que operam as novas empresas são a q u e le s q u e , c h a m a d o s p e lo autor de analistas simbólicos, têm a h a b ilid a d e d e id e n tif ic a r e re s o lv e r p ro b le m a s , ou seja,
reunir, rearranjar e reform ular as c o isas, g e r a n d o d e te r m in a d o produto simbólico; de identificar oportunidades para a aplicação do produto, gerando soluções; e de juntar os solucionadores e identi ficadores de pro blem as, se n d o capaz d e vender esse arranjo aos clientes. Os analistas simbólicos,
em suma, são gerentes de idéias, q u e so lu cio n am e id en tifica m problem as e promovem a venda de soluções p o r m eio de m anipu lação de símbolos (dados, palavras, representações orais e visuais). Têm curso superior e/ou de pós- graduação e sua remuneração varia c o n fo rm e a é p o c a , n ã o se relacionando com a extensão do tem po consum ido ou a q u a n ti dade de trabalho p roduzido, mas sim com a q u a lid a d e , o rig in a lidade, inteligência e com a veloci dade com que resolvem e id en tificam novos problem as e prom o vem a venda de soluções.
A análise de Reich sobre o capita lismo contem porâneo centra-se, co m p re en siv e lm e n te , n o s e to r privado empresarial, arriscando, a partir daí, considerações sobre a reorganização social e profissional dos países na era pós-industrial. Fica faltando, c o n tu d o , a in d a gação essencial, do ponto de vista q u e aq ui in teressa: co m o esse m o v im e n to d o s e to r p riv a d o m oderno reflete-se n o setor p ú blico? Ou, mais especificamente:
a q u e perfil d o profissional do se to r público co rresponderia o perfil do analista simbólico? Fala-se de privatização, de tercei rização, d e novas técnicas de gestão, de sistemas participativos descentralizados, de se reinventar o governo4, já que as pesadas bu rocracias da era industrial não se sustentam mais. Mas, mais uma vez, m uito pouca atenção se pres ta ao perfil do novo burocrata. Recorre-se aqui, com relação a e ssa q u e s tã o , ao p e rfil d o s analistas de política (J)olicy
ana-lysts), profissionais voltados para as atividades governam entais5 e que surgem na segunda m etade da década de 60, também nos Estados Unidos, ao mesmo tem po cm que se form a o cam po d e Políticas Públicas6. Compare-se a descrição d e s s e p e rfil com o p e rfil d o a n alista sim b ó lico d e Reich: o analista de política é o profissional q u e fo rn e c e in fo rm a ç õ e s e assessora os tom adores de decisão na e s c o lh a e n tr e as d iv e rs a s alternativas de soluções para o problem a enfrentado pelo gover no; serve de interm ediador entre as diversas competências, capaz de
* • Cf. O sbornc, D. c Ted G raebler , Keiventcmdo o Governo, Como o E spírito Empreendedor Está Transform ando o Setor Público. Brasília: Editora MH Comunica
ção, 1994.
- De aco rd o com Arnold J. M eltsncr (Policy A n a lysts in th e B u reaucracy, Berkeley, Un. of Califórnia Press, 1976), enquanto o term o p olicy anaJysis é atribuído a C harles Lindblom, qu e o usou pela prim eira vez cm ‘'Policy Analysis", Am erican Economic Rcview, 48 Qune 1958): 298-312, o term o policy analyst pode ser credi tado Ychezkel, Dror, qu e o utilizou pela prim eira vez em ‘'Policy Analysts: A New P ro fe ssio n a l Role in G o v ern m en t Service", P u b lic A d m in is tr a tio n R eview , 11 (Septem ber 1967): 197-203.
6 - Identifica-se a origem do novo cam po de Políticas Públicas, nos anos 60, a partir dos recorrentes fracassos do governo em resolver os problem as p o r eles e n frentados, especialm ente no campo das políticas sociais, com os tradicionais instru m entos da adm inistração pública. Os tom adores dc decisão passam a valer-sc de outras áreas do conhecim ento, como a economia, a sociologia, a ciência política, a engenharia de sistemas, etc. Pesquisadores e professores da área acadêm ica com e çam a concentrar-se no estu d o de questões relacionadas à política governam ental. Surgem os prim eiros periódicos especializados no assunto, ao mesmo tem po em qu e surgem , nas universidades os primeiros cursos de pós-graduação c Escolas de Gover no. O campo de Políticas Públicas vai assim se formando. A respeito da formação do campo nos Estados Unidos e na Inglaterra, uma década depois, ver liam , C. and Ilill, M., The Policy Process in the Modern Capitalist State. Sussex, W heatsheaf Books Ltd.
1984.
São muitas as definições do campo de Políticas Públicas e do tipo dc análiseque seus profissionais praticam (policy analysis). A n u is influente 6 dc Thomas Dye, qu e nos diz q u e a análise de política tem a ver com o que o governo faz, p o rq u e o faz e que diferença isso faz. O campo de Políticas Públicas tem a ver, assim, com a descrição e explicação das causas e co n seq ü ên cias da ação g o v ern am en tal (cf. Dye, T. R.,
U nderstanding Public Policy).
d ialo g a r (buscar inform ações c interpretá-las) com especialistas de diversas áreas sem necessariamente ser um especialista ele mesmo; é capaz d e identificar problem as, interm ediar soluções e coordenar a solução selecionada; pode estar e m p re g a d o d e n tro ou fora do governo; e tem clientes definidos, que podem também estar dentro ou fora do governo.
Note-se que, em bora de origens d istin tas, o analista d e política (de Dror, Lindblom , Wildavsky, M e lts n e r) p a re c e , p o r assim d iz e r, a tra d u ç ã o d o a n a lis ta sim bólico (de Reich) para o setor p ú b lic o , c a p a z , in c lu s iv e , d e reinv entar o governo.
Os analistas de política, graduados d a s u n iv e rs id a d e s a m e ric a n a s tip ic a m e n te associam um a for m ação a b ran g en te e m ultidisci- p lin a r a um a especialização em algum a área de policy (educação, habitação, energia, transportes, etc), c o n fo rm an d o um tip o de profissional que combina caracte rísticas de um gcneralista com as de um especialista. Os egressos da École Nationale d ’Adminis- tration (ENA) francesa, chamados
enarcas, p o r o u tro lado, a p re sentam perfil p u ram en te gene- ralista, igualm ente abrangente e m ultidisciplinar, mas cm versão burocratizada. Nesse caso, a visão de política pública e a dim ensão
política dos problem as de governo são negligenciados.
Pode-se distinguir, então, até aqui, os seguintes tipos de perfil profis sional: o perfil g e n e ra lista , n a versão burocratizada dos enarcas, e o perfil híbrido, co m b in a n d o um a form ação g e n e ra lista com especialização, tendo com o refe rência o típico analista de política americano.
O tipo de perfil profissional hí brido p ode ser associado tam bém aos egressos d o Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) argentino (Adm inistradores Cul turais), o qual, apesar d e pautar- se inicialm ente pelo m odelo da IiNA francesa, tem recentem ente receb id o influência d o m o d elo am ericano da Jo h n F. K ennedy S ch o o l o f G o v e rn m e n t. E ste In stitu to tam bém form a p ro fis sionais com perfil generalista, mais próxim o da versão francesa, em bora também incorpore elem entos da formação generalista das Esco las de Govem o americanas (Admi nistradores Governamentais). Já o INAP espanhol (Adm inistradores Civis d o Estado) e o INAP mexi cano (Administradores Públicos) servem d e re fe rê n c ia p a ra um p erfil p ro fis sio n a l fo rte m e n te calcado nos enarcas franceses. O I n s titu to m e x ic a n o , c o n tu d o , ded ica-se p re fe re n c ia lm e n te à formação inteiram ente especia
lizada. O perfil especializado tem sido considerado imprescindível para operar a m áquina burocrática mexicana, já que, profundam ente penetrada p o r critérios políticos de recrutam ento c, portanto, sujeita à a lta r o ta tiv id a d e d o s se u s quadros, necessita formar especia listas rápida e continuam ente. T em -se, p o r ta n to , co m o re fe rência, a partir das experiências internacionais analisadas, três tipos de perfis profissionais para os altos escalões da burocracia: o perfil g en e ra lista (na versão burocra- tiz a d a fra n c e sa ou n a q u e in c o rp o ra e le m e n to s d a p a rte generalista da formação dos ana listas de política am ericanos), o p e rfil e sp e c ia liz a d o e o perfil híbrido (que com bina a formação generalista, cm q u alquer versão, com especialização).
As e x p e riê n c ia s d a ENAP com relação à formação e quadros para as carreiras d e Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Gover n a m e n ta l (ta m b é m c h a m a d o s gestores governam entais), de um lado, e d e Analistas d e Finanças e C o n tr o le e A n a lis ta s d e O rçam ento, de o u tro , oferecem rica re fe rê n c ia p a ra a reflexão s o b re a im p o r tâ n c ia e a a d e quação para a realidade brasileira dos perfis generalista, no caso da
prim eira carreira, e h íb rid o , no caso das duas outras.
A form ação dos Especialistas em Políticas Públicas e G estão Gover- n a m e n ta l foi id e a liz a d a p a ra seguir o m odelo francês, tend o, no en tan to , term in ad o p o r com b in ar características d e ste e do m odelo am ericano. A explicação está nas d esco n tin u id a d e s ad m i nistrativas e c o n seq ü e n tes c o n c e p ç õ e s d i s t i n t a s q u a n t o ao perfil d o egresso da Escola. As mesmas razões explicam o perfil h íb rid o d e se n h a d o p ela Escola para os Analistas de Finanças e C o n tro le e A nalistas d e O rç a m ento.
Esse trabalho procurou avaliar a p e rfo rm a n c e p ro fis s io n a l d o s gestores governam entais, no que se refere ao nú cleo que perm a neceu em Brasília. A carrreira sofreu perdas substanciais desde a p o sse de seus m em b ro s, em a 19917, aí p o dendo-se inclu ir os que se deslocaram para as repre sentações estad u ais dos órgãos federais, já q u e o fizeram , na m aioria das vezes, para funções que podem ser consideradas, de certo m odo, periféricas. O núcleo que permaneceu em Brasília (hoje, cerca de 49% dos q u e tom aram posse) co n tu d o , oferece im p o r tante referência para os tom adores
7 • Dos 91 gestores q u e tom aram posse q u atro anos atrás, 25 % deixaram a carreira, sem contar os seis licenciados e os que exercem atividades no Legislativo.
d c decisão, na m edida em que, p o r assim dizer, testaram o perfil g e n e ra lista , ex erc e n d o funções nos escalões superiores da buro cracia.
D em onstrou-se em o u tro lugar8, q u e o n ú c le o d c B rasília d o s Especialistas em Políticas Públicas c G estão G overnam ental é bem avaliado pelas chefias d o s diver sos órgãos p o r o n d e passaram e o n d e exerceram atividad es em d i f e r e n t e s á re a s d e p o lític a governam ental, o cu p an d o lugar d e prestígio na e stru tu ra hierár q u ic a d e s s e s ó r g ã o s . A lg u n s desses, em m om entos distintos, chegaram a apoiar-se de form a s ig n if ic a tiv a n a a tu a ç ã o d o s g e s to r e s . Esse é o c a so d o M in is té r io d o T r a b a lh o , d a SUNAB, e, mais recentem ente, do M inistério da Previdência Social. N ão se d e s c o n s id e ra , n a tu r a l m ente, e não o desconsideram os p ró p rio s g esto res govern am en tais, o fato d e q u e sua ráp id a ascensão funcional explica-se em p a rte p e la g ra n d e carê n c ia de quadro s qualificados na adm inis tra ç ã o fe d e ra l. O p erfil gen e- ralista dos gestores, co n tu d o , é avaliado p o r eles p róprios e pelas c h e fias c o m o fa to r d e g ra n d e im po rtân cia a explicar essa traje tó ria d e su c esso . Esse p erfil, inicialm ente previsto para seguir
o m odelo francês, term inou p o r a d q u ir i r e le m e n to s d a p a r t e g e n e ra lista d o s c u rríc u lo s d as Escolas am ericanas, n a m ed id a em q ue os gestores foram expos tos, n a E tapa d e C o m p lem e n - tação da sua form ação, à área de Política Pública e à policy ana lysis, b e m c o m o à d im e n s ã o política dos problem as d e gover no. Essas características, en fati zadas p e lo m o d elo am erican o , te ria m se so m a d o às c a r a c te r ís tic a s d o m o d e lo f ra n c ê s - p a r t i c u l a r m e n te à n a tu r e z a prática d o estágio - para c o m p o r um perfil gen eralista esp ecial m en te a d e q u a d o ao a m b ie n te político-adm inistrativo instável, típico da nossa realid ade e das sociedades em transição d e m o c rá tic a . Esta v e rsã o d o p e rfil g en e ra lista com bina, p o rta n to , características dos enarcas fran ceses com dos analistas d e p o lí tica am ericanos, em b o ra, e sta s últim as, em m en o r p rop orção. O perfil híbrido dos Analistas de Finanças e Controle e Analistas de O rçam ento foi, devido à insufi ciência de dados, mais difícil de av aliar9. A in d a q u e d e fo rm a inconclusiva, c o n tu d o , po d e-se d izer q ue os profissionais tre in a dos pela ENAP dem onstram versa tilidade, m aior visão d e m u n d o e da adm inistração, assim com o
0 - Cf. DEP/ENAP, "Escola dc Governo e Profissionalização do Funcionalism o". Relatório de Pesquisa, Brasília, janeiro dc 1995.
m aior capacidade de identificar e so lu cio n ar p roblem as q u an do com p arad o s a profissionais das m esm a s á re a s q u e re c e b e ra m form ação to ta lm e n te esp eciali zada. Estes ú ltim o s, c o n tu d o , s ã o m e lh o r a v a lia d o s p e lo d o m ín io técnico dos conteú d o s e s p e c íf ic o s d e s u a á re a d e atuação.
T anto a C arreira de Analistas de Finanças e C on trole com o a de A nalistas d e O rçam en to são de im p o rtâ n c ia e stratég ica para o país, já q u e estão am bas ligadas d ire ta m e n te ao p ro ce sso o rça m entário da União. O orçam ento é crucial para planejar e viabi lizar a im p lem en tação d e p o lí ticas governam entais form uladas para e n fre n ta r os desafios c o n te m p o r â n e o s d o p a ís e p e ç a chave p a ra a c o n s o lid a ç ã o da dem ocracia. Assim, em carreiras estratégicas e altam en te especia liz a d a s c o m o e s ta s , o p e rfil h íb rid o p arece ser o m ais a d e q u a d o , já q u e co m binaria um a form ação generalista qu e dotaria os p ro fis sio n a is d e u m a visão g lo b a l d o m u n d o , d o p a ís e, p a r tic u la r m e n te , d a a d m in is tração pública, com um a form a ção técnica especializada d e alto nível.
P o r fim , a p e s a r da b u ro c ra c ia b r a s ile ira n ã o s e r re g id a p o r
’ - Ver a cstc respeito DEP/ENAP, op. cit.
critérios d e re c ru ta m e n to p o lí tico e c lie n te lista em grau tão fo rte q u a n to n o M éxico, a in d a assim, a presença desses critérios é s ig n if ic a tiv a e n t r e n ó s . Se a c re s c e n ta a e s se s f a to r e s as f r e q ü e n te s d e s c o n t i n u id a d e s a d m in istrativ as d o p e río d o d e tra n siç ã o d e m o c rá tic a refaz-se aqui, com o n o caso m exicano, a im portância e a necessidade d e rápida e co n tínua reposição dos q u ad ro s especializados, q u e se deslocam para o u tro s órgãos do Executivo, para os outros Poderes da União, para estado s e m u n i cíp io s, e m esm o p a ra fo ra d a esfera pública.
A rápida análise aq u i oferecida su g ere q u e n ã o se esco lh a, d e forma excludente, nem o perfil generalista nem o especialista. A existência de experiências recen tes d e fo rm ação d e um p e rfil h íbrido, tan to ao nível in te rn a cional como nacional, qu e busca c o n ju g a r o s d o is p e rfis a n te s m encionados, indica m ais um a alternativa que se abre, tom ando- se referência obrigatória para os to m a d o re s d e d e c is ã o . E stes deverão, então, tendo com o refe rência os tipos de perfil assinalados - generalista, especialista e híbrido - d e te r m in a r a c o m b in a ç ã o adequada destes perfis para preen ch e r os escalões su p e rio re s da b u ro c ra c ia , s e g u in d o -s e d aí a
d e fin içã o dos perfis d e p ro fis sionais para os demais níveis ( os
produtores de rotina de Reich). Fica e v id e n te , p o r ta n to , a n e c essid ad e d e um tra tam e n to e s tra té g ic o g lo b al à p ro fissio nalização do s setores que com põem a burocracia brasileira hoje, de forma a atender à dem anda por perfis profissionais consonantes com distin tas áreas de atuação, c u id a d o s a e f u n c io n a lm e n te identificadas. O conjunto de p er fis de profissionais que com porá a nova burocracia deverá necessaria m ente g uard ar coerência com o E s ta d o q u e o ra se c o n fig u ra , pautad o este pelos princípios da descentralização, desregulam en- tação e desestatização, conforme definição dos novos tomadores de decisão.
É im portante indagar agora que m odelo ou m odelos de profissio n a liz aç ã o d o s e rv id o r p ú b lic o m elhor se adequam à realidade b rasile ira e aos tip o s d e perfil profissional assinalados.
O quadro que se segue compara as principais características dos m od elo s básicos de referência desse trabalho - os m odelos fran cês e americano. Enquanto a ENA fra n c e sa tem o m o n o p ó lio da formação dos funcionários de alto nível, calcula-se que existam hoje nos Estados Unidos cerca de 215
instituições form adoras d e profis sionais para as atividades governa mentais. Na impossibilidade de se fazer referência a todas, escolheu- se, como parâmetro de comparação com a Escola francesa, um a das Escolas de Governo mais típicas e prestigiosas dos Estados Unidos: a Jo h n F. K ennedy S chool o f Government.
QUADRO I: PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DA ÉCOLE NATIONAUE d ’ADMINISTRATION (ENA) E DA JOH N F. KENNEDY SCHOOL OF GOVERNMENT (JFK)
VARIÁVEIS DE ANÁUSE ENA JFK ■ SISTEMA PREPARATÓRIO ■ sistem a especial: - Science Po • clientela interna e externa (2 a 4 anos de curso, sendo 1 ou 2 diretam ente voltados para os exames da ENA) - CFPP - clientela interna
■ nenhum a especialidade
■ SELEÇÃO ■ exam e ■ através de applicatioti para a escola, como ocorre em qualquer o utro programa de pós-graduação do sistema universitário am ericano
■ AMBIENTE INSTITUCIONAL
■ fora do sistema universi tário
■ dentro do sistema universitário
■ CORPO DOCENTE
■ não perm anente (recrutados da máquina estatal, a maioria de enarcas) ■ perm anente (75% recrutados do sistema universitário - excelência acadêmica -; 25% recrutados do governo, setor privado, firmas de consultoria,
thinking tanks, como a Rand
Corporation - mestres e doutores que se movimen tam ao longo do sistema)
□ Perfil □ grande familiaridade com a máquina, com a sua operação e funcionamento:
práticos
□ acadêmicos tradicionais (75%) e práticos (25%); acredita-se que uma sólida formação teórica e forte capacidade de abstração preparam mellior para a aplicação prática
C ontinua
VARIÁVEIS DE ANÁIJSE
ENA JFK
■ CURRÍCULO
□ Estudos □ redação de textos jurídicos, q u estõ es internacionais, econom ia, g estão , m lcro-inform ática, té c n ic a s q u a n tita tiv a s , e x p ressão oral c negocia ção, q u e stõ e s sociais e se m in á rio s so b re s q u e s tõ e s rele v a n te s da a d m in istração pú b lica
□ ética, análise de política
(jx>licy analysis), análise
decisória, estudos de caso, políticas setoriais, m étodos quantitativos, micro- economia, estatística, estratégia organizacional, gerenciam ento*
□ Estágio □ grande importância no currículo: 6 meses em instituições públicas e 6 m eses cm instituições privadas; alunos alocados pela Diretoria de Estágio c por ela avaliados
□ pouca im portância no currículo; os próprios alunos procuram as institui ções (públicas c privadas) para estagiar (mantidas cm cadastro pela Escola), durante as férias de verão
■ DURAÇÃO ■ 2 anos ■ 2 anos (título: Master In
Public Policy)
■ EGRESSO
□ Perfil □ servidor público de alto nível, generalista, d e stin a do a o cu p ar cargos de d ireção em carreiras esp ecíficas (cham ados
enarcas)
□ analistas de política
(policy analysts) combinam
uma formação generalista com uma especialização cm alguma área de policy
□ Alocação □ alocação automática, por classificação, no serviço público (as carreiras mais prestigiosas são a do Conseil d ’Etat, a do Cour des Comptes e a
d'Inspcction des Finances, além da diplomacia c do corpo de prefeitos)
□ governo, firmas de consultoria, ou mesmo universidades, alocação pelo mercado
* Note-se a ausência do ensino de direito, por exemplo no currículo do program a de Berkeley, no curso Law in Public Policy.
V
a le m , a in d a , a lg u m a s o b se rv a ç õ e s d e c a rá te r geral com relação aos dois m o d e lo s a n a lis a d o s . C ham a im ediatam ente a atenção do ob servador externo o grande elitis- m o d o sistem a francês. A ENA, com o se sabe, é um a das Grandes Écoles q u e p re p a ra m a e lite francesa. Se é verd ad e q u e os ocupantes dos mais altos escalões da a d m in is tra ç ã o p ú b lic a são recrutados p o r critérios políticos, é, p o r outro lado, impensável um Presidente ou Primeiro-Ministro francês q u e não seja egresso de um a Grande École. O sistem a am ericano, p o r sua vez, oferece m aior ab ertu ra. Ser egresso de um a universidade da lvy Leaguea ju d a , m as n ã o é c o n d iç ã o n e c e s s á ria p a ra g a lg a r a lto s escalões da administração pública e m u ito m en o s para to rn ar-se Presidente dos Estados Unidos. C ontudo, se po r um lado, o siste ma francês de seleção e formação d o s servidores civis é rígido e elitista - funcionários divididos em categorias D, C, B, A e, p o r assim dizer, A+ (enarcas), cuja mobili d a d e vertical re q u e r rigorosos exames -, p o r outro, ele corrige o uso clientelista da administração pública, prepara competências e evita descontinuidades adm inis trativas em transições políticas. Além disso, se a rigidez vertical do sistema francês é um fato, a con
cepção generalista dos seus currí culos de formação garante mobili dade horizontal, pelo m enos entre os fu n cio n ário s dos m ais alto s estratos, na m edida em que p er mite um a certa circulação desses funcionários entre os m inistérios, mesmo entre as carreiras de m aior prestígio. A formação generalista evita, assim, o estancam ento entre os m inistérios e a form ação d e castas profissionais, q u e tan to s problemas trouxeram à criação, no Brasil, da carreira de Especialista em Políticas Públicas e G estão Governamental. Além do mais, se a escolha política dos ocupantes dos mais altos escalões tem sido o b je to d e c rític a i n te r n a ao p róprio sistem a francês, p o r ser
prática cada vez mais freqüente, não se pode deixar d e reconhecer q u e e ssa m esm a p r á tic a , n a d o sa g e m c e rta , g a ra n te fle x i bilidade ao sistema, po r subm etê- lo aos critérios dos representantes políticos legitim am ente eleitos na escolha de sua entourage.
Reproduz-se, cm seguida, quadro comparativo das características das Escolas d e G overno a rg e n tin a , espanhola e mexicana, segundo as variáveis utilizadas para a análise dos m odelos francês e am ericano (cf. Q uadro I).
QUADRO II: PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS INSTITUTOS NACIONALES DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
(INAP) DA ESPANHA, MÉXICO E ARGENTINA
VARIÁVEIS DE ANÁLISE INAP ESPANIIA INAP MÉXICO INAP ARGENTINA ■ SISTEMA PREPARATÓRIO
■ inexistente ■ inexistente ■ inexistente
■ SELEÇÃO ■ Concurso Público (oposiciones) caracterizado cm três modalidades, cm função da forma de inserção do candidato na máquina burocrática: Oposición, para funcionários estatutários (com estabilidade); Concurso, para contratados trabalhistas (sem estabilidade); e. Concurso- Oposición, para determinadas categorias de serviço público (com estabilidade conforme a categoria). Requer numa primeira fase, realização de provas seletivas (escrita, oral, de conhecimento de idiomas e exercício prático) e, nu n u segunda fase, um curso seletivo (6 a 7 meses), mais com caráter de formação do que mesmo de seleção. ■ avaliação seletiva por mérito: titulação. Em geral, o sistema de Função Pública está atrelado aos Sindicatos Trabalhistas que, por categoria, manejam e apresentam os pretendentes a ocuparem os postos disponíveis em cada unidade organizacional do Estado. ■ Concurso Público ou outro procedim ento determ inado pela
Secretaria de la Ftmción Pública, estabelecendo como exigência mínima a realização de um curso de formação de caráter teórico e prático e a aprovação nos exames e demais sistemas de avaliação que se determinem. Continua
VARIÁVEIS DE ANÁLISE INAP ESPANHA INAP MÉXICO INAP ARGENTINA ■ AMBIENTE INSTITUCIONAL ■ atua dc forma autônom a c desenvolve algumas ações cm parceria com o sistema universitário. ■ fora do sistema universitário. ■ atua dc forma autônom a e desenvolve algumas ações cm parceria com o sistem a universitá rio. ■ CORPO DOCENTE □ Perfil ■ não perma nente, cadastra dos e recrutados tanto da administração pública como privada, bem como do âmbito universitário. □ grande experiência e conhecim ento da administração pública, incluin do-se desde especialistas atuantes na m áquina administrativa do Estado até do cen tes universitários de reconhecida experiência no setor. ■ idem, incluin do aqueles recrutados da iniciativa privada, quando for o caso. □ idem, recrutan do-se em alguns casos especialis tas do setor privado com reconhecida experiência na matéria em questão. ■ idem, idem. □ idem, idem.
R.Serv.Públ. Brasília 119 (1): 69-99, jan./abr. 1995
Com inua
VARIÁVEIS DE ANÁLISE INAP ESPANHA INAP MÉXICO INAP ARGENTINA ■ CURRÍCULO
□ Estudos □ no caso dos Administradores Civis do Estado (servidores pú blicos de alto nível): organiza ção e funciona mento da admi nistração, plane jamento e con trole, adminis tração financeira, tecnologia da informação, dire ção e gestão de recursos huma nos e domínio de idiomas (inglês c fran- cês); no caso do Cuerpo de Geslióti (compos to de servidores públicos, de for mação administra tiva, p erten centes aos qua dros interm ediári os da adminis tração pública, responsáveis pela gestão propria mente dita dos processos gerenciais); organização da administração pública (introdu ção ao manage- metil), direção e gestão de recur sos humanos, tratam ento documental da administração pública, gestão econômica e orçam entária, gestão de recur sos hum anos e tecnologias da informação. □ tem caráter específico cm função da natureza da especialidade que se p reten d e formar, em termos gerais, adota conteúdos que vão desde in stru m en to s metodológicos, teóricos e técnicos que promovam a análise, desenho, formulação e instrum entação de processos de mudança na administração pública. □ no caso dos A dm inistradores G overnam entais: papel do Estado nos novos cenários internacionais. Estado e sociedade, metodologias do trabalho intelectual, manejo de ferra mentas informá ticas, marco jurídico e normativo com vista à eficácia e transparência da gestão pública, políticas públicas, m a nagem ent, m udança nas organizações públicas, gestão de recursos públicos, ética na função pública, no caso dos Administrado res Culturais: Estado e institui ção, métodos c técnicas de análise, de diagnóstico, de intervenção, de desenho e progra mação de projetos, negociação c gerência cultural, eplstem ologia e metodologia de pesquisa, m étodos c técnicas orçam en tárias, adm inistra ção e gestão financeira da cultura, an tro p o lo gia cultural, filosofia da cultura, sociolo gia da cultura c da arte, história das artes, políticas culturais, legislação comparada, teorias e problemas de comunicação. Continua
VARIÁVEIS DE ANÁLISE INAP ESPANHA INAP MÉXICO INAP ARGENTINA ■ CURRÍCULO □ Estágio □ prácticas a d m in is tra tiv a s internas à própria adminis tração do Estado e/ou estâncias program adas em instituições estrangeiras. □ não está previsto de forma sistemática. □ pré-requisito para a conclusão do curso, desen volvido no âmbito da administração pública.
■ DURAÇÃO ■ não inferior a 200 horas/aula. ■ duração média de 300 horas/aula (Título: Especiali zação em...) ■ não inferior a 1500 horas/aula. R.Scrv.Públ. Brasília 119 (1): 69-99. jan./íabr. 1995 Continua 85
VARIÁVEIS DE ANÁLISE INAP ESPANHA INAP MÉXICO INAP ARGENTINA ■ EGRESSO □ Perfil □ Alocação □ Servidor Público de Alio Nível, destinado a fazer parte do Cuerpo Superior de ia Adminis- tración, no caso dos Administra dores Civis do Estado ou, ainda, Servidor Público de Nível Interm ediário, de formação administrativa, destinado a fazer p a n e do Cuerpo de Gestión. □ alocação automática no serviço público no âmbito das carreiras, ou Cuerpos, inse
ridos nos Gru pos Funcionais A B e C. D urante o período de estágio, é considerado fu ttcio u á rio em prácticas (salário básico), após este período, 6 considerado fu n c io n á rio de correra (salário básico+salário com plem entar: com plem ento de destin o /esp e cífico de função/ produtividade). □ Servidor Público formado para atuar no campo da administração pública e da Política Governa mental, e especialistas, como Recursos Humanos, Re cursos Materiais, Finanças Públi cas, en tre outros.
□ alocação automática no serviço público no âmbito dos quadros existen tes, preferencial mente os do governo federal. □ Profissional de Alto Nível, destinado a atuar no interior da administração pública, en q u an to corpo especializa do para atender as dem andas de ordem geral ao funcionam ento da m áquina adminis trativa (Administra dores Governa mentais), ou destinado a atender dem andas setoriais específi cas, sejam elas inerentes tan to ao setor público como ao setor privado (Adminis tradores Cultu rais). □ alocação diversificada, podendo ser autom ática no âmbito dc um corpo específico (no caso dos adm inistradores governam entais) e/ou pelo merca do, possibilitando a inserção na m áquina estatal, em universidades, e em instituições náo-governam en- tais (no caso dos adm inistradores culturais).
E
stas instituições são impor- tan tes referências para o caso brasileiro, já que, p e rte n ce n d o à m esm a ó rb ita cu ltu ral ibero-latinoam ericana, in co rp o raram, criticaram e com binaram c riativ am en te os do is m odelos polares de referência.E m bora esquem ática, a com pa ração d o s In stitu to s da Espanha, M éx ico e A rg e n tin a , p e rm ita identificar, especialm ente n o que se re fe re ao INAP a r g e n tin o , experim entações com a adoção d e m odelos de profissionalização d e serv id o res pú b lico s d e alto n ív e l q u e c o m b in a m c a racterísticas dos m odelos polares d e referência, francês e am eri cano. A identificação, p o r assim dizer, d e um a terceira via, con- stitui-se em nova e rica referência p a ra as E scolas d e G o v ern o e Instituiçõ es form adoras de q ua d ro s p ara os alto s escalões da burocracia.
Seguem -se algum as observações mais específicas sobre as carac terísticas d os m odelos de profis sio n a liz a ç ão d o se rv id o r p ú blico francês e am ericano e sua a d e q u a ç ã o às c o n d iç õ e s b r a sileiras, q u a n d o exam inadas à lu z d a e x p e r iê n c ia d a ENAP, c o n tr a p o s ta s a in d a às e x p e riên cias a rg e n tin a , m exicana e espanhola.
De um a m aneira g eral, observa- se q u e o e x e m p lo fran cês re c o m en d a q u e se ev ite su a rig id e z em t e r m o s d e m o b i l i d a d e vertical e excessivo e litis m o e q u e se a p r o v e i t e s u a f l e x ib ilid a d e n o q u e se re fe re ao d e s lo c a m e n to h o riz o n ta l d e n tro d a m áq u in a. Q u a n to a e ste ú l ti m o a s p e c t o , c o n f o r m e i n d ic a d o , a f o r m a ç ã o g e n e r a lis ta c a m o b il id a d e h o r i z o n ta l e n t r e as d i v e r s a s u n id a d e s a d m in is tra tiv a s d e s e m p e n h o u aí p a p e l i m p o r ta n te , q u e m erece reflex ão, já q u e evita o fo rta le c im e n to d e i n t e r e s s e s c o r p o r a t i v o s lig ad os a c a rre iras e sp ecíficas e o c n rijc c im e n to d e m in is té rio s e a g ê n c ia s b u r o c r á t i c a s em geral. A v a lo riz a ç ã o d a s e le ç ã o p o r m é r ito , c a r r e ir a s b e m e s t r u tu ra d a s, a o b rig a to rie d a d e d e cursos d e form ação, capacitação ou trein am en to para acesso ou ascensão funcio n al d e n tr o das c a rre ira s d e v e rã o c e r ta m e n te fazer p arte d a reform a d o Estado em um c o n te x to d e d e m o c ra tização, na m ed id a m esm a em q ue coíbem o uso clientelístico da adm inistração pública. Sobre isso o sistem a francês tem m uito a nos dizer.
Mais especificam ente, analisa-se c o m p a rativ am e n te as variáveis
definidoras d e modelos de Escola d e G o v e rn o u tiliz a d a s n e s te trabalho (cf. Q uadro II).
a) S i s t e m a d e p r e p a r a ç ã o : c o m o n ã o p o s suím os sistem a adequado (c o m o o In s titu t de Sciences Politiques (Science P o ), p a ra a c lie n te la ex
te r n a , e o Centre de Formation Professionelle Permanante (CFPP), para a clientela interna, no caso f ra n c ê s ) , ju s tific a m -s e , d e n tr o d o c u r r íc u lo da Escola d e Governo, cursos de nivelam ento bem como cursos de cunho teórico. O sistem a de créd ito s p o d e s e r u tiliz a d o p a ra ev itar repetições de conteúdos já d o m in a d o s p e lo s c a n d i datos aprovados. OsINAP’s d o México e da Argentina vêm u til iz a n d o a m p la m en te esse procedim ento. Os dois institutos, median te um sistem a d e créditos, oferecem aos alunos con ju n to s d istin tos de m ódu los didáticos definidos cm função das necessidades de formação para a carreira em questão. b) P ro c e s s o se le tiv o : a seleção p o r concurso é o m ais a d e q u a d o n o caso brasileiro, q u e r se trate de in s titu iç õ e s f o rm a d o ra s governam entais (concursos p ú b lic o s ) ou lig a d a s ao sistem a universitário (ves tib u la re s ), já q u e n ã o existe q u a lq u e r e x p e riên cia ou tradição n o país com relação ao a p pliccation ,
m ecanism o d e acesso ao sistem a universitário am e ricano. O caso e sp a n h o l, com o visto, propicia aces so d iferenciado à m áquina b u r o c r á tic a , p o d e n d o servir d e referência para o c a so b r a s ile ir o . E s tã o previstas n aq u ele m o delo trê s m o d a lid a d e s d e con curso público: para a categ o ria d e fu n c io n á rio e s ta tu tá rio - com e s ta b i lid a d e (oposición); p a ra c o n tra ta d o s trab alh istas - sem e s ta b i li d a d e (c o n curso)-, e, p a ra d e te r m i nadas carreiras do serviço público - com estabilidad e conform e a carreira (con- c u r s o -o p o s ic ió n ). E ste e x e m p lo tra z a in d a rica referência para o tem a da e s ta b ilid a d e d o f u n c io n á rio p ú b lic o , p re v e n d o sistem as jurídicos d iferen c ia d o s p a ra as d is tin ta s m o d alid a d e s d e in se rç ão n a m á q u in a n o q u e se r e f e re a e s s a q u e s tã o específica da política geral de recursos hum anos. Esta,
c o m o se s a b e , é u m a questão da agenda do atual governo d e extrem a sensi b ilid ad e política.
c) C o rp o d o c e n te : com o in dicad o no Q u adro II, a ENA fran cesa o p e ra com p ro fe s s o re s c o n v id a d o s, to d o s o r iu n d o s e com g r a n d e e x p e r iê n c ia na m áquina pública (a maioria
enarcas). Já, as Escolas de G overno am ericanas co n tam com um corpo docente p e rm a n e n te , g e ra lm e n te c o m b in a n d o em p ro p o r ções distintas, conform e a i n s titu iç ã o , p r o fe s s o re s r e c r u ta d o s d o s is te m a universitário (p or critério de excelência acadêm ica), e p ro fe sso re s re c ru ta d o s d o governo, se to r privado, firm as d e c o n su lto ria ou
think tanks. Os INAP’s da E s p a n h a , A rg e n tin a e México seguem o m odelo a m e ric a n o q u a n to à d i v e r s id a d e d e fo n te s d e r e c r u ta m e n t o d c s e u s professores, sem, no e n tanto, m anterem um corpo d o c e n te p e rm a n e n te . A ENAP, em seus cursos de f o rm a ç ã o , c o m p ô s seu c o rpo d o cen te a p artir de p ro fe s s o re s c o n v id a d o s, conform e a linha francesa. Sc, e n t r e t a n t o , p o r um
lado, essa situação perm ite c o n tar com professores de a ltíssim o nível, q u e n ã o d a ria m , s e n ã o em b a ses tra n s itó ria s , sua c o la b o ração à Escola, p o r o u tro , dificulta um a in tegração efetiva e n tr e as d iv ersa s a tiv id a d e s c u r r i c u l a r e s p r e v is ta s , a ssim c o m o inviabiliza a reg u larid ad e das aulas, levando à opção p o r c u r s o s in te n s iv o s . Estes, p o r su a vez, a p re sentam as dificuldades q ue lhes são inerentes, com o a absorção d e vasto m aterial i n s tr u c io n a l em e s p a ç o lim itado de tem p o e a não utilização da biblioteca, em tro ca d e m ate ria l r e p r o d u zid o e e n tre g u e a cada aluno, com gran d es gastos para a Escola. Um co rp o p e r m a n e n t e d e p r o f e s sores, p o r o u tro lado, p e r m itir ia q u e o s a lu n o s tiv e s s e m u m a c o m p a n h a m e n to p e d a g ó g ic o
{coordenadores pedagó gicos, com o ocorre n o caso
do INAP m exicano, ap esar dc tam pouco estarem estes c o n tr a ta d o s em b a s e s p e r m a n e n te s ) e q u e os p r o f e s s o r e s n ã o só a c o m p a n h a sse m e p a r ti cipassem d o p ro cesso de aperfeiçoam ento curricular da Escola, com o tam bém ,
e fun d am entalm ente, fos sem a d q u irin d o um perfil ad e q u ad o a um a Escola de Governo. Atualmente, bem p o u c o s p rofissionais têm esse perfil: ou são ain d a m uito acadêm icos tyolicy researebers) ou dem asia d am en te práticos (opera dores da m áquina adm inis trativa). É necessário que se form e um a massa crítica d e a n a lis ta s d e p o lític a
(policy analysts), o qu e se fará conco m itantem en te à form ação, n e ste país, de E scolas d e G o v ern o de alta q u a lid a d e. Uma su gestão é qu e se ad o te um sistem a m isto: professores c o n v id a d o s, p ro fe sso re s perm anentes e professores v is ita n te s . E stes d o is ú ltim o s g r u p o s , j u n t a m e n te co m o c o rp o técn ico da Escola, terão, e n tre o u tras, a tarefa im prescindível de form ar um banco de d ados não tradi cional, com posto de d o s s iê s (à s e m e lh a n ç a d o s p ro d u z id o s na ENA fran cesa) e de estudo s de caso (à sem elhança dos arm aze nados na Harvarcl Busin- ness School e na llarvard Law School), que sirvam de m ate ria l d id á tic o p a ra a E sco la. P o r o u tr o la d o , e s se s p ro fis s io n a is c o n
trib u iriam p ara fazer das Escolas d e G o v e rn o um lu g a r d e e x c e lê n c ia , r e flex ão e e s tu d o em p o líticas p ú b lic a s e g e s tã o governam ental. d) C u rríc u lo : se as Esco las d e G o v e rn o d e v e m a p ro v e ita r a e x p e riê n c ia francesa no q u e se refere à ap ro p ria ç ã o das técnicas a d m in is tra tiv a s , fa m ilia r id a d e com o s r e g u l a m en to s ju ríd ic o s, p r e p a raç ã o d e d o s s iê s e p r e p a ra ç ã o d e s e m in á r io s sobre tem as d e relevância p a ra o país, d ev em , p o r o u tro , in clu ir a form ação em a n á lis e p o lític a e p olíticas públicas, e n fa ti zando a dim ensão política dos problem as d e governo e o f e r e c e n d o e s p e c i a lização em d e te rm in a d a s áreas d e p o licy, co m o as Escolas d e G overno am eri canas. Os prog ram as vol tados para a formação estri- t a m e n te e s p e c ia liz a d a deverão ser co n tem p lado s caso a caso. Os currículos d e v e rã o e s ta r s e m p r e a tu a liz a d o s n o q u e se re f e re à g e s tã o g o v e r nam ental, refletin d o a d e q u a d a m e n te a nova c o n cepção gerencial d e ad m i nistração.
e) E s tá g io : o e s tá g io à m oda francesa parece ser u m a b o a id é ia e, m ais e s tru tu ra d o q u e nos cu r rículos am ericanos, p o d e m e lh o r se a d e q u a r às condições brasileiras. Esse é um tema, entretanto, que deverá ser exam inado em co n junto com a questão da alocação d o s egressos. A alocação dos egressos pelo m ercado, com o nos Esta d o s U n id o s, n a v e rd a d e com eça q u a n d o o próprio a lu n o p ro c u ra (com um c a d astro da Escola com o referên cia) in stitu içõ e s e e m p re s a s p a ra e s ta g ia r, d u ra n te as férias, e n tre o prim eiro e o segundo ano d e curso. Se são espertos o suficiente, já terão, a partir d o estágio, desenvolvido conexões profissionais que serão d e g rande utilidade q u a n d o d e sua alocação ap ós o térm in o d o curso de form ação. A alocação d o e g r e s s o p e la c la s s i ficação final n o curso, p o r o u t r o la d o , c o m b in a m elho r com o estágio do tip o francês. O estágio, no c u r s o d e fo rm a ç ã o d o s Especialistas em Políticas Públicas e G estão G over nam ental m inistrado pela ENAP, a p esar das dificul d a d e s a p o n ta d a s p e lo s
alu n o s, foi p o r eles bem av aliad o . Uma d a s d ifi c u ld a d e s i d e n t if i c a d a s nesta e tapa cu rricu lar foi a falta d e fa m ilia r id a d e e c o m p r e e n s ã o d o s ig n i ficado prático e didático de u m lo n g o p e r í o d o d e estágio, à m oda francesa, pelos setores da burocracia q u e deveriam acolhê-los. De q u a l q u e r fo rm a , a e x p o siç ã o p rá tic a à m á quina burocrática foi m uito valorizada p elo s alu n o s e ap o ntada p o r suas chefias c o m o v a n ta g e m re la tiv a dos egressos da ENAP vis- à-vis novos in te g ran te s da burocracia. Serviu, ainda, c o m o b a s e p a ra a s u a alocação no se to r público, send o a classificação final a p e n a s tê n u e re fe rê n c ia e n tre os p ró p rio s a lu n o s em caso d e c o in c id ê n c ia d e p r e f e r ê n c ia s . D e ssa fo rm a , e m b o r a c o m in s e r ç ã o g a r a n t id a n a m áq uin a, a alo cação d o s Especialistas em Políticas Públicas e Gestão G overna m ental no interior da b u ro cracia deu-se via m ecanis mos, p o r assim d izer, d e m ercado. A experiência da ENAP, p o rta n to , n o q u e se re fe re à re la ç ã o e n tr e o e stág io e a alo cação d o s e g r e s s o s t e r m in o u p o r
c o m b in a r c a ra c te rístic a s d o s m o d e lo s fra n c ê s e am ericano.
f) A locação: a alocação dos s e rv id o re s p ú b lic o s p o r práticas de m ercado, como n o sistem a am ericano, vis- à-vis a alocação p o r clas sificação, com o no sistema fran cês, m erece reflexão m ais cu id ad o sa ligada às e s p e c if ic id a d e s d a r e a lid ad e cultural e político- adm inistrativa brasileira. A a lo c a ç ã o p e lo m e rc a d o c o r r ig ir ia , em te s e , a rigidez corporativa d en tro d a m áq u in a b u ro crá tic a. Integraria, p o r o u tro lado, o s m e r c a d o s p ú b lic o e p r iv a d o , já q u e os g r a d u a d o s d a s E sc o la s d e G overno am ericanas diri- g e m -s e t a n to p a ra um com o para o u tro m ercado, além d e p a ra o p r ó p rio s is te m a u n iv e r s itá r io . C ontudo, todo o sistema de c a rre ira s e d e c o n c u rs o público existente no Brasil teria q u e ser rep e n sa d o . Seria im portante aqui ava liar a absorção dos egressos da Fundação G etúlio Var gas, Rio d e Janeiro e São P au lo , n a b u ro c ra c ia , já qu e se trata de instituições que n ão prevêem qualquer t ip o d e a lo c a ç ã o a u t o
m ática na m áquina gover nam ental para a clientela externa form ada p o r elas. Essas instituições, com o no m o delo am ericano, estão ligadas ao sistem a universi tário. Além dessas, c o n taria-se com os m estrados em adm inistração pública das universidades d o país. Estes m estrados, co n tu d o , não só apresen tam g ran d e v a ria ç ã o d e q u a li d a d e , c o m o g e r a lm e n te e s tã o lo n g e d a c o n c e p ç ã o a m e r ic a n a d e p o l ít ic a p ú b lic a , a d o t a n d o um v isão m ais e s t r e i t a d e a d m in is tra ç ã o p ú b lic a e gestão governam ental. Por fim, vale observar que o INAP a rg e n tin o configura-se em um im portante p o n to de referência para um m odelo de Escola de Go verno que, com binando caracte rís tic a s d o s m o d e lo s p o la r e s francês e americano, forma profis sionais com o perfil generalista e híbrido. Deve, portanto, ser d eta lhadam ente avaliado pelos tom a dores de decisão. Q uanto ao perfil especializado, o INAP m exicano é im p o rtan te p o n to d e p a rtid a e reflexão.
C o n c lu sõ e s
E s s e estudo sugere que se adote a flex iblid ade com o parâm etro tanto para a escolha de modelos de Escolas de Governo como para a definição dos perfis de profis sionais para os altos escalões da burocracia e, po r seguimento, para os demais níveis.
Recomenda-se o exame criterioso de m odelos de Escola de Governo que com binem ou tenham combi n a d o c a ra c te rístic a s d o s dois m odelos polares, francês e ameri c a n o . Com rela çã o às e x p e riências internacionais, destaca-se o INAP argentino, que a princípio adotou o m odelo da ENA francesa p a ra , p o s te rio rm e n te , a g re g a r princípios norteadores do modelo a m e r ic a n o , o u se ja , d a J.F.K. School o f G overnm ent. No âm bito nacional, as experiências da ENAP com os cursos de formação para as carreiras de Especialistas em Políticas Públicas e G estão Governamental, 1988-1989, c para as carreiras d e O rçam ento c de Finanças e Controle, 1990-1991, são referências obrigatórias. De fato, conforme indicado, dcsconti- n u id ad e s adm inistrativas im pli cando em diferentes concepções q u a n to à form ação d e recursos h u m a n o s p a ra os e sc a lõ e s su p e rio re s da burocracia d e te r
m inaram a ado ção pela Escola, como estratégia d e sobrevivência, de características com binadas dos dois m odelos polares de Escolas de Governo.
Q uanto ao perfil de profisionais para com por os altos escalões da burocracia, sugere-se um a com bi nação estrategicam ente definida d o s trê s tip o s d e p e rfis a q u i identificados - o generalista (cuja form ação co m b in a sse a a b ra n gência e a muitidisciplinaridadc na versão do currículo da ENA e os c o n te ú d o s te m á tic o s d o s c u r ríc u lo s a m e ric a n o s n o q u e se refere a sua parte generalista), o especializado e o h íb rid o (q u e combina uma formação generalista com especialização, típico perfil d o s policy analysts). O perfil gerado pelo curso de formação da ENAP p ara a c a rre ira d e E sp e cialistas em Políticas Públicas e G estão G overnam ental é, com o indicado, exem plo de um perfil g eneralista d o tip o francês q u e incorpora, contudo, alguns ele m e n to s d o s p o lic y analysts,
enquanto o perfil dos egressos dos cursos da Escola para as carreiras d e O rçam ento e d e Finanças e C o n tro le é c e rtam e n te d o tip o híbrido. O INAP mexicano, com o referido acima, é referência para o perfil especializado, en q uan to o INAP argentino o é para o perfil h íb rid o (no caso d o s A dm inis tradores Culturais). O perfil
ralista m ais pró xim o da versão francesa deve ser analisado a partir d o s A d m in istra d o re s Civis d o Estado d o INAP espanhol e dos Administradores Públicos do INAP m exicano. Os A dm inistradores G overnam entais do INAP argen tino apresentam perfil generalista, mais sem elhante ao dos gestores governam entais brasileiros. Q ualquer program a de reforma administrativa e profissionalização dos servidores públicos, contudo, enfrentará problem as de ordem político-institucional.
Em prim eiro lugar, deve-se prever a presença fortem ente corporativa das carreiras existentes, sem falar da massa de funcionários alocados no cham ado carreirão, que resis tem à reestruturação da máquina. Tanto os Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental com o os Analistas de finanças e C o n tro le e os d e O rçam en to , form ados pela ENAP, reportam a desconfiança com que os funcio nários dos órgãos em que foram alo cad o s os receberam . Dessa forma, prevê-se grandes dificul dades com um desenho de sistema de carreiras que leve em conta não a p e n a s o s in te re s s e s d o s fu n cionários existentes, como também o s im p e ra tiv o s d e u m a r e o r
ganização da m áquina adm inis trativa conforme os preceitos da m odernização c da eficiência e com um corpo básico d e servi dores a salvo de descontinuidades administrativas. Estas dificuldades serão ainda maiores se a opção for p e la ê n fa se na a lo c a ç ão p e lo mercado com desestím ulo a con cursos e entrada autom ática cm carreiras pré-determ inadas10. Em segundo lugar, é preciso levar em c o n ta a e x is tê n c ia d e um grande núm ero de instituições no país voltadas para a form ação, c ap acitação e tre in a m e n to d e funcionários públicos, tan to ao nível federal, com o e sta d u a l e municipal e que pretendem conti n uar a atuar neste campo.
Ao nível federal, algum as insti tuições detêm o m o no pó lio de determ inadas carreiras, com o são os casos do Instituto Rio Branco, para os diplomatas, da ENAP, para os E sp e c ia lista s em P o lític a s Públicas e Gestão G overnam en tal e da ESAP, para os Adminis tra d o re s Postais. O u tra s, com ju ris d iç õ e s m al e s c la re c id a s , competem entre si.
Ao nível estadual, algumas institui ções oferecem cursos de formação, outras só de capacitação e
treina-” • N ote-se q u e a aiual p ro p o sta de Reforma Administrativa do MARE prevê a formação de altos adm inistradores do Estado pelo sistema universitário c sua alocação pelo mercado, como no modelo americano. A opção por esse modelo tem, contudo, m erecido m uito pouca atenção no que se refere a sua factibilidade política.
m cnto. O desnível en tre elas é grande: algumas já tem tradição e se encontram bem estruturadas, outras estão iniciando suas ativi dades, ainda em fase de consti tuição; algumas oferecem quali dade e eficiência, outras nem tanto e, tod as, em geral, apresen tam variação no tem po quanto a esses aspectos em função das distintas atuações das administrações esta duais q u e se sucedem.
Ao nível municipal, as duas insti tuições que se destacam no campo da profissionalização do servidor público são o IBAM, que atua no Rio de Janeiro e também ao nível nacional, e o CEPAM, que exerce suas atividades no estado de São Paulo.
P aralelam en te, corre o sistem a universitário, onde a EAESP/FGV de São Paulo e a EliAP/FGV do Rio d c J a n e ir o , são os e x e m p lo s principais, sem falar dos cursos de mestrado em administração pública espalhados pelo país. A questão da alocação dos alunos constitui-se em um grande divisor dc águas: as Escolas de Governo produzem
egressos, a lo c a d o s a u to m a ti cam ente na m áquina burocrática, m u ita s vezes p o r c r ité r io d e classificação final dos alunos; o s is te m a u n iv e r s itá rio p r o d u z
graduados, a lo c a d o s n o s e to r p ú b lic o p o r m e c a n ism o s d e mercado. Esses são dois m undos
que com petem e, p o r assim dizer, se e stran h am . A U n iversidade considera que os cursos q u e ofe rece na área d e a d m in istra ç ã o pública são suficientes para formar quadros para o setor público. As E scolas d e G o v ern o ach am os cursos universitários p o r dem ais acadêmicos, incapazes de treinar se u s a lu n o s p a ra as s itu a ç õ e s práticas da m áquina burocrática. Assinalem-se as dificuldades de e n te n d im e n to e n tr e a u n iv e r sid ad e e a Secretaria d e Adm i nistração Pública (SEDAP) no que se referiu à criação da ENAP. Este fato, que não p ode ser ignorado, e v id encia a n e c e s s id a d e d e se c o nstruir algum a p o n te e/ou se estabelecer uma divisão de traba lho entre esses dois m undos. Em q u e p e se a g r a n d e d iv e r sidade das in stitu içõ es d o país fo rm a d o ra s d e s e rv id o re s p ú blicos - d e n tro e fora d o sistem a u n iv e rs itá rio - e, p o r ta n to , a grande diversidade de interesses, inevitavelm ente em com petição, estas instituições terão q u e e star co ere n te m e n te in terligadas aos três níveis d e governo: federal, estadual e m unicipal. A sugestão q u e a q u i se o f e r e c e é a d e fo rm a ç ã o d e u m a r e d e i n s t i tucional para a profissionalização d o s e rv id o r p ú b lic o , o n d e se definiria um cen tro d a rede, ao nível federal, e se estabeleceriam ligações, in terligações e c o o p e
r a ç ã o té c n ic a com os n ív e is estad u al e m unicipal.
Assim, visando a coordenação das ações, ao nível interinstitucional, faz-se necessária a constituição de um Sistem a Nacional de Profis sionalização da Função Pública, com vistas à criação de um a Rede Nacional de Instituições de For m ação , C a p a c ita ç ã o e T re in a m ento, Pesquisa, Documentação e In fo rm a ç ã o cm a d m in istra ç ã o p ú b lic a . A criação d essa Rede Nacional otimizará o atendim ento das diversas dem andas existentes, em c o n te x to d e escassez de recursos.
O papel institucional e legal que a ENAP p o s s u i n o â m b ito da adm inistração pública a legitima a assu m ir a função coo rdenadora d e s sa R ede, e s ta b e le c e n d o -s e com o agente articulador, geren ciado r e dinam izador das ações voltadas para a formação, capaci taç ã o , tre in a m e n to , p e sq u isa , docum entação e informação cm administração pública.
O Fundo Especial d e Formação, Qualificação, Treinam ento e De senvolvim ento do Servidor Pú blico, FUNDASE, do qual a ENAP é a Secretaria-Executiva, com grande a p o r te d e re c u rs o s, p o d e se r in s tr u m e n to e sse n c ia l p a ra viabilizar um programa abrangente mas realista de profissionalização
do servidor público, e, inclusive, apoiar a im plem entação da Rede Nacional antes referida.
É evidente que a constituição de uma Rede Nacional de Instituições de Formação, Capacitação e Trei namento, Pesquisa, Documentação e Informação em A dm inistração Pública exigiria um a articulação e c o o p e ra ç ã o in s titu c io n a l sem p r e c e d e n te s . No e n ta n to , a n ecessidade d e se d a r rep o stas com agilidade, prestee excelência às demandas de profissionalização do setor público que se p reten de mais eficiente c eficaz justifica esse esforço dos diversos a g e n te s a serem en v o lv id o s, d e m o d o a possibilitar uma maior cooperação técn ica, in te rc â m b io d e in fo r mações e experiências, além da c a p ta ç ã o d e re c u rs o s o r g a n i zacionais (técnicos, hu m an o s e financeiros) para a consecução das ações formativas no país.
O p rese n te trabalho p re te n d e u oferecer sugestões para a profis sionalização do servidor público, a p a rtir d o p re e n c h im e n to d os altos escalões da burocracia, e p o r seguim ento, dos dem ais níveis, focalizando especialmente os tipos d e perfis de pro fissio n ais e os m odelos de Escolas de Governo. Tomou-se como referência expe riências internacionais e nacionais selecionadas. Fica faltando, en tre tanto, de forma essencial, o exame
