1 INTRODUÇÃO
1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA
Em novembro de 1989 o Instituto para a Economia Internacional1 convocou funcionários do governo norte-americano e de organismos financeiros multilaterais especializados em assuntos inerentes à América Latina – Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) – para o evento “Ajuste da América Latina: Quanto Já Ocorreu”.2 O objetivo do evento, chamado de Consenso de Washington, era realizar uma avaliação das reformas econômicas que se desenvolviam na região.
O Consenso de Washington, um dos marcos da Administração Pública Gerencial, destacou dez áreas que deveriam mobilizar a atuação dos países em desenvolvimento da América Latina: 1) disciplina fiscal; 2) priorização dos gastos públicos; 3) reforma tributária; 4) liberalização financeira; 5) regime cambial; 6) liberalização comercial; 7) investimento direto estrangeiro; 8) privatização; 9) desregulação; e 10) propriedade intelectual. A análise destas áreas, cuidadosamente escolhidas, apontou para duas diretrizes estratégicas a serem assumidas pelos governos destes países: a redução do tamanho do Estado e a nova conceituação de Estado. (BATISTA, 1994).
As definições do Consenso de Washington tornaram-se uma condição dos organismos internacionais para concederem créditos aos Países da América Latina. Assim, firmou-se um conjunto de reformas que os países latino-americanos deveriam programar, com o objetivo centrado na desregulamentação dos mercados, na abertura comercial e financeira e na redução do tamanho e do papel do Estado. (NEGRÃO, 1998).
No Brasil, o processo de reforma no papel do governo e da administração pública, desencadeado pelo Consenso de Washington, começou no fim dos anos 1980, com a tentativa de abertura do mercado, a desregulamentação e a privatização das empresas estatais. As mudanças começaram de maneira lenta no governo Sarney (1985-1990), ganhando um excessivo dinamismo no governo Collor (1991-1992). O processo continuou nos governos Fernando Henrique (1995-1998 e 1999-2002), o qual tinha a expectativa de estabelecer as
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Institute for International Economics.
bases de um Estado regulador e promotor do desenvolvimento do País, por meio da introdução do modelo gerencial de administração pública. (MATIAS-PEREIRA, 2008).
O mercado brasileiro foi aberto à economia mundializada, cumprindo-se as recomendações do Consenso de Washington no País. Entretanto, criou-se para o Brasil uma contradição: como compatibilizar o modelo de desenvolvimento em curso até então e a política econômica adotada no País a partir dos pressupostos do Consenso de Washington?
Como resposta, no início dos anos 1990 ocorreu no País uma série de privatizações das quais emergiu a necessidade das agências reguladoras, pois, como o Estado abriu mão de prestar determinados serviços públicos, estes foram prestados pela iniciativa privada, ficando sob a responsabilidade do Estado a sua regulação e controle. (SILVA SOUZA, 2007; SOUZA, 2009; FADUL; SOUZA, 2007; SCHOLZE; WIMMER, 2009). Todo este processo foi ancorado pela Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988, em seu artigo 175, que orienta o processo de concessão e permissão de serviços públicos (BRASIL, 1988). Como regulamentação, foi editada a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e o funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais nos termos da Emenda Constitucional nº. 8, de 1995. (BRASIL, 1997).
Atualmente, a qualidade na administração pública brasileira se insere em um contexto político-administrativo resultante do modelo da Administração Pública Gerencial, conforme idealizado por Bresser Pereira (2003). Iniciado por volta dos anos 1980, este modelo foi nomeado e caracterizado por Osborne e Gaebler (1995) e adotado em países como os EUA, Canadá e Nova Zelândia. A Administração Pública Gerencial (APG) busca aplicar no setor público as mesmas premissas que fazem com que uma empresa privada tenha sucesso no mercado. Este cenário produziu avanços para administração pública, focando questões como eficiência, accountability, agilidade e desburocratização (OSBORNE; GAEBLER, 1995).
Sob esta perspectiva político-administrativa evidenciou-se a busca pela eficiência no serviço público. Seguindo o modelo de Administração Pública Gerencial, as instituições públicas, assim como as empresas privadas, adotaram ou tentam adotar os pressupostos da eficiência em seus produtos e serviços. No entanto, após o mundo enfrentar uma de suas piores crises, forçando os países a agir na contramão do que defende a APG, intervindo fortemente nos mercados (VALLONE, 2009), a mídia, a sociedade e os próprios órgãos públicos de defesa do consumidor questionam a eficiência do atual modelo no que se refere a garantir a qualidade e a universalização dos serviços públicos, principalmente os de telecomunicações (SILVA, 2005). A busca pela qualidade na administração pública tem
limitações epistemológicas. A qualidade, no sentido de eficiência, não pode ser um fim em si mesma, mas deve ser um meio para alcançar objetivos estabelecidos. (DENHARDT; DENHARDT, 2002).
A APG postula a eficiência como sendo o principal objetivo da administração pública. O propósito é fornecer serviços eficientes, rápidos e sem a ineficiência burocrática3 para o cidadão-consumidor. Um dos problemas desta orientação é que ela reduz os indivíduos que buscam os serviços públicos a clientes ou consumidores. Na verdade, estes indivíduos, em sua relação com o Estado, são cidadãos, com seus direitos e deveres. Devem ser, portanto, co-responsáveis pelo planejamento, implementação e controle dos serviços públicos. (DENHARDT; DENHARDT, 2002).
O movimento da qualidade no setor público enfrenta limitações devido às características distintas entre o serviço público e o setor privado, com destaque para o fato de que o serviço público não está, tal como uma empresa privada, orientado para o lucro. No serviço público os valores que orientam a ação dos seus agentes são outros. (DENHARDT; DENHARDT, 2002). Esforços são necessários, então, para que a qualidade na prestação de serviços seja adotada plenamente no setor público. De acordo com Denhardt e Denhardt (2002), os pressupostos que sustentam esta busca pela qualidade não podem estar associados aos mesmos pressupostos que orientam a busca pela qualidade no setor privado.
Ao refletir sobre a necessidade de rever e aprimorar o modo como a administração pública se apresenta diante das demandas de serviço, buscando superar as limitações de suas concepções, o Novo Serviço Público (NSP) é proposto e sustentado em uma base política que defende a produção de serviços como uma prática de democracia para os cidadãos e não como um mero fornecimento de serviços a consumidores. Nesse sentido, os governos não devem ser gerenciados como negócios, e sim como democracias. (DENHARDT; DENHARDT, 2002).
Na abordagem do Novo Serviço Público, a administração pública é fundamentada nos princípios da cidadania e da democracia, e menos no mercado e no consumidor. Esta nova perspectiva se esforça em diferenciar o cliente, preocupado com seu interesse próprio, do cidadão, preocupado com as questões que afetam a sua comunidade como um todo. A qualidade do serviço público está orientada para a satisfação do cidadão politizado e membro de uma democracia. (DENHARDT; DENHARDT, 2002).
Nessa perspectiva, o presente estudo buscou analisar a regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro a partir dos princípios do modelo do Novo Serviço
3 Red tape.
Público, verificando sua capacidade de atender às demandas da sociedade, não apenas nos aspectos de sua estrutura, processo de funcionamento e eficácia, mas, principalmente, em sua dimensão política, ou seja, considerando o espaço que o referido modelo concede em termos de vivenciar a cidadania, a democracia, a participação e a accountability na produção do bem público.
Assim, a pesquisa foi norteada pelo seguinte problema de pesquisa: quais as contribuições dos princípios do Novo Serviço Público para o aprimoramento do modelo de regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Analisar o processo de regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro, verificando as contribuições dos princípios do Novo Serviço Público para o seu aprimoramento.
1.2.2 Objetivos Específicos
a) Descrever o processo de regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro;
b) Analisar o processo de regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro;
c) Verificar as contribuições dos princípios do Novo Serviço Público para o aprimoramento do processo de regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro.
1.3 JUSTIFICATIVA
A presente pesquisa é relevante no sentido de ampliar o debate sobre a questão da qualidade do serviço público, mais especificamente na área de telecomunicações. As críticas da sociedade, dos editoriais de jornais e dos órgãos de defesa do consumidor levam a questionar se o modelo vigente de regulação dos serviços públicos de telecomunicações está atendendo às demandas e aos anseios da sociedade.
Espera-se contribuir com a análise de um setor que demanda eficiência, mas que, ao mesmo tempo, não deve deixar de lado a importância da participação cidadã. Esta cidadania participativa, ou a falta dela, pode inclusive ser uma das causas da percepção dos cidadãos de que o setor carece de qualidade. Espera-se com o aprimoramento do debate acerca dos princípios que devem nortear os serviços públicos contribuir para que a sociedade seja mais democrática, legitimando assim a participação do cidadão no planejamento, implementação e controle dos serviços públicos.
A regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro assume a sua importância na medida em que tem como pressupostos básicos metas de universalização dos serviços e a prestação dos mesmos segundo um critério de qualidade. (BRASIL, 1997). No entanto, a efetividade do modelo regulatório atual não tem sido suficiente para, na percepção dos cidadãos, atender a estes princípios. Além disso, princípios como democracia e participação cidadã precisam ser considerados na prestação e implementação de serviços públicos, posto que é papel da Administração Pública a identificação das demandas da sociedade, procurando atendê-las conforme a priorização estabelecida junto à população. Poderiam os princípios do Novo Serviço Público aprimorar a regulação econômica dos serviços públicos telecomunicações de forma a atender os anseios da sociedade?
O presente estudo pode contribuir para verificar em quais aspectos o modelo das agências reguladoras, mais especificamente no setor de telecomunicações, atingiu os objetivos esperados com a sua implantação, durante a privatização do setor, e em quais aspectos são necessárias melhorias. Desta forma, pode-se contribuir para o aprimoramento do modelo, sob a perspectiva de uma nova abordagem. Uma análise do modelo regulatório, bem como a verificação de eventuais problemas e inconsistências deste modelo, pode contribuir para a melhoria da administração pública como um todo, não só em termos de eficiência, mas também em termos de identificação do caráter democrático.
Considera-se a pesquisa importante tendo em vista que pode contribuir para a sociedade, seja suprindo a carência de qualidade, seja trazendo alternativas para a Administração Pública aprimorar o modelo utilizado. Os constantes questionamentos da sociedade acerca da qualidade e do desempenho da Administração Pública na área de telecomunicações, além de sua universalização, instigam o estudo deste modelo, permitindo que se absorvam suas virtudes e discutindo propostas para a melhoria de seus pontos fracos.
Acredita-se também que o presente estudo tem a sua contribuição acadêmica, ampliando o debate acerca da administração pública e pretendendo instigar o intercâmbio de conhecimentos entre a academia, o mercado e os cidadãos. A contribuição teórica do presente
estudo se dá no sentido de que, enquanto os principais trabalhos apresentados sobre o tema regulação de serviços públicos (ABRÚCIO, 2003; ANDRADE, 2000; FADUL; SOUZA, 2007; GOMES, 2006; JENSEN; MECKLING, 1976; KETTL, 2003; MELO, 2001; MELO, 2001; PIRES, 2001; RAMOS, 2005; SATO, 2007; SCHOLZE, 2009; SILVA SOUZA, 2007) abordam questões pontuais e específicas dos setores envolvidos, o presente estudo se propõe a, além de analisar o setor, discutir o aperfeiçoamento do modelo de regulação (implementado na Administração Pública Gerencial) com base em princípios de um modelo diverso (Novo Serviço Público). De forma alguma se quer reduzir a importância dos mencionados estudos, os quais foram bem sucedidos aos objetivos a que se propuseram, mas, ao contrário, deseja-se ressaltar os diferentes enfoques e as diferentes propostas, demonstrando a contribuição teórica deste trabalho.
