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ORÇAMENTO PÚBLICO: DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES NA JUSTIÇA FEDERAL DA 2ª REGIÃO

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Academic year: 2021

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

ORÇAMENTO PÚBLICO: DESPESAS DE

EXERCÍCIOS ANTERIORES NA JUSTIÇA

FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Por: Flávio Vinício Barbosa Vieira

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

ORÇAMENTO PÚBLICO: DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

NA JUSTIÇA FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Flávio Vinício Barbosa Vieira

Orientador

Prof. Mario Luiz Trindade Rocha

Apresentação de monografia à Universidade Cândido

Mendes como requisito parcial para obtenção do grau

de especialista em Gestão Pública.

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AGRADECIMENTOS

A Deus, pela família que me presenteou e por ser fonte da minha esperança. À minha mãe, pelo amor incondicional e por todo investimento depositado em mim. À minha namorada, por estar ao meu lado e por ser minha melhor amiga. Ao meu filho, que fortaleceu meu sentimento de vitória. Aos meus padrinhos, pelo carinho e apoio. Ao meu amigo Luís Carlos Pereira Abranches, que foi um referencial de caráter, determinação e postura.

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DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho à minha família por ser o alicerce para meu desenvolvimento e torcida para o meu sucesso.

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RESUMO

Este trabalho com base em estudo bibliográfico traz transparência a gestão da Justiça Federal da 2ª Região no tocante as despesas de exercícios anteriores (DEA), bem como as implicações destas no exercício em que ocorrem. Todos os autores citados concordam que o pagamento das Despesas de Exercícios Anteriores deve ocorrer em regime de exceção e que seu uso desregulado compromete o orçamento vigente. Este estudo trás ao conhecimento da sociedade a definição de Despesas de Exercícios Anteriores, detalha seu conceito à luz da doutrina e da Lei, possibilita diferenciá-lo, de forma sucinta, das despesas de Restos a Pagar, trás a luz o conceito de accountability, prestação de contas pelo administrador público, bem como sua importância. Noutro Giro, apresenta dados detalhados da Execução de DEA nos exercícios 2011, 2012 e 2013 na Justiça Federal da 2ª Região, mostrando quem é a Unidade Gestora que mais executa essa despesa. Ainda nesse contexto, apresenta consultas feitas por empresas privadas e por entidades públicas no tocante ao procedimento ideal para lidar com faturas pendentes de pagamento e que deveriam estar sendo pagas por meio de DEA. Ademais, também fornece um exemplo de controle externo exercido pela Secretaria de Fazenda do Estado de Santa Catarina referente Despesas de Exercícios Anteriores.

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METODOLOGIA

Nesta investigação foram combinadas as seguintes modalidades de pesquisas de acordo com o exposto por Vergara (2004):

a) quanto aos fins: trata-se de uma Pesquisa Descritiva, pois descreve a realidade; b) quanto aos meios: trata-se de Pesquisa Bibliográfica, pois houve um levantamento

bibliográfico utilizando como referências livros, seguido de coleta de dados dos mesmos.

Segundo Barros e Lehfeld (1986) e Cervo e Bervian (1983), a Pesquisa Descritiva é aquela com que o pesquisador observa, registra, analisa e correlaciona fatos ou fenômenos. Neste tipo de pesquisa, não há interferência do pesquisador, isto é, ele não manipula o objeto da pesquisa. Procura descobrir a frequência com que um fenômeno ocorre, sua natureza, característica, causas, relações e conexões com outros fenômenos.

Para Gil (1990), as Pesquisas Descritivas têm como objetivo primordial a descrição das características de determinada população ou fenômeno ou, ainda, o estabelecimento de relações entre as variáveis.

A Pesquisa Descritiva aborda quatro aspectos: descrição, registro, análise e interpretação de fenômenos atuais, objetivando o seu funcionamento no presente, segundo Lakatos e Marconi (1986). Segundo Munhoz (1989), esse tipo de pesquisa visa o conhecimento do comportamento sem necessariamente descer às análises sobre causas e efeitos, ou a tentativa de interpretação.

Vergara (2004) ilustra que a pesquisa possui caráter bibliográfico por estar alicerçada em trabalhos e obras anteriores que deram subsídios ao tratamento do assunto que se pretende desenvolver.

Os principais autores sobre o tema principal foram: Deuvaldo Carvalho e Marcio Ceccato, James Giacomoni, Augustinho Vicente Paludo.

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SUMARIO

INTRODUÇÃO...08

CAPITULO I – INTRODUÇÃO ÀS DESPESAS PÚBLICAS...10

1.1 Definição de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA)...11

1.2 Detalhamento do Conceito de DEA pelo Decreto nº 93.872/1986...13

1.3 Despesas de Exercícios Anteriores X Restos a Pagar...15

CAPITULO II – A IMPORTÂNCIA DA FILOSOFIA DA ACCOUNTABILITY...18

2.1 Responsividade...20

2.2 Accountability Legal, Horizontal, Vertical e Social...21

2.3 Dados sobre Despesas de Exercícios Anteriores na Justiça Federal na 2ª Região...22

CAPITULO III – CONSULTAS SOBRE DEA...26

3.1 DEA – Consulta feita pelo SINICESP...26

3.2 DEA – Consulta feita pela Procuradoria da República no Estado do Acre...28

3.3 Considerações sobre o ANEXO 1...29

CAPITULO IV – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA...31

4.1 Ministério Público, CNMP e CNJ...32

4.2 Controle Interno...33

4.3 Controle Externo...34

CONCLUSÃO...37

BIBLIOGRAFIA...38

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INTRODUÇÃO

Este trabalho com base em estudo bibliográfico visa tornar transparente a gestão da Justiça Federal da 2ª Região no tocante as despesas de exercícios anteriores (DEA), bem como as implicações destas no exercício em que ocorrem. Neste giro, também, visa sanar uma dificuldade no tocante a obtenção de dados relativos ao DEA referentes as despesas correntes na Justiça Federal da 2ª Região favorecendo uma comparação entre o Tribunal Regional Federal da 2ª Região e as Seções Judiciárias do Rio de Janeiro e do Espírito Santo em três exercícios, quais sejam 2011, 2012 e 2013.

Para Deusvaldo (2010), as Despesas de exercícios anteriores são dívidas reconhecidas no exercício atual resultantes de compromissos gerados em exercícios anteriores, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, mas que não tenha sido processado naquela época.

O mesmo autor (2011), destaca que são despesas que, por competência, pertencem a exercícios pretéritos, entretanto, estão sendo pagas no momento presente, à custa do orçamento em curso.

Quando se trata de dados referentes ao Orçamento da Justiça Federal da 2ª Região, eles sempre são consolidados, não sendo possível a análise individual da execução do Rio de Janeiro e do Espírito Santo, somente o TRF possui essa individualização de dados, todavia no tocante ao DEA, essas não são individualizadas nos Relatórios de Gestão, impossibilitando sua análise pela sociedade. No tocante a delimitação, a presente pesquisa delimita-se a Justiça Federal da 2ª Região, formada pelo TRF da 2ª Região e Seções Judiciárias da 2ª Região, que são Seção Judiciária do Rio de Janeiro e Seção Judiciária do Espírito Santo. Os dados foram tirados do SIAFI GERENCIAL no período de 2011 a 2013 e referem-se as Despesas de Exercícios Anteriores relativas ao grupo 3 (Outras despesas correntes).

Nesse contexto, busca-se realizar um levantamento bibliográfico sobre despesas de exercícios anteriores. O objetivo é focar a definição desse instituto dentro da despesa pública, detalhar esse conceito, diferenciá-lo de forma sucinta de Restos a Pagar, definir

accountability, mostrar a importância da prestação de contas, apresentar dados e gráficos

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Para atingir os objetivos da pesquisa pretende-se responder à seguinte questão: (a) Qual é o montante da execução das Despesas de Exercícios Anteriores, referente despesas correntes, na Justiça Federal da 2ª Região e quais as implicações dessas despesas no Orçamento do Exercício?

Este trabalho está estruturado em quatro capítulos, sendo que o primeiro capítulo irá apresentar uma pequena introdução sobre Despesas Públicas, a definição das Despesas de Exercícios Anteriores, bem como uma diferenciação entre DEA e Restos a Pagar, o segundo fará uma abordagem sobre a importância da filosofia da accountability, bem como sua definição, o terceiro apresentará dados e gráficos sobre as DEA na Justiça Federal da 2ª Região, o quarto, e último capítulo, irá destacar consultas feitas por órgãos públicos e privados quanto a procedimentos referentes DEA.

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CAPÍTULO I

INTRODUÇÃO ÀS DESPESAS PÚBLICAS

Objetivando cumprir com suas finalidades de promover o bem-estar de todos, garantir o desenvolvimento da nação, reduzir as desigualdades sociais e preservar o meio ambiente sustentável mediante ações de educação ambiental, o Estado realiza diversas atividades e presta serviços à população, ações estas que demandam recursos financeiros, culminando nas despesas públicas.

Os recursos despendidos ou gastos pelo Estado pertencem ao povo, motivo pelo qual há regras para a arrecadação de receitas, administração dos recursos e finalmente a execução de despesas.

As regras gerais são estabelecidas pelo Poder Legislativo em nome dos cidadãos que lhe conferem tal prerrogativa. Para a eficaz execução das normas o Poder Executivo as regulamenta, seja através de Decretos, Portarias, Instruções Normativas ou outros instrumentos legais admitidos.

O primeiro ponto a ser entendido é que todos os poderes executam suas próprias despesas, haja vista a independência constitucional e harmônica dos poderes de Estado, entretanto, quem executa a maior parte do orçamento é o Poder Executivo.

Cada poder elabora sua proposta orçamentária, que nada mais é do que o planejamento para um exercício financeiro, e a encaminha ao Executivo, o qual tem a competência para consolidá-las e confeccionar uma única peça orçamentária, um único orçamento, em obediência ao Princípio Orçamentário da Unidade.

Na União a tarefa de consolidar as propostas orçamentárias dos Poderes, Ministério Público, entidades e órgãos, é exercida pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG, através da Secretaria de Orçamento Federal – SOF.

Depois de concluído o planejamento, o orçamento é encaminhado ao Legislativo pelo Chefe do Poder Executivo, através de projeto de lei (Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA), recebido, no caso da União, pelo Congresso Nacional, e encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.

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Encerrada a tramitação do PLOA no Legislativo segue para sanção ou veto do Executivo, que o aquiescendo, será publicado e, a partir daí encontra-se em condições de ser executado.

1.1 Definição de Despesas de Exercícios Anteriores

Para Deusvaldo (2010), as Despesas de Exercícios Anteriores são dívidas reconhecidas no exercício atual resultantes de compromissos gerados em exercícios anteriores, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, mas que não tenha sido processado naquela época.

O mesmo autor (2011), destaca que são despesas que, por competência, pertencem a exercícios pretéritos, entretanto, estão sendo pagas no momento presente, à custa do orçamento em curso.

Em outras palavras, as despesas de exercícios anteriores são aquelas despesas resultantes de obrigações assumidas em exercícios anteriores e diferentes do exercício financeiro que ocorrerá o efetivo pagamento da referida obrigação.

Segundo o art. 37 da Lei nº 4.320/1964, as despesas de exercícios encerrados, para os quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, assim entendidas aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício financeiro correspondente, mas cuja obrigação tenha sido cumprida pelo credor no prazo estabelecido.

Noutro giro, segundo o art. 22 do Decreto n. 93.872/1986, as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida, e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação destinada a atender despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria (Lei nº 4.320/1964, art. 37).

Não obstante, o art. 92 da Lei Federal n. 4.320/64 impõe, ainda, a necessidade de registro dos restos a Pagar por exercício e por credor. A mesma exigência deveria ser imposta

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às Despesas de Exercícios Anteriores, pois é indiscutível a necessidade de identificar a quais exercícios específicos tais despesas se referem.

No âmbito do TCEMG, várias consultas já se debruçaram sobre o tema. Nesses termos, a Consulta n. 3.189, de 13/08/1991, esclareceu que as despesas de exercícios anteriores correspondem a despesas realizadas e não processadas por motivos imprevistos, devidamente comprovados, para os quais existia dotação orçamentária específica, com saldo suficiente para seu atendimento, ou cujo compromisso reconheceu-se posteriormente. Não se enquadrando a despesas neste conceito, a sua regularização somente poderá ser feita através de crédito especial.

Ou seja, serão consideradas despesas de exercícios anteriores aquelas despesas que foram assumidas e programadas em exercícios financeiros anteriores possuindo neste exercício, recursos financeiros para pagá-las integralmente, porém foram finalmente pagas somente no exercício financeiro vigente através do reconhecimento da dívida.

Este reconhecimento da obrigação a ser paga como despesas de exercícios anteriores deve ser estabelecida mediante processo na qual se este for aprovado deverá ser realizado a autorização de pagamento desta despesa de exercícios anteriores neste mesmo processo. O referido processo deverá conter os seguintes elementos segundo Piscitelle et AL (1994, pág. 124):

ü Importância a pagar;

ü Nome, CPF ou CGC e endereço do credor; ü Data do vencimento do compromisso;

ü Causa da inexistência de empenho, no elemento próprio, a conta do orçamento vigente.

A prescrição das despesas de exercícios anteriores, como também ocorre nos restos a pagar, será de cinco anos a partir da data em que foi assumida a obrigação, não contando para tal a tramitação de processo para o reconhecimento da dívida pelo ente público, assegurando ao credor o que lhe é de direito, realizando posteriormente o pagamento da mesma e gerando com isso a quitação da referida obrigação.

É importante frisar, segundo Deusvaldo (2011), que o decreto nº 93.872/1986 praticamente repetiu o conceito de despesas de exercícios anteriores contido na Lei nº

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4.320/1964, entretanto, dispôs-se a explicá-lo com detalhes. O mesmo autor destaca que as Despesas de Exercícios Anteriores são uma exceção ao Princípio de Contabilidade de Competência, pois são despesas cujos fatos geradores ocorreram em exercícios anteriores, não havendo no presente, recursos do respectivo orçamento (passado) para sanar tal despesa, sendo necessário utilizar os recursos orçamentários e financeiros do orçamento atual.

1.2 Detalhamento do Conceito de Despesas de Exercícios Anteriores pelo

Decreto nº 93.872/1986

Deusvaldo (2011) faz o seguinte detalhamento:

Despesas de Exercícios Anteriores. As despesas de exercícios encerrados, para as

quais orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o enceramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica (Lei nº 4.320/1964, art. 37).

Portanto, despesas de exercícios anteriores são despesas de exercícios encerrados:

a. para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria;

b. bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida; e c. os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente.

Segundo o autor, o decreto nº 93.872/1986 informa a seguinte interpretação para cada trecho do conceito de despesas de exercícios anteriores:

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A. Despesas para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria:

São despesas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação.

Exemplo: Não inscrição de empenho em restos a pagar por falta de comunicação interna no órgão:

O fornecedor entregou os 50 computadores no dia 28 de dezembro, último dia do prazo estabelecido no edital, e o setor de informática tinha mais 30 dias para atestar o recebimento definitivo, procedimento necessário para liquidação da despesa. Todavia, o setor financeiro/contábil não foi informado da entrega dos computadores e anulou o empenho no dia 31 de dezembro.

O orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atender aquela despesa de aquisição de computadores, que, entretanto, não foi processada na época própria, sendo cancelado o empenho ao final do exercício.

B. Restos a pagar com prescrição interrompida:

Despesa cuja inscrição em restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor.

Exemplo: Pagamento de restos a pagar não processados anulados:

De regra os restos a pagar não processados devem ser anulados ao final do exercício financeiro seguinte. Caso, para tal resto a pagar anulado, seja aceito que o credor cumpra com sua obrigação e a despesa seja liquidada, o pagamento deverá ser efetuado através do orçamento em curso.

O mesmo autor, destaca que prescreve em cinco anos a dívida passiva relativa aos Restos a Pagar, sejam eles processados ou não processados, contados da data da inscrição.

Assim, tais restos a pagar pagos na rubrica “Despesas de Exercícios Anteriores” tiveram sua prescrição interrompida.

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C. Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício:

Decorre de uma obrigação de pagamento criada em virtude de norma legal ou decisão judicial, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do exercício correspondente.

Exemplo: Pagamento de substituição de chefia retroativa:

Determinado órgão finalmente normatizou o pagamento decorrente do serviço prestado proporcionalmente o salário deste.

Antes, o pagamento somente era efetuado nos casos em que a substituição de chefia excedia 30 dias consecutivos, todavia, após a instrução interna, mesmo em períodos inferiores o pagamento será devido.

Em decorrência deste ato, os servidores que substituíram chefes de setor em períodos inferiores a 30 dias, e que antes não receberam nada por isso, terão o direito agora de receber retroativamente, pelas substituições ocorridas nos últimos cinco anos.

As substituições ocorridas em outros exercícios serão sanadas com verbas do exercício financeiro em curso na rubrica “Despesas de Exercícios Anteriores”.

Aquelas despesas cuja competência pertence ao exercício atual serão classificadas normalmente, não sendo “Despesas de Exercícios Anteriores”.

1.3 Despesas de Exercícios Anteriores x Restos a Pagar

É comum se relacionar a figura da “despesa de exercício anterior” com restos a pagar. No entanto, não necessariamente todo resto a pagar gera uma despesa de exercício anterior e nem toda despesa de exercício anterior advém de um resto a pagar.

Outros autores fundamentam que a existência de despesas de exercícios anteriores (DEA) encontra fulcro no próprio princípio da competência. Contudo, uma fundamentação dessa natureza é um contrassenso, pois foi justamente por não haver cumprido o princípio da competência que este passivo é reconhecido a posteriori.

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A partir da leitura dos comandos legais supracitados, quais sejam: art. 37 da Lei nº 4.320/1964 e art. 22 do Decreto n. 93.872/1986 , as principais diferenças ente restos a pagar (RP) e despesas de exercícios anteriores (DEA) podem ser resumidas no Quadro abaixo:

Despesas de exercícios anteriores Restos a pagar Visão contábil-patrimonial

Fato gerador da despesa, pelo regime de competência, ocorreu no passado, embora o reconhecimento dessa obrigação ocorra no presente.

Visão contábil-patrimonial

Fato gerador da despesa, pelo regime de competência, ocorre no presente (processados) ou ocorrerá no futuro (não processados), quando também ocorrerá a liquidação orçamentária.

Visão orçamentário-financeira

Para liquidar orçamentariamente tal despesa, é necessário um novo empenho no exercício de seu reconhecimento e, portanto, uma nota de empenho.

Visão orçamentário-financeira

Orçamentariamente a despesa é feita no exercício de existência de crédito orçamentário.

QUADRO

DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES X RESTOS A PAGAR Fonte: elaboração própria

Nesse capítulo, merece destaque a afirmação de que os recursos despendidos ou gastos pelo Estado pertencem ao povo, ou seja, são recursos que devem ser bem administrados, com transparência, ou seja, publicidade de todo o processo, respeitando as leis e as normas existentes, eficácia, ou seja, cumprindo com o objetivo delimitado, eficiência, ou seja, fazendo muito com pouco, no menor prazo possível, e efetividade, ou seja, trazendo um impacto positivo para a sociedade.

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Deusvaldo (2010) e (2011), destaca que são dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios anteriores, à custa do orçamento em curso. Esse fato é bem preocupante pois quando a gestão muda, concomitantemente os gestores também mudam e a política também será diferente, ou seja, é possível que o novo ordenador de despesa não queira comprometer seu orçamento pagando despesas de exercícios pretéritos, isso pode ser visto na consulta da SINICESP no capítulo IV.

Outro ponto interessante que merece destaque ocorreu na consulta n. 3189, de 13/08/1991, no âmbito do TCEMG, onde foi esclarecido que as DEA correspondem a despesas realizadas e não processadas por motivos imprevistos. É importante atentarmos que motivo imprevisto é algo que não pode ocorrer todo ano, todavia, pela falta de controle externo e interno nos órgãos, muitas vezes esses motivos imprevistos nada mais são do que falta de planejamento e de responsabilização do administrador público que apenas está preocupado com os empenhos emitidos no exercício em curso e simplesmente não atenta para o que foi inscrito em Restos a Pagar ou o que está sendo pago com DEA.

No tocante a comparação com Restos a Pagar, é importante notar que uma boa gestão em Restos a Pagar minimiza em muito a existência das DEA, todavia, com a falta de comprometimento de muitos administradores públicos, devido a precariedade do controle interno e externo sobre suas contas, essas servem como um coringa que será usado para sanar as omissões ocorridas na gestão daqueles.

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CAPÍTULO II

A IMPORTÂNCIA DA FILOSOFIA DA ACCOUNTABILITY

Accountability pode ser entendido com a “capacidade do sistema político de prestar

contas de suas promessas aos cidadãos”. Em auditoria, accountability é “a obrigação de responder por uma responsabilidade outorgada”. Isso inclui o lado que delega responsabilidade e o lado que presta contas pelos recursos utilizados (Paludo, 2012).

Ana Mota (2006) entende que accountability “consiste na relação obrigacional que determina que quem recebeu um múnus de alguém deve prestar esclarecimentos de seus atos, motivando-os, e, se apurada alguma irregularidade, estará sujeito à sanção”. Refere-se à contrapartida do poder de tomar decisões e de utilizar recursos públicos, refere-se a prestação de contas. Mas não reside somente no fato da prestação de contas, mas no fato de responsabilizar-se pela correta utilização dos recursos, para que atendam às necessidades públicas e ao mesmo tempo respeitem as normas legais aplicáveis.

É, certamente, na administração pública onde a filosofia da accountability está mais presente, pois quando a sociedade elege seus representantes, espera que os mesmos ajam em seu nome, de forma correta, e que prestem contas de seus atos. Com a implementação do princípio democrático, na Constituição de 1988, é notório a idéia da representação popular em que algumas pessoas representam o interesse coletivo e tomam as decisões públicas respeitando esse interesse. Nesse sistema, os princípios centrais são a soberania popular e o controle dos governantes pelos governados, cuja ênfase rendeu à Carta Magna o título de “Constituição Cidadã” (STARK e BRUSZT, 1998; LEVY, 1999; SLOMSKI, 2003).

O controle social não pode existir sem a accountability, pois, para que haja a fiscalização por parte do cidadão, é imprescindível que, do lado da sociedade, surge o cidadão consciente e organizado em terno de reivindicações, cuja consecução pelo poder público signifique a melhora das condições de vida de toda a coletividade e, da parte do Estado, o provimento de informações completas, claras e relevantes a toda a população. A

accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados

obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder (NAKAGAWA, 1993; TINOCO, 2002).

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A accountability do setor público está vinculada ao conhecimento das informações relevantes para tomada de decisões. Assim, o governo democrático está passível de fiscalização para assegurar sua integridade, desempenho e representatividade, uma vez que existe a necessidade de o próprio governo prover informações úteis e relevantes para o seu exercício. Não obstante, o compromisso de prestação de conta para com a sociedade está intimamente relacionado como um dos princípios constitucionais – o princípio da autonomia das entidades federativas – no qual cede ante a falta de cumprimento da accountability.

Na concepção de Nakagawa (1993) e O’Donel (1998), é interessante observar que sempre que alguém delega parte de seu poder ou direito a outrem, este assume a responsabilidade, em nome daquele, de agir de maneira correta com relação ao objeto de delegação e, periodicamente, até o final do mandato, prestar contas de seus desempenhos e resultados, dá se o nome de accountability.

A accountability não se limita a dar publicidade aos atos do governo e ao final do exercício prestar contas dos recursos públicos, nem tão pouco se restringe a veículos oficiais de comunicação, ela é integração de todos os meios de controle – formais e informais -, aliada a uma superexposição da administração, que passa a exibir suas contas não mais uma vez ao ano e em linguagem hermeticamente técnica, mas diariamente e por meio de demonstrativos capazes de ampliar cada vez amais o número de controladores.

Não obstante, ao considerar a accountability uma política que pressupõe a existência do poder e da necessidade de que esta seja controlada, Schedler (1999) delineia três formas básicas pelas quais se pode prevenir do abuso de poder: a) sujeitar o poder ao exercício das sanções; b) obrigar que este poder seja exercido de forma transparente e c) forçar que os atos dos governantes sejam justificados. A primeira dimensão remete à capacidade de enforcement e as duas outras têm a ver com a capacidade de resposta dos oficiais públicos.

Muitas regras têm sido criadas com o propósito de tornar mais transparente, eficaz e ter um maior controle no processo de prestação de contas. Dentre as regras estabelecidas, pode-se destacar os Princípios do Orçamento Público.

Paludo (2012) apud José Pinho (2008) destaca que, no Brasil, o processo de construção do accountability é lento, e depende em grande parte de cobrança pela população, todavia não irá acontecer da noite para o dia, pois exige mudanças radicais nos processos e na cultura política.

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2.1 Responsividade

Nesse contexto de accountability, outro termo muito utilizado, segundo Paludo (2012), á a “responsividade”, em que os governantes responsivos obedecem aos desejos ou às determinações dos cidadãos (o que os levaria a adotar políticas para atender a esses desejos). Esse mesmo autor, apud Gomes (2006), relata que os governos são responsivos “quando promovem os interesses dos cidadãos, adotando políticas escolhidas pelos cidadãos”.

A responsividade não é um termo autônomo, ela vincula-se ao termo accountability, como um de seus elementos, assim como a responsabilidade. Paludo (2012) apud Lamartine Braga et al. (2008), relata que o governo responsivo executa fielmente as políticas do dia a dia, satisfaz as necessidades dos grupos de clientes, comunica-se e toma conselhos, usa políticas atuais que satisfazem as necessidades dos cidadãos envolvidos.

Num ambiente democrático há um forte aspecto político no accountability. Para Paludo (2012) apud Adam Przeworski (1996), há accountability nos governos quando “os cidadãos têm possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefício”, e assim são

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capazes de lhes conceder aprovação e/ou lhes impor sanções, de forma que “os governantes que atuam em prol do benefício dos cidadãos sejam reeleitos, e os que não o fazem sejam derrotados”.

2.2 Accontability Legal, Horizontal, Vertical e Social

Segundo Paludo (2012), o accountability legal é o que decorre das normas jurídicas vigentes. Na literatura há menção a três tipos de accountability: o horizontal e o vertical estabelecidos por Guillermo O’donnel, e o societal.

O accountability horizontal ocorre por meio da mútua fiscalização e controle existente entre os poderes (os freios e contrapesos), ou entre os órgãos, por meio dos Tribunais de Contas ou Controladorias Gerais e agências fiscalizadoras – pressupõe uma ação entre iguais ou autônomos. Esse accountability refere-se à “transparência das ações da gestão pública em relação aos agentes que podem fiscalizá-las e puni-las” (Augustinho Paludo, 2012) apud (Marcelo Amaral, 2007).

Para o mesmo autor, são mecanismos/instrumentos de exercício do accountability horizontal: o sitema de freios e contrapesos estabelecidos na Constituição; a atuação do Ministério Público; os Tribunais de Contas, as Controladorias Gerais e agências fiscalizadoras; as ouvidorias públicas; os partidos políticos. Para o autor, alguns autores também incluem a imprensa em geral.

O accountability vertical ocorre quando os cidadãos controlam os políticos e governos por meio de plebiscito, referendo e voto, ou mediante o exercício do controle social – pressupõe uma ação entre desiguais. O accountability vertical refere-se à “transparência das gestões em relação aos eleitores que podem assim fiscalizá-las e puni-las, principalmente por meio do voto em eleições livres e justas” (Augustinho Paludo, 2012) apud (Marcelo Amaral, 2007).

O mesmo autor informa que, na teoria da relação agente-principal, os cidadãos são o “principal” e os governos e políticos são o “agente”. O accountability vertical tem caráter político e pode ser considerado um mecanismo de soberania popular, incidindo sobre os atos dos políticos e demais agentes públicos. Os principais mecanismos/instrumentos são o voto e a ação popular.

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O terceiro tipo é o accountability social (ou societal), que, segundo o autor, não está ligado ao cidadão e ao voto, mas às diversas entidades sociais como associações, sindicatos, ONGs, mídia etc., que investigam e denunciam abusos cometidos, e cobram responsabilização.

Segundo Paludo (2012) apud Smulovitz e Peruzzotti (2000) o accountability social é um mecanismo de controle não eleitoral, que utiliza ferramentas institucionais e não institucionais, e envolve múltiplas associações, movimentos ou mídia, com vistas a expor erros e falhas do governo, incluir novas questões na agenda pública ou influenciar as decisões políticas.

Para o autor, é uma espécie de controle social realizado pela sociedade civil, que procura alcançar também os burocratas gestores, e não somente políticos ou governos. Características dessas entidades são a grande diferença (assimetria) de recursos, e a ausência de mandato legal para o exercício de accountability.

Por fim, o autor destaca que o accountability societal é incapaz de aplicar sanções contra os agentes públicos em casos de transgressões, pois não possui competência/poder legal para isso; e pressupõe a existência de liberdade de expressão para denunciar os erros/falhas dos governos e gestores públicos.

2.3 Dados sobre Despesas de Exercícios Anteriores na Justiça Federal na 2ª

Região

Segue, abaixo, dados e gráficos referentes despesas correntes, GND 3, da 2ª Região, formada pelo TRF da 2ª Região e Seções Judiciárias do Rio de Janeiro e Espírito Santo, nos exercícios de 2011, 2012 e 2013:

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23 2011 TOTAL 2ª REGIÃO 2011 SJRJ SJES TRF 2.800.000,00 588.000,00 264.000,00 3.652.000,00 2012 TOTAL 2ª REGIÃO 2012 SJRJ SJES TRF 2.993.000,00 586.000,00 363.000,00 3.942.000,00 2013 TOTAL 2ª REGIÃO 2013 SJRJ SJES TRF 4.151.000,00 755.000,00 905.000,00 5.811.000,00

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A partir dos dados acima podemos afirmar que dos três representantes da 2ª Região a Seção Judiciária do Rio de Janeiro, embora tenha demonstrado uma pequena redução percentual de 2011 para 2013, é a que mais executa despesas de exercícios anteriores. Isso é verificado nos três exercícios analisados. No tocante a participação percentual da Seção Judiciária do Espírito Santo, verifica-se que está em 2º lugar em 2011 e 2012 tendo sido ultrapassado pelo TRF em 2013.

O fato preocupante é que de 2011 para 2013 houve um crescimento de 59% na execução de despesas de exercícios anteriores prejudicando grandemente o exercício em curso.

Neste capítulo, a palavra que mais chamou a atenção foi responsabilização. No entanto, é fato que teremos um ser humano como ordenador de despesas, bem como seres humanos como gestores e administradores públicos. É fato também que na atualidade as pessoas não assumem a responsabilidade por seus atos, ou seja, recebem maiores salários para assumir maiores responsabilidades, todavia, as transferem para subordinados que por desconhecimento ou omissão serão responsabilizados por cumprir ordens. Nesse contexto, o caso do Brasil é o mais sério tendo em vista a precariedade da aplicação desse instituto, que quando bem aplicado favorece a correta utilização dos recursos, para que atendam às necessidades públicas e ao mesmo tempo respeitem as normas legais aplicáveis.

Ademais, esse capítulo delineou três formas para se prevenir do abuso de poder, prática muito comum na administração pública brasileira, sendo a primeira a sujeição do

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poder ao exercício das sanções, ou seja, punir os abusos cometidos com rigor e velocidade. A segunda seria obrigar que este poder seja exercido de forma transparente, ou seja, com publicidade de todos os atos, publicação semanal das decisões tomadas. A terceira e última seria forçar que os atos dos governantes fossem justificados. Não obstante essa justificação, é importante lembrarmos que todo ato administrativo deve ser exercido com competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

Ainda nesse contexto, a partir dos dados apresentados, fica evidente que deveria haver alguma intervenção do Controle Interno na Seção Judiciária do Rio de Janeiro ou Controle Externo do TCU para verificar se esse aumento na execução das DEA está devidamente justificado, bem como propor um plano de ação para que no próximo exercício esse montante seja reduzido para que cumpra sua função de exceção e não regra. Não obstante, deve-se apurar a responsabilidade do Administrador Público que, por ação ou omissão, gerou o aumento dessa demanda.

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CAPÍTULO III

CONSULTAS SOBRE DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

3.1 Despesas de Exercícios Anteriores – Consulta feita pelo Sindicato da

Indústria da Construção Pesada do Estado de São Paulo – SINICESP

Conforme o site: http://www.haradaadvogados.com.br/publicacoes/Pareceres/479.pdf, foi feita uma CONSULTA para saber o procedimento correto a ser observado na questão abaixo:

Prestou-se um serviço ao Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo – DER/SP – nos anos de 2006 e 2007. Feitas as medições dos serviços executados programou-se os pagamentos para os meses de novembro e dezembro /2006, janeiro/2007 e fevereiro/2007 no montante de R$ 69.379.387,72, tudo de conformidade com planilhas que foram apresentadas a empresa.

O consulente esclarece que não houve prévio empenho dessas despesas, por não ter havido suplementação de verba na dotação específica, solicitada tempestivamente, no ano de 2006, pela unidade orçamentária competente. Por isso, está tendo problemas de natureza jurídico-orçamentária para o recebimento de seu crédito.

Foi informado que a administração mudou de orientação e não mais está procedendo aos pagamentos de despesas de anos anteriores mediante utilização de recursos do exercício sob a rubrica “Despesas de Exercícios Anteriores”, independentemente, de verificação da existência ou não de disponibilidade de caixa no exercício findo. Informa ainda que na administração passada, as despesas da espécie vinham sendo pagas com base no art. 37 da Lei nº 4.320/64 e art. 1º, parágrafo único, inciso III do Decreto nº 62.115/68.

A consulta é feita com o fito de sanar dúvida quanto ao procedimento correto a ser observado para percepção dos créditos a que tem direito o consulente, uma vez que o DER reconhece a execução dos serviços contratados, tendo feito inspeção in loco.

Em resposta a essa consulta foi feito um parecer onde inicialmente destacou-se a LC nº 101/00, art. 41 e a Lei nº 4.320/64, art. 37.

O parecer informou que no caso, sob consulta, não houve empenho para pagamento das despesas, por esgotamento de verbas na dotação própria, que não foi suplementada, apesar

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de requerida a abertura de crédito adicional suplementar pela autoridade orçamentária competente. Tampouco, cuida-se de restos a pagar com prescrição interrompida.

Informa ainda que, o citado art. 37, independentemente da existência de dotação orçamentária própria, ou da existência de dotação com saldo insuficiente no exercício passado, permite o pagamento pela utilização da dotação a título de “Despesas de Exercícios Anteriores”, como suprindo as eventuais omissões das unidades orçamentárias, a fim de resguardar o direito e a boa fé dos eventuais credores, que não poderiam ser penalizados por atos ou omissões de que não foram responsáveis.

Ainda nesse contexto, o parecer relata que a ausência de crédito próprio, para atender as despesas aqui versadas, ou a falta de seu processamento em época própria (empenho), ou ainda, a falta de inscrição em Restos a Pagar, não são impeditivas do adimplemento da obrigação pelo Poder Público, podendo e devendo extinguir as despesas do exercício anterior, mediante utilização de dotação específica do exercício corrente, discriminada por elementos (despesas com pessoal, material, serviços, obras e outros), respeitada a ordem cronológica, isto é, preferência ao fornecedor de material ou prestador de serviço com a conta mais antiga.

O parecer também informa que o art. 37 sob comento foi regulamentado pelo Decreto Federal de nº 62.115, de 12 de janeiro de 1968 e que poucos sabem que esse Decreto foi revogado e os seus dispositivos foram incorporados no art. 22 e parágrafos do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986.

Segundo o parecer, o caso sob consulta não tem enquadramento nas letras “a” e “b”, do § 2º, do art. 22 do Decreto nº 93.872/86, correspondentes aos incisos I e II, do parágrafo único, do art. 1º do revogado Decreto nº 62.115/68, porque estava esgotada a verba própria no exercício de 2006, sem suplementação, apesar da existência, na época, de fontes suficientes para abertura de crédito adicional suplementar.

Contudo, tem pleno amparo na letra “c” do citado § 2º, que corresponde ao inciso III, do parágrafo único do Decreto regulamentar revogado, que sequer exige a existência de dotação própria, muito menos saldo nessa dotação, bastando que aquelas despesas sejam reconhecidas pela autoridade competente, no caso, pelo Sr. Superintendente do DER ou autoridade delegada, nos termos do § 1º do Decreto em tela.

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3.2 Despesas de Exercícios Anteriores – Consulta feita pela Procuradoria da

República no Estado do Acre

O mesmo site: http://www.haradaadvogados.com.br/publicacoes/Pareceres/479.pdf, fez outra CONSULTA, a saber:

Com a justificativa de que houve imprecisões nos procedimentos de análise e ajuste dos saldos de empenho para fins de inscrição em Restos a pagar o Coordenador de Administração da PR/AC encaminhou uma consulta para sanar dúvida relativa ao procedimento a ser adotado pela Administração da Procuradoria da República no Estado do Acre.

O coordenador relata que os lapsos verificados foram em desfavor de dois prestadores de serviços, a saber: TELEACRE CELULAR e EMBRATEL. A primeira empresa restou prejudicada em virtude de, a pedido da Administração, ter informado, em meados de dezembro, um valor estimativo para as despesas de telefone naquele mês, que se mostrou insuficiente. No tocante a EMBRATEL, esta deixou de apresentar estimativa para o mês de dezembro, deixando assim para fazer a cobrança somente após o término do exercício financeiro e do fechamento do faturamento do mês em causa. Ocorre que, destacou, por um lapso, não deixaram nenhum saldo empenhado para fazer frente a essas despesas, ficando um débito daquela competência.

Por fim, o coordenador informa que os serviços foram prestados e que resta pendente parecer favorável da auditoria interna para que seja providenciado o pagamento da despesa. Informa também que deseja evitar a interrupção do serviço telefônico prestado, em caso de não pagamento dos valores devidos.

Isto posto, em atenção à consulta, foi informado que o pagamento de despesas relativas a exercícios anteriores é regulado pela art. 37 da lei nº 4.320/1964 e pelo art. 22 do Decreto nº 93.872/1986. Assim, à luz dos ordenamentos, verifica-se que os pagamentos relativos a exercícios anteriores somente podem ser efetuados à conta de dotação específica consignada no orçamento. Desta forma, em se tratando de obrigação líquida e certa, deverá ser instruído processo específico, com as devidas justificativas, para reconhecimento da dívida pela autoridade competente e posterior pagamento, utilizando-se dos procedimentos contábeis próprios para o caso, previstos no SIAFI.

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Também é chamada a atenção do administrador no tocante as despesas de telefone, informando-o que devem ser convenientemente arroladas e empenhadas por estimativa e incluídas em restos a pagar, por ocasião do encerramento do exercício.

Nesse capítulo, destacou-se as consultas feitas por órgãos públicos e privados para sanar dúvidas no tocante ao procedimento para o pagamento das DEA.

No tocante a consulta da SINICESP, é preocupante a utilização das DEA para suprir as eventuais omissões das unidades orçamentárias, a fim de resguardar o direito e a boa fé dos eventuais credores, que não poderiam ser penalizados por atos ou omissões de que não foram responsáveis. Seria interessante que nesses casos houvesse uma aplicação do instituto da

accountability, citada no capítulo III. Nessa consulta também fica clara a aplicação da letra c,

do § 2º, do art. 22 do Decreto nº 93.872/86 com um “coringa”, onde sequer é exigida a existência de dotação própria, muito menos saldo nessa dotação, bastando apenas o reconhecimento pela autoridade competente, ou seja, do ordenador de despesa. Nesse ponto, também seria oportuno aplicar o instituto da accountability para que seja apurado o motivo do não empenhamento da despesa no exercício de competência e se realmente era algo imprevisto.

No tocante a segunda consulta, fica evidenciado a ligação entre os institutos de Restos a Pagar e da DEA pois há uma justificativa de que por conta da imprecisão na inscrição em RP esta havendo uma consulta sobre a possibilidade de se pagar com DEA.

3.2 Considerações sobre o ANEXO 1

Conforme o anexo 1, é possível verificarmos uma aplicação prática referente ao controle exercido sobre as DEA. Nesse anexo, foi feita uma análise sistemática pela Gerência de Estudos e Normatização Contábil, GENOC, na qualidade dos demonstrativos contábeis e constatou-se a utilização expressiva do elemento de despesa 92, Despesas de Exercícios Anteriores, DEA, pelos órgãos e entidades do Estado de Santa Catarina. É possível fazermos uma analogia com os dados da Justiça Federal pois ocorreu a mesma situação em relação a Seção Judiciária do Rio de Janeiro, que deveria estar sendo questionada pelo seu Controle Interno ou pelo Tribunal de Contas da União.

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A GENOC destaca que, apesar de legal, esse tipo de despesa deve ser utilizada sob regime de exceção, haja vista que contraria o princípio da Anualidade, onerando orçamento estranho ao que se refere à despesa. Ademais, essa Gerência de Estudos e Normatização Contábil declara que as DEA possuem detalhamento que inviabiliza a correta classificação econômica do gasto público, prejudicando a transparência e o controle social.

Diante do exposto, fica evidente que os órgãos de Controle Interno e Externo, no Judiciário Federal, deveriam praticar o benchmarking com o exemplo da GENOC, solicitando as unidades gestoras que informem as circunstâncias que impossibilitaram o empenhamento da despesa em cada exercício correspondente, sendo necessária a utilização das DEA.

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CAPÍTULO VI

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Deusvaldo (2011) informa que o controle sobre os recursos públicos é condição imprescindível para construção do estado democrático de direito. Objetiva fiscalizar e avaliar a ação governamental e o desempenho dos gestores públicos, coibir o inadequado gerenciamento de recursos públicos, bem como impedir os atos intencionalmente ilegais lesivos ao erário.

O mesmo autor, informa, ainda, que aos cidadãos compete fiscalizar e exigir que o Estado cumpra o seu dever de promover o bem-estar aos que, na condição de contribuintes, sustentam a máquina estatal. Não há estado democrático de direito sem a participação do cidadão no controle e no acompanhamento das contas ou gastos públicos.

Paludo (2012) relata que, com o advento do Decreto-lei nº 200/1967, a atividade de controle foi elevada a condição de “princípio fundamental” da Administração Pública (art. 6º, V). Esse mesmo decreto estabeleceu, no art. 13, que o controle das atividades da Administração Federal deverá ser exercido em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo particularmente: a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado; b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

Esse autor informa que o mesmo Decreto-lei nº 200/1967, sabiamente estabeleceu, em seu art. 14, que a atividade de controle não deve ser realizada: quando for puramente formal, ou quando o custo seja evidentemente superior ao risco.

Ainda nesse contexto, o autor declara que, de maneira simples, sujeitam-se ao controle os atos (unilateral ou bilateral; administrativos e de gestão), os resultados, além, é claro, do patrimônio público. A Administração Pública pratica atos materiais (meros atos de execução) e atos administrativos propriamente ditos. Os primeiros não produzem efeitos jurídicos,

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enquanto que os segundos produzem efeitos jurídicos imediatos, visto que, expressando a vontade da Administração, transferem, modificam, extinguem ou adquirem direitos ou obrigações.

Os atos administrativos possuem os seguintes requisitos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Possuem também os seguintes atributos: presunção de legitimidade, autoexecutoriedade, imperatividade e tipicidade. Há diferença entre ato perfeito, válido e eficaz: perfeito é o ato que contém todos os requisitos necessários a sua formação; válido é o ato que, além de apresentar todos os requisitos necessários, encontra-se em conformidade com a lei; e eficaz é o ato que, além de ser perfeito e válido, não encontra pendente de nenhuma condição suspensiva (está apto a produzir efeitos imediatos) (Augustinho Paludo, 2012).

O objetivo do controle da Administração Pública, segundo o autor, é garantir que ela atue em conformidade com a legislação vigente e, assim, cumpra a sua missão de realizar o objetivo maior do Estado: promover o bem comum da coletividade. Portanto, o principal controle exercido sobre a Administração Pública é o controle de legalidade – a atividade administrativa deve sempre estar em conformidade com a lei.

4.1 Ministério Público, CNMP e CNJ

No contexto de controle da Administração Pública, Paludo (2012) expõe que convém lembrar o controle exercido pelo Ministério Público, pelo CNMP – Conselho Nacional do Ministério Público – e pelo CNJ – Conselho Nacional de Justiça.

Segundo o autor, o Ministério Público não faz parte da estrutura de nenhum dos três poderes, e detém autonomia financeira e administrativa. A Constituição Federal de 1988 define o Ministério Público como uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Dentre as funções constitucionais descritas no art. 129 da Magna Carta, destaca-se a de “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia”.

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Além de órgão singular no combate à corrupção, o autor destaca que a atuação do Ministério Público visa a assegurar que a atuação administrativa ocorra em conformidade com as normas, respeite os direitos dos administrados, e que haja prestação de contas dos recursos utilizados. O inquérito civil, a ação civil pública e a ação de improbidade administrativa são instrumentos utilizados nesse sentido.

Noutro giro, o mesmo autor informa que a atuação do Conselho Nacional do Ministério Público e do Conselho Nacional de Justiça são diferentes pois exercem apenas um controle interno: da atuação administrativa e financeira; do cumprimento dos deveres de procuradores e juízes; e, ainda, zelando pela observância do art. 37 da CF – cada um em sua área de competência: o CNMP no Ministério Público e o CNJ no Poder Judiciário.

4.2 Controle Interno

Deusvaldo (2011) trás alguns conceitos fornecidos pela Instrução Normativa TCU nº 63/2010:

ü Controles internos: conjunto de atividades, planos, métodos, indicadores e procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar a conformidade dos atos de gestão e a concorrer para que os objetivos e as metas estabelecidos para as unidades jurisdicionadas sejam alcançados.

ü Órgãos de controle interno: unidades administrativas, integrantes dos sistemas de controle interno da Administração Pública Federal, incumbidas, entre outras funções, da verificação da consistência e qualidade dos controles internos, bem como do apoio às atividades de controle externo exercidas pelo Tribunal.

O mesmo autor destaca que os Sistemas de Controle Interno visam à avaliação da ação governamental, da gestão dos administradores públicos, aplicação de recursos públicos por entidades de Direito Privado, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.

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Segundo Paludo (2012), é um controle desempenhado por órgãos de controle como a CGU – Controladoria-Geral da União; por departamentos de controle interno existentes no interior dos diversos órgãos e entidades públicas; e também pelo superior hierárquico.

O autor declara que, segundo a Controladoria-Geral da União, por meio da IN nº 01/2001, o controle interno administrativo é um conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público.

4.3 Controle Externo

Segundo Deusvaldo (2011), o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, o qual conta com o apoio técnico do respectivo Tribunal de Contas.

O autor declara que o § 4º, art. 31, da Constituição Federal de 1988 vedou a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, todavia, antes da promulgação da Constituição, dois municípios (São Paulo e Rio de Janeiro) já haviam criado tais órgãos, os quais puderam permanecer em funcionamento.

Assim, segundo o autor, dependendo do município, a Câmara Municipal irá contar com o apoio técnico do:

ü Tribunal de Contas do Estado: O Estado da Federação mantém um único Tribunal de Contas para auxiliar a Assembleia Legislativa (relativamente às contas do estado) e as Câmaras Municipais dos Municípios abrangidos em seu território (relativamente às contas do município), como, por exemplo, no Estado do Espírito Santo.

ü Tribunal de Contas dos Municípios: criado para auxiliar o Legislativo de todos os municípios do estado, como ocorre, por exemplo, nos estados do Pará, Goiás e Ceará, os quais contam com o Tribunal de Contas do Estado do respectivo estado e mais o Tribunal de Contas dos municípios.

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ü Tribunal de Contas do Município: trata-se de um Tribunal de Contas específico para fiscalizar o município, como ocorre apenas nos municípios de São Paulo (Tribunal de Contas do Município de São Paulo) e Rio de Janeiro (Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro).

Segundo Giacomoni (2005), o exercício do controle externo é da competência do Poder Legislativo que conta para tal com o auxílio dos Tribunais de Contas. A Constituição de 1988, de forma mais detalhada que qualquer outra, assim explicita as atribuições do Tribunal de Contas da União:

I. apreciar as contas prestadas anualmente pelo presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar do seu recebimento;

II. julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV. realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditoria de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

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V. fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI. fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII. prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII. aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX. assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X. sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI. representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

O mesmo autor expõe que tanto a Lei Maior como a lei básica do orçamento (4.320/64) mostram claramente que as questões centrais de interesse do controle externo são os aspectos legais ligados à questão dos dinheiros públicos e à observância dos limites financeiros consignados no orçamento.

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CONCLUSÃO

Ao longo do desenvolvimento deste trabalho, a noção de Despesas de Exercícios Anteriores foi referenciada através da literatura consultada, na qual verificou-se que todos os autores e correntes teóricas concordam que as Despesas de Exercícios Anteriores comprometem o Orçamento do Exercício e deve ser evitada pelos Gestores e Administradores Públicos.

A literatura consultada serviu de apoio, ainda, para definir DEA, detalhar o conceito, diferenciá-lo de Restos a Pagar, bem como mostrar que deverá ser prestada conta de sua boa ou má utilização.

Outro ponto que merece destaque neste trabalho é o detalhamento dos dados referentes DEA na Justiça Federal da 2ª Região, pelos quais é possível verificar que a Seção Judiciária do Rio de Janeiro deve atentar para diminuição do montante pago referente DEA no exercício, seja pelo controle mais eficiente de Restos a Pagar seja melhorando a comunicação com os setores que fazem a previsão orçamentária.

No tocante as consultas, é possível verificar como é importante o conhecimento da gestão de DEA, bem como a importância de minimizar sua incidência, por meio de um melhor Planejamento das despesas do exercício.

Por fim, de acordo com a literatura pesquisada, as Despesas de Exercícios Anteriores são um instituto tão importante quanto as despesas do exercício, bem como as despesas de Restos a Pagar e sua gestão quando feita de forma qualitativa protege o orçamento seguinte de grandes desembolsos orçamentários prejudicando a execução daquele.

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BIBLIOGRAFIA

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BARROS, Laura Correa de. Restos a pagar, despesas de exercícios anteriores e fiscalização do cumprimento do percentual mínimo de aplicação de recursos públicos no ensino e na saúde. Artigo de mar. 2010. Disponível em: http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/872.pdf. Acesso em: 15 abr. 2014.

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Artigo de 16 out. 2007. Disponível em:

http://www.haradaadvogados.com.br/publicacoes/Pareceres/479.pdf

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ANEXOS 1

Exemplo de Controle Externo referente Despesas de Exercícios Anteriores

Fonte:

http://www.sef.sc.gov.br/sites/default/files/Informa%C3%A7%C3%A3o%20GENOCDCOG

%20n.%20008-2012%20-%20Despesas%20de%20Exerc%C3%ADcios%20Anteriores.pdf,

adaptado pelo autor.

FORMAÇÃO GENOC/DCOG Nº 008/2012

Florianópolis, 25 de janeiro de 2012. Referência: Execução do orçamento com Despesas de Exercícios Anteriores – DEA.

Senhor Diretor,

A Gerência de Estudos e Normatização Contábil – GENOC, na análise sistemática realizada na qualidade dos demonstrativos contábeis, identificou a utilização expressiva do elemento de despesa 92 – Despesas de Exercícios Anteriores – DEA pelos órgãos e entidades do Estado de Santa Catarina.

As DEA têm previsão na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, onde estão definidas as situações em que podem ser utilizadas, quais sejam:

ü Despesas não processadas em época própria, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las;

ü Restos a pagar com prescrição interrompida; e

ü Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente.

Apesar de legal, esse tipo de despesa deve ser utilizada sob regime de exceção, haja vista que contraria o princípio da Anualidade, onerando orçamento estranho ao que se refere à despesa. Além disso, as DEA possuem detalhamento que inviabiliza a correta classificação econômica do gasto público, prejudicando a transparência e o controle social.

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O Decreto Estadual nº 688, de 1º de dezembro de 2011, que versa sobre o encerramento do exercício financeiro, regulamenta, no seu art. 31, as DEA no âmbito do Estado de Santa Catarina. Ratificamos a obrigatoriedade de serem levadas a efeito todas as exigências que deverão preceder ao seu pagamento, em especial o que cravou o § 1º do mandamento legal citado:

§1º Os emepnhos e os pagamentos à conta de Despesas de Exercícios Anteriores somente poderão ser realizados quando houver processo protocolizado no órgão ou entidade, no Sistema de Controle de Processos do Estado, contendo, em sequencia, os seguintes elementos:

I. reconhecimento expresso da dívida pela autoridade competente; II. solicitação pelo dirigente máximo de manifestação da Consultoria ou Procuradoria Jurídica do órgão ou da entidade, sobre a possibilidade de se efetuar o empenho e o pagamento da dívida à conta de Despesas de Exercícios Anteriores;

III. manifestação fundamentada da Consultoria Jurídica do órgão ou da entidade quanto à possibilidade e legalidade da realização do procedimento intencionado, além da análise da prescrição em favor da administração pública estadual, nos termos do Decreto Federal nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, alterado pelo Decreto-Lei nº 4.597, de 19 de agosto de 1942; e

IV. autorização expressa da autoridade competente para que se efetue o empenho e o pagamento da dívida à conta de Despesas de Exercícios Anteriores.

Diante do exposto, solicitamos que as unidades nos informem, preferenciamente pelo endereço eletrônico genoc@sefaz.sc.gov.br, as circunstâncias que impossibilitaram o empenhamento da despesa em cada exercício correspondente, sendo necessária a utilização das DEA.

Ressaltamos que as informações coletadas serão úteis para identificar as situações que resultaram na utilização de Despesas de Exercícios Anteriores pelos órgãos e entidades do poder executivo do Estado de Santa Catarina, bem como possibilitará a edição de orientações e normativos para melhor disciplinar a temática.

À consideração superior,

Roberto Mosânio Duarte de Carvalho Junior Contador da Fazenda Estadual

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CRCCE nº 17.030/O-0-S-SC De acordo.

Michele Patricia Roncalio

Gerente de Estudos e Normatização Contábil Contadora CRCSC nº 25.092/O-0

De acordo.

Encaminha-se ao Secretário de Estado da Fazenda para análise e divulgação aos órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual.

Adriano de Souza Pereira Diretor de Contabilidade Geral Contadora CRCSC nº 25.111/O-7

Referências

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