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Poder de polícia e a responsabilidade do município na gestão ambiental

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DANIEL FRANCISCO SARTOR

PODER DE POLÍCIA E A RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO NA GESTÃO AMBIENTAL

Ijuí/RS 2015

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DANIEL FRANCISCO SARTOR

PODER DE POLÍCIA E A RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO NA GESTÃO AMBIENTAL

Monografia final do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Monografia.

UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul. DCJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.

Orientador: Dr. Daniel Rubens Cenci

Ijuí/RS 2015

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Dedico este trabalho aos meus pais, irmãos, namorada, professores, enfim, a todos que de alguma forma me auxiliaram.

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AGRADECIMENTOS

A Deus, pela vida e amparo em todos os momentos da minha vida.

Ao meu orientador Dr. Daniel Rubens Cenci por sua disponibilidade e dedicação.

Aos demais colaboradores, meus agradecimentos!

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“Só quando a última árvore for derrubada, o último peixe for morto e o último rio for poluído é que o homem perceberá que não pode comer dinheiro." Provérbio Indígena

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RESUMO

A pesquisa objetiva estudar como a administração pública municipal atua na gestão ambiental, através da imposição de penalidades para recuperação e indenização contra os agentes que através de suas atividades econômicas poluem e depredam o meio ambiente. Salientando a necessidade de correção de algumas atividades de gestão ambiental da administração publica, de modo a aperfeiçoar seus mecanismos e buscando diretrizes que melhor atendam aos anseios de uma sociedade que possa viver em um ambiente saudável.

Palavras-Chave: Direito ambiental; Poder de polícia; Competência

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ABSTRACT

In the presente study was approached as the municipal government punishes the user polluter of environmetal resources with or without economic purposes and applies sanctions to recover and indemnify the damages caused to the environment in view of the impacts generated by discussing the correction needs deficiencies in environmental management activities of the public administration, in order to improve its mechanisms and pursue policies that meet the expectation of society to live in a healthy environment.

Keywords: Environmental law ; Police power ; Environmental responsibility; Liability for environmental damage ; Administrative responsibility.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO...8

1. O PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL...9

1.1 - Competências em meio ambiente...10

1.2 - Conceituação e abrangência...11

1.3- Competência e poder de polícia: evolução da legislação ambiental...14

1.4 - Responsabilidades administrativas, civis e penais na gestão ambiental...15

2. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO NA GESTÃO AMBIENTAL...21

2.1 - Princípios da responsabilidade administrativa ambiental...26

2.2 - Natureza jurídica da responsabilidade administrativa...34

2.3 - Pressupostos da responsabilidade administrativa ambiental... 2.4 - A insuficiência da legislação ambiental para a gestão local... 2.5 - O desenvolvimento local e a sustentabilidade como institutos orientadores das ações da administração pública municipal... 3. CONCLUSÃO...49

4. REFERÊNCIAS...52 5. NOTAS...

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INTRODUÇÃO

O trabalho realizado estuda o Poder de Polícia e a responsabilidade administrativa do Município na gestão ambiental. O ente publico, de acordo com a Constituição Federal, mais precisamente em seu Art. 225, tem responsabilidade de controlar os danos causados ao meio ambiente.

Presenciamos na sociedade o crescimento na demanda por recursos naturais diretamente relacionados desenvolvimento econômico. A administração pública deve criar ferramentas de ação e limite ao dano ambiental, de forma a reparar o dano causado, mas, principalmente como mecanismo hábil a evitar a ocorrência desse dano.

A promoção de meio ambiente ecologicamente equilibrado está previsto na Constituição Federal do Brasil. Constitui obrigação do Ente Público realizar medidas capazes de impedir, evitar, ou ao menos, reduzir a consumação de danos ao meio ambiente.

A realização de estudos questionando a gestão ambiental e a responsabilidade administrativa é de fundamental importância para o Direito Ambiental. O meio ambiente ecologicamente equilibrado deve ser garantindo a cada um dos indivíduos, pois é um direito fundamental, capaz de promover qualidade de vida não apenas para este indivíduo, mas também, das gerações presentes e futuras em prol do desenvolvimento sustentável.

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Para haver em uma nação qualidade de vida além do desenvolvimento econômico deve existir qualidade em seu meio ambiente. Assim, o desenvolvimento econômico está diretamente relacionado a qualidade ambiental, devendo servir este como parâmetro para aquele.

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1. O PODER DE POLICIA AMBIENTAL

O poder de Polícia Ambiental pode ser exercido através de diversas atividades do ente responsável pela Gestão Ambiental. Comumente o ente administrativo realiza atividades fiscalizadoras, contudo a tutela ambiental permite a realização de medidas corretivas e outras para proteção do meio ambiente.

Dessa forma, as atividades do Poder de Policia realizadas pelo Poder Público para proteção do meio ambiente, podem ser desenvolvidas de duas formas, uma de modo a prevenir por meio de licenças e autorizações e outra de modo a repreender por meio de aplicação de sanções.

1.1 Competências em Meio Ambiente

O Poder de Polícia Ambiental deve ser exercício pelos Municípios, pois são estes entes da organização Pública Direta que sofrem diretamente os impactos da degradação do ambiente, pois estão convivendo com as suas consequências desastrosas.

A Constituição Federal estabelece que a União, os Estados e o Distrito Federal têm competência concorrente para legislar sobre a proteção do meio ambiente. Todos os entes têm competência comum para proteger o meio ambiente e combater a poluição, sendo que aos municípios compete legislar sobre assuntos de interesse local suplementando as legislações federais e estaduais.

A Lei Federal de nº 6938 de 1981, dispõe sobre a Politica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, trata da política Nacional do Meio Ambiente e suas formas de aplicação na estruturação do SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente.

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A Lei nº 6938 também integrou os órgãos municipais, atribuindo-lhes responsabilidade pelo controle e pela fiscalização, na esfera local, das atividades capazes de provocar a degradação do meio ambiente, incumbindo-lhe a elaboração de normas supletivas e complementares às normas estabelecidas pela União, Estados e Distrito Federal.

Já a Lei 9.605 de 1998, dispõe sobre as sanções penas administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, conhecida popularmente como Lei dos Crimes Ambientais, estabelece como órgãos habilitados todos os integrantes do Sisnama no âmbito das três esferas da Federação Brasileira, como competentes para lavratura de autos de infração e de instauração de processos administrativos.

1.2 Conceituação e Abrangência

Para assegurar um meio ambiente saudável para a população o poder de polícia ambiental deve ser exercido de forma séria e responsável, devendo voltar suas atenções especialmente as atividades que possam vir danificar ou agredir a natureza de forma a se tornar imprópria para o ser humano e da falta de seriedade na fiscalização no caso do desastre de Minas Gerais.

Neste sentido salienta Machado:

Poder de polícia ambiental é a atividade da administração pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do poder público, de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão a natureza (MACHADO, 2002, p. 350.)

O Poder de polícia possibilita a intervenção autoexecutiva coativa por parte do Ente publico. Integram o bojo da estrutura de execução das atividades a prevenção de danos ao meio ambiente, por meio de controle dos administrados, como também em sua repressão, no momento em que as autoridades anunciam formalmente o evento de uma infração aos princípios e às normas de Direito

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Ambiental, dando ensejo ao desencadeamento dos processos para a tutela administrativa, civil e penal dos recursos ambientais colocados em risco ou propriamente agredidos.

Distingue-se, o poder de polícia administrativa, de outras maneiras de poder de polícia, não sendo exercido por policiais profissionais, mas sim por profissionais técnicos capacitados, por estar em jogo a preservação, a defesa, a manutenção da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico do meio ambiente, em razão do patrimônio público ambiental e do desenvolvimento sustentável de interesse da sociedade. Ocorre que em alguns casos o poder de polícia administrativa ambiental pode ser reforçado por outra modalidade de polícia, como, Polícias Militares Ambientais que por delegação expressa do Poder Executivo, auxiliam na defesa ao meio ambiente.

É por meio de ações fiscalizadoras que o poder de polícia ambiental é mais comumente exercido, pelo fato de a tutela administrativa do ambiente contemplar medidas corretivas e de inspeção, entre outras. Entre os atos de polícia em meio ambiente, ocupa lugar importante o licenciamento, sendo que as licenças são requeridas como condição para prática de atos que caso não observadas as cláusulas, acabam por gerar ilícitos ou efeitos imputáveis. O licenciamento ambiental ter em vista a preservação de riscos possíveis ou efetivos a qualidade do ambiente e a saúde da população, riscos resultantes de empreendimentos ou intervenções que possam vir a alterar desfavoravelmente as condições do meio.

É próprio do poder de polícia administrativa as ações preventivas, advertências assim como demais medidas cabíveis para evitar ações corretivas e coibir a prática de infrações. Sendo que o poder de polícia administrativo ambiental só será eficazmente exercido, utilizando-se meios adequados para cada situação, levando-se em consideração que muitos desvios provêm de vícios culturais, da falta de consciência em relação aos problemas advindos das infrações e das exigências ambientais. Importante ressaltar que deve ser buscado em primeiro lugar, pelo poder de polícia ambiental, a adequação da conduta, deixando a punição como instrumento a ser utilizado em casos graves, de extrema necessidade.

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Neste sentido salienta Édis Milaré (2011, p. 1134):

É mais nobre educar do que punir, sem dúvida. Entretanto, há casos em que a punição integra o processo pedagógico. Seja como for, quem exerce o poder de polícia administrativa ambiental precisa estar preparado para ambas às medidas, amparado pela lei e armado de profunda consciência social.

Para haver uma educação ambiental adequada, em relação a preservação e melhoria do meio ambiente, faz-se necessário a alteração no desenvolvimento cultural. Questões ambientais devem ser tratadas com maior ênfase e o meio ambiente deve ser referenciado como condição determinante da qualidade de vida.

Por sua vez, a aplicação de penalidades como método educativo e também preventivo, para os casos de reincidência de atividades danosas ao meio ambiente, deve ser exercida de forma responsável e sério, de modo a assegurar a eficiência do sistema punitivo.

Repisa-se na importância do método preventivo como o mais eficiente para geral em uma sociedade o interesse dos seus cidadãos em preservar o meio ambiente em função da melhoria da qualidade de vida. A penalização apenas busca reparar situações onde o problema já foi constituído.

De acordo a Carta Magna brasileira o poder de policia para preservação do meio ambiente deverá ser exercido em todas as esferas da administração pública, ou seja, pela União, Estados e Municípios. Cabe aos Munícipios em virtude da sua proximidade com o problema e com a população local maior responsabilidade.

O Município, por estar em contato direto com o problema deve agir primeiramente, pois é o órgãos mais preparado para atuar dentro de sua circunscrição geográfica, cabendo lembrar as hipóteses especiais para atuação, previstas na Lei Complementar 140/11.

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1.3 Competência e Poder de Polícia: Evolução da Legislação Ambiental

No Brasil a preocupação com um ambiente saudável é um processo novo, razão pela qual, ainda leva um tempo para que a população tenha conhecimento de que alguns atos que antes eram praticados, hoje já não podem mais ser, sob pena de responsabilização.

Édis Milaré (2011, p. 1135), assegura que no Brasil somente a partir da década de 80 a legislação passou a se preocupar com o meio ambiente de uma forma global e integrada.

A Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, é o primeiro grande marco em relação a normas de proteção ambiental no Brasil. Essa legislação definiu os conceitos, princípios, objetivos e instrumentos em defesa ao meio ambiente, reconhecendo a importância de um meio ambiente saudável para a vida e para a qualidade de vida.

O segundo marco se deu com a edição da Lei da Ação Civil Pública ou Lei nº 7.347/85, que disciplinou a ação civil pública como meio de defesa do meio ambiente fazendo com que os danos ao meio ambiente pudessem chegar ao Poder Judiciário.

Na Constituição Federal de 1988 temos o terceiro grande marco da legislação ambiental ao tratar de tais informações em um capítulo dedicado inteiramente ao meio ambiente e em diversos outros artigos, fazendo com que o meio ambiente alocasse à categoria de bem protegido constitucionalmente.

A Lei de Crimes Ambientais ou Lei nº 9.605/98 foi o quarto marco, dispondo sobre as sanções penais e administrativas aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Tal Lei regulamentou importantes ferramentas da legislação ambiental como a desconsideração da personalidade da pessoa jurídica e a responsabilização penal desta.

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Atualmente a promulgação do novo Código Ambiental fortalece a importância dada pela Constituição Brasileira de 1988 ao dispor sobre a necessidade de implantação de legislação infraconstitucional, regulamentando a proteção ao meio ambiente.

A promulgação de legislação ambiental demostra que o assunto da proteção do meio ambiente vem sendo discutido na esfera politica, reforçando a importância do desenvolvimento de uma cultura de proteção ao meio ambiente.

1.4 Responsabilidades Administrativas, Civis e Penais na Gestão Ambiental

O dano ao meio ambiente tem repercussão jurídica tripla, sendo que o poluidor pode ser responsabilizado pelo mesmo ato alternativa ou cumulativamente, na esfera administrativa, civil e penal, conforme estabelece o paragrafo 3º do Artigo 225, da Constituição Federal.

Na área civil, o repúdio do ordenamento jurídico ao dano ambiental já existia antes da Constituição Federal de 1988, sendo que a obrigação reparatória de danos, segundo regra da responsabilidade objetiva, estava disciplinada desde 1981, na Lei 6.938/1981 – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente.

Porém, tal norma carecia de tratamento adequado para a sua plena efetividade em relação a responsabilidade penal e administrativa, o que foi preenchido com a incorporação da Lei 9.605/1998 ao ordenamento jurídico, dispondo sobre sanções penais e administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente.

No que tange a responsabilidade administrativa ambiental, os dispositivos aplicáveis são os constantes da Lei 9.605/98, do Decreto 6.514/08, assim como demais normas integrantes consideradas relevantes.

O legislador, aportado no princípio do poluidor-pagador para a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente, elencou além de

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instrumentos de prevenção como por exemplo (o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento ambiental), as penalidades disciplinares ao não cumprimento das medidas necessárias a preservação ou reparação da degradação ambiental de índole repressiva.

A responsabilidade administrativa classifica-se como instrumento de repressão às condutas e às atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, diferenciando-se da responsabilização civil, de sorte que a responsabilidade administrativa não depende de configuração de um prejuízo, podendo coibir condutas de mera potencialidade de dano ou de risco de agressão aos recursos ambientais.

Dentre os princípios do Direito Ambiental, o de maior interesse é o princípio

do controle do poluidor pelo Poder Público, materializando-se no exercício do poder

de polícia administrativa, de sorte que constatada a prática de infração, instaura-se o processo de apuração da responsabilidade do agente.

A investigação de supostas infrações e a aplicação de sanções administrativas figuram entre as mais importantes expressões do poder de polícia conferido à Administração Pública. A coercibilidade é um dos atributos desse poder, externado através de penalidades administrativas previstas abstratamente em lei e aplicadas concretamente por agentes credenciados do Poder Público. (MILARÉ, 2011, p. 1137)

Pois as penalidades administrativas são impostas aos transgressores pelos órgãos da Administração direta ou indireta da União, Distrito Federal, Estados e dos Municípios.

A responsabilidade administrativa ambiental tem como princípios informadores, que estruturam o sistema normativo que em comunhão com as regras, são espécies de norma jurídica e tem como função principal conferir racionalidade e integridade ao ordenamento jurídico. “[...] os princípios, todos eles – os explícitos e os implícitos -, constituem norma jurídica.” (GRAU, 2006, p. 49)

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A atividade administrativa ambiental, pauta-se pelos princípios constitucionais gerais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência (art. 37, caput da CF/88).

Além desses princípios, temos também outros com a mesma força vinculante que decorrem dos expressos e do próprio sistema jurídico constitucional que são eles: lealdade e boa-fé administrativa (=princípio da moralidade) e razoabilidade e proporcionalidade (=princípio da legalidade).

O Decreto Federal 6.514/2008 cuida da matéria em âmbito regulamentar, dispondo sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, sendo que em seu artigo 95 estabelece que o processo administrativo ambiental é orientado pelos princípios: da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, moralidade, segurança jurídica, contraditório, interesse público e eficiência, assim como pelos critérios mencionados no art. 2º, parágrafo único da Lei Federal 9.784/1999.

Em relação a natureza jurídica da responsabilidade administrativa, há divergências doutrinárias.

Uma corrente, da qual faz frente Hely Lopes Meirelles, defende a regra da objetividade. “[...] a multa administrativa é de natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do infrator.” (MEIRELLES, 2011, p. 201)

Já, no entendimento de Marés, 2010, p. 252):

[...] quando a lei de crimes ambientais estabelece que se deve considerar infração administrativa toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, não a condicionando a uma voluntariedade do agente que as violou, ela estabelece, como regra geral, a teoria da responsabilidade objetiva no âmbito administrativo ambiental.

Outra corrente, defende a teoria da responsabilidade subjetiva, da qual faz parte, Heraldo Garcia Vitta (2008, p. 157), este, argumenta:

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Ao nosso ver, ninguém pode sofrer pena criminal sem que tenha havido dolo ou culpa. Isso decorre do princípio da presunção de inocência, um dos pilares do Direito moderno e dos princípios expressos e implícitos no Texto Constitucional. Ora, ontologicamente, assim como os ilícitos administrativo e penal são iguais, as sanções penal e administrativa identificam-se, na essência. Trata-se de contragolpe do ilícito. Pode haver maior gravidade na sanção penal (por exemplo, a pena de multa convertida em prisão, se acaso a norma jurídica assim estabelecer); mas, não há diversidade de fundo.

Sendo assim, percebe-se que a responsabilidade administrativa ambiental caracteriza-se por constituir um sistema híbrido entre a responsabilidade civil

objetiva e a responsabilidade penal subjetiva: de um lado, de acordo com a definição

de infração inscrita no artigo 70 da Lei 9.605/1998, a responsabilidade administrativa prescinde de culpa.

Neste sentido observa-se entendimento de MILARÉ, 2011, p. 1149:

por outro lado, e ao contrário da esfera civil, não dispensa a ilicitude da conduta para que seja ela tida como infracional, além de caracterizar-se pela pessoalidade, decorrente de sua índole repressiva. Por isso, se a responsabilidade civil ambiental, sob a modalidade do risco integral, jamais admite a incidência das chamadas excludentes, a responsabilidade administrativa, em certos casos, pode ser elidida com base na alegação de força maior, caso fortuito ou fato de terceiro. Já na responsabilidade penal, a pessoa nunca pode ser punida uma vez caracterizada a presença de uma daquelas situações.

Os pressupostos da responsabilidade administrativa ambiental podem ser sintetizados na formula conduta ilícita, considerada como qualquer comportamento contrário ao ordenamento jurídico, sendo que a conduta pode ser imputada a pessoa física ou jurídica, de direito privado ou público, que haja concorrido para a prática da infração tanto por ação como por omissão, de sorte que a responsabilização administrativa, ao contrário do que ocorre na esfera civil e analogamente ao que se dá em âmbito penal (igualmente de índole repressiva), é absolutamente pessoal, não podendo o órgão administrativo punir uma pessoa pelo evento danoso causado por outra, caracterizando a infração ao meio ambiente com a desobediência a uma norma jurídica, assim, não havendo conduta contrária a legislação, hão há infração.

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A ilicitude pode ser tanto comissiva como omissiva decorrente da violação jurídica em relação a proteção e recuperação dos recursos ambientais e sua conservação.

Com o Decreto 6.514/2008 o descumprimento de condicionantes estabelecidas na licença ambiental passou a configurar pratica de infração administrativa sujeita a multa que varia de R$ 500,00 a R$ 10 milhões de reais.

O agente público valendo-se do previsto no art. 19 da Resolução Conama 237/97:

Art. 19. O órgão competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:

I – violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais; II – omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença;

III – superveniência de graves riscos ambientais e a saúde.

Em relação ao processo administrativo ambiental, a competência para apuração de infração ambiental observando o principio constitucional que responsabiliza todos os entes da federação pelo zelo do ambiente.

Partindo da competência comum que é partilhada por todos os entes federativos para a proteção do ambiente e o controle da poluição, e da competência concorrente – segundo a qual compete a União a edição de normas gerais, ao Município, de normas de tutela do interesse local, e ao Estado a competência legislativa residual - o desejável seria a edição de lei complementar no seguinte sentido: caberia precipuamente aos Estados a apuração das infrações relacionadas a interesses microrregionais (dois ou mais Municipios) ou em face da omissão das autoridades municipais; aos Municípios, das condutas lesivas ao interesse local; e a União continuaria atuando supletivamente ou nos casos expressos em lei. Em respeito ao princípio da autonomia dos entes federativos, caberia a cada um reconhecer, no caso concreto, o seu interesse em apurar ou não a responsabilidade administrativa do suposto infrator, respeitada a regra do art. 76 da Lei 9.605/98 (MILARÉ, 2011,1212-1213).

Em se tratando de infrações administrativas cada ente aplicará a sua própria legislação e supletivamente aplicará a legislação federal e a iniciativa para a apuração de infrações administrativas para que se instaure o processo

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administrativo para a apuração de agressões ao meio ambiente pode ser desencadeado por representação de qualquer pessoa ou de ofício pela autoridade ambiental competente.

A responsabilidade civil ambiental tem três esferas básicas de atuação: a preventiva, a reparatória e a repressiva.

A responsabilidade penal ambiental tem sua justificativa pelo fato de o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado é um dos direitos fundamentais da pessoa humana e também porque é preciso proteger o meio ambiente para as futuras gerações.

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2. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO NA GESTÃO AMBIENTAL

A crescente onde de utilização dos recursos naturais, a conscientização da problemática ambiental e a legislação existente refletem na gestão e afetam a política dos municípios.

A preocupação com o meio ambiente cresceu muito, havendo muitas ações e trabalhos no sentido de melhorar a qualidade de vida global. Especificamente, em termos de municípios ainda temos pouquíssima legislação e ações de proteção ambiental, apesar da sua importância. Esta insuficiência de proteção ambiental deve ser resolvida principalmente pelos Municípios que devem dar atenção também ao meio ambiente, o que além de ser uma obrigação é o que a sociedade espera.

Assim, vejamos:

Dentre as matérias de competência comum da União, dos Estados e Municípios o art.23 da Constituição Federal coloca: [...] a proteção ao meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas; e ainda a preservação das florestas, da fauna e da flora.

Esta competência é apenas administrativa, não legislativa, mas para exercer o poder amplamente cabe a quem protege o dever de legislar. A Constituição conferiu tais competências, implícita está a competência legislativa do município sobre as matérias.

A constituição Federal, em seu Art. 30, defini a competência legislativa do Município em relação ao meio ambiente. O referido dispositivo legal possibilita aos Municípios legislarem sobre assuntos de seus interesses de forma suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

A Constituição, em seu Art. 23 elenca a matéria de competência exclusiva da União. Contudo, conforme estabelece o Art. 24 da Constituição a competência se torna concorrente aos Estados para legislar sobre: direito urbanístico, florestas,

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caça, pesca, fauna conservação da natureza, proteção do meio ambiente e controle da poluição.

O Município, por sua vez, não está proibido de legislar sobre matéria de seu peculiar interesse e nem suplementarmente, conforme se depreende do Art.30 da Constituição. Principalmente, cabe aos Municípios legislar sobreo meio ambiente quando se trata de assunto relacionado com o que acontece em seu território e de interesse direto de sua população.

Cabe observar dentro da contextualização normativa que a própria Lei 6.938/81, em seu Art. 6º, §2º, autoriza os Municípios a elaborar normas na esfera de sua competência.

A produção normativa também garante o direito meio ambiente equilibrado no Art. 225, da Constituição Federal. Sendo a sua manutenção um dever do Poder Público e um direito de todos em todas as suas esferas e poderes, não podendo excluir evidentemente o Município.

Importante ressaltar que, os Municípios possuem gravíssimos problemas de cunho ambientais para resolver tanto nas áreas urbanas quanto nas rurais.

Nas áreas urbanas há o problema do lixo, o tratamento da água potável, da ocupação do solo em relação aos mananciais, consequências da insuficiência do sistema de saúde pública e educação, problemas de esgotos sanitários, indústrias e comércio poluidores, problemas de fiscalização insuficiente, a falta de áreas destinadas a preservação de matas nativas onde os cidadãos possam exercer contato direto com a natureza e de forma segura, entre outros.

Já nas áreas rurais os Municípios encontram problemas como os de desmatamentos irregulares, depredação do solo, poluição dos rios, mau zoneamento populacional, atividades mineradoras, poluição por agrotóxicos, utilização inadequada dos recursos, falta de recolhimento dos resíduos sólidos, entre outros.

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Razão pela qual, deve-se entender que os Municípios brasileiros têm competência para legislar supletivamente em termos de normas ambientais, bem como o dever legal de proteger o meio ambiente. Dessa forma, por sua importância na divisão política e pelo fato de estar mais perto dos problemas, devem eles incluir em sua gestão das coisas públicas a preocupação com o meio ambiente.

Cada vez mais o meio ambiente, vem sendo discutido em função da degradação da natureza e consequente decadência da qualidade de vida, tanto nas cidades, como no campo. Essa situação decorre, entre outras razões, do mau gerenciamento ambiental advindo do setor público e privado.

De acordo com o entendimento atual de nossa legislação pátria, todas as unidades da nação devem proteger o meio ambiente. Também são incumbidos de fazer valer as providências de sua alçada, condicionando e restringindo o uso e gozo de bens, atividades e direitos em benefício da qualidade de vida da coletividade, aplicando as sanções pertinentes nos casos de infringência às ordens legais da autoridade competente.

A legislação municipal define quais no âmbito de sua competência, as infrações às normas de proteção ambiental e as respectivas sanções sendo que ambas, a infração e a sanção, devem estar previstas em lei em atenção ao princípio da legalidade, que deve necessariamente reger os atos administrativos.

Infração é o descumprimento espontâneo de uma regra administrativa para o qual se prevê sanção cuja imposição é decidida por uma autoridade competente no exercício da função administrativa – ainda que não necessariamente aplicada nesta esfera.

Sanção administrativa é a providência gravosa prevista em caso de incursão infração administrativa cuja imposição é da alçada da própria Administração. A aplicação de sanção possa sempre se efetuar por obra da própria Administração, porém, se está não for espontaneamente atendida, será necessário recorrer à via judicial considerada superior ao âmbito administrativo, contudo muitas vezes menos eficiente, por não ser especialista no assunto.

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Em relação ao sujeito, poder-se-á tratar de pessoas físicas ou jurídicas, de Direito Privado ou de Direito Público.

Aspecto extremamente importante da responsabilidade administrativa diz respeito às excludentes da infração ou da sanção, conforme dispõe (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 826.)

“É corrente o uso da expressão ‘excludentes’ para referir hipóteses em que se considerará inexistente a infração, ou não sancionável a conduta, conforme o caso. São encontráveis menções ao (1) fato da natureza (força maior); (2) caso fortuito; (3) estado de necessidade; (4) legítima defesa; (5) doença mental; (6) fato de terceiro; (7) coação irresistível; (8) erro; (9) obediência hierárquica; (10) estrito cumprimento do dever legal; (11) exercício regular de direito. Em nosso entender, as oito primeiras hipóteses dizem com a falta de voluntariedade – logo, elidem o próprio cometimento da infração, uma vez que a voluntariedade é o mínimo elemento subjetivo que se exige para imputação de uma infração a alguém. Já as três últimas correspondem a uma exclusão de sanção, propriamente dita.”

Dissonante o posicionamento dos doutrinadores discutindo se basta a mera voluntariedade para configurar a exigência de um ilícito administrativo sancionável, ou se haveria necessidade ao menos de culpa. O posicionamento mais difundido atualmente é da voluntariedade, sem prejuízo, de a lei estabelecer exigência maior.

A vontade de praticar a conduta infratora, logo sujeita a sanção, não é elemento imprescindível para a aplicação de uma penalidade administrativa na seara ambiental.

A responsabilidade administrativa por dano ambiental deverá ser apurada, necessariamente, por meio de um processo administrativo, conforme estabelece o Art. 71 da Lei 9.605/98.

O processo administrativo tem base no procedimento legal, devendo respeitar todos os princípios inerentes a este. O contraditório e a ampla defesa devem ser

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observados para confabular em estrita observância do princípio insculpido no Art. 5º, inciso LV da Constituição Federal e ao § 4º do Art. 70 da Lei 9.605/98.

O princípio da legalidade, norteador do procedimentos penais, também deve estar presente. Do referido princípio extrai-se o descabimento de sanção sem que haja prévia previsão legal determinando-a, conjuntamente com a referida cominação legal da pena.

O artigo 72 da Lei 9.605/98 estabelece os tipos de sanções que podem ser aplicadas em matéria ambiental, quais sejam: advertência (inc. I), multa simples (inc. II), multa diária (inc. III), apreensão de animais, produtos ou subprodutos de fauna e flora (inc. IV), destruição ou inutilização de produtos (inc. V), suspensão de venda e de fabricação do produto (inc. VI), embargo de obra ou atividade (inc. VII), demolição de obra (inc. VIII), suspensão parcial ou total de atividades (inc. IX), sanção restritiva de direitos (inc. X). Outras sanções são encontráveis no Decreto Lei 6514/08 e Lei Estadual 11.520/00.

Para se caracterizar a intenção do agente infrator ocorrem dificuldades. Em razão desta dificuldade de se demonstrar a culpabilidade, existem correntes de entendimento afirmando haver uma presunção de culpabilidade em desfavor do agente.

A partir do entendimento de A responsabilidade administrativa ambiental se diferencia da responsabilidade civil ambiental, pois a primeira se caracteriza pela imposição de uma sanção administrativa na forma de punição do Estado. É o exercício do Poder de Polícia desencadeado pela infração às normas ambientais praticadas pelo agente. A segunda tem caráter reparatório, objetivando a reparação do meio ambiente danificado, se possível, ou a indenização pelo dano provocado, o que deverá ser apurado através de um processo judicial de natureza civil, de competência do Poder Judiciário.

A responsabilidade administrativa por dano ambiental caracteriza-se pela imposição de uma sanção administrativa ao agente causador do dano ambiental. Tal sanção o exercício do Poder de Polícia desencadeado pela infração às normas ambientais.

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Vale lembrar que a proteção do meio ambiente, pelo Poder Público, se faz através do exercício do poder de polícia, tato de forma preventiva com licenças e autorizações, ou repressiva, com aplicação de sanções.

O ilustre Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO, 2007) “como critério

fundamental, procede o dizer-se que é competente para dada medida de polícia administrativa quem for competente para legislar sobre a matéria

Adiante, ele discrimina essas competências:

(MELLO, 2007) “Os municípios têm seu campo exclusivo de polícia

administrativa no que disser respeito ao seu peculiar interesse, notadamente sobre as matérias previstas no art. 30” e quanto à competência concorrente, entende este

autor que esta existirá quando o interesse das pessoas políticas diferentes se justapõe.

2.1 Princípios da Responsabilidade Administrativa Ambiental

A legislação ambiental esta presente na Constituição Federal e da mesma forma como os outros ramos do direto, o direito ambiental é norteado por princípios gerais de direito e princípios específicos da matéria.

A definição dos princípios de direito ambiental não é tarefa tão fácil. Existem diversas vertentes de pensamentos de doutrinadores da matéria. Confabulando em verdadeiras divergências técnicas sobre o assunto.

Para maior clareza sobre o assunto será elencado alguns dos princípios mais utilizados no direito ambiental, de entendimento majoritário, consubstanciados com explicação genérica de seu conteúdo, a partir da teoria de Frederico Amado, encontrado no endereço virtual: http://www.editorajuspodivm.com.br/i/f/pag-site-direito-ambiental-col-resumos.pdf.

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a) princípio da prevenção

Para (AMADO, p. 31) o Princípio da Prevenção informa expressamente o Direito Ambiental no Brasil, tendo em vista a sua previsão em inúmeros diplomas legais, a exemplo das Leis 11.428/2006 (Mata Atlântica) e 12.187/2009 (Política Nacional de Mudança do Clima). De acordo com este princípio, o dano ambiental, tecnicamente é irreparável in natura.

Como exemplo disso, se o Poder Público exige um potente filtro na chaminé de uma tradicional fábrica produtora de biscoitos como condição para a concessão da licença ambiental, trata-se de aplicação do Princípio da Prevenção, vez que já há certeza científica sobre os impactos ambientais positivos e negativos dessa atividade.

b) princípio da precaução

Para (AMADO, p. 32) o Princípio da Precaução esta previsto em dezenas de atos normativos, pioneiramente na Convenção do Clima e na Convenção da Diversidade Biológica, ratificadas pelo Brasil no ano de 1994 por ocasião da ECO 92, promovida pela ONU no Rio de Janeiro.

Também conhecido como o princípio da dúvida científica, pois trabalha com risco incerto, desconhecido ou abstrato. Usualmente é invocado em grandes controvérsias, onde são criadas novas atividades econômicas fruto do desenvolvimento tecnológico, quando não se sabe ao certo quais os danos ambientais a serem causados pelo projeto e sua intensidade.

De acordo com este princípios sempre que haver dúvida, deve a autoridade publica se posicionar em favor do ambiente e da saúde e não do poder econômico. No entanto, é preciso que realmente haja uma discussão científica sobre os danos ambientais advindos da atividade estudada.

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Existindo séria controvérsia científica sobre os males a serem causados pela atividade o órgão ambiental licenciador, na dúvida, mesmo sem saber se eles ocorrerão, deve condicionar a concessão da licença ambiental à adoção de medidas de mitigação dos impactos ambientais duvidosos.

Vinculado ao fato da impossibilidade de reverter impactos ambientais negativos, este principio impõe uma medida de precaução. No caso de uma atividade realmente perigosa, é possível que a licença ambiental seja negada com fundamento no Princípio da Precaução.

c) princípio do desenvolvimento sustentável

Segundo (AMADO, p.33 ) o Princípio do Desenvolvimento Sustentável Previsto nas Leis 12.187/09 (Política Nacional de Mudança do Clima) e na Lei 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos). Parte da premissa do desenvolvimento econômico ser relativizado pela capacidade limitada do ambiente de suportar a poluição.

De acordo com referido principio o Poder Público, com a colaboração de toda a sociedade, deve manter os índices de poluição dentro dos padrões impostos pelas normas ambientais.

É possível também, definir o desenvolvimento sustentável como sendo aquele que respeita a capacidade de suporte de poluição dos ecossistemas, a fim de manter os recursos naturais.

Exemplo disso é o lançamento de esgoto sem tratamento e/ou além do máximo suportável pelo curso d’água viola o Princípio do Desenvolvimento Sustentável, pois irá prejudicar a vida animal e vegetal, além de tornar os recursos hídricos impróprios à utilização humana.

A Constituição Federal de 1988 no Art. 225 e principalmente no artigo 170, recepcionou este princípio. A Ordem Econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem como princípio a Defesa do Meio Ambiente,

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inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.

d) princípio do poluidor-pagador

No entender de (AMADO, p.34) O Princípio do Poluidor-Pagador a poluição é uma das espécies de degradação ambiental, pois provoca a alteração adversa das características do meio ambiente, conforme disposto no Art. 3º, inciso II, da Lei 6.938/81.

As atividades poluidoras geram resultados direta ou indiretamente prejudicais a saúde e a segurança da população. Dando condições contrárias às atividades sociais e econômicas, afetando as condições sanitárias do meio ambiente, lançando matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais.

A poluição pode ser lícita ou ilícita. A ilícita é causada sem licença/autorização ambiental ou em desacordo com ela. Já a lícita é amparada por regular licenciamento ambiental, cumprindo todas as exigências do Poder Público, devendo-se obdevendo-servar a limitada capacidade de suporte dos ecossistemas.

A Lei 12.305/2010 prevê dever ser limitada e sustentável, bem como em tantas outras normas ambientais brasileiras. Como se depreende do princípio 16, da Declaração do Rio:

“Tendo em vista que o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo decorrente da poluição, as autoridades nacionais devem procurar promover a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando na devida conta o interesse público, sem distorcer o comércio e os investimentos internacionais”. Igualmente, é objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente, na forma do artigo 4º, inciso VII, da Lei 6.938/81, “à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados”.

Consubstanciando-se na concretização do Princípio Poluidor-pagador a reparação ou compensação dos danos ambientais, mesmo que a poluição esteja amparada em licença ou autorização ambiental.

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O Art. 1º, da Resolução CONAMA 416/2009, estabelece “os fabricantes e os importadores de pneus novos, com peso unitário superior a 2,0 kg (dois quilos), ficam obrigados a coletar e dar destinação adequada aos pneus inservíveis existentes no território nacional, na proporção definida nesta Resolução”.

Os fabricantes e importadores de pneus, por terem internalizado os lucros, são responsáveis pela destinação adequada dos pneus após o uso, inclusive por sua coleta.

A poluição só é licenciada até os padrões máximos admitidos pela legislação ambiental, conforme previsto na licença, mesmo que o proponente do projeto se proponha a pagar grandes somas pela liberação de uma degradação adicional, tal prática não é admitida na normatização ambiental.

e) princípio do usuário-pagador

Sob a luz do entendimento de (AMADO, p.36) o Principio do Usuário-Pagador pagador pode ser resumido assim: os usuários de recursos naturais, principalmente com finalidades econômicas, deverão pagar por sua utilização.

Este principio abrange o Princípio do Poluidor-pagador, porque todos que poluem estão necessariamente usando um recurso natural. Porem, nem todos que estão usando, estarão necessariamente poluindo.

Um exemplo de concretização do Usuário-pagador é o pagamento pela utilização adequada da água. Sendo que a utilização racional da água não se enquadra no conceito de poluição, assim, essa cobrança não decorre do Poluidor-pagador, e sim do Usuário-pagador.

A cobrança pela utilização de um recurso natural tem por objetivo racionalizar o seu uso, educar a população e obter recursos para serem investidos na proteção

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ambiental. Lembramos que a extração de recursos naturais, patrimônio imaterial de toda a coletividade, atinge a todos, sendo justo que os usuários paguem os custos. Com efeito, é objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente, na forma do artigo 4º, inciso VII, da Lei 6.938/81, à imposição, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos, porem, essa cobrança não poderá gerar uma discriminação negativa ambiental, a fim de privar os mais vulneráveis do acesso aos recursos naturais, devendo ser isonômica, como ocorre com o pagamento da conta de água, pois existem tarifas progressivas de acordo com a capacidade contributiva do usuário.

A legislação ambiental brasileira positivou este princípio, previsto na Lei 11.428/06 (Bioma Mata Atlântica) e na Resolução CONAMA 357/2005 (classificação dos corpos d’água), dentre outras normas.

f) princípio do protetor-recebedor

Segundo (AMADO, p.37) o Princípio do Protetor-Recebedor ao contrário do Poluidor-pagador, se por um lado é justo que quem polua arque com os custos sociais da degradação causada, por outro, aquele que protege o meio ambiente é premiado por sua iniciativa.

Em vários países há formas de pagamento por serviços ambientais (PSA), ou seja, aquelas pessoas que preservam as florestas, o solo, os animais silvestres, as águas ou o ar recebem algum benefício, pois estão colaborando com toda a sociedade na realização do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

No Brasil, o Princípio do Protetor-recebedor foi positivado na Lei 12.305/2010, que aprovou a Política Nacional de Resíduos Sólidos.

Há uma controvérsia sobre o grau de incidência deste princípio. Para muitos, apenas devem ser pagos os serviços ambientais daqueles que protegem a natureza além do que é determinado pela legislação ambiental. Ou seja, aquele que apenas cumpre as normas ambientais, sem proteger além dela, não merece ser premiado.

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Para (AMADO, p.37) o Princípio da Cooperação Entre os Povos trata-se de princípio fundamental da Constituição Federal, que deverá nortear as relações internacionais brasileiras, é um importante princípio ambiental, pois apenas com a colaboração mútua entre as nações será possível o controle global da poluição.

É sabido que o planeta Terra é formado por um conjunto de ecossistemas que formam a Biosfera, todos ligados entre si. A poluição exagerada em determinada parte do planeta poderá afetar um país distante, como ocorre com a maciça emissão dos gases que causam o efeito estufa, que elevam a temperatura da Terra como um todo.

Razão pela qual se prega o Princípio da Cooperação entre os Povos, onde todas as nações deverão cooperar mutuamente para implantar o desenvolvimento sustentável.

h) princípio da participação comunitária ou cidadã

Para (AMADO, p.38) o Princípio da Participação Comunitária ou Cidadã ou Princípio Democrático não é exclusivo do Direito Ambiental. A Suprema Corte, quando admite a intervenção amicus curiae (amigo da corte) nas ações abstratas de controle de constitucionalidade, permitindo que a comunidade forneça elementos técnicos para a formação do convencimento dos Ministros aplica o Princípio da Participação Cidadã.

Este princípio foi previsto expressamente na Lei 12.187/2009 (Política Nacional de Mudança do Clima), ganhando grande força na área ambiental, visto que os impactos ambientais positivos e negativos são sentidos por toda a coletividade, especialmente por aqueles que residem ou passam pelas áreas afetadas.

Assim sendo, como são as pessoas que sofrem os impactos ambientais é justo que o povo seja ouvido antes da tomada da decisão política ambiental, mesmo que tal oitiva não vincule o órgão ambiental competente na decisão de conceder ou não a licença.

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De forma crescente, existem institutos criados para a participação popular no campo ambiental. São exemplos de concretização do Princípio da

Participação Comunitária: a ação popular em defesa do meio ambiente, a ser proposta por qualquer cidadão; a audiência pública para debater o Estudo de Impacto Ambiental e se Relatório (EIA-RIMA); a consulta pública que precede a criação das unidades de conservação.

i) princípio da natureza pública (ou obrigatoriedade)da proteção ambiental

Ainda pelo Ilustre (AMADO, p.38) o Princípio da Natureza Publicada Proteção Ambiental está consagrado na cabeça do artigo 225, da Constituição Federal, impõe-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.

Deste modo, há um dever cominado ao Estado para proteger o meio ambiente, e não mera discricionariedade política ou administrativa, razão pela qual normalmente o poder de polícia ambiental é vinculado.

j) princípio do limite ou controle

Para (AMADO, p.38) o Princípio do Limite ou Controle impõe ao Poder Público o dever de controlar a poluição mediante a instituição de padrões máximos de tolerância, a fim de mantê-la dentro de níveis aceitáveis, visando preservar o equilíbrio ambiental e a saúde humana.

Decorre deste Princípio do Limite a edição da Resolução 18/1986, do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, que criou o Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores

– PROCONVE, que tem por objetivo reduzir os níveis de emissão de poluentes por veículos automotores tendo em vista o atendimento aos Padrões de Qualidade do Ar, principalmente nos centros urbanos.

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O Princípio da Informação, segundo (AMADO, p.39), não é exclusivo do Direito Ambiental, sendo informador de outros ramos jurídicos, como o Direito do Consumidor.

A Lei 11.428/2006 inseriu como seu princípio a transparência das informações ambientais, sendo expressamente positivado no Brasil.

Para a participação da comunidade na questão ambiental, é imprescindível o conhecimento e acesso as informações referentes ao meio ambiente, pois, informações omissas ou distorcidas prejudicam a participação social na proteção ao meio ambiente, motivo pelo qual os órgãos públicos ambientais estão sujeitos a um regime de publicização das informações.

Na Lei 10.650/03 consta que os órgãos e entidades públicos ambientais são obrigados a admitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos referentes a matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua responsabilidade, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico.

Qualquer indivíduo pode ter acesso a essas informações mediante requerimento escrito, no qual assumirá o compromisso de não utilizar as informações colhidas para fins comerciais, sob as penas da lei civil, penal, de direito autoral e de propriedade industrial, assim como de citar as fontes, caso, venha a divulgar os dados.

Apenas fugirão ao regime de publicidade as informações ambientais protegidas por sigilo comercial, industrial, financeiro ou qualquer outro protegido por lei.

l) princípio do pacto intergeracional ou equidade

Para (AMADO, p.40) o Princípio do Pacto Intergeracional ou Equidade é um pacto fictício entre as gerações presentes e as futuras em que as atuais se comprometem a consumir os recursos naturais de maneira sustentável, deixando as porções necessárias à sustentabilidade das novas gerações.

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Este princípio encontra-se implicitamente consignado na cabeça do artigo 225, da Constituição Federal, pois é dever do Poder Público e da coletividade defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.

Outrossim, a Lei 11.428/06 (Bioma Mata Atlântica) expressamente consignou este princípio ambiental, denominando-o de Equidade Inter geracional. Esta norma principiológica realiza-se quando, por exemplo, se evita a extinção de espécies da fauna e flora nativas, pois as futuras gerações deverão ter acesso aos recursos naturais para realizar a sua dignidade ambiental.

m) princípio da função socioambiental da propriedade

Para o autor (AMADO, p.40) o direito fundamental de propriedade é garantido, desde que a sua utilização atenda a função social, conforme Art. 5º, incisos XXII e XXIII, da Lei Maior. Também deve o proprietário cumprir com a legislação ambiental para que o uso de sua propriedade atenda aos interesses da sociedade, sob pena de se sujeitar às sanções legais, inclusive a perda do direito.

De acordo com o autor, a propriedade rural apenas atenderá a sua função social se houver utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, nos moldes do artigo 186, inciso III, da Constituição Federal. Logo, mesmo que se tenha na terra um uso racional e adequado, bem como um respeito às normas trabalhistas, o proprietário rural que infringir as normas ambientais não atenderá à função social da propriedade.

Já a propriedade urbana apenas cumprirá a função social se respeitar os ditames do plano diretor. Este, por sua vez, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, a ser aprovado pela Câmara Municipal, devendo observar todas as normas ambientais federais, estaduais e municipais, sob pena de ilegitimidade.

(37)

Por tudo isso, conclui-se que tanto a propriedade urbana quanto a propriedade rural deverão respeitar as normas ambientais, razão pela qual a doutrina ambiental se refere à função socioambiental da propriedade.

O princípio da função socioambiental da propriedade foi previsto literalmente na Lei 11.428/2006, que regula o Bioma Mata Atlântica.

n) princípio da proibição do retrocesso ambiental

Para (AMADO, p.41) ao degradar o meio ambiente estaremos colocando em risco a existência digna das futuras gerações. O Estado deve legislar mais restritiva matérias ambientais, com o objetivo de realizar o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Ainda o autor cria conotação do Princípio da Proibição do Retrocesso Ambiental, com a forma de legislatura, devendo o legislador evoluir na edição de normas ambientais cada vez mais protetivas, não devendo, em regra, flexibilizar as normas ambientais, que seria um grande retrocesso.

O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o recurso especial 302.906, de 26.08.2010, reconheceu a existência deste princípio:

“[...] O exercício do ius variandi, para flexibilizar restrições urbanístico-ambientais contratuais, haverá de respeitar o ato jurídico perfeito e o licenciamento do empreendimento, pressuposto geral que, no Direito Urbanístico, como no Direito Ambiental, é decorrência da crescente escassez de espaços verdes e dilapidação da qualidade de vida nas cidades.

Por isso mesmo, submete-se ao princípio da não-regressão (ou, por outra terminologia, princípio da proibição de retrocesso), garantia de que os avanços urbanístico-ambientais conquistados no passado não serão diluídos, destruídos ou negados pela geração atual ou pelas seguintes [...]” (passagem do julgado grifada pelo autor).

(38)

Segundo as palavras de Romeu Thomé sobre o tema,

A doutrina não é pacífica em relação à natureza jurídica da responsabilidade administrativa. Para alguns doutrinadores, a responsabilidade administrativa seria objetiva, sendo devida e independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do suposto infrator. No entanto, respeitados doutrinadores defendem a ideia de que algumas sanções ambientais utilizam o critério objetivo, e outras o subjetivo.

Acerca da natureza jurídica da responsabilidade administrativa registram-se as observações de Edis Milaré.

Nesse sentido, Édis Milaré afirma sistema híbrido entre a responsabilidade civil objetiva e a responsabilidade penal subjetiva: e um lado, de acordo com a definição de infração inscrita no art. 70 da lei 9.605/98, a responsabilidade administrativa prescinde de culpa; de outro, porém, ao contrário da esfera civil, não dispensa a ilicitude da conduta para que seja ela tida como infração, além de caracterizar-se pela pessoalidade, decorrente de sua índole repressiva

A doutrina inclina-se pela regra da objetividade para definir a natureza jurídica da responsabilidade administrativa.

Hely Lopes Meirelles, por exemplo, sempre sustentou que “a multa administrativa é de natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do infrator”.(...)

Por sua vez, mais consentâneo com a nossa opinião, vista a seguir, Régis Fernandes de Oliveira remete à tipificação para definir a natureza da infração: “A infração pode ser meramente formal ou exigir resultado (material). Dependendo da configuração legal, bastará o comportamento antijurídico e típico, tornando prescindível a culpa. (...) Para nós, em certos casos, basta a voluntariedade, isto é, o movimento anímico consciente capaz de produzir efeitos jurídicos. Não há necessidade de demonstração de dolo ou culpa do infrator; basta que, praticando o fato previsto, dê causa a uma ocorrência punida pela lei.(...) Indisputável, parece-nos, que a legislação pode prefixar hipóteses infracionais apenas caracterizáveis com a presença de dolo ou culpa, ou, então – é caso que admitimos – pode

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satisfazer-se com o mero comportamento do administrado para ter por caracterizada a infração. (...)

Concordamos com esses autores quando afirmam que a responsabilidade administrativa em matéria ambiental, em princípio, não se funda na culpa, na medida em que, a teor do art.70 da Lei 9.605/98, a infração administrativa caracteriza-se como qualquer violação do ordenamento jurídico tutelar do ambiente, independentemente da presença do elemento subjetivo” (MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente, 2009, p. 883/884).

Vê-se, portanto, que não merece prosperar a alegação apresentada pela maioria dos infratores de que não houve ânimo em praticar a infração ambiental e que a multa simples somente se aplica ao agente que comete infração ambiental intencionalmente.

2.3 Pressupostos da Responsabilidade Administrativa Ambiental

Segundo se extrai das referidas normas, a responsabilização do infrator depende apenas da caracterização da relação ou o nexo de causa e efeito entre o comportamento do agente e a conduta descrita na legislação ambiental como infração administrativa.

A imputação de responsabilidade pela prática do ilícito prescinde de dolo ou culpa, bastando que se demonstre a existência de ação ou omissão e de nexo que, para o Direito Ambiental, já se caracteriza a infração administrativa. “Desse modo, os pressupostos para a configuração da responsabilidade administrativa podem ser sintetizados na fórmula conduta ilícita, considerada como qualquer comportamento contrário ao ordenamento jurídico”. (MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente, 2009, p. 885).

Assim, os pressupostos da responsabilidade administrativa ambiental são, conforme a Lei 9.605/98, art. 70: “toda ação ....”; conduta; tanto faz se pessoa física ou jurídica; se é de direito público ou privado; se comete infração por ação ou por

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omissão; sendo que a punição é de índole pessoal, sendo assim, no caso de infração cometida por pessoa jurídica, quem responde é a pessoa jurídica.

A essência da infração ambiental não é o dano, mas sim o comportamento em desobediência a uma norma jurídica de tutela do ambiente.

Havendo dano ambiental causado por empresa que emite poluentes em conformidade com a sua licença ambiental, não poderá haver imposição de penalidade administrativa nem penalmente. Porém, fica obrigada a reparar o dano na órbita civil, pois é objetiva sua responsabilidade.

Na adoção do sistema hibrido as consequências são:

Segundo a L 9.605/98: não exige a configuração de culpa, sendo assim, o elemento subjetivo não é pressuposto da resp. administrativa, sendo que a culpa qualifica a infração – é agravante. Já a ausência de culpa e dolo: desclassifica a sanção para uma mais branda.

Como ex. O pescador que acostumado a pescar em dado lugar é autuado por descumprimento de interdição da área pelo órgão competente. Contudo, tal local não foi sinalizado. No entanto, comete infração. Não há dolo ou culpa.

Em decorrência disso, se justifica a desclassificação da pena para uma simples advertência e no caso de reincidência, ai sim pela aplicação da penalidade.

Para o caso de inversão do ônus da prova da conduta infracional apurada pela administração – legitimidade e legalidade – a prova é do suposto infrator, sendo que pode contar com algumas excludentes da responsabilidade como no caso de força maior, caso fortuito, fato de terceiros, etc.

2.4 A Insuficiência da Legislação Ambiental Para a Gestão Local

Segundo publicações da Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul -FAMURS (1998), é necessário que a Administração Municipal crie unidades específicas para o trato das questões envolvendo o meio ambiente, a fim de verificar a quantidade de problemas causados pela falta de um planejamento adequado, ou seja, de políticas que contemplem o impacto ambiental gerado pelos seus projetos.

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Segundo publicação da FAMURS (1998), o Sistema Municipal de Proteção Ambiental será mesclado por órgão da prefeitura e entidades municipais sendo possível a integração de entidades de pesquisa e fundações responsáveis pela pesquisa em recursos naturais, proteção e melhoria da qualidade ambiental, pelo planejamento, controle, fiscalização das atividades que afetam o meio ambiente e aplicação das normas e pelos atos não governamentais.

Tal Sistema deverá conter:

• O órgão superior do Sistema, que é o Conselho Municipal do Meio Ambiente, de caráter consultivo, deliberativo e normativo, responsável pela aprovação e de acompanhar a implantação da Política Municipal do Meio Ambiente, bem como dos demais planos afetos à área;

• A Secretaria, Departamento de Meio Ambiente do Município, responsável pelo meio ambiente, como órgão central (unidade administrativa);

• Demais Secretarias Municipais e organismos da administração direta e indireta, bem como as instituições governamentais e fundações responsáveis pela pesquisa em recursos naturais, proteção e melhoria da qualidade ambiental, pelo planejamento, controle, fiscalização das atividades que afetam o meio ambiente e aplicação de normas a ele pertinentes e pelas ações não governamentais.

• Órgãos responsáveis pela gestão dos recursos ambientais, preservação e conservação do meio ambiente e execução da fiscalização das normas de proteção ambiental, como órgãos executores.

Portanto, as administrações municipais que se orientarem pelo conceito de desenvolvimento sustentável terão de trabalhar para que as economias em crescimento permaneçam atreladas as suas raízes ecológicas para que haja o crescimento do município á longo prazo. Assim, a proteção ao meio ambiente é essencial ao conceito de desenvolvimento sustentável a medida que visa mais as causas que os sintomas das dificuldades do meio ambiente.

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Questão que deve ser resolvida principalmente pelos Municípios é a influência protetiva ambiental, pois a administração deve dar atenção também ao meio ambiente, o que é uma obrigação.

Entre as matérias de competência comum da União, dos Estados e Municípios o art.23 da Constituição Federal coloca: [...] a proteção do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas; e ainda a preservação das florestas, da fauna e da flora.

Aparentemente esta competência é somente administrativa, não legislativa, mas quem tem o poder de proteger deve ter também o poder de legislar para que seu poder possa ser exercido amplamente. Portanto, se a Constituição conferiu tais competências está implícita a competência legislativa sobre as matérias desde que não afronte lei Federal ou Estadual.

No art. 30 da Carta Magna encontramos a definição para a competência legislativa do Município em relação ao meio ambiente, pois ali diz que sua competência abrange assuntos de seu peculiar interesse (I) e lhe dá competência suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (II). Portanto, apesar da Constituição elencar a matéria de competência exclusiva da União no art.23 e concorrentemente aos Estados legislar sobre: direito urbanístico, florestas, caça, pesca, fauna conservação da natureza, proteção do meio ambiente e controle da poluição (art.24), o Município não está proibido de legislar sobre matéria de seu interesse e nem suplementarmente (art.30), principalmente em se tratando de assunto relacionado as coisas que acontecem em seu território e de interesse direto de sua população.

Na lei 6.938/81 vemos em seu art.6º, §2º, que aos Municípios é permitido elaborar normas na esfera de sua competência.

Além de que, não podemos esquecer que o direito ao meio ambiente equilibrado referido no art.225, da Constituição Federal, é um direito de todos e sua

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