Harvard University
From the SelectedWorks of Nelson Rodrigues Netto
December, 2006
As alterações das hipóteses de cabimento dos
Recursos Extraordinário e Especial promovidas
pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de
dezembro de 2004
Nelson Rodrigues Netto, Harvard Law School
As alterações das hipóteses de cabimento dos Recursos
Extraordinário e Especial promovidas pela
Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro
de 2004.
Nelson Rodrigues Netto
Doutor, Mestre e Especialista em Direito Processual Civil pela PUC/SP. Professor de Direito Processual Civil do Centro Universitário das Faculdades Metropolitanas Unidas – UniFMU. Advogado.
I – As hipóteses de cabimento do Recurso Extraordinário e Recurso
Especial, previstas no art. 102, III, ‘b’, e, art. 105, III, ‘b’, na redação
original da Constituição Federal
Ponto tormentoso da dupla disciplina e, dos campos temáticos próprios do recurso extraordinário e do recurso especial, foi o relativo às suas hipóteses de cabimento, estipuladas no art. 102, III, alínea “c”, e, no art. 105, III, alínea “b”, da Constituição Federal, em sua redação original, abaixo transcritas:
“Art. 102. (omissis)
III – julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas, em única ou última instância, quando a decisão recorrida:
(omissis)
c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição.”
... “Art. 105. (omissis)
III – julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida:
(omissis)
b) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face de lei federal;
(omissis)”.
Com efeito, a Constituição previa o cabimento do recurso extraordinário, quando a decisão recorrida tivesse julgado válida lei ou ato de governo local, contestado em face da Constituição Federal, e, o cabimento do recurso especial, quando a decisão recorrida tivesse julgado válida lei ou ato de governo local, contestado em face de lei federal.
O Ministro Moreira Alves, em mais de uma oportunidade, havia criticado a criação da alínea ‘b’, do inciso III, do art. 105, da CF, como hipótese de cabimento do recurso especial.
O ilustre jurista apontava que, se uma lei federal invadir a competência de uma lei estadual, será reputada inconstitucional, da mesma forma quando uma lei estadual invadir a competência de uma lei municipal.
Desse modo, segundo o ilustre jurista, surgiriam quatro instâncias de julgamento: 1º e 2º grau, depois, interposição do recurso especial, e, por último, de recurso extraordinário, “tendo em vista que esta questão tem que necessariamente ser resolver com os dispositivos que regem a distribuição de competências entre os Estados e a União”.1
A mesma preocupação assaltou, como destacamos, o espírito do ilustre Ministro Marco Aurélio, que chegou a formular uma alteração para o art. 105, da Constituição Federal, de molde que o problema fosse solucionado.
Pela proposta do insigne Magistrado, a alínea ‘a’, do inciso III, do art. 105, passaria a ter a seguinte redação:
“Art. 105. (omissis)
1
III – julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição, de tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigência;
(omissis)”.
De tal maneira, o Superior Tribunal de Justiça passaria a atuar de maneira semelhante ao Tribunal Superior do Trabalho e ao Tribunal Superior Eleitoral, conhecendo de questões constitucionais.2
II – A compatibilização jurisprudencial das hipóteses de cabimento dos
Recursos Extraordinário e Especial
A dificuldade de aplicação dos dispositivos concernentes aos recursos extraordinário e especial, foi compatibilizada a partir do leading case, relatado pelo Ministro Sepúlveda Pertence. Tratou-se da Questão de Ordem no Recurso Extraordinário nº 117.809-4, decidida pelo Plenário, por unanimidade, em 14 de junho de 1989.
O ilustre relator inicia seu voto, transcrevendo e censurando a lição do preclaro Moreira Alves, a qual reproduzimos:
“(...) as questões de validade de lei ou de ato normativo de governo local em face de lei federal não são questões de natureza legal, mas, sim constitucional, pois se resolvem pelo exame da existência, ou não, de invasão de competência da União, ou, se for o caso, do Estado. Hipóteses que deveriam, portanto, dar margem, não a recurso especial, mas a recurso extraordinário, pela sistemática adotada para a divisão de competências entre o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça. Esse equívoco – que também se acha no Anteprojeto Constitucional elaborado pela Comissão Provisória de Estudos Constitucionais instituída pelo
2
Decreto nº 91.450, de 18 de julho de 1985 (artigo 282, III, b) – provavelmente se originou da circunstância de que a questão de lei ou de ato normativo municipal ou estadual contestado em face de lei federal aparentemente (ou melhor, literalmente) se circunscreveria ao campo da legislação não-constitucional. Mas, graças a ele criaram em verdade , para a mesma questão constitucional, quatro graus de jurisdição sucessivos: dois ordinários (o do juiz singular e o do Tribunal local e regional) e dois extraordinários (o do Superior Tribunal de Justiça, para julgar o recurso especial que necessariamente terá de ser interposto, pois, ainda não se trata de decisão de única ou última instância a admitir recurso extraordinário; e o do Supremo Tribunal Federal para apreciar o recurso extraordinário contra o decidido, a propósito no recurso especial, certo como é que se trata de matéria constitucional, sobre a qual cabe à Corte Suprema a última palavra. (In, O Supremo Tribunal Federal em face da Nova Constituição –
Questões e Perspectivas, Arq. Ministério da Justiça, 173/35, 40)”.
O Ministro Sepúlveda Pertence discordando de tal proposição, assevera que, nem sempre a discussão da validade do ato de governo local em face da lei federal, se resolve numa questão constitucional de invasão de competência, invocando as lições de Hugo Machado Horta, sobre as repartições horizontais e verticais de competências constitucionais.
Segundo o preclaro constitucionalista, a repartição horizontal de competências, num sistema federativo, admite três soluções (repartição exaustiva da competência de cada ordenamento; enumeração da competência da União e atribuição aos Estados dos poderes reservados ou não enumerados; e, enumeração da competência dos Estados-membros e atribuição à União dos poderes reservados), de sorte a distribuir entre União e Estados, seus campos de atuação.3
Por outro lado, o aludido jurista assevera que, ao lado da técnica da repartição horizontal, as constituições mais modernas adicionam àquela, a repartição vertical, estabelecendo um “verdadeiro condomínio legislativo”, como se verifica da seguinte passagem de sua obra, abaixo transcrita:
3
“A repartição vertical de competências conduziu à técnica da legislação federal fundamental, de normas gerais e diretrizes essenciais, que recai sobre determinada matéria legislativa de eleição do constituinte. A legislação federal é reveladora das linhas essenciais, enquanto que a legislação local buscará preencher o claro que lhe ficou, afeiçoando a matéria revelada nas normas gerais às peculiaridades e às exigências estaduais. A lei fundamental ou de princípios servirá de molde à legislação local”.4 (destaque no original)
Partindo da repartição vertical de competências constitucionais, o ilustre Ministro Sepúlveda Pertence, concluiu seu judicioso voto, afirmando:
“Entendo, pois, data venia, que os recursos que proponham a questão da validade de lei ou outro ato local em face de lei federal tanto podem traduzir uma questão constitucional quanto uma questão de mera legalidade. Haverá matéria constitucional sempre que o ponto questionado seja a extensão da competência da União em relação às competências locais ou vice-versa; haverá simples questão de legalidade , quando, sem discutir a competência da União e a prevalência devida da lei federal, cuidar-se de interpretá-la, de modo a aferir a validade do provimento local que lhe deva obediência. Se assim é, resta indagar-se, não obstante, dada a letra do art. 105, III, b, terá a Constituição entregue ao Superior Tribunal de Justiça a competência para decidir ambas as hipóteses. Malgrado a quebra do sistema, a resposta afirmativa seria inevitável, se o recurso de que se ali trata envolvesse sempre uma questão constitucional. Como já se verificou que não é assim, a mim me parece que o S.T.F. mantém sua competência, sempre que existir questão constitucional a resolver. (...) Ao recurso especial, assim, coerentemente com a sua destinação, o que tocará é a outra hipótese, a do cotejo da lei federal e lei local, sem que se questione a validade da primeira, mas apenas a compatibilidade ou não com ela, a lei federal, da norma estadual ou municipal”.
A referida interpretação do texto constitucional, procurou dar o devido rendimento ao recurso especial, delimitando o seu campo próprio de cabimento.
4
Nessa esteira, o Superior Tribunal de Justiça passou a conhecer de recursos especiais, fundados na alínea ‘b’, do permissivo constitucional, sempre que o confronto entre a lei ou ato local, e a lei federal, não implicasse na declaração de inconstitucionalidade, de qualquer delas. Confira-se trecho do voto do eminente Ministro Eduardo Ribeiro, no Recurso Especial nº 31.391, da Terceira Turma:
“O cabimento do especial, pela letra ‘b’, supõe que a impugnação à lei local não envolva sua inconstitucionalidade ou a da lei federal. No sistema federativo consagrado pela Constituição, havendo a possibilidade de legislação concorrente e cabendo à União estabelecer normas gerais, as leis estaduais, editadas no exercício da competência suplementar, haverão de se conformar àquelas diretrizes gerais. Assim, ainda agindo União e Estado nas respectivas esferas de competência, poderá ser inválida lei estadual, em virtude de descompasso com a lei federal, verificada a hipótese do artigo 24 da Constituição”.5
III – As novas hipóteses de cabimento do Recurso Extraordinário e
Recurso Especial, previstas no art. 102, III, ‘d’, e, art. 105, III, ‘b’, na
redação da E.C. nº 45/2004
A despeito da interpretação constitucional, promovida pelo Supremo Tribunal Federal, a dificuldade em se fixar as normas gerais, capituladas no §1º, do art. 24, da Constituição Federal, discrímem a ser utilizado na repartição vertical de competências entre União e Estados, acabou por provocar a modificação das hipóteses de cabimento do recurso extraordinário e do recurso especial, promovida pela Emenda Constitucional nº 45/2004, criando-se a alínea ‘d’, ao inciso III, do art. 102, e alterando-se a alínea ‘b’, do inciso III, do art. 105, in verbis:
“Art. 102. (omissis)
III – julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas, em única ou última instância, quando a decisão recorrida:
5
(omissis)
d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal.”
... “Art. 105. (omissis)
III – julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida:
(omissis)
b) julgar válido ato de governo local contestado em face de lei federal;
(omissis)”.
Atualmente, a nova redação constitucional, elimina a dúvida sobre o recurso correto.
Em sem tratando de questão concernente à validade de lei local contestada em face de lei federal será objeto de recurso extraordinário.
Por outro lado, será cabível o recurso especial, com base na alínea ‘b’, da hipótese constitucional, quando a decisão recorrida tiver julgado válido ato de governo local contestado em face de lei federal.
Como leciona Rodolfo de Camargo Mancuso, ato de governo local tem o seguinte sentido:
“(...) atos: do governador, prefeito, secretários, diretores de órgãos públicos, reitores etc., enfim, agentes públicos dotados de certa parcela de poder. (...) esses atos bem podem ser emanados do Executivo, como do Legislativo ou até do Judiciário, ressalvados, nesse último caso, os atos puramente jurisdicionais, ou seja, os atos do juiz passíveis de recurso por error in procedendo ou in iudicando (sentenças, despachos interlocutórios – CPC, art. 162, e §§), já que tais provimentos jurisdicionais, por óbvio, não cabem na rubrica de “lei ou ato de governo local”.6
6
Com efeito, ato de governo local é aquele praticado por qualquer agente público que represente ou aja na qualidade de representante de Estados ou Municípios, no exercício de qualquer de suas funções: executiva, legislativa e judiciária, sendo certo que, nas duas últimas funções, mediante atividades que não propriamente legiferante ou judicante. A atividade típica do legislador municipal ou estadual - a “lei local” - quando muito poderá ser atacada pelo recurso extraordinário, art. 102, III, ‘d’, da C.F., enquanto que o pronunciamento judicial com conteúdo decisório, comporta ser revisados por meio de recurso.
Referências Bibliográficas
HORTA, Raul Machado. A autonomia do estado-membro do direito constitucional
brasileiro. Belo Horizonte, 1964.
MANCUSO. Rodolfo de Camargo. Recurso extraordinário e recurso especial. 8ª Ed. São Paulo: RT, 2003.
MELLO, Marco Aurélio Mendes de Farias. Unicidade recursal. Consultor Jurídico, 15 de outubro de 2003.
MOREIRA ALVES, José Carlos. Poder Judiciário. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. São Paulo: RT. Ano 5, nº 18, jan/mar, 1997, p. 269-282.
