12º Encontro da ABCP 19 a 23 de outubro de 2020
Evento online
Área Temática 05: Estado e Políticas Públicas
QUEM É O PÚBLICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL? A CONSTRUÇÃO DISCURSIVA DO USUÁRIO PELO TEXTO DA POLÍTICA E PELOS AGENTES DE RUA EM INTERAÇÃO
Marcos Arcanjo de Assis Universidade Federal de Minas Gerais
2 Resumo
O artigo analisa o conteúdo de textos de normativas e discursos de burocratas de rua sobre os beneficiários da política de assistência social brasileira. Objetiva explorar termos e ideias aplicados aos beneficiários nos textos e por agentes públicos. Enquanto os primeiros abordam a perspectiva do sujeito de direitos, os últimos os estigmatizam como carentes e dependentes. Palavras-chave: abordagem discursiva, construção do público, política de Assistência Social
Abstract
This paper analyses the political content of texts of laws and street-level bureaucrats´ speeches about beneficiaries of Brazilian social assistance policy. It aims to investigate terms and concepts applied to the beneficiaries both by law and by public agents. While the former addresses the perspective of the subject of rights the last stigmatizes them as needy and dependent.
Keyword: discursive approach, construction of target populations, social assistance policy
3 1. Introdução
Uma outra forma de se pensar as políticas públicas. É com essa promessa que a chamada virada argumentativa se apresentou, na década de 1990, como modelo alternativo de pesquisa e análise de políticas públicas. Se algo virou é preciso saber o que há do outro lado. Dele, estão os modelos inscritos nas epistemologias positivistas de conhecimento, que configuram o que se costuma denominar mainstream do campo de estudos em políticas públicas. Estes modelos tradicionais têm orientação racional-instrumental, se baseiam em conhecimento especializado e tecnocrático para solução analítica de problemas coletivos, estruturam explicações para os processos de produção de políticas nas teorias de ciclo de vida, seja sob a lógica de sistemas fechados de inputs-outpts, de custo-benefício, ou sob a lógica da retroalimentação e aprendizado (FISCHER, GOTTWEIS, 2012; BOULLOSA, 2019; SILVA; MELO, 2000).
O giro mira outro lado ou outro ponto de partida: a argumentação. Políticas públicas são construídas pelas interações medidas pela linguagem, são resultado de práticas comunicativas, tanto na forma oral quanto na escrita. A definição e conceitualização dos problemas e a escolha das soluções mais adequadas e dos critérios de julgamento ocorrem através do argumento, que se torna central em todas as fases do processo. Assim, a virada argumentativa enfoca o significado dado aos participantes dos momentos e arenas de produção de políticas públicas. Para argumentar os atores usam discursos, variáveis importantes de análise. Discursos são conjuntos de conceitos, ideias e categorizações que demarcam e determinam a argumentação. A dinâmica discursiva que produz as políticas é conflitiva, há relações de força e disputas de ideias. Por isso, a virada também traz um elemento crítico às analises (FISCHER, GOTTWEIS, 2012).
Os estudos críticos em políticas públicas se inscrevem em tradições pós-positivistas, reconhecendo a complexidade multidimensional da realidade social e as múltiplas racionalidades que coexistem no caráter processo e no contexto das políticas. Coloca em cheque a ciência positiva e a neutralidade dos aspectos normativos em políticas públicas. Utiliza como material analítico a linguagem e as interações mediadas pela comunicação, abrindo diferentes percursos de análise. Estes estudos configuram a onda mais consistente e conhecida de “contra-mainstream” no campo do policy analisis, mas ainda é pouco propagado no Brasil. Dentre as correntes de estudos críticos destacam-se a interpretativista, a narrativa, a mirada ao revés e a argumentativa, onde se situa esse trabalho exploratório (BOULLOSA, 2019).
Os modelos de análise crítica de políticas públicas enfocam diferentes elementos do processo político, dentre eles a construção do público e a implementação. Os grupos beneficiários das políticas são acompanhados por distintas “imagens” sociais valorativas e
4 níveis de poder político, que conformam sua construção social como público, impactando as decisões e ferramentas utilizadas. A implementação ocorre em um ambiente com muitos atores, que devem interpretar conteúdos dos textos das normativas da política e colocá-los em prática, tomando decisões alocativas, fazendo a política acontecer. Em ambos os processos, a dinâmica discursiva e as práticas comunicativas são presentes e determinantes. Este paper toma como o objeto os discursos sobre o público da política de Assistência Social, explorados em dois textos da política (BRASIL, 2004; 2009) e em dados secundários de pesquisas recentes com agentes implementadores da política (JACCOUD; ABREU, 2019; MARINS, 2014). O objetivo é, portanto, situar possibilidades de aplicação da abordagem argumentativa na análise da política de assistência.Trata-se de um exercício exploratório dos discursos textual e das burocracias de rua para definir os usuários da política de assistência, inspirado em elementos analíticos de dois modelos inscritos na perspectiva argumentativa das políticas públicas.
O primeiro deles é o da construção do público. O público-alvo existe dentro de condições objetivas e critérios instrumentais, mas essas condições estão sujeitas a múltiplas avaliações. As construções sociais são estereótipos de grupos sociais, culturais, políticos, religiosos, que podem ser positivas, negativas e frequentemente criticadas, o que denota sua natureza (SCHNEIDER; INGRAM, 1993). O outro modelo é denominado “textualista” e proposto também no marco dos estudos críticos de implementação. Enfatiza o texto da política como elo mediador das intenções de formuladores e das múltiplas interações do processo de implementação. A depender de como os textos organizam o conteúdo das políticas públicas, elas podem reforçar determinados tipos de estratégias ou confundir as intenções de outros tipos (LEJANO; PARK, 2015).
Desde aqui, registra-se que uma análise mais profunda e adequada a ambos os modelos requer um maior conjunto de material empírico (textos da política e mais dados sobre os discursos dos agentes de rua) o que demarca, mas não invalida, o alcance do exercício exploratório realizado.
O artigo se estrutura em outras três seções, além da introdução e das considerações finais. Na próxima, os pressupostos, conceitos e perspectivas analíticas da abordagem discursiva na análise de políticas públicas são sistematizados, o que em si é já uma contribuição deste trabalho para a Área Temática, considerando a ainda incipiente difusão dessa abordagem no Brasil, como mencionado. Em seguida, no item 3, situam-se os modelos de análise da construção do público e da textualidade. Na quarta seção apresentam-se as notas exploratórias sobre a construção dos beneficiários da Assistência Social pelo texto e pelo discurso dos agentes implementadores, indicando possibilidades de aplicação da abordagem discursiva nos estudos desta política.
5 2. Que virada é essa? Pressupostos e conceitos da abordagem argumentativa das políticas públicas
Fischer e Forester propõem no início dos anos 1990 uma forma alternativa de se pensar, estudar e produzir políticas públicas, denominada por eles, de virada argumentativa. Os modelos de análise e planejamento que até então dominavam esse subcampo da Ciência Política tinham orientações tecnocráticas e concebiam a produção de políticas públicas como um processo simples e linear de resoluções inequívocas de problemas (BARBEHÖN, MÜNCH; LAMPING, 2015; FISCHER, GOTTWEIS, 2012). O giro argumentativo, por outro lado, insere o estudo da linguagem e do discurso como elementos fundamentais para teoria e análise de políticas públicas.
Apresenta-se como uma perspectiva “pós-positivista”, baseada na “ideia de que a realidade existe, mas nunca pode ser plenamente compreendida ou explicada, devido tanto à multiplicidade de causas e efeitos quanto ao problema do significado social” (FISCHER,2016, p. 164). Desde sua proposição vem se tornando relevante no estudo contemporâneo das políticas públicas, alcançando variados objetos, como deliberação, papel da mídia nas políticas, métodos interpretativos, governança, etc. Apesar de guardarem especificidades, estes enfoques convergem em dar relevo aos “processos de utilização, mobilização e avaliação de práticas comunicativas, interpretação e práxis da formulação e análise de políticas” (FISCHER, GOTTWEIS, 2012, p. 2 – tradução do autor).
As preocupações que circundam a virada argumentativa se tornam mais relevantes no mundo atual, em que os problemas públicos são mais complexos, interconectados, imprevisíveis, e por isso, com definições e soluções incertas e ambíguas. A régua linear dos métodos tradicionais de análise de políticas públicas já não cabe mais para medir e resolver problemas de natureza heterogênea, contraditória e global. Sua definição deve considerar um “processo de interpretação normativa”, para além da análise empírica (FISCHER, GOTTWEIS, 2012).
Os pressupostos teóricos do giro argumentativo são: i) o argumento prático é o ponto inicial da análise do policy process; ii) a linguagem e a argumentação refletem o pensamento e as decisões dos diferentes atores políticos; iii) afirmações empíricas e normativas são igualmente importantes para o processo político, por isso a análise interpretativa deve coexistir e interagir com a análise empírica. Do ponto de vista metodológico, a proposta se distingue das orientações que buscam postulados gerais sobre a vida social e política, enfatizando a analise contextual e etnográfica de grupos políticos. Assim, afasta-se das tradições racionalistas, empiristas e quantitativas de análise, introduzindo fronteiras de pesquisa mais interpretativas e qualitativas (FISCHER, GOTTWEIS, 2012).
6 Neste sentido, o giro argumentativo trabalha em três elementos: i) a argumentação; ii) os processos de troca dialógica; e, iii) a análise interpretativa. A argumentação é processo em que os indivíduos tentam chegar a respostas comuns utilizando razões. Trocas dialógicas são situações de conversa persuasivas, negociadas ou comuns. Já a análise interpretativa se preocupa em analisar a forma como as trocas dialógicas ocorrem, indo atrás de desvelar as relações de poder das disputas argumentativas. Alguém sempre está ganhando e outros perdendo por trás de um embate dialógico (FISCHER, GOTTWEIS, 2012).
2.1. As formas de argumentação e as políticas públicas: estabelecendo os conceitos e suas relações
Apesar da ideia de argumentação ser utilizada de forma indiscriminada como sinônimo de “deliberação”, “retórica” e “discurso”, há diferenças importantes, no registro da virada argumentativa, que devem ser situadas. Deliberação é um modo estruturado de argumentação coletiva, que parte de informações disponíveis e de visões divergentes, formatando entendimentos prévios entre os atores que os levam a acionar formas de comunicação apropriadas. Retórica se relaciona com maneiras de se persuadir o público, combinando, argumentos lógicos, plateia e emoção. Já os discursos dizem respeito a conceitos e ideias que determinam a argumentação e que dotam de sentido às relações humanas (FISCHER, GOTTWEIS, 2012).
Ideias, conceitos, sistemas de significado e categorizações são componentes do discurso, que constitui identidades, circunscreve temas e objetos, define visões legítimas sobre as coisas, molda comportamentos adequados ou inoportunos, cria narrativas e históricas essenciais. Os indivíduos agem no mundo a partir do discurso, dotando a ele e à sua ação, de significado social. Nesta perspectiva, discursos são culturais (FISCHER, GOTTWEIS, 2012).
Além disso, há certas pessoas autorizadas a usar certos discursos, o que se dá a partir de seu lugar social, sua especialização, ou ao espaço institucional de onde se discursa. Os discursos não são homogêneos, ou sempre coesos, consistentes ou incontestáveis. Há disputas entre eles, enraizadas nas contradições e nos mal resolvidos dos processos históricos. Por isso, estão passíveis a crítica e a atualizações, até os discursos dominantes podem se modificar. A luta discursiva é um traço genuíno da sociedade e, por isso, um objeto de interesse típico da análise política (FISCHER, GOTTWEIS, 2012). Dada a significação social dos discursos, eles não são neutros, são atravessados pelo poder. O poder está no centro da dinâmica discursiva que opera todo ciclo de políticas públicas. Esse reconhecimento situa o giro argumentativo como uma perspectiva crítica de análise e produção de políticas públicas.
7 Os discursos são base para a argumentação, considerada pelos autores também como sinônimo de práticas comunicativas. Se a argumentação é a premissa inicial do processo de produção de políticas, a análise desse processo deve considerar os discursos e outras formas de argumentação que os agentes políticos usam para alcançar os seus objetivos, como a deliberação e retórica.
Fischer e Gottweis (2012) recordam o período do governo Reagan, nos Estados Unidos, quando à época, novas ideias sobre o estado e a economia foram introduzidas pelo presidente, incorporando valores neoliberais à política. Como resultado, Reagan modificou o discurso sobre o que era o interesse público, substituindo a ênfase no bem-comum para o registro da demanda e do resultado pessoal. Pensando no Brasil atual, as matrizes da eficiência do gasto, eficácia e efetividade da ação do Estado tem envolvido em demasia as formulações normativas sobre as políticas públicas, somando-se a elas o discurso da anticorrupção. Ideias e valores afetam o comportamento político dos atores, e por isso, influenciam as políticas públicas.
A figura abaixo é um esforço de representação gráfica da relação entre os conceitos da virada argumentativa. Nela observa-se que deliberação, discursos e retórica são práticas comunicativas ou formas de argumentação mediadas pela linguagem e, esta última, o ponto de partida da produção de políticas públicas.
Figura 1 – Marco conceitual da virada argumentativa
Elaboração própria com base em Fischer e Gottweis (2015).
3. Elementos analíticos da construção do público e do papel do texto na implementação
Para a virada argumentativa, a política pública é produto da disputa discursiva entre grupos políticos. Na produção de políticas, atores debatem, através de discursos, o que são
Políticas
públicas
produzidas
Deliberação: argumentação coletiva estruturada Discursos: conceitos, ideias, esquemas de significado Retórica: argumentação persuasiva, com lógica, emoção e plateia Práticas comunicativas: chegar a conclusões através da razão8 os problemas e os seus significados, quem é o público, quais são as melhores respostas, o que deve ser feito e avaliado. A construção do público-alvo, que interessa a este paper, será discutida nesta seção.
3.1 A construção social do público: discursos e poder na definição de quem recebe a política
A literatura de políticas públicas utiliza o conceito de público-alvo para elucidar o fato de que as elas se propõem a atingir metas mudando o comportamento das pessoas. O público destinatário guarda relação com os fins almejados pela política e é definido por critérios de elegibilidade, podendo contar ou não com uma imagem pública de valor. A população-alvo existe dentro de condições objetivas e critérios instrumentais, mas essas condições estão sujeitas a múltiplas avaliações. As construções sociais são estereótipos de grupos sociais, culturais, políticos, religiosos, que podem ser positivas, negativas e frequentemente criticadas, o que denota sua natureza conflitiva (SCHNEIDER; INGRAM, 1993).
Já a ideia de construções sociais do público-alvo diz respeito às caracterizações culturais ou imagens populares de pessoas e grupos beneficiários de políticas públicas. Schneider e Ingram (1993) afirmam que tais construções são normativas e avaliativas, pois diferenciam os grupos em imagens positivas ou negativas através de linguagem simbólica, metáforas e histórias.
As autoras identificam quatro tipos de público-alvo de políticas, a partir da relação duas variáveis, o nível de poder político do grupo social (forte ou fraco) e a construção social do grupo (se positiva ou negativa). Os favorecidos têm forte poder e uma construção social positiva, sendo um público mais vantajoso para se destinar políticas. Os oponentes também têm forte poder político, mas são vistos como não merecedores de políticas. Os dependentes são politicamente fracos, mas vistos de maneira positiva pela sociedade. Os desviantes, politicamente fracos e malvistos socialmente, merecem receber políticas punitivas (SCHNEIDER; INGRAM, 1993). A figura 2 ilustra a construção social desses públicos pelas autoras. A definição do público é um processo fundamental para as políticas. Uma autoridade eleita hipotética pode agrupar uma variedade de populações-alvo dentro desses tipos de público. Além disso, cada público-alvo receberá benefícios e punições específicas, tipos de ferramentas de políticas mais ou menos restritivas, mensagens e orientações do governo diferenciadas, e incentivos à participação política variados. As construções sociais também são dinâmicas, novos públicos podem ser criados e novas imagens sobre eles desenvolvidas; velhos grupos podem ser reconfigurados e outras imagens associadas (SCHNEIDER; INGRAM, 1993). Uma minoria pode ser considerada como oprimida e merecedora de políticas
9 públicas ou também como dotada de interesses especiais e que não devem ser atendidos pelo governo.
Figura 2 – A construção social do público-alvo
Elaboração própria com base em Schneider; Ingram (1993).
A linguagem simbólica e indicativa e as formas de argumentação são elementos fundantes do processo de construção do público, ponto de confluência desse modelo com a abordagem argumentativa das políticas públicas. O discurso, seja ele oral ou textual, conforma e manipula as percepções que se têm da população-alvo de uma política. Neste sentido, pode funcionar como mecanismo de reprodução do poder por atores políticos, num alinhamento com as contribuições de Foucault para a teoria. Mas como a prática comunicativa é reflexiva, novos discursos de legitimação de grupos sociais podem aparecer, abrindo possibilidade para a crítica e para a mudança da construção social do público.
3.2 O modelo de análise textualista
Apesar dos estudos de implementação se interessarem em explicar como as interações entre diferentes atores políticos, como legisladores e burocracias de rua, influenciam os resultados das políticas públicas, poucos deles enfatizam que tais interações são permeadas por textos de políticas. Para os estudos críticos de implementação interessa observar como os problemas desta fase podem decorrer da natureza e da ação destes textos. Os textos de uma política podem avigorar certos tipos de estratégias ou maquiar as finalidades de outros tipos de iniciativas. Lejano e Park (2015) chamam a essa textualidade de “autopoiesis”, entendendo que existe uma relação entre texto e ideologia. Por isso, o texto da
10 política provê uma espécie de agência, criando um novo campo, concedendo ou limitando poder aos atores, ou habilitando-os a operar os processos de forma autônoma.
O argumento dos autores é que formuladores e implementadores, seja de cima para baixo ou de baixo para cima, podem não interagir propriamente falando, e que geralmente essa relação é mediada pelo texto. Texto se refere à codificação literal da política pública, em qualquer meio, formalmente ou não. As ideias e prescrições para os atores políticos vêm em formato de texto. A comunicação gerada pelo texto é objetiva e duradoura, mas o seu significado pode ser interpretado de maneiras diferentes. “O foco da perspectiva é o papel e a ação do texto na política” (LEJANO; PARK, 2015 p. 278).
Para os autores, a textualidade é a possibilidade de dar autoridade ao texto literal, circunscrevendo a interpretação do significado literal do texto. A política pública, nesta perspectiva, está relacionada à sua forma de organização em textos. Há três questões relacionadas à textualidade: i) a superespecificação; ii) a estruturação; e, iii) a padronização. Cada um destes elementos leva a tipos diferentes de problemas de implementação.
Textos muito especificados e formais podem confundir e “superficializar” a implementação, exigindo um esforço maior para decodifica-los do que para colocá-los em prática. A codificação do texto também pode engessar ou impor lógicas rígidas a ação que ele orienta, dificultando a adaptação local. Outro elemento chave do texto das políticas é que eles podem conter projetos ideológicos que, quando excessivamente especificados, podem reificar a realidade de modo a gerar profundas confusões interpretativas sobre o que o texto quer dizer (LEJANO; PARK, 2015).
A segunda dimensão da textualidade é a estruturação. Textos estruturam o campo político e distinções entre formuladores, implementadores e beneficiários, operando um “gap cognitivo” e “temporal” entre eles. Estruturam, igualmente, as características do público-alvo e marcadores de posição no campo político. O texto materializa o poder de quem escreve e da instituição que representa, logo, pode ser mecanismo de reprodução de poder ou de mudança. Os textos ainda são autônomos, podendo estruturar comportamentos não desejados pelos autores (LEJANO; PARK, 2015).
A terceira dimensão da textualidade é a “padronização”. Textos, por serem objetivos, são ferramentas de difusão de normas e procedimentos que criam os ambientes de implementação. Um texto atenderá um maior nível de apropriação quando os leitores referenciarem os significados das políticas aos termos literais da norma textualizada. Neste sentido, o conservadorismo e a ideologia estão ligados de maneira implícita ao texto, por isso, podem inculcar lógicas de dominação. “Textos de políticas podem emergir de discursos globais que podem ser hegemônicos, negando vozes locais que falam às necessidades e
11 aspirações de comunidades e ecologias locais” (LEJANO; PARK, 2015 p. 284 – tradução do autor). O quadro 1 sistematiza as dimensões da textualidade proposta pelo modelo.
Quadro 1 – Dimensões da textualidade na implementação de políticas públicas
Dimensões Descrição Problemas na implementação
superespecificação quando o texto decodifica detalhadamente aspectos da organização da política
superficialidade na interação, imobilismo adaptativo, confusões interpretativas das ideias dos textos
estruturação quando o texto distingue os diferentes atores envolvidos na política, define o público e posições no campo
reprodução de poder ou de mudança, configuração de comportamentos não previstos
padronização quando o texto transmite normas e procedimentos que estruturam os espaços da implementação
inculcar lógicas de dominação
Elaboração própria com base em Lejano; Park (2015).
O modelo textualista, portanto, busca evidenciar a ação mediadora do texto na relação entre formulação e implementação. As regras e procedimentos das políticas, desenhados pelos planejadores, são transmitidas aos operadores através de textos. A noção de texto está relacionada com a de discurso como um elemento mais específico da ideia mais ampla de campo discursivo, no qual o texto, como objeto de estudo, também está inserido (LEJANO; PARK, 2015).
Neste sentido, propõe-se que a construção do público-alvo também é discursivamente construída através de textos e esta construção, quando chega ao ambiente de implementação é interpretada e atualizada pelos agentes, reforçando o caráter mediador do texto. O modelo não será utilizado neste paper para verificar os problemas de implementação gerados pelos textos da política de assistência social, o que já se coloca como uma fronteira profícua de estudos, ainda mais considerando a amplo corpus textual da Política de Assistência Social. O foco aqui, como já mencionado, é explorar elementos da textualidade propostos pelo modelo para explorar como o público é construído pelos textos, como discursos.
4. Usuários vulneráveis e sujeitos de direitos versus famílias dependentes e estigmatizadas: explorando a construção do público da assistência social
A Assistência Social brasileira começa a se institucionalizar como política pública na Constituição de 1988, em meio a um intenso processo de luta popular e de reconhecimento do papel do Estado como responsável pela redução das desigualdades sociais e da pobreza. Antes disso, as ações dessa área eram pontuais e ficavam a cargo de instituições filantrópicas, beneficentes e religiosas e eram operadas sob a lógica de assistência social como caridade. O sistema de Seguridade Social desenhado na Constituição incorporou a
12 Assistência Social, juntamente com a Saúde e a Previdência. Porém, a estruturação da política como um sistema único, não contributivo e financiado com recursos públicos é recente: teve um salto significativo na primeira década dos anos 2000, com a ampliação de investimentos e incentivos federais, e com a produção de um amplo conjunto de normas operacionais, documentos orientadores e especificação de serviços socioassistenciais, o que aponta para um processo de sistematização da política em textos.
Além disso, uma ampla rede de equipamentos públicos de provisão destes serviços foi construída nos últimos 15 anos, desde a criação do Sistema Único de Assistência Social (Suas) em 2005. Os Centros de Referência em Assistência Social, sejam os de proteção básica, sejam os especializados nesse período estão capilarizados no Brasil (em 2014, 98,4% dos municípios do país tinham ao menos um Cras e em todos os municípios com mais de 20.000 habitantes havia ao menos um Creas (JACCOUD; BICHIR; MESQUITA, 2017). Além deles, outros equipamentos para públicos prioritários (população de rua, mulheres em situação de violência, idosos) vem se ampliando, bem como a regulação da ação privada no setor.
Junto com as estruturas institucionais e de financiamento, também se recrutou um contingente expressivo de trabalhadores sociais, que dobrou durante o período – de 2005 para 2014, o número de pessoas atuantes em equipamentos da assistência social passou de 139.549 para 256.858. Além disso, cresceu o número de agentes públicos com maiores níveis de escolaridade, mas ainda persistem vínculos trabalhistas menos estáveis (JACCOUD; BICHIR; MESQUITA, 2017). As burocracias de rua da assistência social desempenham um papel relevante para concretizar os objetivos e as ofertas socioassistenciais previstas nos textos da política. Com isso, os discursos desses agentes se apresentam como elemento importante de análise sobre a assistência social. Este é o tema dessa seção, com foco em como o público da política é construído pelo texto e por discursos destes agentes.
4.1 No texto, públicos vulneráveis que usufruem de serviços como direitos
A base da estruturação dos textos da Política de Assistência Social é a Constituição Federal de 1998 e a Lei Orgânica de Assistência Social, promulgada em 1993 e atualizada em 2011. A Lei configura o Suas como um sistema descentralizado, financiado com recursos públicos e especifica responsabilidades específicas para cada esfera governamental. Como mencionado, nos anos 2000 a normatização avança com a aprovação da Política de Assistência Social – PNAS (2004), a Norma Operacional Básica do Suas (2005, atualizada em 2012) além de outras normativas mais específicas de recursos humanos e de determinação dos serviços socioassistenciais que compõem as provisões da política (JACCOUD; BICHIR; MESQUITA, 2017). Os textos desenham, desse modo, o conteúdo da
13 política, e o que surge deles é uma política pública para atender vulnerabilidades e riscos e afiançar seguranças socioassistenciais (de renda, autonomia, convívio etc).
Para a análise desse paper, serão considerados dois textos: a PNAS (BRASIL, 2004), que orienta a implementação do Suas, os princípios, diretrizes, eixos estruturantes, objetivos e o público mais amplo; e o Texto da Tipificação dos Serviços socioassistenciais do Suas, publicado em 2009 e atualizado em 2014, que define e padroniza os serviços socioassistenciais dos dois níveis de proteção a serem ofertados continuadamente nos equipamentos, seus objetivos, públicos específicos e equipes (BRASIL, 2014). Reconhece-se que uma análise textualista da política deveria abarcar outros textos, mas dados os limites deste paper e considerando o recorte dos textos relativos a definição do público-alvo, optou-se por trabalhar com um mais geral (PNAS) e outro mais específico (Tipificação).
O texto da Política Nacional de Assistência Social, que define o seu público como, um usuário com as seguintes condições.
Constitui o público usuário da Política de Assistência Social, cidadãos e
grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais
como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de
afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal
resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes
formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que
podem representar risco pessoal e social (BRASIL, 2004, p. 33, grifos do autor).
Nota-se, neste texto, do ponto de vista formal, uma definição detalhada de quem é o público da política, com demarcadores pautados nas situações-problema vivenciadas pelos beneficiários que a política pretende intervir. Dada a natureza multidimensional e complexa da vulnerabilidade e das situações de violação de direitos, esta especificação pode garantir uma maior inclusão do público potencial no escopo da política. Uma possibilidade de análise com o modelo textualista identificaria os problemas de interpretação ou de superficialização da implementação diante de público tão amplamente definido.
Do ponto de vista normativo, e recorde-se que as afirmações normativas são importantes para a virada argumentativa, como discutido na seção 2, chama atenção a designação do público como “usuário”, que denota a ideia de “ter direito a usufruir, a fazer uso de um serviço público”. Para além do fato de a política ser operacionalizada por um sistema, essa demarcação valorativa no discurso textual de definição do público evidencia um posicionamento positivo dele no campo da política: o usuário tem direito, merece usufruir. No modelo de Schneider e Ingram (1993), os usuários ocupam o quadrante dos dependentes, ou
14 seja, com baixo poder político, em virtude de sua condição social, mas com uma imagem social positiva, ao menos no discurso dos textos governamentais.
A Tipificação é ainda mais específica, traz definições mais codificadas (LEJANO; PARK, 2015) sobre qual é o público de cada serviço. Por exemplo, o Serviço de Proteção e Atendimento Integral a Famílias (Paif), um dos principais e de maior cobertura nos Centros de Referência da Assistência Social (Cras) (SANDIM; ASSIS, 2019), define o seu público como:
Famílias em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, do
precário ou nulo acesso aos serviços públicos, da fragilização de vínculos
de pertencimento e sociabilidade e/ou qualquer outra situação de
vulnerabilidade e risco social residentes nos territórios de abrangência
dos CRAS, em especial: - Famílias beneficiárias de programas de transferência de renda e benefícios assistenciais; - Famílias que atendem
os critérios de elegibilidade a tais programas ou benefícios, mas que ainda não foram contempladas; - Famílias em situação de vulnerabilidade em decorrência de dificuldades vivenciadas por algum de seus membros; -
Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas que vivenciam situações de
vulnerabilidade e risco social (BRASIL, 2009, p. 13).
Neste texto, a definição do público inclui demarcadores mais objetivos, como o território residente, a faixa etária e condições especiais, elegibilidade por renda (implícita no texto “famílias beneficiárias de programas de transferência de renda”). Nota-se também a especificação do público no termo “família” convergente com a perspectiva da matricialidade sociofamiliar, uma das bases de organização do Suas1. No texto, essa família é definida para
além de questões de consanguinidade e lugar de moradia, considerando diferentes laços de vinculação (como os afetivos e os de solidariedade) e arranjos parentais (BRASIL, 2012).
Ao considerar os textos como objeto potencial de estudo do campo discursivo em políticas públicas, e sendo os discursos compostos por conceitos, ideias e esquemas de significados, cabe situar como tais elementos aparecem nos textos de definição do público, ou seja, que discurso eles transmitem. Notou-se conceitos e ideias assertivas sobre o público, que configuram uma imagem social com significado positivo (o usuário, seus direitos), afastado de uma mensagem de responsabilização do cidadão por fazer parte do público da política.
Assim, no aspecto mais amplo, os textos trazem um discurso distante das visões psicologizantes de culpabilização da família por sua situação de pobreza e vulnerabilidade, reconhecendo o caráter social e histórico explicativo desses fenômenos. Ou como afirmam Jaccoud, Bichir e Mesquita (2017, p. 42-43), “a construção normativa do Suas recusou uma perspectiva restritiva de gestão a pobreza”, “reconhecendo que a pobreza e seus agravos fazem parte de um conjunto de vulnerabilidades, a oferta de serviços dialoga com a
1 O conceito de matricialidade sociofamiliar entende que “a família é o núcleo social básico de acolhida, convívio,
autonomia, sustentabilidade e protagonismo social”, por isso a intervenção da política deve se ancorar nela, superando da focalização em indivíduos isolados (BRASIL, 2004, p. 90).
15 perspectiva da universalidade de direitos e do enfrentamento de situações que podem atingir a todos”.
Esse reconhecimento é resultado de uma ampla transformação na construção social do público da assistência social, formalizada desde a CF-88 e nos textos subsequentes, do registro na ideia de carente e culpado por sua condição, para o registro do sujeito de direitos. Na lógica de Schneider e Ingram (1993), novos discursos de legitimação deste público se apresentaram, uma crítica necessária a essa mudança e que ocorre pelo caráter reflexivo das práticas comunicativas produtoras de políticas públicas.
Esta análise, apesar do seu pequeno alcance, vai de encontro ao estudo recente de Sandim (2018), que analisa como o público da Assistência Social foi construído em 203 normativas publicadas entre 1820 e 2007, extraídas da base de dados da Casa Civil da Presidência da República2. Seus resultados evidenciam a inclusão, ao longo do tempo, de
diferentes segmentos no escopo do público da política, inicialmente dedicada à infância e depois estendida a adolescentes, idosas, mães e jovens. Além disso, mostram a inclusão de demarcadores textuais próprios ao “repertório do paradigma dos direitos de cidadania” e a ampliação do “papel das mulheres ao reafirmar a centralidade da família e a elas atribuir novos papeis” (SANDIM, 2018, p. 172). Por fim, a autora notou o abandono de expressões pejorativas e estigmatizantes de designação textual do público.
Aplicando essas considerações ao modelo de Lejano e Park (2015)3, é possível a
definição do público no texto da Tipificação, que apresenta naturalmente mais detalhes do que o da PNAS, é mais codificada. Porém, pelo menos no que se refere a definição do público nos textos analisados, não se observa supercodificação. Porém, considerando o extenso arcabouço textual sobre a política, como mostrado no estudo de Sandim (2018), sem contar o aumento expressivo de novas normatizações e documentos orientadores da política, certamente, num âmbito mais geral dos textos, deve haver um bom nível de superespecificação. Experiências profissionais com consultoria e capacitação deste autor no âmbito política mostraram, por exemplo, que na área de gestão financeira e orçamentária do Suas há regras, procedimentos operacionais e restrições muito detalhados e de difícil entendimento conceitual e prático. Há tipos específicos de recursos para determinados serviços e naturezas de despesas (MINAS GERAIS, 2015). Como um possível problema de implementação gerado por essa supercodificação, vários recursos repassados a municípios
2 A busca usou palavras-chave a partir da natureza da ação da política “Assistência Social”, “Assistencial”, “Ação
Social” e “Serviço Social” e de marcadores de referência ao público, como “pobre”, “carente”, “abandonado”, “desamparado” e “vulnerável” (SANDIM, 2018).
3 Como dito na introdução, reconhece-se que uma análise mais profunda e adequada ao modelo textualista exige
um maior conjunto de textos para material empírico, bem como o uso de ferramentas de análise e categorização dos dados textuais, ressalva necessária para situar os limites metodológicos e analíticos das considerações resultantes do exercício exploratório proposto neste trabalho.
16 por estados e União para executar a política podem ficar parados em conta, num claro imobilismo da gestão municipal, o que, certamente, “superficializa” a implementação da política, como apontam Lejano e Park (2015).
A padronização, dimensão do modelo textualista, parece ser uma marca nos textos, sobretudo na Tipificação, onde se uniformizam os serviços a serem executados em todos os equipamentos da política. Mas o adensamento normativo recente no campo da assistência carrega toda uma nomenclatura associada à política e aos usuários, que certamente contribui para a padronização. Como o recorte aqui é a definição do público, seria necessário adentrar na leitura mais profunda de outros materiais, além dos analisados, para evidenciar os aspectos ideológicos dos textos da política, o que foge do objetivo do paper.
Com relação à dimensão da estruturação, pelo menos do ponto de vista dos textos mais recentes, o usuário se insere no campo da política sob um discurso de reconhecimento de seu direito a usufruir das ofertas da política, de que vivencia problemas socialmente determinados, inscritos na vulnerabilidade e na violação de direitos, e de que é merecedor de atendimentos específicos à sua etapa de vida e à condição de sua família. O texto, neste caso, parece sinalizar um mecanismo de ruptura com a construção de quem deve ser atendido pela assistência, como também evidenciou Sandim (2015). Essa construção positiva, por outro lado, não diminui distinção entre o público e os operadores da política. Como apontam Lejano e Park (2015), o texto, por si só, já separa quem formula, quem opera e quem recebe. Além do mais, pode ser interpretado pelos agentes que interagem com o público em outra inscrição, já que frente a frente, o vulnerável sai do papel e se concretiza como prática.
Disso resulta considerar que outros discursos sobre quem é o público da assistência, diferentes dos do texto, podem ser fazer parte das práticas comunicativas no contexto de implementação. A próxima seção caminha nesta direção, explorando quem são os usuários nos discursos dos agentes de implementação da política, a partir de X estudos recentes sobre a atuação desses atores.
4.2 Para agentes de rua, público subordinado, aproveitador e subalterno
O contexto de implementação de uma política é inerentemente caracterizado por toda sorte de interações entre os agentes de rua, os arranjos políticos, as instituições e seus ambientes organizacionais e a comunidade beneficiária. A interação influencia a capacidade de ação das burocracias de rua, trabalhadores de serviços públicos responsáveis pela oferta direta dos serviços públicos aos cidadãos. Para desempenhar o seu papel, os agentes de rua coordenam seus valores individuais com os institucionais e dos demais envolvidos na rede de implementação. São, deste modo, sistemas abertos e pressionados pelas externalidades ambientais e por suas próprias características e valores (LOTTA, 2015).
17 Estudos brasileiros recentes sobre implementação vêm situando uma nova chave de análise que reconhece o risco de que as “operações mais ordinárias” da implementação de políticas sociais vislumbram “um potencial de reprodução de desigualdades já existentes na sociedade” (PIRES, 2019). Eles têm se debruçado a identificar, dentre outros elementos, as formas de diferenciação, os julgamentos normativos e os esquemas de classificação adotados pelos agentes de rua na interação com os usuários que podem provocar esse efeito inesperado na política (PIRES, 2019). Tais mecanismos trazem consigo preconcepções sobre o público, situando-os “como mais ou menos merecedores dos benefícios oferecidos pelo Estado e dos esforços empreendidos pelos agentes em favor de suas demandas” (PIRES, 2017, p. 6).
Apesar de não se referirem ao giro argumentativo nestas pesquisas, nem à teorização de Schneider e Ingram (1993), o mapeamento das categorizações do público tem se dado através da coleta das percepções, ideias e esquemas de significação dos agentes, que podem, deste modo, evidenciar discursos sobre os usuários. Dois destes estudos são revisados, não com o intuito de exemplificar pesquisas empíricas à luz dos pressupostos da virada, até porque não é este o caso, e sim para evidenciar fronteiras de aplicação e os discursos dos agentes estatais envolvidos na prática da política.
Jaccoud e Abreu (2019) analisam discursos mobilizados por trabalhadores do Suas sobre os usuários com quem interagem, país, partindo do pressuposto de que as políticas públicas são cruzadas por categorias discursivas, percepções e valores heterogêneos, distintos e em disputa. Utilizaram como material mais de 900 questionários respondidos por profissionais atuantes em equipamentos públicos de todas as regiões do país e analisaram o material coletado identificando diferentes classes discursivas, a partir do contexto lexical que os textos apresentam. As pesquisadoras encontraram quatro classes discursivas sobre os usuários dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS).
A primeira delas, mais frequente, os define como carentes e subordinados, pertencentes a famílias desajustadas, ressaltando críticas, desconfianças com relação ao público e qualificadores negativos como “aproveitadores”, “oportunistas”, “não merecedores”. Essas percepções reforçam discursos que acompanham a assistência desde os seus primórdios, no registro da carência e da subalternização, descortinando uma construção social negativa e estigmatizadora, diferentemente do discurso textual, como visto na seção anterior (JACCOUD; ABREU, 2019). Retomando Schneider e Ingram (1993), de “dependentes”, no texto da política, o público se deslocaria, no discurso dos operadores, para o quadrante dos “desviantes”.
As outras três classes, por outro lado, seguem a valência positiva da construção do público pelo texto. Elas enfatizam aspectos da necessidade de se acessar os serviços da
18 política, tais como pertencer a famílias vulneráveis e com vínculos fragilizados ou ser criança, idoso ou pessoa com deficiência (JACCOUD; ABREU, 2019).
Com um recorte sobre os discursos, as representações e as práticas dos agentes de estado com os pobres beneficiários ou candidatos ao Programa Bolsa Família (PBF) Marins (2014), pesquisou o cotidiano de implementação do programa na periferia do Rio de Janeiro. O Programa Bolsa Família faz parte da política de assistência. Seja porque a própria definição do público da política considera quem recebe o benefício, como visto na seção 4.1, seja porque é no CRAS que o benefício é concedido, muitas vezes, inclusive, pelos mesmos agentes operados dos serviços socioassistenciais.
Marins (2014) descobriu uma dinâmica discursiva na interação entre os cadastradores e o beneficiário no momento do cadastramento. De um lado, o público constrói um papel de candidato e usa discursos para se designar como “humilde” e “necessitado”, de modo a cumprir os requisitos, e ser classificado como um “merecedor” do benefício. Se esta condição não é expressa discursivamente, o agente passa a interagir de maneira burocrática com o beneficiário. Além disso, o discurso evidencia que seu problema não decorre de uma questão pessoal, ou seja, não é culpa de quem solicita o benefício. Do lado dos agentes, há uma preocupação em evidenciar discursos técnicos, ligados às regras da política, mas além deles, a interação se direciona para um julgamento moral. Suas percepções evidenciam uma construção do público como humilhado, relacionada “à posição de precariedade do sujeito que, ao precisar solicitar o benefício, passa a ser classificado como miserável”, o que o faz sentir vergonha (MARINS, 2014, p. 551). Outros discursos presentes marcam, na mesma direção do encontrado por Jaccoud e Abreu (2019), o público como “aproveitador”, “acomodado”, como quem deveria procurar emprego. A conclusão final da autora é que as interações entre agentes e beneficiários está carregada de julgamentos morais, que, inclusive, levam os beneficiários a se afastarem do status de assistido, para não sofrer humilhações.
Schneider e Ingran (1993) evidenciam que a política pública emite três tipos de mensagens para o público: sobre quem eles são, os seus problemas e como devem ser tratadas pelo governo. Tais mensagens são incorporadas pelo público. O estudo de Marins (2014) mostra que, no caso dos beneficiários do Bolsa Família, as mensagens emitidas na interação com os cadastradores são de desqualificação moral, com sentidos de desmerecimento da bolsa concedida. Novamente, a lógica do direito a ser usufruído discursada no texto cede lugar para a lógica do “favor” no discurso dos operadores. O discurso do texto se distancia do discurso mobilizado na implementação.
Os dois estudos revisados trazem para o debate da política de Assistência Social o papel da linguagem na demarcação das características do público, inscrita, por vezes em
19 categorias negativas e estigmatizantes. Os discursos são defendidos com argumentação: é carente porque está se buscando o benefício, é merecedor porque atende as regras previstas. Um último ponto de destaque é que o texto no papel parece ser interpretado diferentemente do que previam os formuladores. Lejano e Park (2015) já chamaram a atenção sobre os problemas causados pelos textos como mediadores. A situação interacional da implementação traz outras referências, os agentes de rua também trazem suas referências que orientam outros discursos. Isso evidencia que o processo de produção de políticas é atravessado pela dinâmica discursiva, capaz de transformar as intenções políticas, muitas vezes inscritas no texto, em consequências inesperadas, que reforçam as assimetrias de poder inerentes ao processo.
5. Considerações finais
O giro argumentativo olha para as políticas públicas a partir das dinâmicas discursivas. É uma literatura que valoriza as dimensões linguística, ideacional e normativa das políticas, chamando atenção para os sistemas de significado que apoiam as práticas políticas institucionalizadas. O presente paper pretende ter contribuído para apresentar possibilidades de aplicação da abordagem, tomando como recorte os discursos sobre a construção do público da política de Assistência Social, emitidos em textos da política e por operadores em interação com este público.
O esforço analítico evidenciou, mesmo com alcance limitado, que o texto constrói o público de forma mais positiva do que os agentes de implementação. A estruturação dos usuários como sujeitos de direito, encontrada no discurso textual, se transforma quando estes interagem com as burocracias de rua, e para parte dela, são definidos como carentes, desinteressados, oportunistas, “não merecedores”. Os discursos dos operadores evidenciam uma construção social desqualificada, que parece demarcar mais distinções entre eles e reforçar suas situações de vulnerabilidades como parte de sua subalternidade.
Por fim, registra-se, por um lado, que o adensamento normativo pelo qual a política de Assistência Social no Brasil passou nos últimos anos a coloca como um caso potencial para estudos com o modelo textualista de análise de políticas públicas. Por outro, como a política se destina a populações vulneráveis e pobres, com construções sociais ambíguas e controversas, formata-se um rico ambiente de análises interpretativas sobre a construção do público e a implementação da política, que podem considerar como unidade de análise os argumentos mobilizados nos diversos discursos sobre a política, tanto os do texto quanto os das burocracias de rua.
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