Ano 3, nº 3, p.12-85, Dez 2011
O
PLANEJAMENTO
URBANO
COMO
FOCO
PARA
O
DESENVOLVIMENTO
DAS
CIDADES:
DOS
PRINCÍPIOS
E
OBJETIVOS DO NOVO PLANO DIRETOR DA CIDADE DE SANTOS
PINTO, Cristiane Elias de Campos Pós-graduada Direito – UNISANTOS e PUC/BH Mestranda em Direito Ambiental – UNISANTOS Advogada, Professora Universitária – UNIESP e ESAMC
RESUMO
O presente trabalho tem por finalidade analisar a importância do planejamento urbano para o desenvolvimento das cidades com ênfase no Plano Diretor do Município de Santos, veiculado pela Lei Complementar 731 de 11 de julho de 2011. Serão abordados os princípios norteadores e objetivos gerais da norma em comento e a respectiva relação com os princípios do Direito Ambiental, a fim de traçar considerações iniciais acerca da nova política de planejamento urbano municipal, enfocando ainda a necessidade da participação popular na gestão das cidades de modo geral, para a exequibilidade dos planos gerenciais e de seus respectivos instrumentos.
Palavras-Chave: Planejamento urbano, plano diretor, desenvolvimento. Abstract
This study aims to analyze the importance of urban planning for the development of cities with na emphasis in the Plano f the city of Santos, creaded by Complementary Law number 731 of July 11, 2011. It Will examine the guiding principles and overall objectives of the standart under discussion and their relationship to the principles of environmen environmental law in order to outline initial thoughts about the new policy of municipal urban planning, focusing on the need for popular participation in city management so general feasibility of the management plans and their instruments. Key-words: Urban planning, master plan, development.
INTRODUÇÃO
A questão do desenvolvimento dos municípios na atualidade deve preceder ao planejamento urbano adequado tendente a suprir as novas demandas sociais.
O planejamento via de regra, pode ser identificado como processo administrativo ou técnico e só ganha sentido jurídico na opinião de José Afonso da Silva1 quando se traduz em planos urbanísticos.
1
Ano 3, nº 3, p.13-85, Dez 2011 O gerenciamento das cidades também é assunto muito discutido, visto que, o plano urbanístico como norma pode não ter a efetividade desejada.
A norma urbanística deve levar em conta as necessidades dos indivíduos na vida das cidades e só dessa maneira é que se poderá obter resultados com a edição de leis dessa natureza.
A grande questão que se impõe é saber se os planos municipais ao traçarem metas de desenvolvimento o fazem levando em consideração as características urbanísticas das cidades e respectiva capacidade de crescimento.
Sendo assim, a normativa municipal deve fazer previsão expressa a essas metas sob pena de não garantir sua aplicabilidade.
1 PRINCÍPIOS E OBJETIVOS DO NOVO PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO DE SANTOS
No que se refere à política de desenvolvimento urbano da cidade de Santos, o novo plano diretor editado pela Lei Complementar nº 731 de 11 de julho de 2011, aduz que o referido instrumento é o que fixa as diretrizes de atuação dos agentes públicos e privados para a consolidação dos Planos de Ação Integrada relacionados aos vetores de desenvolvimento.
Ademais, e como bem pondera Carlos Henrique Dantas da Silva2, o plano diretor estabelecerá as diretrizes, as normas, os programas e projetos para o desenvolvimento da cidade.
O novo plano diretor estabelece no artigo 3.o que a política de desenvolvimento será executada pelo Sistema de Planejamento com participação do setor público, privado, sociedade civil e dos seguintes itens:
I. controle do parcelamento, uso e ocupação do solo; II. zoneamento ambiental;
III. plano plurianual;
IV. diretrizes orçamentárias e orçamento anual; V. gestão orçamentária participativa;
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Ano 3, nº 3, p.14-85, Dez 2011 VI. planos, programas e projetos intersetoriais;
VII. planos e programas de desenvolvimento.
Insta ressaltar o quanto disposto no item VI, haja vista que a cidade de Santos compreende a região metropolitana da Baixada Santista e é a cidade mais importante da região especialmente em função de sua região portuária.
Ocorre que, muito embora esteja dentro de uma região metropolitana, os processos de planejamento urbano não ganham o desenvolvimento regional pretendido. Discute-se inclusive, que seria necessária uma maior participação do Estado em destinação orçamentária a essas aglomerações.
Os princípios do plano diretor vão ao encontro das políticas socioambientais, posto que, disciplina que o instrumento legal tem por objetivo atender o pleno desenvolvimento das funções social e econômica do Município e a melhoria de vida da população. 3
Os princípios informados no artigo 1.o da Lei são referenciados em diversos diplomas internacionais e nacionais.
Vale destacar algumas normativas internacionais que tratam do assunto, dentre elas, pode-se dizer que o grande marco de proteção ambiental, nesta considerando-se a preservação do bem estar humano e da sadia qualidade de vida foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente em Estocolmo em 1972, que preconizou no Princípio Primeiro:
O homem é ao mesmo tempo criatura e criador do meio ambiente, que lhe dá sustento físico e lhe oferece a oportunidade de desenvolver-se intelectual, moral, social e espiritualmente. A longa e difícil evolução da raça humana no planeta levou-a a um estágio em que, com o rápido progresso da Ciência e da Tecnologia, conquistou o poder de transformar de inúmeras maneiras e em escala sem precedentes o meio ambiente. Natural ou criado pelo homem, é o meio ambiente essencial para o bem-estar e para gozo dos direitos humanos fundamentais, até mesmo o direito à própria vida.
O princípio segundo da referida Conferência aduz que a proteção e melhoria do meio ambiente devem constituir a preocupação de todos os Governos por afetar o bem estar dos povos.
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Ano 3, nº 3, p.15-85, Dez 2011 Ainda na esfera internacional, a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento adotada pela Resolução nº. 41/128 da Assembléia Geral das Nações Unidas de 4 de dezembro de 19864, reafirma em seu texto o ser humano como objeto e destinatário principal de proteção das normas para o desenvolvimento, que deve ter como baliza o respeito aos direitos humanos, e ainda que os Estados têm o dever de formular políticas objetivando o bem estar de toda a população.
A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento na Declaração Rio de Janeiro de 1992, adotou no princípio 1 que os seres humanos têm direito a vida saudável.
Diante desse panorama, há que se refletir sobre o significado de bem estar social e qualidade de vida no contexto das cidades brasileiras, na que medida os planos municipais tendem a alcançar tal objetivo, visto como um dos princípios norteadores do plano, considerando o estado de bem estar como atributo da qualidade de vida e meta do Poder Estatal.
Segundo Daniela Di Sarno,
“qualidade de vida engloba muito mais que a mera sobrevivência da espécie. Refere-se à vivência em sua plenitude, na qual o ser usufrua de tudo o que for necessário para, além da sobrevivência física, obter a realização de suas finalidades”.
A Constituição Federal de 1988 também consagrou o direito à qualidade de vida no artigo 225 com um atributo antes não mencionado, qual seja – direito à sadia qualidade de vida.
Os objetivos do plano diretor são gerais e foram bem traçados, como mesmo pode-se notar do artigo 4.o da lei, já que menciona:
• a intenção de fortalecer a posição do Município como pólo da Região Metropolitana da Baixada Santista;
• promover o processo de planejamento ambiental do município aos planos e projetos regionais;
• instituir e diversificar as formas de parceria entre o Poder Público Federal, Estadual, Municipal e iniciativa privada na elaboração e execução dos projetos de interesse público;
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• promover a integração dos sistemas municipais de transporte regional;
• estabelecer normas de proteção e recuperação de áreas degradadas;
• instituir incentivos fiscais para estimular o uso e ocupação do solo;
• estabelecer mecanismos de compensação ambiental para atividades que possam alterar ecossistemas regionais;
• priorizar a participação e a inclusão social da população nos processos de desenvolvimento da cidade.5
O fato é que as ações públicas são morosas e os objetivos traçados ainda estão no papel. Dependem ainda para sua concretização do desenvolvimento de outros planos municipais também especificados na lei, denominados Planos de Ação Integrada, que por sua vez se dividem em outros planos, são eles:
• Plano de Sustentabilidade Ambiental
• Plano de Desenvolvimento Urbano
• Plano de Desenvolvimento Turístico
• Plano de Desenvolvimento Energético
• Plano de Desenvolvimento Portuário, Retroportuário e de Logística
• Plano de Desenvolvimento de Pesca e da Aquicultura6
Há grande expectativa de todos os segmentos sociais para a consecução dos objetivos traçados nesta importante normativa municipal, até porque houve expressiva participação popular nas audiências públicas e muitas propostas de entidades civis foram encaminhadas, ainda que posteriormente esquecidas ou vetadas para a formulação da norma.
2 A IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO DAS CIDADES
A participação popular, outrossim, também é diretiva do Estatuto da Cidade, e repetida no artigo 3.o do plano municipal, é a noção de gestão democrática como foco da funcionalidade dos projetos e planos de planejamento e desenvolvimento urbano.
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Artigo 4.o da Lei Complementar 731/2001 que institui o Plano Diretor do Município de Santos. 6
Ano 3, nº 3, p.17-85, Dez 2011 Por gestão democrática podemos entender que as decisões de governo tendentes a atingir ao interesse público devem ser precedidas da oitiva popular, através da realização das audiências públicas.
Explica Carla Canepa, que a participação popular tanto na formulação quanto na execução do Plano Diretor é necessária não somente para que os princípios da política urbana tenham eficácia, mas também para garantir a consistência do exercício do poder, considerando os conflitos sociais.7
Com a formulação do plano espera-se a sua execução, através da formulação e aprovação dos planos descritos no artigo 4.o supra mencionado o que ainda não ocorreu.
Nesse sentido, José Afonso da Silva anota que a principal virtude de qualquer plano está na sua exeqüibilidade e viabilidade posto que um plano que não seja possível é pior do que a falta de plano. 8
3 O PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DAS CIDADES
O Direito Ambiental trata da função socioambiental da propriedade que encontra relação com princípio outro instituído no artigo 1.o do plano diretor municipal, no sentido de que tal diretiva deve levar em conta as potencialidades sociais e econômicas do município, e especialmente quanto ao planejamento urbano – a utilização da propriedade deve servir ao interesse público.9
Na esfera nacional a Constituição estabeleceu que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes10, atribuindo aos municípios a competência para promover o adequado ordenamento do solo.
O Estatuto da Cidade editado pela Lei n.o.257 de 10 de julho de 2001 adotou os mesmos princípios, habitualmente replicados nos planos diretores municipais.
7 CANEPA, Carla. Cidades Sustentáveis. O município como lócus da sustentabilidade. São Paulo: RCS Editora, 2007.
8 SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997.
9 PADILHA, Norma Sueli. Fundamentos Constitucionais do Direito Ambiental Brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
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Ano 3, nº 3, p.18-85, Dez 2011 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Resta claro que, o planejamento urbano é matéria que deve ensejar ampla discussão social e política.
Nesse diapasão, é correto dizer que o plano diretor não é o único instrumento capaz de ordenar as grandes cidades, mas por imperativo legal deve ser elaborado nas hipóteses previstas na Lei 10.257/01 procurando atender as demandas sociais.
É exatamente durante o processo de criação e implementação do plano diretor que, poder público e sociedade devem conversar para atingir um grande pacto social.
As metas pretendidas por esse modelo de gestão não são de fácil aplicabilidade, até porque na maioria das vezes, e esse é o caso do plano diretor da cidade de Santos, dependem da edição de outros planos e normas complementares para garantir sua efetividade.
Os objetivos traçados pela nova norma são gerais, característica importante para se chegar à efetividade desejada, e os princípios informados pela lei, indicam que os atores públicos e privados devem buscam o desenvolvimento social e econômico adequado para a cidade.
Os princípios adotados pelo plano encontram consonância em todos os estudos de Direito Ambiental em especial nas diretrizes internacionais – inspiração da maior parte da produção legislativa nacional sobre meio ambiente.
